（政治经济学专业论文）税费改革后农村公共财政问题研究.pdf

摘要 自2 0 0 2 年起全国实施了新一轮的农村税费改革政策，税费改革后，减轻了农 民的负担，解决的很多关系农民生活的重大问题，但是也出现了很多不好的影响。 本文以公共选择理论，搭便车理论、制度变迁理论说明了解决农村公共财政问题的 紧迫性；接着，阐述了农村公共财政理论发展的各个阶段：人民公社阶段、联产承 包责任制阶段、税费改革后阶段也就是后税费主义阶段。并全方位地探究了公共财 政与税费改革的内在联系，得出了税费改革后农村公共财政出现的问题，并加以分 析，规划出整顿农村公共财政的方案；最后分析了后税费改革时代解决农村公共财 政问题的基本思路。 关键词：农村税费制度：税费改革；公共财政；制度缺陷 硪士擘位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t s l n c e2 0 0 2 ，t h ec o u n t r yi n 自r o d u e e dan e wr u r a lt a x f o r - f e er e f o r mp o l i c y t a x r e f o r m ，r e d u c i n gt h eb u r d e no nf a r m e r s s o l v em a n yo ft h ep e a s a n t sl i v i n gb e t w e e nt h e m a j o ri s s u e ，b u ta l s oal o to fb a di n f l u e n c e b a s e do np u b l i cc h o i e et h e o r y , t h e o r yo fa y o u n g 砒i n s t i t u t i o n a lc h a n g et h e o r yo fr e s o l v i n gt h ef i n a n c i a lp r o b l e m so fr u r a l p u b l i co ft h eu r g e n c y ；t h e n , e x p o u n d e dt h et h e o r yo fp u b l i c 五i l a i k ei nr u r a l 铷f e = a si n v a r i o u ss t a g e so f d e v e l o p m e n t ：t h ep e o p l e sc o m m u n e s t a g e , s t a g ec o n t r a c tr c s p o n s i b i l i t y s y s t e m ，t a xr e f o r mp h a s ei sa f t e rt a xm a r x i s ts t a g e a n dt oe x p l o r ea 1 1o ft h ep u b l i c f i n a n c ea n dt a xr e f o r mi n h e r e n tl i n kc o m et ot h ef e e t o t a xr e f o r i l li nr u r a lp u b l i c f i n a n c e se m e r g i n gi s s u e s ，a n da n a l y z e dp l a n st or ( ：c - t i f yt h er u r a lp u b l i cf i n a n c ep r o g r a m ； f i n a l l y , a f t e rt h ee r ao ft a xr e f o r mt os o l v et h ep r o b l e mo fr u r a lp u b l i cf i n a n c e sb a s i c i d c a s k e yw o r d s ：r u r a lt a xs y s t e m ；t a xr e f o r m ；p u b l i cf i n a n c e ；i n s t i t u t i o nd e f e c t s i i 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：吣甲日期：k 矽年月午日 学位硷文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：司螂 日期：1 司年f 月卜日 导师签名： 日期：年月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童途塞堡銮后进卮! 旦圭生；旦= 生i 旦三生筮查e 作者叛王呵侧，导师叛弘趴勺 日期：计月牛日 日期巧年万垆日 硕士学位论文 m s t e r s t h e s i s 1 绪论 1 1 研究背景 国务院总理温家宝在2 0 0 6 年6 月3 0 日主持召开国务院常务会议，部署深化农 村税费改革和推进农村综合改革工作。 会议指出，巩固农村税费改革成果，关键在于继续推进以乡镇机构改革、农村 义务教育改革和县乡财政管理体制改革为主的农村综合改革，解决好可能加重农民 负担的重点和难点问题。2 0 0 6 年要着力抓好以下工作： 扩大农村综合改革试点范围。