（马克思主义哲学专业论文）我国土地征用权研究.pdf

我国政府土地征用权研究 马克思主义哲学专韭 研究生t 罗莉擂导老师：程思进教授 y7 1 8 8 8 7 土地征用权是一项具体的行政征用权，是一种社会公共权力，用以垄断公 共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益的实现。因此，许多国 家的政府都是把它当作政府生来固有的权力来接受和行使的。当前我国正处于 农业社会向工业社会转型时期，经济发展和城市化进程不断加快，经济、政治、 文化和社会等各项事业建设对土地的需求与日俱增，国有土地已远远不能满足 建设的需要，政府行使征地权征用土地便成为了土地管理的一项经常性工作。 我国政府作为国家权力的行使者，代表着人民的根本利益，是建设征用土地的 唯一主体，其征用土地的目的在于发展生产力，为全国各阶层的人民谋福利。 国民经济的进步和各项事业的发展又会为提高土地利用率和土地的生产能力提 供技术和物质条件，为农业的发展带来很大益处。从整体、长远和大局来看， 土地征用对国家、对集体、对个人都是大有裨益的。但目前我国经济建设中存 在着许多与经济合理、保护耕地、提商土地利用率的征地原则背道而驰的现象， 暴露出了我国政府在征地权行使过程中的种种缺陷，如超越公共利益边界滥用 征地权、征地补偿偏低、征地过程缺乏透明度、“以地生财”现象频发以及跟踪 调查机制落后等，这就追使我们不得不重新审视政府土地征用权。本文运用哲 学、经济学、政治学等多种理论，从多重视角分析了政府土地征用权的基本理 论和我国政府征地权的运行现状及原因，并结合国内外土地征用发展的历史经 验，对如何完善我国政府土地征用权进行了一番探讨，指出应严格以公共利益 为边界，控制征地范围；完善土地征用程序，提高透明度；完善政府征地权的 监督制约机制；建立健全政府征地的公共补偿机制。 关键词：政府土地征用权公共利益补偿监督 r e s e a r c ho nt h e r i g h t o fe m i n e n td o m a i n o fl a n d o fo u rg o v e r n m e n t m a j o r ：t h ep h i l o s o p h yo f m a r x i s m p o s t g r a d u a t e ：l u on s u p e r v i s o r ：p r o a 崩喀卿j n t h er j g h to fe m i n e n td o m a i no fl a n di sac o n c r e t ea d m i n i s t r a t i v e r i g h to f e m i n e n td o m a i n , a n dak i n do fs o c i a lp u b l i cp o w e r , u s e dt om o n o p o l i z ea n df o r c e s t r e n g t hr e s o u r e a ，sp u b l i c l y ，i no r d e rt os u p p r e s st h er e a l i z a t i o nh i n d e r i n gs o c i a l p u b l i ci n t e r e s t sb e c a u s et h ei n d i v i d u a li sw i l l f u l s oa l o to f g o v e r n m e n to f c o u n t r y r e g a r d si t a sag o v e r n m e n ti n h e r e n tp o w e rt oa c c e p ta n de x e r c i s e o u rc o u n t r yi sm t h ep e r i o do f m a k i n g t h et r a n s i t i o nt ot h ei n d u s t r i a ls o c i e t y o f a g r i e u t t u r a ls o c i e t ya t p r e s e n t e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n du r b a n i z a t i o np r o c e s sa r eb e i n ga c c e l e r a t e d c o n s t a n t l y , b u i l d i n gt h ed e m a n d f o rt h el a n da n dg r o w i n gw i t he a c h p a s s i n gd a yi n e v e r yc a u 强s u c ha se c o n o m y , p o l i t i c s , c u l t u r ea n ds o c i e t y , e t c s t a t e - r i ml a n d c o u l d n tm e e tt h ed e m a n d so fc o n s t r u c t i o nt of a rf r o ma l r e a d y s ot h ew o r k g o v e r n m e n t s o l i c i t sl