（世界经济专业论文）高校全面预算管理研究.pdf

除了 表或 任何 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：址导师签名：放日期： n p 、，1 ， 、 上海大学世界经济硕士学位论文 高校全面预算管理研究 姓名： 导师： 学科专业： 葛磊 方慧 世界经济 上海大学悉尼工商学院 二零一零年四月 一令一奢，牛四月 1 1 1 l ：海人学硕 ad t h er e s e a r c hi n t ou n i v e r s i t y c o m p r e h e n s i v eb u d g e t m a n a g e m e n t m d c a n d i d a t e ：g el e i s u p e r v i s o r ：f a n gh u i m a j o r ：w o r l de c o n o m i c s s y d n e yi n s t i t u t eo fl a n g u a g ea n dc o m m e r c e ， s h a n g h a iu n i v e r s i t y a p r i l ，2 0 1 0 i v f ：海大学硕 j 学位论文 摘要 随着中国高校可支配资源的增加，高校对资源配置的要求越来越高，预算 管理在高校管理中也扮演着越来越重要的角色。因此，建立科学的预算计划、 预算执行、预算控制、预算评价体系对高校来说显的尤为重要，是否具有一个 完善的全面预算管理体系已经成为高校能否适应现代社会激烈竞争的重要标 志。 本文以高校全面预算管理为切入点，以战略为导向，对构成高校全面预算 管理体系的各个模块进行了深入的分析。全文共分为六章。 第一章为绪论，解释选题动机并介绍了文章框架；第二章从高校预算管理 涉及到的战略、预算松弛、绩效评价三方面做了文献综述；第三章则从国库集 中支付制度、信息不对称理论、全面预算管理的战略导向以及高校预算绩效评 价体系四个方面介绍了高校全面预算管理体系构建的理论基础；第四章选择了 在国内较早成功实行全面预算管理的m x 大学，对其s a p 信息系统、组织结构、 预算编制、预算执行、预算控制和分析等模块进行案例分析；第五章则在m ) 【大 学全面预算管理案例研究的基础上，结合我国高校全面预算管理的现状，提出 从细化预算指标编制以适应国库集中支付、构建基于i r p 思想的战略预算管理、 强化预算信息披露、完善预算绩效评价体系等方面对高校的全面预算管理体系 进行优化；第六章是总结和展望。 关键词：国库集中支付制度，预算松弛，全面预算管理体系，预算信息披露， 绩效评价体系 v 上海大学硕i ：学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ei n c r e a s i n gr e s o u r c e so fc h i n e s eu n i v e r s i t i e s ，i ti sh i g h l yd e m a n d e dt h a t u n i v e r s i t i e sa l l o c a t et h e i rr e s o u r c e sa p p r o p r i a t e l y , s ob u d g e tm a n a g e m e n ti sp l a y i n g am o r ei m p o r t a n tr o l ei nu n i v e r s i t ym a n a g e m e n t t h es c i e n t i f i cb u d g e tp l a n ，b u d g e t e x e c u t i o n , b u d g e tc o n t r o la n db u d g e ta n a l y s i ss y s t e ma r ee s s e n t i a lf o ru n i v e r s i t i e s a w e l l - f u n c t i o n i n gc o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mi st h es y m b o lt h a tt h e u n i v e r s i t yc o u l da d a p tt ot h ef i e r c ec o m p e t i t i o n c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n ti st h er i f l eo ft h i st h e s i sa n du n i v e r s i t y s t r a g e t i ci st h es o u lo ft h i st h e