鼓励有条件的省份开展全面试点，暂不具备全面 试点条件的省份尽可能扩火市、县试点的范围。 扎实推进乡镇机构改革。重点转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服 务工作。 加强农村义务教育综合改革。全菌落实农村义务教育经费保障机制改革措施， 免除学生学杂费，规范课本等其它收费，坚决制止乱收费。加强教育人事制度改革， 合理配置教育资源。 改革和完善县乡财政管理体制。加快建立覆盖农村的公共财政制度，确保农村 税费改革后乡村组织正常运转，提高基层公共服务保障水平。 严格控制乡村债务。坚决制止发生新债，扎实开展化解乡村债务试点工作。 建立农民负担监管机制。加强对涉农行政事业性收费的管理，对农业生产性费 用以及村集体收费严格监管，认真落实和完善减轻农民负担的各项制度。 自此2 0 0 6 年新的税费改革来开了序幕。 有的学者说税费改革的意义相当于8 0 年代初期的包产到户，是一场革命性的 改革。它的具体内容和历史上的一些税费改革内容十分相似的，比如说明朝的“一 条鞭法”、清朝的榷丁入亩”，实质的内容很相近，就是把一些针对农民的农民负担， 比如说各种摊款、一些杂役取消掉，只征收一种正规的税收，而且是按土地来征收 而不是按人头来征收。历次历史上变法的基本内容都是如此。税费改革具体地说就 是把农村的我们称之为“农民负担”的这些东西，主要包括, - - 提五统”、各种集资收 费、各种义务工统统取消掉，只征收一种农业税，农业税的税率可能会稍微有些 提高，例如是土地三年常产的7 ，另外还有1 4 农业税附加。这次改革的比例是 比任何一次改革都来的要更加彻底。它的意义和影响将在随后的几年里才能最大程 度的显示出来。当然，税费改革也为农村基层政府的运行带来了一些相应的问题， 硕士学位论走 m a s t e r s t h e s i s 比如改革前乡镇政府的财力的主要部分是靠收取的统筹费，改革以后取消了这个统 筹费，乡镇政府的财力就会明显下降，村委会的运行也会受到相似的影响。针对这 个问题，中央政府安排了税费改革转移支付，用以补偿乡村两级因为税费改革带来 了财力的损失，但是由于改革前的对农民的收费数量就很不明确，所以这种缺口补 偿的办法还是不能完全消除税费改革对乡镇村级政府的负面影响，由此也产生了一 些问题，用有的乡镇干部的话来说就是整个乡村两级在税费改革以后有“空壳化”的 趋势，乡镇政府为农民提供公共服务的能力下降了，这就提出了税费改革后的一个 重要问题，我们如何能从不向农民收钱变成向农民提供有效的公共服务，这些公共 服务大部分只能由政府来提供，比如农村的义务教育、卫生、交通、水利、农田基 建等等。所以总结一句说，税费改革对基层政府而言，就是由从农民手里收钱给自 己发工资，变成由上级政府补助给自己向农村提供公共服务。也就是说，税费改革 最大的意义还不止是把农民负担彻底消除掉，而是要进一步傲到公共财政反哺农 村，在于公共财政的阳光普照农村，让农民享受到国家经济发展带来的实质性利益。 这是税费改革的长远的目标。当然如何去做，如何去实现这个目标，还有许多的问 题要研究，许多的工作要做。 1 2 文献综述 1 2 1 国外相关文献综述 2 0 世纪8 0 年代中期以来，各国税制结构都在朝着直接税、间接税均占一定比 重的双主体中间型方向发展，发达国家和发展中国家的税制结构日益接近。如近年 来，发展中国家所得税的比重和地位正稳步提高，同时推广了增值税；发达国家在 降低所得税税率的同时，强化了商品税在整个税制中的地位。 墨西哥对农业企业征收公司所得税，主要采取扣除应纳税额和降低税率的办法 予以优惠。巴西历史上一直对农业部门所得税实行大幅度减免，农业部门只需交纳 很少的所得税。秘鲁政府近日在一项报告中宣布，将把农产品加工业的所得税从原 来的3 0 降至1 5 ，将现在执行的对开发荒地从事农业生产予以免税的做法应用 于农产品加工业，并允许农业企业在交付进口农业机械设备的关税时实行分期付 款。印度对农业所得单独开征农业所得税。印度实行联邦与邦两级分税制体制，农 业所得税为帮税收。从事农业生产的家族、公司、农村公共团体及其他团体均为农 业所得税的纳税义务人；农业所得包括资产所得、转让所得和其他所得等。 关于土地税、遗产税和赠予税等。日本的土地税制由三个部分组成：( 1 ) 土地 获取课税( 即土地所得税) ，涉及不动产取得税、特别土地保有税、继承税、注册 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 执照税四税种。( 2 ) 土地保有课税，也涉及财产税、城市规划税、特别土地保有税、 地价税四种税。( 3 ) 土地交易收益课税( 即土地利得税) ，涉及个人所得税、公司 所得税、民税三种税。在以上税种中，对农业有优惠的主要有地价税、遗产税和赠 予税等。遗产税规定：继承农用地并继续经营农业的继承人，如果遗产税的税额超 过农地的交易价格( 农业投资价格) 时，超出部分可通过提供担保而延期交纳。而 且该继承人死亡，或连续从事农业2 0 年以后，缓纳的税款可免除。赠予税规定： 农业经营者将其全部农地( 采草放牧地为2 3 以上) 赠予给预定的农业经营继承人 ( 限子女) ，经税务部门审批后，可以将赠予税延期至赠予人死亡之日。当赠予人 死亡时，免除赠予税，将赠予改为继承，按遗产税的规定纳税。 巴西对城镇和农村分别征收土地税。