a n do w n e r s h i pt ot a k eo v e rf o ru s el a n db e c o m et h ef i r s tr e g u l a r w o r ko fl a n dm a n a g e m e n tt oe x e r c i s e o u r g o v e r n m e n tr e p r e s e n t s t h e p e o p l e s f u n d a m e n t a li n t e r e s t sa st h ee n f o r c e m e n to fs t s t ep o w e r p e r s o n , b u i l d i n gt h eo n l y s u b j e c to ft a k i n go v 盯f o rl l 辩l a n d i t sp u r p o s et ot a k eo v e rf o ru 辩l a n dt i e s 证 d e v e l o p i n gt h ep r o d u c t i v i t ya n dw o r k i n gf o rt h ei n t e r e s t so fp e o p l eo fd i f f e r e n t l e v e l so ft h ew h o l ec o u n t r y t h ep r o g r e s so fn a t i o n a le c o n o m ya n d d e v e l o p m e n to f e v e r yu n d m a k i n gw i l lo f f e rt e c h n o l o g ya n dm a t e r i a lc o n d i t i o n sf o ri m p r o v i n gt h e l a n du t i l i z a t i o nr a t i oa n d p r o d u c t i o nc a p a c i t , o f t h el a n d ，b r i n g i n gv e r yg r e a tb e n e f i t f o rt h ed e v e l o p m e n to f a g r i c u l t u r e s i n c ew h o l e ，l o n g - t e r ma n do v e r a l ls i t u a t i o n c o m ew a t c h , l a n da c q u i s i t i o nv s c o u n t r y , c o l l e c t i v ec o r r e c t l y , o f g r e a ta d v a n t a g ef o r i n d i v i d u a l b u to fo u rc o u n t r ye c o n o m i cc o n s t r u c t i o nh a v eal o to fw i t he c o n o m y 2 r a t i o n a l ，p r o t e c tc u l t i v a t e dl a n d , r a i s el a n de x p r o p r i a t i o no fh a dp h e n o m e n o nt h a t p r i n c i p | e 咖i n t h eo p p o s i t ed i r e c t i o no f u t i l i z a t i o nr a t i oa t p r e s e n t h a v ee x p o s e d a l l s o r t so fd e f e c t si nt h ec o u r s eo f s o l i c i t i n gt h el a n do w n e r s h i pt oe x e r c i s eo fo u r g o v e r n m e n t , s u c ha s ，s u r m o u n t i n gp u b l mi n t e r e s t sb o r d e rt oa b u s et h el a n d o w n e r s h i po f s o l i c i t i n g ，c o m p e n s a t i n g o nt h el o w s i d e ，t a k i n go v e r t h el a n df o r u s i n g c o i i g s el a c ko ft r a n s p a r e n c y , p h e n o m e n o nt a k e p l a c ef r e q u e n t l y a n df o l i o w - u p i n v e s t i g a t i o nm e c h a n i s ml a gb e h i n de r e w i t hg r o u n da p p u r t e n a n c e t ot a k eo v e r t h el a n df o ru s t h e s ef o r c el 塔t oh a v et oe x a m i n et h