s i s t h i st h e s i sm a k e sad e 印a n a l y s i so i le v e r y m o d u l e so fu n i v e r s i t yc o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t t h ef i r s t c h a p t e re x p l a i n st h e m o t i v a t i o nt oc h o o s ec o m p r e h e n s i v eb u d g e t m a n a g e m e n ta st h et i t l ea n dt h ef r a m eo ft h et h e i s e t h es e c o n dc h a p t e rm a k e sa l i t e r a t u r er e v i e wa b o u t u n i v e r s i t ys t r a t e g i c ，b u d g e t a r ys l a c ka n dp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m t h et h i r dc h a p t e rg i v e st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fu n i v e r s i t y c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t ，w h i c hi s a b o u tt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n t , a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n , s t r a t e g yl e a d i n ga n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m t h e f o u r t h c h a p t e r s e l e c t sm xu n i v e r s i t ya sac a s e , w h i c hh a s i m p l e m e n t e d c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n ts u c c e s s f u l l ya ta l le a r l yt i m e t h ec a s es t u d y i n t r o d u c e ss a pi n f o r m a t i o ns y s t e m ，u n v e r s i t ys t r u c t u r e ，b u d g e t i n g , b u d g e te x e c u t i o n a n db u d g e ta n a l y s i s b a s e do nt h ec a s es t u d yo f c h a p t e rf o u r , c h a p t e rf i v ep r o p o s e s t h a tu n i v e r s i t ys h o u l dr e f o r mi t sb u d g e t i n gt oa d j u s tt ot r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n t ； u s e si r pt h o u g h tt oh e l ps t r a t e g ym a n a g e m e n t ；s t r e n g t h e nt h ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e m e c h a n i s m ；b u i l d su n i v e r s i t yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m c h a p t e rs i xg i v e sa s u m m a r ya n do u t l o o k k e yw o r d s ：c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m ，u d g e t a r ys l a c k ，c o m p r e h e n s i v e b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m ，u n i v e r s i t ys t r a t e g y , p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m v l - 卜海大学硕j ：学位论文 目录 摘要v a b s t r a c t v i e |录v i i 第一章绪论1 1 1 选题动机l 1 2 文章内容和结构2 第二章国内外研究综述3 2 1 预算与战略相关性研究3 2 2 预算松弛的相关研究4 2 3 绩效评价的相关研究6 第三章高校全面预算管理理论研究9 3 1 国库集中支付制度对高校预算管理的影响分析9 3 。