土地税是由联邦征收的共享税收，在联邦 与地方政府之间各分5 0 。1 9 9 1 年前农村土地税占联邦税收的1 ，之后约占4 左右。 美国对农业生产者征收遗产与赠予税，也给予以下两方面优惠：( 1 ) 农业生产 者过世时，其拥有的土地按该土地的农业价格而非标准市价( 后者大大高于前者) 计算遗产税。( 2 ) 土地继承者在满1 0 年后出售继承土地缴纳所得税时，还可按照 标准市价丽非接受遗产或赠与时计算遗产税的农业用途价格计算成本。澳大利亚由 地方政府征收的土地税，仍有不少对农业、林业用地的免税规定，仍体现了对农业 生产者的照顾。法国，对农业征收财产税的支持意图也是显而易见的。法国财产税 主要有( 财产转让时的) 登记税、遗产和赠予税、个人财产税、公司财产税和印花 税。其中，对农业单独有优惠的主要包括：( 1 ) 登记税，规定木材、乡村不动产等 财产项目适用很低的特别税率；( 2 ) 遗产税，规定对树木、森林以及林业集团的股 份、土地农业集团的股份、长期出租的农业财产、农村土地集团股份等，实行程度 不同的减免税；( 3 ) 个人财产税，规定特定乡村资产”等可以全部或部分免税。玻 利维亚以前专门征收了农业土地税，1 9 8 6 年对税制进行改革时，取消了这一税种。 但在1 9 8 9 年，玻又对乡村不动产征收了资产税( 按农村不同地域的潜在土地收益 计征) 。不过，同印花税等一些杂税一样，这在玻利维亚政府的税收中都不占什么 重要地位。 1 2 2 国内相关文献综述 从各国的农业税制可以看出：( 1 ) 各国都把税收优惠作为支持和保护本国农业 的一个重要手段；( 2 ) 对农业给予税收优惠在税务技术处理上并不构成难题。我国 农村税费改革迫在眉睫。 上个世纪5 0 年代新中国建立之初，那时候农业税对于当时没有进入工业化的 3 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 中国来说是非常重要的，中央财政收入相当一部分依靠农业税来满足。到了1 9 5 3 年前后地方政府开支需求增加，就出现了农业税的地方附加，成了地方政府的主要 财源。有的地方附加占正税比重为5 0 一1 0 0 ，农民税费负担过重的问题也接踵而 至。在新中国的历史上曾几次试图以规范税费来解决农民反映强烈的负担过重问 题：5 0 、6 0 年代曾经先后搞过三定”( 定产量、定上交、定分配) 。集体化时期由 于统购统销已经获得了农民的大部分剩余，因此税费问题弱化；8 0 年代中期财政包 干以后，农民负担又重新成为问题，直到现在的税费改革。 关于税费改革后，农村的公共财政问题，国内外很多学者纷纷提出了自己的意 见和解决方案。其中以温铁军教授的意见独树一帜，自成一派，也得到很多入的赞 成，认为他较为清晰阐述了中国现今农村公共财政状况，但解决方案尚不明确。温 教授主要著作有：中国农村基本经济制度研究、解构现代化、我们到底要什 么、三农问题的世纪反思、认识与实践的对话等。中国致公出版社日前正式 出版发行中国农村税费改革初探一书，由何开荫、孙力编着。他们提出农村税 费改革应分两步走，土地资源税属财产税，将来经济发达了，农民收入增加了，即 可改征实为征收代金，由实物税进步到货币税；乡镇财政状况好了，即可取消地方 公益事业税，改收个人收益所得税，届时，农民的负担就更轻了；成片林木、水产 等特产税可转变为产品税，还可转为消费税，到流通领域去征收，逐步与国际通行 的税制接轨。 中国农村税费改革试点自2 0 0 0 年起实施四年多来，目前已取得了阶段性的成 效，基本上实现了“减轻、规范、稳定”的预期目标。根据权威部门统计，2 0 0 3 年农 村税费改革在全国范围内铺开后，农民负担明显减轻，减负的幅度一般都在3 0 以 上。与此同时，中央和地方财政加大了对基层改革转移支付的力度。根据预算安排， 中央财政今年拟安排农村税费改革专项转移支付资金3 9 6 亿元，增加9 1 亿元。o 农 村税费改革试点，旨在探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办 法。农村税费改革是中国农村继土地改革、联产承包经营之后的又一重大改革举措。 今年中国将加大税费改革力度，取消农业特产税，五年内取消农业税，这使改革政 策更加符合农村实际。 农村税费改革涉及中国农村政治、经济和社会生活各个领域，关系农村改革发 展稳定大局。随着改革试点的全面推进，很多学者认为也出现了一些新的矛盾和闯 题，农民减负的基础还不牢固，农村税费改革的任务依然十分繁重。 o 转自：南方同讯编辑：付刚 4 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 2 理论基础 2 1 公共财政理论 公共财政是相对于私人经济而言的，其核心问题是公共部门应提供什么服务， 以及提供多大服务的问题。政府作为公共部门，其所提供的服务标准是基于市场缺 陷( m a r k e tf a i l u r e ) 的，是和市场调节互补的。所谓市场缺陷就是市场难以发挥作用或 发挥不好的所在。因此，公共财政理论是从研究分析市场的缺陷出发来确定政府的 职能和作用范围的。随着资本主义市场经济的发展，公共财政理论也因之不断演化 和完善，逐渐形成了现代公共财政理论。 2 1 1 现代公共财政理论 社会经济运行主要分为两个系统，一个是市场，一个是政府。现代公共财政理 论，尽管流派纷争，但争论的中心不外乎政府和市场之间的关系及其各自系统内的 运行效率等问题。