er i g h to fe m i n e n td o m a i no f g o v e r n m e n tl a n dc l o s e l ya g a i n t h i st e x t u s e sm a n yk i n d so ft h e o r y , i n c l u d i n g p h i i o s o p h y , e c o n o m i c s ，p o l i t i c a ls c i e n c e ，f r o mp a y i n ga t t e n t i o nt oh o ma n a l y z e d g o v e r n m e n tl a n db a s i ct h e o r i e sa n do u rg o v e r n m e n to p e r a t i o nc u r r e n ts i t u a t i o na n d r e a s o nt os o l i c i tl a n do w n e r s h i po f 吨h to fe m i n e n td o m a i nm o r e ，a n dc o m b i n i n g d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ll a n da c q u i s i t i o nh i s t o r i c a le x p e r i e n c eo f d e v e l o p m e n t ，t o h o w p e r f e c to u rg o v e r n m e n th n d 啦衄o f e m i n e n t d o m a i n c a r r yo n s o m ed i s c u s s i o n s ， p o h a t i i l go u tt h a ts h o u l dr e g a r dp u b l i ci n t e r e s t s8 st h eb o r d e rs t r i c d ya n d c o n t r o lt h e i l r l g e o ft a k i n go v e rt h el a n df o ru s e ；p e r f e c tt h el a n da c q u i s i t i o np r o c e d u r e ， i m p r o v e t h e t r a n s p a r e n c y ；p e r f e c tg o v 咖c n t ss u p e r v i s i o n a n dr e s t r a i n t m e c h a n i s mo fs o l i c i t i n gl a n d o w r g t s h i p ；s e tu p a n d a m p l i f y t h e p u b l i c c o i t i o n m e c h a n i s mt h a tt h eg o v e m r m mt a k e so v e rt h el a n df o ru s e k 吖w o r d s ：g o v e r n m e n t ；r i g h to fe m i n e n td o m a i no fl a n d ；p u b l i ci n t e r e s t s ； c o m p e n s a t i o n ；s u p e r v i s i o n 3 丽罱 土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生产、生活等一切活动的场所， 也是农业生产的基本生产资料和劳动对象，正如马克思所指出的那样，土地是 一切生产和切生存的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。 世界经济发展的历史经验表明，人类社会的进步，是一个不断由传统的农 业文明转向现代工业文明的全方位结构转换过程，这一过程的标志则是工业化 和城市化。工业化和城市化盼产生和发展，是农业不断发展和社会不断分工的 结果。马克思早在一百多年前就曾指出：现代化的历史是“乡村城市化”。工 业化和城市化是两个相生相伴的概念。工业化的发展必然会导致城市化，而城 市化又会进步的推动工业化的发展。由于工业化和城市化的不断前进，对土 地的需求也日益扩大。土地是一种不可再生的资源。当原有的建设用地已经不 能满足经济发展需要的时候，征地就成了这一时期各国政府所采取的共同手段 之一，土地征用权也就成为政府管理土地时经常要行使的一项行政权力。 对中国这个农业大国丽言，土地对经济发展和社会进步的作用不言雨喻。 随着改革开放步伐的目益加快，市场经济不断发展，城市化进程大大加速，经 济、政治、文化和社会各项事业建设对土地的需求日益剧增，国有土地已经远 远不能满足各项建设的需要，将原农民集体所有的土地征为建设用地，是经济 发展的必然趋势。但我国土地资源的基本状况是：人多地少，耕地资源相对不 足；人均占有量低，仅为世界人均占有量的三分之。如何在保护耕地的情况 下进行合理征地就显得尤为重要。然而，由于近年来城市无限外延式的扩展和 开发区盲目建设，导致耕地资源逐年减少。