1 1 国库集中支付的操作流程9 3 1 2 国库集中支付对高校的影响11 3 2 高校预算管理的内部环境分析1 4 3 3 基于战略的全面预算体系构建j 2 l 3 4 高校预算绩效评价体系的特点2 4 3 4 1 以战略为导向的绩效评价体系2 5 3 4 2 以人力资源管理为导向绩效评价体系2 7 3 4 3 以满足社会需求为导向绩效评价体系2 8 第四章我国高校全面预算管理的现状分析以m x 大学为例3 0 4 1m x 大学总体介绍3 0 4 2m x 大学预算管理总体状况3 l 4 2 1m x 人学预算制度改革3l 4 2 2s a p 信息系统的应用3 2 4 2 3m x 大学预算管理与会计核算一体化3 3 v i i 一l ：海人学硕十学位论文 4 2 4m x 大学预算管理的组织结构3 4 4 3m x 大学的预算编制3 7 4 3 1m x 大学预算编制的原则3 7 4 3 2m x 大学预算周期3 8 4 3 3m x 大学预算编制的内容3 9 4 3 4m x 大学预算编制的方法4 0 4 - 3 5m x 大学预算的上报与分配4 2 4 4m x 大学的预算控制和分析4 3 4 4 1m x 大学的会计核算和预算控制的融合4 3 4 4 2m x 大学的预算执行的分析4 6 第五章m x 大学全面预算管理的启示和借鉴一4 9 5 1m x 大学全面预算管理的总结分析4 9 5 2 高校全面预算管理的改进5 0 5 2 1 细化预算编制，适应国库集中支付制度5 l 5 2 2 建立基于i r p 思想的战略预算体系5 2 5 2 3 强化预算控制，完善预算信息披露制度。5 7 5 2 4 完善预算评价体系。5 8 第六章总结和展望6 4 参考文献6 5 作者在攻读硕士学位期间公开发表的论文6 7 致 射6 8 v i l l i ：海大学硕 ：学位论文 1 1 选题动机 第一章绪论 2 0 0 8 年初，财政部下发了关于加强预算管理的通知，提出要在全国高校 范围内深化预算管理制度改革，加强预算执行过程管理，实现预算管理的科学化、 精细化，改变原来预算管理粗旷式的管理。伴随着我国经济的持续增长和高校的 快速扩张，高等教育成本持续攀升，高校支出大幅增加。同时，国家也加大了对 高等教育的投入，高校拥有更多可支配的资源，可以作为一个独立的经济实体在 市场上投资和经营运作。我国高校的主要任务是完成教学、科研等各项业务目标， 为国家的建设源源不断地提供智力资源，并在此基础上不断超越、不断提高。而 高校教学科研目标的实现是以高校资源为保障的基础上进行的，在这种情况下， 高校是否采取有效的方法以合理、有效地分配有限的资源显得尤为重要。然而， 从实践层面上看，科学的预算管理还没有受到高校管理层的足够重视，在高校预 算管理实践中仍然存在着一些问题，例如，预算整体规划和前瞻性不足，即预算 的编制缺乏战略的指导；高校预算编制的方法不科学，预算中充斥松弛；高校预 算执行过程中的监管不严，只关注资金投入而不是产出，资金的使用效益不高， 存在浪费；预算的执行结果不能得到合理评价，高校的发展方向与战略相偏离； 激励措施的缺失挫伤预算管理的积极性，使预算管理效果大打折扣；预算管理的 各个模块分离，不能形成统一整体。解决以上问题可以有效的提升高校资源的合 理利用，为高校发展打下坚实的基础。 全面预算管理在西方的许多企业中被广泛应用，实践证明，全面预算管理 是一项重要的管理工具，能有效帮助管理者进行计划、协调、控制和业绩评价。 推行全面预算管理是发达国家成功企业多年积累的经验之一，对企业建立现代企 业制度，提高管理水平，增强竞争力有着十分重要的意义。近些年来，随着国家 加大对高等教育投入，我国高校可支配资源总量显著提高，其运作模式逐渐趋向 于企业的运作模式，在实践中被证明在企业中有效运作的管理模式也可用到高校 上海人学硕t 学位论文 的管理中。随着高校扩大招生规模和建设规模，日益高涨的成本和有限的资源形 成矛盾，在资金比较紧张甚至负债经营的情况下，通过合理编制预算、优化资金 的配置，使有限的资金发挥更大的作用，是保证高校财务活动顺利而有效进行的 关键因素。