（政治经济学专业论文）关于改革和完善我国个人所得税征管方式的思考.pdf

摘要 个人所得税是国家参与社会产品再分配，调节收入差距，抑制贫富分 化的重要杠杆，具有重要的经济意义和政治意义。个人所得税职能的发挥 在很大程度上取决于其征管方式是否科学、合理，落后的征管方式不仅无 助于个人所得税的正常运转，甚至可能产生某种逆向调节。 本文以我国个人所得税征管方式为研究对象，运用财政学和经济学知 识，采用了对比和实证分析的研究方法，从我国现行个人所得税征收实际 出发，借鉴国外先进经验，对我国个人所得税征管方式存在的问题及其改 革进行了探讨。全文共分为四个部分：第一部分概述了我国个人所得税征 管方式的发展历史和现实。第二部分主要分析了我国个人所得税征管方式 中存在的问题。征管主体素质、纳税主体纳税意识、对课税对象的有效监 督机制和征管信息化建设等因素影响了对个人所得税征管方式的选择。我 国现行个人所得税自1 9 8 0 年建立，税收征管方式经历三次转变，但个人所 得税征管方式仍然存在诸多问题。主要表现在：缺乏奖励机制的代扣代缴 制度，难于操作的白行申报征收方式和尚不成熟的计算机支持等诸多问题。 第三部分通过对美国与日本个人所得税征管方式的比较研究，探讨了我国 个人所得税征管方式改革的方向。第四部分是本文的重点，提出了改革和 完善我国个人所得税征管方式的建议，包括构建代扣代缴与自主纳税申报 相结合的双向申报方式；提升征税主体执法素质，增强纳税主体的纳税意 识；完善个人所得税征纳格局；大力加强纳税服务，引入现代征管手段； 个人所得税征管方式改革的配套措施。 关键词个人所得税，征管方式，代扣代缴，自行申报 a bs t r a c t i n d i v i d u a li n c o m et a x ( i i t ) i so n eo ft h em a jo rp a t t e r n si nt a x s y s t e m i ti s a ni m p o r t a n tl e v e ri ng o v e r n m e n tr e a l l o c a t i n gt h es o c i a l p r o d u c t s ，f i l l i n gi nt h ei n c o m eg a p sa n dr e f r a i n i n gf r o mt h ed e e p e n i n g b e t w e e nt h er i c ha n dt h ep o o r ，t h e r e f o r e ，i tp l a y sav e r yc r i t i c a lr o l eb o t h i ne c o n o m ya n dp o l i t i c s b u th o ww e l li i tc a np e r f o r mg r e a t l yd e p e n d s o nw h e t h e rt h ep a t t e r no fi t sc o l l e c t i o ni ss c i e n t i f i ca n da d v a n c e d a n u n a d v a n c e d p a t t e r ni sn o to n l yh e l p l e s si ni m p l e m e n t i n gi i tb u t a l s om a y r e s u l ti nt h eo p p o s i t ec o n s e q u e n c e i nt h i sd i s s e r t a t i o n ，b a s e do nt h ec u r r e n ts i t u a t i o ni no u rc o u n t r ya n d s u c c e s s f u le x p e r i e n c ei nf o r e i g nc o u n t r i e sa n da d o p t e dr e s e a r c hm e t h o d s o fc o m p a r i s o na n d a n a l y s i s ，an e wp r o p o s a l o nt h er e f o r ma n d i m p r o v e m e n to ft h ep a t t e r n so ft a xc o l l e c t i o ni nc h i n ai sd i s c u s s e db y u s i n gt h ek n o w l e d g eo ff i n a n c ea n de c o n o m i c s t h ed i s s e r t a t i o nc o n s i s t s o ff o u rp a r t s ：t h ef i r s t p a r tg e n e r a l l y i n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n t a l h i s t o r ya n dp r e s e n ts i t u a t i o no ft h ep a t t e r n s t h es e c o n dp a r tm a i n l y a n a l y z e st h ep r o b l e m si nt h ec u r r e n tp a t t e r n so fc o l l e c t i o n m a n yf a c t o r s ， l i k et h ei n s p e c t o r sq u a l i t y , t a x p a y e r sc o n s c i o u s n e s st or a t ep a y i n g ，t h e e f f e c t i v es u p e r v i s o r ys y s t e m ，i n f o r m a t i o nh i g h w a yi nc o l l e c t i o na n ds oo n ， a l lc a ni n f l u e n c ep a t t e r n so fc o l l e c t i o n t h o u g ht h ep a t t e r no ft a x c o l l e c t i o nh a sc h a n g e dt h r e et i m e ss i n c et h ee m p l o y m e n to fi i ti n19 8 0 ， i i i ts t i l lh a sm a n ys h o r t c o m i n g s ，s u c ha sc o l l e c t i n ga n dp a y i n gs y s t e m w i t h o u tt h es u p p o r to fa w a m s ，h a r do p e r a t i o ni na u t