有关资料表明，上个世纪9 0 年代至 今，全国大力建设开发区的最高峰时，开发区有8 0 0 0 多个，当时全国每年流失 的耕地数量为1 0 0 0 万亩以上，人为征占为5 0 0 万亩。与此同时，土地浪费闲 置现象也很严重，据不完全统计，截至2 0 0 2 年，全国征而未用闲置搁荒的土地 有4 0 0 - - 5 0 0 万亩，有的竞长达7 8 年。这些情况都暴露出了我国政府在征地 权行使过程中存在的一系列问题；超越公共利益边界，溢用征地权；征她补偿 。马克思思格斯选集第4 6 卷上函g 北京 人民出版社，1 9 7 2 。魏后凯对中国乡村工业化问题的探讨田经济学氛1 9 9 4 , 5 。林春霞谁来关心失地农民的命运? 斟1 中国经济时报，2 0 0 3 0 9 0 2 。朱林兴完善征地制度是控制耕地非农化的关键硼茜土经济，2 0 0 2 。l 范围过窄，补偿标准偏低；征地主体模糊，征地过程缺乏透明度；“以地生财” 现象频发；征地后的跟踪调查制度滞后。能否妥善解决这些问题不仅关系到农 业用地向非农业用地的转换问题，也涉及到我国农业的可持续发展和农民的生 存问题。对这一问题进行研究，不仅有利于我们探讨如何有效地规范征地权， 还有助于提醒我们注意在经济增长中对土地这一稀缺资源合理、有效地利用。 第一章土地征用权的基本理论 一、土地征用的基本涵义和特点 土地征用是随着人类社会的发展逐渐形成的。在人类社会发展的早期。人 们对土地的需求并不大，土地资源相对丰富。然而，随着人们利用土地的多元 化，土地资源的稀缺性表现得越来越明显，土地利用中个人利益和社会公共利 益的矛盾也显得越来越突出。为了缓解这种矛盾，使社会公共利益免受侵害， 大多数的国家都设立了土地征用制度，并在各国的法律体系中予以体现。如美 国称为“最高土地权的行使”( e m i n e n td o m a i n ) ，英国称为“强制收买” ( c o m p u l s o r y p u r c h a s e ) ，法国、德国以及我国台湾地区则称之为“土地收买” ( 1 a n d e x p r o p r i a t i o n ) ，而日本可以称为“土地收买”或者“土地收用”，我国的 香港特别行政区则叫“官地收回”。对土地的称谓不同，主要是与各国的土地所 有制形式以及各国或各地区的习惯有一定关系。如美国，由于其实行的是土地 私有制，土地所有权属于私人所有，国家在征用土地的时候实质上是对土地所 有者权益的侵害，所以称为“最高土地权的行使”。而我国香港，由于土地所有 权和使用权是分离的，政府拥有土地的所有权，业主们只拥有土地的使用权， 当国家为了公共利益的目的需要征用土地时，就会收回该地业主的土地使用权， 所以称之为“官地收回”。 关于土地征用的概念，国内学术界也有各自的理解。如地政大辞典( 萧 静，中华民国7 4 年) 称之为“土地征收乃国家为公共目的而强制取得私有土地 并给予补偿之公法上之行为”：现代实用民法词典( 江平，巫昌祯，1 9 8 8 ) 将 土地征用表述为：“又称征用土地，即国家依照法律规定将土地收为公有”；土 地管理知识辞典( 卫南平，马晓玲，1 9 9 1 ) 将其表述为“国家为了公共利益和 国家建设的需要，依法将集体所有制的土地有偿转交为国有的措施，也包括对 个人私有土地的征用”；土地科学词典( 称洪博，1 9 9 2 ) 将其表述为：“因国 家建设需要，采取行政措施依法征用原来属于集体所有的土地”；物权法原理 ( 陈华彬，1 9 9 8 ) 中定义为“土地征收是国家在一定条件下，对本具有不可侵 性的个人、集体土地所有权加以强制剥夺的情形”；土地征收问题之探讨( 吴 万顺) 认为“土地征收乃国家给予公权力之作用，为公其需要或公共用途，强 制取得私有土地，另行支配使用，并给予补偿之一种行政行为”；西德土地征 收法制之研讨( 颜爱静) 称之为“土地征收是国家对私有产权强制干涉之行政 行为”。 虽然国内外对土地征用的表述不同，但我们可以从中看出，土地征用的概 念应该包含以下几层涵义：( 1 ) 土地征用是国家引导土地利用的一种具体行政 行为；( 2 ) 土地征用的目的是国家为了公共利益的需要；( 3 ) 土地征用权为困 家所特有，具有强制性；( 4 ) 土地征用必须给予一定的补偿。综上所述，我们 认为，土地征用是国家为了公共利益的需要，依照法律规定，强制取得原土地 权利人的土地权利并给予合理补偿的一种具体行政行为。在我国，土地征用则 是指国家因经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，以补偿为条 件，强制将属于单位使用或集体所有的土地收回或收归国有的国家行政行为。 从上述定义可以看出，土地征用主要有以下四个方面的主要特征： 1 、强制性。国家征用土地并非民事行为，而是依据法律规定的条件和程序 所实施的国家土地行政行为，是一种具体的土地行政行为。据此而产生的关系 不是平等、自愿的民事关系，而是以命令、服从为特征的土地行政关系。在征 用土地过程中，国家与土地被征用者之间的法律地位是不平等的，征地关系的 产生是基于国家单方面的意思表示，而无须征得土地被征用者的同意。因此， 征地行为具有强制执行力，土地被征用者必须服从，不得加以阻挠。对拒不服 从征地行政行为的，国家有权依法强制执行，以满足公共利益的需要。 2 、目的性。国家在征用土地时，必须以公共利益作为行使征地权的唯目 的。公共利益是征用土地的必备条件，也是其最终要达到的目的，其他任何理 由都不能作为行使征地权的依据。