本文通过对高校全面预算管理的研究，首先，可以加深对高校财务体 系的了解；其次，结合高校特有的事业单位财务模式，分析在高校中应用全面预 算的关键因素；再次，通过对我国典型综合性大学预算全过程的案例研究，分析 总结出我国高校在预算管理的成功经验和不足；最后，对其预算管理中的不足， 提出改进的建议，完善全面预算管理，为其他高校发展全面预算管理提供借鉴。 此外，论文中对高校预算管理模式的独到见解和思维方式对高校如何设计全面预 算体系、如何有效地进行预算执行和监督、如何进行绩效评价具有较强的实践指 导作用。 1 2 文章内容和结构 本文以高校全面预算管理为切入点，以战略为导向，对构成高校全面预算管 理体系的各个模块进行了深入的分析。第一章为绪论，解释选题动机并介绍了文 章框架；第二章从高校预算管理涉及到的战略、预算松弛、绩效评价三方面做了 文献综述；第三章则从国库集中支付制度、信息不对称理论、全面预算管理的战 略导向以及高校预算绩效评价体系四个方面介绍了高校全面预算管理体系构建 的理论基础；第四章选择了在国内较早成功实行全面预算管理的m x 大学，对其 s a p 信息系统、组织结构、预算编制、预算执行、预算控制和分析等模块进行案 例分析；第五章则在m ) ( 大学全面预算管理案例研究的基础上，结合我国高校全 面预算管理的现状，提出从细化预算指标编制以适应国库集中支付、构建基于 i r p 思想的战略预算管理、强化预算信息披露、完善预算绩效评价体系等方面对 高校的全面预算管理体系进行优化；第六章是总结和展望。 2 卜海大学硕t 学位论文 第二章国内外研究综述 2 1 预算与战略相关性研究 随着经济活动的全球化和信息技术的发展，塑造组织的核心竞争力和长期发 展能力的重要性日益凸显，“战略”和“长期发展 逐渐被管理学领域更多地研 究。瑞典商业银行是西方企业中率先将平衡计分卡和企业的战略实现对接，用平 衡计分卡衡量企业的绩效，并取得了一流的业绩。1 9 9 0 年一2 0 0 1 年期间，该银行 的年均资本回报率为2 4 ，并以每年1 0 9 的速度递增，比最接近的对手高出3 3 ， 成为世界上成本效益最高的银行之一【2 】。由于瑞典商业银行等一批企业将战略引 入到企业的全面预算管理中，并取得巨大的成功，各国学者开始反思以目标利润 为导向的全面预算管理体系，开始意识到：短期利润不应是预算管理追求的目标， 以战略为导向，将平衡计分卡、流程再造、作业成本法、网络信息技术等进行整 合，才能充分焕发预算管理的生命力。因此，在预算管理理论和实践中，以战略 为导向的预算管理思想成为全面预算管理的主要研究方向，正如英国g k n 集团给 预算重新下的定义：“预算不是会计师为会计目的而准备的会计工具，而是为确 保集团战略目标实现的组织手段 【3 l 。1 9 9 2 年，罗伯特卡普兰教授与大卫诺顿 博士完善了平衡计分卡( b s c ) ，使战略在平衡计分卡管理流程中居于中心地位。 围绕平衡计分卡的各个模块，组织中各个部门完成各自的任务，从而迅速有效地 执行战略。罗伯特卡普兰认为，平衡计分卡包括四个维度一财务、顾客、内部 流程、学习与成长，以上的四个维度是组织战略的具体化1 4 1 。a b e r n e t h y 和 b r o w n e l l ( 1 9 9 9 ) 研究了澳大利亚6 3 家公立医院c e o 的调查资料，主要的研究方 向是发现战略变化、预算使用模式和业绩之间的相互关系，以揭示财务人员作为 一种学习机制在构建和实施战略变化过程中发挥的作用。结果表明，交互式预算 模式有可能减轻战略变化对业绩的影响【5 】。 西方学者在高校预算管理方面进行了深入地研究和探讨，美国学者卡尔坎 道里和加里沃根克在学校预算和你：学校校长启蒙书提出一种新的预算管理 上海人学硕i ：学位论文 模式一校本预算，并在学校系统管理：校本管理的战略规划和校本管理： 如何在你的学校中运行中进行了拓展。校本预算指的是财务管理的技术和预算 管理技术是学校的管理者必须掌握的技术，同时，学校员工也不是局外人，也必 须积极主动地参与到高校的预算管理中，才可以保证高校预算管理的有效进行。 在学校、学院和各级机构制定计划之前，首先要确定这些机构的远景目标并将其 作为战略信息规划的组成部分渗透到高校的计划之中；远景目标的确立应该反映 该机构教育发展的可能性，同时应成为确定战略计划现实要素的基础；当确定的 远景目标不能预测实施计划所需的时间表时，相对短期的战略计划则提供了计划 实施的时间表以及重要目标，以帮助高校更好的经营和发展【6 1 。美国高等教育代 表了世界高等教育发展的最高水平，尽管其办学模式和管理体制千差万别，但都 意识到战略对高校发展的重要作用。各著名的大学各有自己的发展战略，同时也 是高校培养学生的方向，各校的校训充分体现出来，如哈佛大学校训“以柏拉图 为友，以亚里士多德为友，更要以真理为友 ，普林斯顿大学的校训“为国家服务， 为世界服务 ，西点军校的校训“职责、荣誉、国家”。