总的来说，社会经济的运行以市场调节为基础，只是在市场难以 调节或调节不好的领域，政府才进行适应性调节，以弥补市场缺陷，促进国民经济 的良性运行。那么，市场不能干的，或者市场能干却干不好的在哪些方面昵? 现代 公共财政理论认为，政府应该涉足的领域主要有如下几个方面： 一、公共产品的提供。 公共产品0 u b h cg o o d s ) ，简言之，是指为一个人所用的也可以在没有任何额外 成本的情况下同时也为他人所用的物品或服务。公共产品是在消费上无竞争性和排 它性的物品，例如国防，就是纯粹的公共产品。 公共产品的消费特性使得市场机制难以就公共产品的配置发挥作用，也就是说 存在着市场的缺陷。这样，公共产品的提供只能由政府出面，以政治过程来替代市 场机制，以投票代替出价。 二、消除外部性问题。 所谓经济的外部性就是指一定的生产者和消费者的行为对其他生产者和消费 者所造成的福利增加或者是减少而难以通过市场价格表现出来。例如，一家排放烟 尘的工厂虽然能使厂商获利，但却可能污染邻近地区的空气，给邻近住户带来损害。 从社会角度来看，这使投入资源的社会收益小于私人收益。这是一种负外部效应， 属于公害品生产。另外，还有一种正夕 部效应的生产和消费行为，如基础研究。基 础科研的创新会对整个社会带来益处，这会使社会收益大于私人收益，因而属于公 益品生产。 在外部效应存在的情况下，市场对资源的配置是低效的，它会导致公害品( 负外 硕士孝位论文 m a s t e r s t h e s l s 部效应物品) 越来越多，公益品越来越少。外部性是市场缺陷存在的原因之一。政府 对外部性的矫正主要是要消除外部性物品生产与消费的社会收益和私人收益、社会 成本和私人成本之间的差异，弥补市场的不足，提高资源配置效率 三、反垄断。 市场经济发展到一定程度就会出现垄断。垄断产生以后，少数生产者在不同程 度上可以影响和控制价格并以此来实现利润的最大化。这意味着，一些垄断生产者 可以不靠产量、质量调整而是靠价格控制来获利。更重要的是，垄断会限制竞争。 一旦企业处于垄断地位，它就靠价格垄断仞；即拾高价格) 来获利，就会不思进取， 缺乏创新动力。结果是；垄断会产生产量不足、资源得不到充分利用和效率低下。 因此，政府必须干预。政府针对性质不同的垄断采取相应的反垄断措旌来维护市场 竞争。 四、沟通和规范信息。 信息经济理论研究表明，市场实际运行并不象模型假设的那样具有完备的信 息。所谓信息不完全是指缺乏完全信息的情况。比如，市场只能传递现在的信息， 而难以准确传递未来的信息，这就使得人们对未来状况因信息不完全而难以确定； 再比如，买者和卖者之间的信息不对称，即买者不完全了解卖者的情况，卖者也不 掌握买者的情况，因而往往导致买卖脱节、交易停滞。由此可见信息问题也会导致 市场缺陷。这需要政府的帮助，政府通过多种方式来规范信息渠道，最大限度地沟 透信息往来，从而使市场运行贴近于完全信息审场运行，达到提高市场运行效率的 目的。 五、调节收入分配。 市场经济是有效率的，但却会造成分配的不公平。所谓效率，最严谨的解释是 帕累托效率，即如果社会资源的配置已经达到这样一种状态，即任何重新调整都不 可能在不使其他任何人境况变坏的情况下，而使任何一人的境况更好，那么这种资 源配置状况就是最佳的，也就是最具有效率的。实现帕累托效率最佳的条件是：每 一种物品( 或劳务) 的社会边际效益等于其社会边际成本。所谓公平，按照福利经济 学的说法，一般是指社会成员收入的均等化。 效率和公平是一对矛盾现象。以市场机制自发作用而产生的收入分配是极不公 平的，这不仅有违社会公平的要求，而且会导致诸如贫困、富裕阶层中财富的浪费， 社会；申突等一系列不良后果，最终会制约效率的增进。因此，必须在兼顾效率的裁 提下，通过政府介入以税收和公共支出政策来矫正市场缺陷，确保市场经济的连续 性和持久性。 六、熨平经济波动。 经济周期、经济波动是内生于市场经济的，因而也是市场缺陷的存在形式。熨 6 硕士擘位论文 m a s t e r + s1 1 | e s l s 乎经济波动，平滑经济运行只能靠政府的干预和调控来解决。尽管政府在调节经济 过程中存在这样那样的不中，但促进经济的稳定发展至今仍然难以排除政府的作 用。政府熨平经济波动的政策主要是补偿性财政政策，即通过减税和赤字财政政策 来刺激衰退的经济，通过增税和盈余财政政策来防止通货膨胀，抑制过热经济。政 府的预算平衡并不以每个年度的自求平衡为目标，而是以整个经济周期内的平衡为 目标，即以经济高涨时的财政盈余来弥补经济衰退时的赤字额。 2 1 2 搭便车理论 公共选择理论中搭便车理论也是本文写作的一个理论基点。搭便车理论的中心 论点是：公共物品一旦存在，每个社会成员不管是否对这一物品的产生做过贡献，都能 享受这一物品所带来的好处。公共物品的这一特性决定了。当一群理性的人聚在一起 想为获取某一公共物品而奋斗时。其中的每一个人都可能想让别人去为达到该目标 而努力，而自己则坐享其成。这样一来，就会形成中国俗语所说的“三个和尚没水喝” 的局面。这就是所谓的搭便车困境。由于存在以下机制，奥尔森认为搭便车困境会随 着一个群体中成员数量的增加而加剧：1 当群体成员数量增加时，群体中每个个体在 获取公共物品后能从中取得的好处会减少。2 当群体成员数量增加时，群体中每个 个体在一个集体行动中能做出的相对贡献减少( 如果只有两个人时你能提供1 2 的 贡献的话，在一个1 0 0 人的群体中你只能提供1 1 0 0 的贡献) 。