只有兴建以社会公共利益为日的的建设所需 用地，才可通过土地征用取得；当非公共利益性建设项目需要土地时，只有通 过土地市场取得，而不能动用国家的公权力来获取相应的土地，否则就会造成 征地权力的滥用，损害土地所有者的所有权。 3 、补偿性。政府机关以公共利益为出发点和归宿进行征地，虽然符合法定 的土地征用目的和程序，但仍然是对土地所有者的财产权的一种侵害，因此应 当给予土地所有者合理补偿。以弥补其由此产生的损失。各国的法律都规定， 非有合理补偿，不得征用私有财产作为公共使用，否则，个人可以提起撤销和 赔偿诉讼。因此，补偿性是征地行为的一个极其重要的特性，它涉及到土地所 4 有者和政府双方利益，不管是补偿太高或太低，都不利于征地的顺利进行，严 重时还会影响经济和社会的稳定发展。 4 、权属转移性。土地被征用后，土地的所有权将会发生转移，即由原来的 所有权主体变成国家或其它所有权主体。由于社会制度的不同，士地征用时权 属转移的具体情况又有所差异。如在土地私有制国家，土地所有权与使用权通 常都未分离，土地征用仅涉及到所有权的转移，因此，土地征用者在征用土地 后，获得的是土地的所有权，有对土地进行处分、收益等完整的所有权。在土 地公有制国家，所有权和使用权是分离的，国家是土地所有权的拥有者，其他 单位和个人只能拥有土地使用权，所以土地征用涉及的就是土地使用权的转移。 权属转移性是土地征用的一个突出特点。 二、土地征用权及其界定的价值基础 对于土地征用权，许多国家的政府都把它当作政府固有的权力来接受和行 使。它是随着国家土地征用行为的产生而出现的一种权力，是国家用以垄断社 会公共资源，防止个人利益阻碍公共利益的实现的一项具体的行政权力，属于 社会公权力的一种。它是宪法赋予政府的一项特殊权力，是对行政相对入的财 产权最严厉的制约方式，其实施不以被征地人的意志为转移，只要是建立在符 合公共利益的需要的合法基础上，政府就可以进行强制征地。所以有学者称之 为“宪法权力”，认为是政府“在没有所有者同意的情况下，将财产用于公共目 的的权力”。这里的“公共目的”就是宪法在界定这种“宪法权力”时所进行的 价值预设，即政府的征地权必须建立在满足公共利益的需要这个价值基础上。 如我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 对土地实行征用。”现行土地管理法第二条第四款也遵循了这样的价值选择。 所以，公共利益既是政府行使征地权力的边界，也是评判一项具体的土地征用 权是否合法行使的重要标准，是界定政府征地权的价值基础。公共利益的清晰， 很大程度上影响着土地征用中其他制度的设置与健全，因此，明确的公共利益 标准界定，对于土地征用实质具有核心意义上的价值，对于规范土地征用权有 积极的作用。那么究竟什么是“公共利益”，其表现形式又是怎样的? 对予这些 问题，我国学术界却始终未形成一个公认的答案。故在运用公共利益的标准柬 规范土地征用权之前，我们必须要正确地理解公共利蓣的涵义。 ( 一) “公共利益”的涵义 “公共利益”( t h e p u b l i ci n t e r e s t s ) 一词来源于西方古代社会。在吉希腊时 期，社会存在着一种“整体国家观”，而与这种“整体国家观”相联系的就是具 有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、 抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国家看作是最高的社 团，其目的是实现“最高的善”，这种“最高的善”在现实社会的物化形式即公 共利益。到了1 9 世纪末期，西方发达社会进入资本主义垄断时期，古典自由主 义受到了现实挑战，其所坚持的“财产绝对原则”已不适应社会的发展，无法 应对出现的经济危机等关乎公共利益的问题，由此团体主义思潮兴起，“逐渐产 生了财产权社会化思想，这种社会化思想认为，财产权人行使权利时，不应只 为自身利益着想，还应当顾及社会公共利益，促进社会整体的进步。” 以上无论是政治哲学理论，还是宪法学、行政法学理论，都认为公共利益 是限制公民基本权利的法定事由，是国家对公民个体土地等财产征用的合法性 来源，认为公民财产的行使不得违背公共利益，同时还负有增进公共利益的义 务。 近代以前，“公共利益”一词并不常用，而主要是用“共同的善”( t h e c o m m o ng o o d ) ，即某个社群所共同必需的福祉，是一种基于生存和发展所必 不可少的价值。在“公共利益”成为主流话语时，其仍继承了“共同的善”的 含蕴。 透过“公共利益”一词的历史演变，我们可以看到，公共利益应包含两层 涵义：一是规范性涵义，核心在于说明公共利益总是与一个社群存在和发展所 必需的社会价值相关，这包括两个方面，一方面是该社群存在所必需的社会价 值，如安全、秩序和领土等；另一方面是该社群发展所必需的社会价值，如科 学技术、产权安排等。二是经验性涵义，意在描述公共利益的外在特征，即公 共利益是一个社群中不确定的个人都可以享有的社会价值。 6 ( 二) “公共利益”的哲学恩考 哲学是指导人们认识和思考世界的工具，辩证唯物主义是哲学体系中的精 华，它能帮助人们全面、系统、动态的思考事物的发展变化，从而认识事物的 本质。辩证唯物主义认为，一切事物都是相互联系的，任何事物都是矛盾的对 立统一体。矛盾无处不在，无时不在，并且在一定的条件下可以互相转化。由 此，我们知道“公共利益”也必然有与其相对的事物，这个相对事物就是“非 公共利益”，或者叫做“个人利益”，二者是矛盾的对立统一体。