不同的校训体现了各个高 校的发展思路和培养方向，在保障战略实施的过程中，各高校具有相似的地方： 首先，预算制定原则中突出“优先保障 ，“优先保障 体现了一种学校的战略和 校长的愿望，也就是高校的发展方向，在安排预算时高校优先发展和保证重点项 目的完成；其次，预算分析中使用“同等院校的概念，即高校在进行预算决策 分析时，在考虑办学宗旨、教育和一般支出等因素的基础上选择对等的、类似的 同等院校作为参考，评价高校的决策。 2 2 预算松弛的相关研究 预算管理的推广和应用产生了一些亟待解决的问题，预算松弛就是其中之 一。预算松弛是指预算执行人员在预算制定过程中故意高估支出，低估收入、低 估业绩能力的情况( k r e n ，2 0 0 0 ) 。余增彪( 2 0 0 1 ) 揭示了预算松弛的本质，即预算 松弛行为是在委托代理关系中，在一种信息不对称且利益相背情况下产生的逆向 选择行为川。张鸣、张美霞( 1 9 9 9 ) 指出预算松弛对预算管理的负面影响，预算松 弛使预算水平与相关部门的真实业绩能力产生较大的差距，从而使预算标准这一 4 ：海人学硕士学位论文 业绩评价标准失去客观性，又成为预算执行者掩盖实务的弹性空间【8 】。 大量学者对预算松弛的原因也作了深刻的研究，总体来讲，集中在以下几个 方面：预算管理的参与度、信息不对称、激励方案以及道德和风险方面： 1 预算参与 m i l a n i ( 1 9 7 5 ) 和b r o w n e l l ( 1 9 8 2 ) 提出预算参与的概念，即要求组织中所有 管理人员和与预算有关的职员都要参与到预算的编制过程中【9 1 。但在预算参与对 预算编制和执行过程中的作用，不同学者的意见产生分歧。o n i s 、m e r c h a n t 和 中国学者冯巧根认为，积极参与的预算提供了上下级信息交流的平台，有效减少 了组织内信息的不对称，从而使预算执行者没有必要再去创造松弛的预算【l o 】。然 而，a n t l e 和e p p e n 提出，预算参与会产生预算松弛，由于激励与预算目标相联 系，预算协助制定者和执行者就会利用参与机会压低预算标准，从而产生预算松 弛【l l 】。对预算参与对预算松弛影响的研究莫衷一是，有的大相径庭，但更多的学 者认为预算参与会导致预算松弛。尤其是在预算与激励相联系时，即使预算参与 创造了信息交换平台，预算执行者为了获得超额奖励，通常会选择在与上级交流 时对信息有所隐瞒，或误导产生错误信息，由此产生预算松弛。 2 信息不对称 信息不对称是指在委托代理理论中委托人和代理人所具有的信息量不相等 的情况，体现在预算管理中就是预算的制定者和执行者信息量不相等的情况。委 托代理理论应用在预算管理中，即预算执行者拥有与预算相关的信息而上级不具 有此方面的信息，预算执行者凭借自己信息方面的优势，在预算参与的过程中， 建立有利于自己的松弛预算，从而获得超额收益。k a c h e l m e i e r 、y a n c y 和 s m i t h ( 1 9 9 4 ) 、y o u n g ( 1 9 8 5 ) 、k r e n ( 2 0 0 0 ) 、通过实验证明了信息对称对预算松弛 有十分显著的抑制作用，有助于建立更加透明的预算标准【1 2 】。如果预算执行者知 道其私人信息被应用到预算标准制定中，会影响其业绩评价并影响到报酬，反而 会在预算参与中采取保留态度。随着信息化的建设和预算网络的推广，预算执行 者和制定者信息不对称逐渐缩小，技术上的进步将会抑制预算松弛现象。 3 激励方式 激励理论认为，可以从物质方面和精神方面对预算参与者进行激励以促使其 在预算管理中更好的履行自己的职责。企业和组织看重从企业文化方面建设，以 5 + ：海人学硕上学位论文 便在精神层次对员工激励，但物质方面的激励更加容易进行研究。马良勇( 2 0 0 2 ) 指出，预算由预算执行者参与并制定，同时又作为预算执行者的业绩考核标准， 在实际业务能力不变，信息不对称的前提假设下，预算执行者压低预算目标，将 使相对业绩增大，即可获得激励性报酬，超额报酬的诱惑促使预算松弛的产生【1 3 】。 y o u n g ( 1 9 8 5 ) 通过实验发现，信息不对称是预算松弛产生的主要因素，因为信息 不对称对预算行为的影响最大。激励性绩效评价和报酬方案只有在具备某些条件 的情况下才能起作用，大多数学者对激励方案对预算松弛产生影响的观点持肯定 态度，存在争议的是如何探寻和设计一个更加具有真实导向的薪酬制度，促进信 息对称，从而最大限度降低预算松弛。 4 道德和风险 在预算管理的风险方面，o n s i ( 1 9 7 3 ) 和m e r c h a n t ( 1 9 8 5 ) 指出为了规避组织 或业务发展的不确定，预算编制者会有降低预算标准以制造预算松弛的倾向。从 风险偏好的观点出发，更容易造成预算松弛的是风险厌恶者【1 4 1 。从道德角度， c h o w ，c o o p e r 和h a d d a d ( 1 9 9 1 ) 研究指出，道德因素的考虑在一定程度上防止了 预算执行者在编制预算的过程中无限制的降低预算标准，我国的大部分学者也基 本认同这个研究观点。