这样，因参与集体行 动而产生的自豪感、荣誉感、成就感等就会降低。3 。当群体成员数量增加时，群体 内人与人之间进行直接监督的可能性会降低。也就是说，在大群体内，一个人是否参 加某一集体行动往往无人知道。4 当群体成员数量增加时。把该群体成员组织起来 参加一个集体行动的成本会大大提高。也就是说，大群体需要付出更大的代价才能发 起一场集体行动。因此，在一个大群体中，虽然每一个人都想获取一个公共物品，但每 个人都不想因此而付出代价。这就是搭便车困境。 解决搭便车困境的途径。其基本思路是，集体行动所追求的目标是公共物品，而 公共物品所提供的只是一种集体性激励( c o l l e c t i v ei n c e n t i v e ) ，既然集体性激励不足 以让一个理性的人为了获取某一公共物品而奋斗，那么选择性激励( s e l e c t i v e i n c e n t i v e ) 就很有必要。所谓选择性激励就是，如果你不参加某一集体行动就不能得 到或将失去东西。选择性激励有三种。 其一可概括为“小组织原理”。当一个组织或社会网络的成员较少时，其中某一成 员是否加入对集体行动的成败会有很大的影响。同时，由于组织或社会网络的成员不 多，大家对某个成员是否参加了某一行动心里都很清楚。如果一个成员没有参加该集 体行动，那么他就不能获得该组织或网络向那些积极参加组织活动的人提供的种种 奖励，甚至会在该组织中被边缘化。 7 其二可称为“组织结构原理”。该原理的核心思想是，一个组织如果很大，那就必须 分层；就像党组织一样从中央到地方，从党委到总支再到支部，一层层地分，到最后的 支部一级，成员数量就很有限了。这样，在每个基层组织中，成员就能相互监督，是否参 加集体行动与个人利益也能较好地挂钩。这实际上是回到了前面的“小组织原理”。 第三可概括为“不平等原理”。简单地说就是，组织内部在权力、利益、贡献和分 配上都不能搞平均主义。这样，一个人在组织中所获的权力和荣誉就有可能成为促使 其为组织多做贡献的选择性激励机制。一个人如果能够独立为某组织取得某一公共 物品提供一笔关键的资金并从中获取荣誉，那么这个人就有可能独自为某一事业做 出贡献。中国大学中随处可见的邵逸夫楼、李嘉诚基金、光华学院等等就是例子。 2 2 制度变迁理论 制度经济学所讲的制度，是i n s t i t u t i o n , 而不是s y s t e m 。s y s t e m 通常指“体制”， 例如社会主义制度或资本主义制度，或者政治体制、经济体制等，诺思称之为“制 度环境”。而i n s t i t u t i o n ，即经济学意义上的制度，“是一系列被制定出来的规则、服 从程序和道德、伦理的行为规范”，诺思称之为“制度安排”。制度安排指的是支配经 济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度安排旨在提供一种使其成员的 合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁 的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方式。诺思所讲的制度变迁和制度创新 都是指这一意义上的制度。 制度的构成要素主要是：正式制约( 例如法律) 、非正式制约( 例如习俗、宗 教等) 以及它们的实麓，这三者共同界定了社会的尤其是经济的激励结构。根据诺 思的定义，“结构”一词指制度框架，“变迁”一词指制度创立、变更及随着时间变化 而被打破的方式。因此，所谓的制度变迁是指种制度框架的创新和被打破。 制度可以视为一种公共产品，它是由个人或组织生产出来的，这就是制度的供 给。由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外 界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现 预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不 能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。 制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预 期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁，反 之亦反，这就是制度变迁的原则。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 3 农村公共财政体制的历史变迁 3 1 农村公共财政体制的定义 农村公共财政体制，是指在市场经济条件下在农村国家提供公共产品或服务的 分配活动或分配关系，是满足农民公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式， 是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家在农村通行的财政体制和财 政制度。 农村公共财政的基本特征：一是公共性。即农村公共财政着眼于满足农民的公 共需要。