二者的统一性 表现在：没有脱离个人的抽象的社会，也不存在超越于所有个人利益之上的抽 象的社会利益。个人利益与社会利益统一不可分割，一如百川之于大海、独木 之予森林。马克思指出：“共同利益就是自私利益的交换。一般利益就是各种自 私利益的一般性”，“公共利益恰恰只存在于双方、多方以及存在于各方的独立 之中”。二者的对立性表现在：一方面，一个社会公共利益的实现并不能保证 每个人都按自己的生活方式过得快乐而自由：反之，一个再不公正、再混乱无 序的社会也不可能阻止某些人追求自己特殊理解的幸福。另一方面，公共利益 不能从某个人或某些人的生活方式和价值观念中引申出来，应该由社会解决的 阿题就由社会来解决，应该由个人处理的问题就由个入来处理。因此，我们平 常所说的“公共利益”，它必然是相对于“个人利益”而说的，如果没有“个人 利益”，也没有“公共利益”之说法，反之亦然。公共利益并非单个个人利益的 简单相加，它关系着整个社会的稳定发展，是个人利益存在和发展的基础。当 公共利益和个人利益无论什么时候发生冲突时，公共利益总是应该优先于个人 利益。 ( 三) 我国土地征用中对“公共利益”的界定 我国现行法律法规对土地征用目的和范围的界定并不清楚，对“公共利益” 的规定过于原则性和宽泛，法律所规定的行使征地权的条件并非全部属于严格 意义上的公共利益用地。 例如，我国宪法和土地管理法中都明确规定了国家征用农村集体 所有土地，其目的必须是出于公共利益的需要。其中宪法第十条第二款规 。马克思恩格斯选集：第4 6 卷j ：p 田一七京：人民出版杜，1 9 7 2 1 9 7 定：“国家为了公共利益的需要，可以依据法律规定对土地实行征用。”1 9 9 8 年 修订的土地管理法第二条第四款中也同样规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依法对集体所有土地实行征用。”由于宪法是根本大法，没有具体的界定公 共利益的范围，说明哪些建设项目是属于公共利益范围，还情有可原。但土 地管理法中也没有具体的指出哪些应该属于公共利益的范畴，哪些不应该属 于公共利益的范畴，则实属不该。 此外，虽然我国宪法第十条和土地管理法第二条都明文规定了国 家征用集体土地的出发点必须是本着公共利益的需要，但在土地管理法第 四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申 请使用国有士地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体 经济组织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经 依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”显然，除了乡镇企业、村民住宅、 乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设用地以外，任何单位和个人进行建设需要 使用国有土地的时候，都必须要向有权机关申请用地，如上市公司、外资企业 使用集体土地进行房地产开发等，不管土地使用者是什么经济性质、是否为公 共利益目的，根据法律规定，都必须先征为国有再办理出让手续。这就意味着 土地征用后的用途并不一定就是为了公共利益的需要。 造成上述情况的原因，我国学者普遍认为是由于我国特殊的“制度需求” 原则产生的。所谓制度需求，是指在实施某项制度过程中所引起的必须采取配 套措施或行为的要求。为了满足制度安排的要求，我国对集体土地和国有土地 实行了两种使用制度，即国有土地可以实行有偿使用，可以进行出让、转让、 出租和抵押等，而集体土地则不能进行出让和转让。由此可见，我国的土地征 用制度实际上是为了满足公共年l | 益需要和制度需求双重目标，丽其中的绝大多 数主要是为了满足制度需求。在制度需求下所征用的集体土地大多是用于经营 性建设项目，如用于房地产开发，征地后土地明显增值，而增值的大部分都转 移到政府和用地单位手中，农民所获利益相对较低，因此极易引起农民和政府 阃的矛盾。 第二章土地征用权的理论分析 一、土地征用权的哲学分析 历史唯物主义关于社会发展规律的基本原理指出，导致社会变迁的基本力 量是社会生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾运动。“人们在自 己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即 同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和 构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑树立其上并有一定的社会 意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、 政治生活和精神生活的过程，不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们 的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们 直在其中运动的现存生产关系或财产关系( 这只是生产关系的法律用语) 发生 矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命 的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发 生变革。”