从个人心理满足角度，对于拥有权力的欲望，预算制定者 也会制造松弛的预算，夸大资源需求量，以求得心理的满足。张鸣、张美霞( 1 9 9 9 ) 提出，由于在预算的审批过程中往往是高管层的层层削减或层层加码，正因为这 种恶性循环，预算执行者在上报预算时往往早做准备，制造松弛空间，从而预算 松弛得以制度化【”】。 2 3 绩效评价的相关研究 作为全面预算管理的一个重要组成部分，中国越来越多的学者对绩效评价进 行研究。北京大学厉以宁教授早在1 9 8 4 年就提出了衡量高校教育经济效率的理 论指标体系，它包括能力衡量指标、知识与技能转化标准、专业转换率、知识转 化滞后期、培养时间、专业人员缺勤率、毕业生发展潜力等指标，这种指标体系 具有很深研究和学术价值，为后来的高校绩效评价体系打下基石出【1 6 l 。刘贵、陈华 凯建立了高校资金预算综合评价指标体系，这个指标体系由支付能力、资金支配 6 海人学硕上学位论文 度、资金动用度的3 个分指标体系共8 个个体指标构成，这一指标体系侧重于衡 量高校资金使用的合理性、安全性和有效性【l7 1 。许多学者对高校的绩效评级方面 有较多的研究，其中陆嫒( 2 0 0 6 ) 提出高校预算发挥目标控制功能的重点是建立全 面完整的预算绩效指标体系【l 引。王明秀、孙海波( 2 0 0 5 ) 认为高等学校的资源占社 会资源的比重越来越大，同时也发挥越来越重要的作用，提高高校资源的配置效 率和使用效率是高校发展的核心内容，也是提高高校核心竞争力的关键部分【1 9 1 。 政府财政拨款为高校预算的主要来源，努力扩大高校资金的来源方式，加强高校 的预算绩效评价工作，对提高高校资源的配置效率具有举足轻重的作用。预算管 理本身并不是目的，从预算管理与绩效考评的关系层面上来看，预算的制定和实 施更多的是充当高校战略与绩效之间联系的桥梁。原来的预算体系功能是分配资 源，主要用于衡量与监控各部门及资金项目的使用情况，科学的全面预算管理必 须引入绩效考核机制，并通过考核反馈的结果指导预算的编制，提高高校预算管 理水平。 可行性、可比性、整体性和科学性是陆媛( 2 0 0 6 ) 以企业预算绩效指标的制定 原则为依据，同时以各种先进的管理理念为借鉴，提出的高校在设计绩效指标时 需要遵循的原则。祝红霞、张美华( 2 0 0 5 ) 认为高校二级院系财务管理的核心环节 是根据实际情况建立科学有效的绩效评价指标体系，这同时也是目标管理和随意 管理的分水岭【2 0 】。孙海波、王明秀( 2 0 0 5 ) 提出提高预算绩效评价效果的对策与 措施的四个要点：( 1 ) 建立严格的预算可行性论证制度；( 2 ) 建立预算绩效的后评 价制度；( 3 ) 改革预算会计制度；( 4 ) 信息化建设。彭晓( 2 0 0 5 ) 认为部门预算安排 项目的绩效考评是保证总体绩效评价的基础，对部门的绩效评价依赖于对支出项 目预算的绩效评价，进一步深化部门预算改革是建立在项目支出预算的绩效评价 体系基础之上的【2 l 】。1 9 8 5 年英国的贾勒特报告( j a r r a t tr e p o r t ) ，将高等院校 的绩效指标分为三类：反映学校自身特征的内部指标、反映高校设置的学科适应 社会经济发展能力的外部指标和反映高校资源利用率的运行指标 m l 。1 9 8 6 年， 英国大学拨款委员会( c v c p u g c ) 联合工作小组构建出新的绩效评价指标：( 1 ) 体 现高校实力( 资源、人力、经费) 的输入指标；( 2 ) 体现高校效率( 资源使用效率、 管理效率、组织效率) 的过程指标；( 3 ) 体现高校成绩和产出( 教学、科研) 的输出 指标。卡伦( c u l l e n ) 又对以上的指标体系进行补充，称之为三e 的指标分类：经 7 上海大学硕上学位论文 济指标( e c o n o m y ) 、效率指标( e f f i c i e n c y ) 、和效益指标( e f f e c t i v e n e s s ) 【2 3 1 。美 国的卡梅伦采用新的调查方法，即通过对组织相关成员的满意度来评价组织的绩 效。其设计的评价学校绩效的指标体系，包括九个方面：( 1 ) 学生对教育的满意 度；( 2 ) 教职员工对教学工作状态的满意度；( 3 ) 机构是否健康发展；( 4 ) 高校的 学术研究；( 5 ) 科研和优秀人才的质量；( 6 ) 学生的学业外发展；( 7 ) 学生就业情 况；( 8 ) 高校与社会的关系；( 9 ) 高校可持续发展的能力【2 引。 由此可见，我国学者对高校绩效评价体系方面的研究较为全面，但对如何控 制高校的预算松弛，以及如何设计全面预算体系方面研究不足。在战略对全面预 算管理的指导方面，还没有形成一套完整的理论。本文试图将战略、预算松弛和 绩效评价体系综合分析研究，结合高校的事业单位特点，得出对高校全面预算管 理有益的结论。 3 1 转变为政府国库统一划拨的方式。