农村公共财政的职能范围是以满足农民公共需要为口径界定的，凡不属于 或不能纳入农民公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入农民公 共需要领域的事项，财政就必须涉足。二是非盈利性。在市场经济条件下，政府作 为社会管理者，其行动的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利，而只能以追 求公共利益为己任。其职责只能是通过满足农民公共需要的活动，为农村市场的有 序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供的公共物品或服务的活动也 会附带产生数额不等的收益，但其基本出发点或归宿仍然是满足农民公共需要，而 不是盈利。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足农民公共需要而 筹集资金的基础上：财政支出的安排，要始终以满足农民公共需要为宗旨。三是法 制性。即收支行为规范化。农村公共财政以满足农民公共需要为基本出发点，与全 体农民的切身利益直接挂钩。不仅财政收入要来自于农民的缴纳，财政支出要用于 向农民提供公共物品和服务的事项，而且财政收支出现差额带来的成本和效益，最 终仍要落到农民的身上。既然大家的事情大家都有份，农民对于公共财政的运作便 有强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化：以法制为基础、 全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。 3 2 人民公社时期的农村公共财政体制 纵观百年中国，人们不难发现：前五十年中历经三种政权，发生了三次“土地 革命战争“。而新中国建立后五十年尽管国内无战乱，但也仍然发生了三次以按社 区人口平均分地为实质内容的改革。 由此可见，无论是三次革命还是三次改革，百年农村基本制度变迁的实质已经 跃然纸上：以农民为主体、以“平均地权“为内容。 新中国三次农村公共财政制度变革分别为：1 9 4 9 1 9 5 2 年的人民公社制度， 9 1 9 7 8 - 2 0 0 1 年的土地联产承包责任制，2 0 0 2 开始试点推进的税收改革政策。 特定的历史背景决定特定的农村公共产品供给制度。人民公社时期，我国正处 在工业化刚刚起步、资本原始积累匮乏的阶段，农村公共产品供给所需资金不能完 全由国家财政承担，只能靠广大农民自己。大规模的农田水利基本建设和社区事业 蓬勃兴起。依靠广大农民的革命热情、积极性和凝聚力，以农民自身的贫困为代价， 建立起农村公共产品供给制度的框架。在此期间，农民被组织起来，大搞生产建设， 其中，最大部分的投入就是农民的活劳动投入，且相当一部分劳动力是跨区域调配。 在这个阶段，最引人注耳的是农村基本农田水利设施得以长足发展，水利条件得以 改善。 合作化时期，广大农村普遍实行啥作医疗，和“赤脚医生”蒂4 度，农民群众有了 一定的医疗保健；社会保障实行民政社会救济和“五保户”社区福利制度；普及农村 教育，尤其是中小学基础教育，并推行农业干部、农业科研人员等的正规或非正规 的培训教育制度，农村人力资本的素质得以提高。总得来说，合作化时期实行的农 村公共产品供给制度是一种以集体利益高于农民个体利益为根本出发点，以农民集 体力量为源泉，但忽视农民个人偏好和产权，强加于农民的约束型供给制度。 在中国经济发展的初期阶段，在当时的历史背景下，这种供给制度确实为促进 农村经济发展积累了大量的先行资本，为经济发展奠定了硬件基础。人民公社时期 的农村公共产品供给制度的优越性主要表现为：人民公社的集体力量大，能够集中 力量、在较短的时期内建设成各种公共产品。例如，各种等级的公路、大中型的农 田水利设施。据笔者在山东和河北两省3 县6 乡1 2 村的调查表明，目前，在农村， 被使用的大型水利设施仍然是人民公社时期建设的，像扬水站、水库，部分深水机 井等。当然，部分工程因年久失修和管理不善，已不能使用。农村水利设施供给面 临着很大的压力。 3 3 联产承包责任制时期的农村公共财政体制 联产承包责任制时期，也就是在农村税费改革前，我国农民的负担由四部分组 成：一是国家税收；二是向集体组织交纳的各种统筹提留以及土地承包费等，包括 村提留的公积金、公益金、管理费、农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵 训练费、乡村道路建设费等等；三是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内 的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费；四是按国家法规规定，农村劳 动力每年应承担的义务工和积累工。从农民负担构成可以看出在农村税费改革前， 农村公共产品的供给体制与人民公社时期没有本质性的变化，农村公共产品的提供 l o 主体依旧是农民，所不同的是人民公社时期农民在公共产品方面的投入被“集体“包 装”了起来，并被工分形式所掩盖，农民不知道自己的负担。实行家庭联产承包责 任制后。农民在农村公共产品方面的负担其实落在了家庭和个人头上，且大部分货 币化了，农民清楚自己的负担。其实，农民成为农村税费负担主体后，由于农村行 政管理体制改革滞后，以及农村公共产品提供主体不到位，构成了农民税外负担日 益加重的主要因素。 