。这段经典的表述说明，在马克思看来，生产力发展是社会更迭的根 本动力。 人类社会的历史是不断发展的历史。在人类的早期时代，生产力极为低下， 土地资源相对丰富，此时主要是以农耕经济为主的农业社会：随着生产力的不 断发展和社会化大分工的出现，人类社会逐渐由以农业经济为主向以工业经济 为主过渡肆争别是1 8 世纪中期的工业革命，极大地解放和发展了社会的生产力， 各国相继进入到工业化发展轨道。工业化是“国民经济中一系列基要的生产函 数( 或生产要素组合方式) 连续发生由低级到高级的突破性变化( 或变革) 的 过程”，是一场包括工业发展和农业改革在内的“社会生产力的变革”，“是社会 生产力的一场带有阶段性( 由低级阶段到高级阶段) 的变化”。9 一方面，工业 化使生产技术出现了突出变化，具体表现为：以机器( 包括之后的电脑等日益 先进的工具形式) 大生产代替手工劳动；各个层次经济结构也发生了变化，农 业产值和就业比重相对下降，而工业产值和就业比重上升，经济重心从农业转 向以制造业为主的工业生产。工业化的发展必然会导致对建设用地的需求剧增。 。马克思恩格斯选集第2 卷【m l 北京：人民出版社，1 9 9 5 3 2 - 3 3 。张培网发展经济学通论( 第l 卷) ，农业国工业化问题嗍湖南蝴南出舨社1 9 9 1 1 9 1 - 1 9 2 9 而原有的建设土地数量远远不能满足这种需求，于是政府便产生了征用农村土 地作为建设用地的“愿望”，这种“愿望”是适应工业化发展需要的。另一方面， 工业化和城市化是两个相生相伴的概念，不仅包括工业部门的发展，而且包括 了“工业化了的农业”的发展。工业化促使大批农民从分散的农村地区向集中 的城市地区不断迁移，导致城市人1 ：3 迅速增加，带动了城市化的发展。城市化 是一项造福人民、服务社会的伟大工程，农民将从中获得全新的市民化生活。 同时，城市化既是农村人口的城市化，也是农村土地的城市化，城市化的过程 就是农地非农化的过程。在城市化的进程中，政府为了追求社会的良性发展， 人民生活水平的改善，实现全民的“公共利益”，需向社会提供公共服务和公共 产品，如进行城市基础设施、公共设施建设，这时就必然会涉及到对农地的征 用问题。由此可见，政府动用征地权是工业化和城市化发展的必然要求。 二、土地征用权的博弈分析 博弈论( g a m et h e o r y ) 又称对策论，是专门研究决策主体的行为相互作 用时的决策以及这种决策的均衡问题的理论。该理论于1 9 4 4 年被冯诺伊曼和 摩根斯坦首次引入经济学领域，目前已成为了经济学领域里一个极为重要的分 析工具。博弈论包含三个基本要素t 参与人、战略空问和支付。参与人即搏弈 的参与者；战略空间是指由参与人的各种可选策略所构成的集合，它的确定将 随参与人角色的不同而不同；支付则是每个参与人在各种情况下所能得到的收 益或所受到的损失。这三个要素共同构成了博弈规则最根本的内容。 政府行使征地权盼过程实际上是政府( 包括中央政府、地方政府) 和农民 之间的博弈过程。在这一过程当中，政府总是希望顺利、快速、以低价征用农 民的土地，而农民为追求自身利益的最大化，总是尽可能争取更多的利益，以 减少自身既得利益的“损失”或经济行为的“成本”，从而形成了征地过程中政 府与农民的征地博弈。关于土地征用的博弈关系，我们可以从以下三个方面进 行分析：首先，政府和农民都是具有自身利益的相对独立的行为主体，有着各 自具体的行为目标，从而使政府行使征地权与农民维护土地使用权之间存在博 弈的可能。其次，在土地征用过程中，双方各自提供了可供选择的其体策略， 构成了政府与农民博弈的战略空间。就政府而吉，其策略包括征地范围、补偿 l o 标准、安置保障以及征地管理制度等方面的选择，以有效地获取建设所需用地； 对农民来说，在现行征地制度中，这种“博弈”更多地变成了政府对农民单方 面强加的占有，但农民总是积极寻找与政府博弈的途径，力图改变这种被动接 受的状态。从目前来看，农民采取的策略包括：通过本村或本乡的人大代表在 县乡人大会上提出提案；依法或依政策集体上访；法律诉讼；制造社会骚乱， 包括堵塞交通、在公共场所集体静坐等；聚众向党政机关施加压力，包括责问 政府工作人员、扣押政府办公设备、毁坏办公场所等；横向联动，即联合若干 村、若干乡甚至跨县的农民集体行动。”这些方式的行动强度是逐级增强的。再 次，政府行使土地征用权是为了履行社会管理职能，满足公共建设需要，向社 会提供公共产品和公共服务；而对农民而言，虽然征地是用于公共建设，他们 也是受益者，但就具体的征地行为来说，他们要承担失地后的就业、生活保障 等风险。这样看来，仿佛政府之所得就是农民之所失，但实际并非如此。按照 “变和博弈”理论，如果征地策略组合得当，政府和农民是可以实现双赢的。 现行土地征用制度豹改革以及对土地征用权规制的研究实际上都是围绕如何达 到这种双赢状态所进行的一系列理论探讨。 三、土地征用权的政治学分析 土地征用行为是政府所特有的一种行政行为，是政府对其居住领域内居民 土地的一种处置行为，它是政府基于土地征用权这个公共权力而对土地资源进 行的调节、分配行为。因此，政府公共权力的理论来源依据，也是获得土地征 用权的理论渊源。下面我们从政治学的角度，通过对马克思主义的国家起源学 说、社会契约论以及资本主义国家政府公共行政职能演变的分析来探讨政府土 地征用权合法性的理论依据。 ( 一) 马克思主义的国家起源学说 国家起源理论是马克思主义整个理论体系中极为重要的一个组成部分。