政府将预算内资金和纳入预算管理的预算外资 金集中在国库单一账户( 人民银行或指定的代理银行开设) ，当高校需要购买支付 时，需要提出申请，经国库支付机构审核批准后，资金直接被支付给收款人。2 0 0 1 年财政部开始在全国范围内推广国库集中支付制度，在2 0 0 1 年选择了包括水利 部在内的有代表性的六个部门进行改革试点，在实施的过程中不断总结经验，完 善、优化方案。2 0 0 2 根据财政部的要求，又进一步扩大了改革的试点范围。2 0 0 3 年，包括高校在内的事业单位在全国范围内实施了集中支付制度【2 5 1 。 3 1 1 国库集中支付的操作流程 在国库集中支付制度下，高校按照预算资金的支付方式，可分为直接支付和 授权支付。直接支付是指经过高校预算的申请，由财政部批准后向人民银行或代 理商业银行签发支付指令，人民银行或代理银行通过预先设立的国库单一账户体 系将资金直接拨付予收款人，直接支付的内容主要是大宗物品的购买和工资支 出；授权支付指高校得到财政部门的授权，高校自行向指定的银行签发支付指令， 如果不超过财政部门批准的额度，并且符合支付款项的要求，代理银行也通过国 库单一账户体系将资金支付到收款人账户，授权支付主要包括一些日常开支和零 星支出。 在直接支付的方式下，高校大宗商品的购买或劳务成本的支出，由财政部门 制定的人民银行或代理银行直接将资金拨付给供应商或劳务提供者。支付的思路 如下： 1 高校根据购买预算向财政部门提出购买申请； 2 财政部门采购中心根据经过审批的采购要求，与供应商或劳务供应商进行 9 卜海大学硕i ：学位论文 谈判并商议签订合同，高校拟定支付的金额和方式，向财政部门提出预算支付申 请，并附相关的证明材料和供货发票； 3 国库资金管理部门审核材料和发票，按高校预算计划向人民银行或代理银 行发出支付指令，并将支付通知下达到高校和大宗商品和劳务供应商； 4 人民银行或代理商业银行根据支付指令在单一账户体系下将资金转入供 应商在开户行的账户； 5 商业银行与国库进行资金结算对账。 大宗商品、劳务的支出和工资补贴的支出都是通过国库直接支付进行的，具 体的业务流程，如图3 - 1 。 高校国库科支付中心 咂圃 代理银行清算银行 1r 国库签章 il i 、，r ，r 医翮 1rt 直接支付凭证l支付凭证确认l l 1r i i 滑异凹甲及达 1r1r1r i 国库入账 支付中心入账入账通知书 1 图3 1 国库集中支付直接支付业务流程 授权支付主要负责高校日常发生的零星支付，如办公费、业务招待费、管理 费用等支付金额小、频繁发生的费用，这些零星费用适宜由高校自行决定支付， 但应将零星费用控制在预算总支出的一定比例，授权支付思路如下： 1 0 i ：海人学硕士学位论文 1 高校根据预算向国库资金机构申报预算期内的零星支出总额，国库资金管 理机构核定高校的申报； 2 国库管理机构审核通过后将国库资金直接拨入支付中心账户： 3 支付中心根据高校申报的预算情况向高校定期发放国库现金支票： 4 高校根据预算和具体使用情况，用国库现金支票支付日常零星开支，年终 向财政部门报送年度预算执行情况报表时，要反映这部分资金的余额或超支情 况。 在国库集中支付情况下，从高校财务部门的角度看，高校仍可执行着“会计 职能，编制、执行、监督预算的执行，而“出纳 职能则由集中支付中心来代替。 这样一来，每一笔资金流出单位，都在高校和支付中心的账面有反映，都将受到 双重的审查，从而加强了对资金的有效监管。授权支付操作流程如图3 - 2 。 高校 !国库科支付中心 区圆i 代理银行 - ! 清算银行 - i 匿圆 上 1 支付凭证录入 划款申请确认划款清算 上 1 支付凭证审 。l 1 l 核发送 7 i 又伺1 亢址佣从1 支付中心入账l i 。 1 便仪又1 可u 很 1r 上上 清算回单发送 国库科入账支付中心 入账 图3 2 国库集中支付直接支付业务流程 3 1 2 国库集中支付对高校的影响 从2 0 0 3 年高校实行国库集中支付制度以后，高校不直接拥有财政资金，而 是高校根据自身实际情况向财政部门申报用款计划，经财政部门审核通过后，高 校再编制部门用款计划，再上报财政部门，获得批复后，在批复的范围内以财政 上海人学硕十学位论文 直接支付和财政授权支付两种方式使用资金，而报审的计划以及审批后执行的依 据就是高校的预算，这样无形当中提高了预算在高校配置资源中的重要性。因此， 为了更好的利用财政资金为高校的发展服务，提高资金的利用效率，同时保证预 算在执行的过程中符合财政部门的要求，高校对预算管理的水平提出了更高的要 求。具体表现如下： 1 督促高校加强预算管理。集中支付制度给高校的预算管理带来挑战，财政 资金的申报和支付都是建立在严格的预算基础之上的，要求高校建立更加健全的 预算定额和指标体系，尽可能细化预算的各项指标，不仅在申报预算时有据可依， 在预算执行后也可以进行绩效考核。高校的预算是国库集中支付计划管理的起 点，贯穿计划管理的始终，如图3 3 。 