家庭联产承包责任制虽然大大迸步予e 级所有，驮为基础”的人民公社，但它 却没有从根本上解决土地的归属问题，而是将农民和土地的关系界定在承包二字之 上。它告诉我识，农民承包的是国家的土地，面不是拥有土地，如果说农民的贫困 源直予权力的贫困的话，那么，这种权力的贫困就是困为他们还没有真正成为自己 脚下这块土地的主人。没有土地这个重要生产和生活资料豹中国农民，不可能以巨 大的热情去经营土地。 虽然家庭联产承包责任制领孛国社会变革之先，为改革开放立下了不朽功勋， 但它的继续存在却严重阻碍了农树社会的经济发展和进步。二十多年来农村改革的 停滞不前，使原本难以破解豹农村公共财政问题变得愈来愈难以破解。家庭联产承 包责任制所造成的以农户为单位的土地经营模式，已大大落后于社会经济的发展，。 罚农业产业化、市场化，规模化豹要求发生了激烈冲突。面农村公共财政闷题的所 有表象，都是这种激烈冲突的外部表现，7 3 4 对中国各阶段农村公共财政政策的分析 与建国前相比，新中国农村经济制度的资源约束不仅是刚性的，而且越来越严 竣，五十年间农村人口从四亿增加到九亿，人均耕地面积相应减少了一半多。结果 是：人地关系越紧张，土地承担的对农民人口的社会保障功能就越大于生产功能， 也就越得体现公平原则按入均分。于是，中国农地通过这样几次按入均分之后，就 接近于全面镉利化“了。而当土地这个农业第一要素已经演化成了九亿农民安身立 命的福利基础，并被各种长期政策固定下来之后，人们却又无可奈何地发现：我国 户均只有o 4 1 公顷的家庭农场，没有可能在w t o 原则约束下与国际上平均数百公 顷的大农场竞争，更遑论农业的现代化了! 并且，由于政府与高度分散的、细碎的、兼业化的和剩余很少的小农经济之间 交易成本太高，也难以有效管理。于是，原来已经列入改革计划，并且一度初试市 场化改革的国有粮食系统和供销社系统，由于至今仍然是唯一能够自上而下贯彻政 府农产品收购和价格政策的组织，所以就需要继续替政府解决与分散农民的交易问 题( 虽然交易费用并不低) 。这使得政府尽管明明知道这些部门自身问题越来越多， 但就是离不开它们。 这方方面面的复杂情况使我们进一步认识到：我国农村任何过去的、现在的和 将来的财政制度安排，其实都不过是宏观环境制约和要素结构变化的结果。 无论是通过革命，例如解放前的“三次土地革命战争“；还是通过改良，例如“大 包干“或者“股份合作制“；总之农村最终形成的基本制度，必然得要取决于我们这个 人多她少、农民人口占多数的国家的某种“内生性变量。换言之：中国农村发展的 必然趋势和基本模式，既不可能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，因此， 对于我国农村问题的认识就不能照搬外来的理论去解释。 九十年代下半期以来人们看到：一方面，过去毁誉参半、但仍然被政策文侔肯 定为“异军突起“的乡镇企业，近年来正在金融、税收和政治环境相对恶化、大面积 推行馓份制“改革之中，逐渐脱离过去承担的、替代政府的“以工补农“和缓解农村 剩余劳动力的就业压力等职能。农民的非农收入随之下降，大量过剩劳动力于是在 全国涌流( 甚至流向世界) ；城市于是惊呼流动人口犯罪为主的“第五次刑事犯罪高 峰“。另一方面，农村小城镇本来已经静悄悄地搞了十多年，当它现在才终于被当 作“小城镇、大战略“而予以肯定的时候，却已经很难再像开始不引人注且时那样起 到集中乡镇企业和吸纳农村人口的战略作用了。 农户家庭经营在种植业上已经是负收入了，乡镇企业改制后也不能补贴农业 了，农民外出打工越来越困难了，高利贷死灰复燃了，农民承担的税费征收越来越 沉重了，农村的社会矛盾越来越尖锐了，基层组织的控制能力却越来越弱了，但愿 这些情况只是危言耸听，我们也不必对此杞人忧天。 出于现实意义，农村基本制度变迁的研究不仅应该针对关系农村稳定和农业可 持续发展的重大问题，而且应该有助于人们对“有中国特色的社会主义初级阶段理 论“的理解；尤其是应该对大包干以来兼顾了各种不同意见的四句政策语言 统分结 合，双层经营，稳定家庭联产承包责任制，发展壮大集体经济“这四旬中央农村工 作部门之外的人常常感到语焉不详、但我们必须重复的政策语言，是融合各种不同 的，甚至对立意见的表述。自从1 9 8 4 年的第三个一号文件全面肯定了农民创造的 大包干以来，历年的中央农村工作文件都必须把这四句话一字不改地写全，直到 1 9 9 8 年的十五届三中全会才修改为：“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制 度“( 参见中共中央关于农业和农村工作的重大决定第7 8 页，人民出版社，1 9 9 8 年1 0 月) 】和现在已经重新修改过的文件提法奠定科学的理论解释。我们也看到， 在农村发展决策领域的研究上，这种通过文件语言表述的农业基本政策，从来就因 1 2 顾士学位论文 m a s t e r st h e s i s 其与国家法律和外部制度环境的差别而不断引起争论。农村改革二十多年了，争论 不仅没有结束，而且由于资源禀赋这种宏观环境对制度变迁的制约日益严峻而不断 深入着。 从2 0 0 0 年安徽率先在全省进行农村税费改革试点，到2 0 0 2 年试点范围扩大到 全国2 0 个省份，经过各方面的共同努力，改革试点工作总体进展顺利，取得了明 显成效。一是农民负担明显减轻，初步遏制了农村乱收费、乱集资和各种摊派。二 是规范了农村税费制度。