对 于国家的起源问题，恩格斯曾在其著名的著作家庭、私有制和国家起源中 作过精彩的论述。在这篇论著中，恩格斯指出：“国家决不是从外部强加于社会 。郭正林当代中蔼农民的集体维权行动田香港社会科学学报，2 0 0 1 ，3 的一种力量。国家表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调 和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面、这些经济利益相 互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭。就需要有一种表面上 驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围 以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量就是 国家。”。可见，国家是社会发展到一定阶段，出现阶级分化时的必然产物。正 如恩格斯所说：“这个公共权力，在每一个国家都存在者，构成这个权力的，不 仅有武装队伍，而且还有实体的附属物，如监狱以及其他种种强制机关，这些 东西是氏族社会制度中所没有的。 圆它是社会发展中产生的一个公共权力机构， 存在的重要作用就是调和阶级斗争和阶级矛盾，这种阶级统治功能是阶级社会 中国家不可避免的一项统治职能。随着社会的发展，国家又日益成为超脱于社 会之上的力量，对社会实施各项管理、组织和协调。这时的i 国家，一方碾在执 行统治阶级的阶级专政和其他统治职能，另一方面又在执行公共管理和干预经 济等方面的社会经济职能。并且后种职能是前种职能的基础，“政治统治只有 在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。而这种经济职能所包含的主 要内容就是公共管理和服务，“一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公 共工程的职能。由此可见，国家这个公共机构兼有政治统治职能和经济职能， 具有一定的政治强制性和公共性。其功能之一就是维护全体国民的利益，处理 各项公共事务，为全体人民的文明和富足做出贡献。 随着社会经济的发展，公共事务不断增加国家的这种公共权力行使的范 围也在不断的扩大，逐渐涉及到人类社会的许多方面，其中就包括对土地资源 的分配，即土地征用权。这种权力的实质是国家对其所属领土范围内的居民土 地资源，根据公共利益的需要进行处置的一种强制性公共权力，体现了国家的 最高统治权。 。马克思恩格斯选集：第四卷p 哪北京人民出版社，1 9 7 2 1 6 6 。国家和法盼精神：上册脚 北京：中国人民大学出版社。1 9 6 5 2 8 。马克思恿格斯选集：第三卷【m 1 北京：人民出艋社，1 9 7 2 ，2 1 9 。马克思恩格斯选集：第二卷咖，北京人民出版社。1 9 7 2 斛 1 2 ( 二) 社会契约论 早在公元5 0 0 多年，古希腊的智者学派中的激进的思想家们就提出了朴素 的社会契约论。他们认为国家和法都是人们相互间自觉自愿缔结契约的产物。 1 7 、1 8 世纪，西方的启蒙思想家霍布斯、洛克、卢梭等人，又发展了这一学说， 并占据了这一时期的西方政治法律思想的主导地位，激发了社会改革和革命， 产生了巨大的影响。在社会契约论中，他们普遍认为，人类存在着一种自然状 态，在这种状态中，人人平等，拥有同样的自由和权利，没有社会等级之分。 但随着社会的发展，特别是私有财产的出现，这种平等自由互助互爱的状态被 打破了，人们之间为了争夺财产而变得自私，陷入了互相残害的战争状态，因 此需要订立一个契约来维护自己的生命财产安全，契约就成为了政治权威的合 法基础，而执行这个契约的公共机构则是国家。这就是国家的起源和目的及公 共权力合法性的来源。 洛克认为在自然状态下，人们为了更好的保护自己和他人的自由、财产， 而把一些权力自愿的交给他们中被指定的入行便。这些权利包括：“为了规定和 保护而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的 力量来执行法律和保卫国家不受外来侵害的权利。“而这一切都没有别的目 的，只是为了人民的和平、安全和公共福利。”这既是政治权力的来源，也是 政府行使权力的范围和目的。在洛克的观点中，国家和政府不仅是契约的结果 还是契约本身，政府的活动局限于为社会提供公共产品和公共服务。 卢梭的社会契约论继承和发展了前人的观点，提出了人民主权思想。 他认为自然状态中的人是平等的，社会契约的缔结是共同体之间的一种约定， 他靠) 服从于共同体的最高权力，并不是服从于任何个人或集团，而是服从于自 己的意志，即“公意”。正如卢梭在社会契约论中所说：“我们每一个人都 以自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接 纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。”。由此可见，“公意”是卢梭理论 中的核心内容。同时，卢梭也认为公意是绝对的、神圣的、永远正确的，从公 意的形成过程中来看，“如果人民能够充分了解情况并进行讨论时，公民彼此之 。洛克政府论：下篇d 旧北京：商务印书馆，1 9 6 4 4 。洛克政府论：下篇【m 】北京：商务印书馆，1 9 6 4 8 0 。卢棱社会契约论d 峋北京滴务印书馆，1 9 8