高校：业务科( 预算科) ； ； ：国库科 ：代理银行及清算银行 ! ! 高校预算计划卜-叫计划录入 上 计划终审 啼 计划审定 汇总清算额度 汇总清算额度接收 通知单 l 计划接收 _ 计划批复、 发送 l 授权支付额度 | 汇总清算额度接收一通知单 上 通知书接收 到帐通知书 。 图3 - 3 国库计划管理流程 由于国库集中支付制度的要求，高校在编制预算时要根据资金的来源将财政 性资金与非财政性资金区分开来，同时区别哪些是直接支付哪些是授权支付。预 算单位还要根据预算编制用款计划，落实到学院、部门、项目、个人，做到每个 成本中心的用款计划都能清清楚楚，增强用款的可监督性。同时，在期末或是年 末，学院、部门、项目、个人每个成本中心的余额要注销，一是可以作为预算绩 效评价的依据，二是可以为下年的预算编制提供原始资料。国库集中支付要求高 校必须加强预算管理的计划性，校内各成本中心与资金管理部门要通力合作，准 确、及时报送用款计划。另外在资金的使用过程中，资金严格按预算支付，杜绝 i ：海大学硕卜学位论文 超出预算的情况，维护预算的严肃性。国库集中支付制度给高校的预算管理提出 了更高的要求，为了能适应集中支付制度，高校只有不断提高自身的预算管理水 平，才能逐步适应国库集中支付制度。 2 对高校的预算管理实行事前监督以降低财务风险。在过去层层转拨资金的 体制下，只有到高校上报会计报表时，财政部门才可以对其进行监督，这是典型 的事后监督。在国库集中支付制度下，高校每年年初都要根据预算计划向财政部 门申报，经过审批后即可作为下一年度的拨款依据。当高校实际用款时，财政部 门首先要对高校的用款计划进行审核，对没有符合年初申报预算指标的用款计划 不予审批。而且，在高校用款时，在直接支付的情况下，对不符合要求的用款， 人民银行及其代理银行拒绝支付；在授权支付的情况下，不符合预算要求的款项 也能在付款前被制止，实现了财政部门对资金应用过程的监督，保护了财政资金 应用的合法性。高校在成本支出时，量入为出，财政部门协助监督，可以控制合 理的负债率，减少了高校滥用贷款的可能性，进而降低了高校的偿债风险。同时， 高校只有唯一的零余额账户，所有的资金都由国库单一账户控制，高校会计年度 内的所有支出项目都要符合事先申报的年度预算，只有得到财政部门的批准，才 能由财政部门以不经过高校的方式直接支付给收款单位，中间不存在资金滞留的 情况，也就不会发生高校资挪用挤占资金的现象，国库单一账户和应付项目一一 对应，有效地降低了支付能力风险。 3 完善高校的会计信息化水平。预算的申报、审批、支付都是由复杂的信息 系统完成，只有保证具有高水平的信息系统，高校的预算管理才能顺利进行。同 时，高校要想满足国库集中支付的要求，就需要一个可以和财政部门相兼容的会 计信息系统。否则，高校的信息系统就不能和财政部门的信息系统实现对接。因 此，国库集中支付制度给高校的信息化水平提出了更高的要求，通过网络将信息 系统连接起来，高校预算的执行情况及时反映到财政部门，财政部门获得了及时 准确的信息，保证了国库集中支付工作在高校的顺利开展。 虽然国库集中支付具有以上的优点，但在一定程度上也给高校的预算管理带 来了负面影响。尽管高校的资金来源还是依照高校的预算来拨付，高校在定程 度上仍然拥有管理使用权和支配权，但由于按照财政部门的规定，高校所有收入 的资金都上交国库由国库统一管理，财政部门对高校的支出过程实行控制，高校 卜海大学硕f ：学位论文 仅有提交预算和申请支付方面的自主权，但高校很难把未来一年中的情况都预测 出来，这就造成了当高校面临突发情况或是新的机遇时，受事先预算的限制和财 政部门的约束，没有可用的资金，也就丧失了解决突发事件和抓住机遇发展的能 力。这时，高校的财务自由受到一定程度的限制，高校的财务管理演变成简单的 预算管理，在市场经济环境下，高校的独立的法人地位受到削弱。 3 2 高校预算管理的内部环境分析 全面预算管理作为高校进行管理控制和战略实施的重要手段，在国内外大学 已普遍采用但预算松弛造成的预算标准与高校实际经营情况的偏离，使全面预 算不能有效发挥作用。预算松弛，是指预算执行者为了较轻松的完成预算指标， 在预算编制过程中倾向于制定较为宽松的预算标准，争取为完成某项任务的资源 量大于实际所需的资源量，预算的产出量小于可能的产出量。主要表现在预算执 行者低估收入、能力，高估成本，低估产销量甚至销售价格，夸大完成预算的困 难等等。预算松弛的空间有利于下级完成预算目标，但是却损害了高校的整体利 益，造成资金浪费。解决预算松弛问题，有利于高校充分利用资源，有利于高校 战略目标的实现。 分析高校内部的预算编制过程，我们需要一些模型帮助分析，博弈论就是非 常有效的一种方法。预算编制过程中的预算博弈是一种常态，在任何一个组织中 都会出现，高校也不例外。随着高校规模的扩大，部门的增多，预算编制的复杂 性增强，难度增大，应用博弈论来研究预算的编制就显得更为必要。在高校预