确立了以农业税及附加、农业特产税及附加，以及村内“一 事一议”筹资筹劳为主要内容的新的农村税费制度框架，逐步将农民负担管理纳入 法制化、规范化轨道。三是促进了农村上层建筑变革，加强了农村基层政权建设。 四是密切了干群关系，党和政府在农民群众中的威信迸一步提高，有力地促进了农村 的稳定和发展。因此，全面推进农村税费改革试点的时机已经成熟。积极认真学习、 深刻领会全国电视电话会议精神，全面贯彻中央有关农村税费改革的各项方针政 策，切实做好全面推进农村税费改革试点工作十分重要。 要迸一步统一思想，提高认识。农村税费改革关系到九亿农民的切身利益，是 “三个代表”重要思想在农村的具体体现。全面推进农村税费改革，对深化农村各项 改革，促进农村经济发展，从根本上推动解决“三农”阅题，加快农村全面小康建设 步伐，以及加强农村基层民主政治建设，都具有重大而深远的意义。农村税费改革 试点是当前农村工作的头等大事，各级党委、政府和有关部门都要把它摆上突出位 置，安排得力干部，稳定改革队伍，做到常抓不懈。由于改革将触及农村许多长期 积累的深层次矛盾，稍有不慎，就会引发新的矛盾和问题。因此，要未雨绸缪，进 一步加深对改革复杂性、艰巨性和长期性的认识，注意研究新情况，解决新问题。 硕士擘位论文 m a s t e r st l l e s i s 4 税费改革与农村公共财政体制 4 1 税费改革的背景 长期以来，在我国“二元经济结构”下，农村与城市之间实行两套不同的公共产 品供给体制，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足。农村税费改革在 一定程度上恶化基层政府的财政状况，势必会进一步影响农村公共产品供给的数量 和结构优化。为了改善农村生产条件和提高农民生活水平，促进城乡一体化发展， 重新构建农村公共产品供给机制具有特别重要的现实意义。 农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通信网络、农田水利主干 网络、基础教育、公共安全、社会保障、环境等公共产品供给体系的建构与完善。 从理论上说，全国性的公共产品应由中央政府负责提供，地区性的公共产品应由地 方政府负责提供。然而，长期以来，农村公共产品的供给却主要依靠农民自己，这 种极不合理的制度安排的直接后果是农村的勉缘化”。目前我国的客观现实是农村 地域宽广、人口众多，农村公共产品供给水平大大低于城市，这不仅使我国“三农， 闯题更加尖锐，也带来诸多全局性的社会问题。农村公共产品供给制度设计与国民 经济整体发展水平和财政实力息息相关，改善农业生产条件所需投入大，如果完全 莜靠政府投入来改变农村公共产品的现状，与中国的基本国情不符。在中国公共财 政基本框架的建设中，如何配合我国现阶段致力于“三农”问题的缓解，重构符合我 国基本国情的农村公共产品体制，值得思考。 在这样的背景下，政府开始进行税费改革，通过试点，逐步推进税费改革的政 策。 4 2 税费改革的过程和内容 农村税费改革之前，我国在农村征收的税共有1 7 种，主要包括农业税、农业 特产税、屠宰税、车船使用税、印花税等等。农业税是据1 9 5 8 年颁布的中华人 民共和国农业税冬例征收的，它是按照常年产量依据地区差别比例税率计征的实 物税。到现在已有加多年了，此间中国农村已经发生翻天覆地的变化，但这条 例一直沿用。1 9 8 3 年，国务院为了调节粮食生产与多种经营，开始单独对农业特产 品征税，后来演变成了农业特产税。农业特产税的纳税品种已基本包括在农业税中， 区别主要在于耕地与非耕地。但由于实际操作难度很大，乡镇就将上级下达的税收 指标平摊到农户，形成了重复征税。屠宰税始于1 9 5 0 年颁布的屠宰税暂行条例， 1 4 后经过多次修改，到1 9 9 4 年下放到地方。本应是屠宰牲畜的单位和个人为纳税人， 地方税务局负责征收，但却演变成由村民委员会代征代缴，继而由农户饲养户代征 代缴，最后直接向农户摊派。此外，搭乘着农业税这一大车一并向农民征收的费还 有很多，主要的是村级的三项提留、乡级的五项统筹、行政事业性收费和集资等， 如教育集资、畜禽防疫费等。现在正在进行的农村税费改革，是继土地改革、实行 家庭承包经营之后的第三次重大变革。雪 2 0 0 2 年政府开始对各区进行减免农业税的试点，从全面开展农村税费改革试点 的部分地区( 1 5 个省、区、市) 的一项统计中我们可以看出，2 0 0 3 年农村税费改 革的逐步深化已为农民减负1 3 7 亿元。 2 0 0 3 年开展全面试点的1 0 个省份核定计税面积、确定常年产量、税额落实到 户率已达到9 0 以上，通过税费改革共为农民减负1 3 7 亿元，减幅最少的省份达到 3 0 以上，减幅最大的达到了8 0 。 在2 0 0 2 年先行试点中，上海市实行农业税“零税率”，使郊区农民人均减负9 3 元，共计1 4 3 亿元。另外，实行试点的1 5 个省份基本完成了省级收费项目的清理 工作，2 0 0 3 年共清理取消涉农负担的行政事业性收费项目1 4 2 6 项，降低标准5 8 项。 农村费税改革是新中国成立以来，继土地改革、家庭承包经营之后农村的第三 次重大改革。其目的主要是通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革和完善， 规范农树分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系。改革的措施被高度概 括