o m a t i cd e c l a r a t i o n a n dp r e m a t u r ec o m p u t e ra i d t h et h i r dp a r ts h o w st h et r e n do ft h er e f o r m i nt a xc o l l e c t i o nt h r o u g ht h es t u d yi nt h ec o m p a r i s o nb e t w e e nc h i n aa n d a m e r i c a ，c h i n aa n dj a p a n t h ef o u r t hp a r ti st h ea u t h o r ss u g g e s t i o no n h o wt oc o n s u m m a t et h et a xc o l l e c t i o no fl i ts y s t e m t h es u g g e s t i o n s i n c l u d ec r e a t i n gt h eb i d i r e c t i o n a ld e c l a r a t i v ec h a n n e l sb e t w e e np a y i n g a n dc o l l e c t i n gb yt h ei n s t i t u t i o na n da c t i v ed e c l a r a t i o nb yt a x p a y e r s ， i m p r o v i n gq u a l i t i e so fi n s p e c t o r s ，e n h a n c i n gt a x p a y i n g a w a r e n e s so f t a x p a y e r s ，p e r f e c t i n gt h es t r u c t u r e o ft a xc o l l e c t i o n ，o f f e r i n gb e t t e rs e r v i c e t ot a x p a y e r s ，i n t r o d u c i n gm o d e m m a n a g i n gt e c h n i q u e sa n dc o r r e s p o n d i n g m e t h o d si nt h er e f o r mo ft a xc o l l e c t i o ni ni i t k e yw o r d s i i t ，p a t t e m s o fc o l l e c t i n g ，p a y i n ga n d c o l l e c t i n g ， a c t i v ed e c l a r a t i o n i i i 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的 研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作 出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特另t l d n 以标注和致 谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交， 允许论文被查阅和借阅。 作者签名：围垂垒j日期：衄年月丛日 导论 一、选题背景及研究意义 作为现行中国税制的主体税种，个人所得税对于筹集国家财政收入，调节社会财富 分配以及抑制贫富差距，均有不容忽视的重要意义。而个人所得税职能的充分发挥，在 很大程度上取决于征管方式的合理性和有效性。我国现行个人所得税征管方式基于扣缴 义务人代扣代缴税款，结合纳税人自行申报纳税的独特征收模式。在实际税收征管工作 中，代扣代缴税款远比自行申报更为重要。中华人民共和国个人所得税法( 以下简称 个人所得税法) 第八条明确规定“以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人 为扣缴义务人”。! 扣缴义务人与纳税义务人同时并立的表述方式，凸显出前者对于个人 所得税的特殊意义。2 0 0 7 年，工资薪金个人所得税1 7 4 9 亿元，增长3 8 4 ，占个人 所得税总收入比重为5 5 。2 0 0 8 年上半年，个人所得税完成2 1 3 6 7 3 亿元，同比增 长2 7 2 ，占税收总收入比重为6 8 。其中，工薪所得税收入1 3 0 8 0 5 亿元，同比增 长4 1 2 ，占个人所得税总比重为6 1 2 2 。目前，自行申报纳税人只占全部纳税人很 小一部分。尽管自2 0 0 7 年以来，税务部门根据个人所得税自行纳税申报办法( 试行) ( 国税发 2 0 0 6 1 6 2 号) 的要求，努力加强自行申报管理，但实际效果并不理想。代扣 代缴到目前为止，；仍是我国个人所得税的主要征管方式。 现行个人所得税征管方式，在实际工作中发挥了一定作用，但是也逐渐暴露出扣缴 范围有限，扣缴不够严格，不利于提高纳税人纳税意识等明显弊病。特别是我国个人所 得税税制即将由分项计征向综合计征过渡，而其他国家的税收征管实践已经表明，在综 合征税的前提下，：仅依靠代扣代缴征收税款是远远不够的。 本文追踪中国个人所得税征管方式的历史发展，参考西方国家税收征管现状，根据 马克思主义经济学和税收理论，借鉴社会学、管理学研究成果，探讨中国个人所得税征 管方式逐步改革的必要性和可行性，并试图就如何建立新型个人所得税征管方式进行设 计。以有助于在理论层面加深对个人所得税征管规律的认识，推动中国个人所得征管方 。财政部：2 0 0 7 年财政收入增长结构分析，h t t p ：w w w _ g g v e n g z d t 2 0 0 8 - 0 3 0 5 c o n t e n t - 9 0 9 8 9 2 h t m ， 2 0 0 8 年3 月 。财政部：2 0 0 8 年上半年税收增长结构分析， h t t p ：w w w m o f , g o v c n s h u i z h e n g s i z h e n g w u x i n x i g o n g z u o d o n g t a i 2 0 0 8 0 8 t 2 0 0 8 0 815 0 t - 6 3 4 6 6 h t m ，2 0 0 8 年8 月 3 式的改革实践，进一步发挥个人所得税的职能。 二、国内外研究现状 ( 一) 国内研究现状 我国开征个人所得税已有近三十年的历史，理论界对于个人所得税征管方式有了一 些研究。苏扬写了个人所得税征管方式的有效选择、赵书博写了个人所得税自行 申报纳税的现实与选择、吴利群和董根泰写了个人所得税自行申报纳税问题研究 等文章。这些论文普遍认为，我国现行代扣代缴个人所得税征管方式存在严重漏洞，既 不足以有效遏制税款流失，也不足以提高纳税人纳税意识，培育纳税遵从度。我国学者 对于个人所得税征管方式的改革方向，主要有三种观点：一部分学者认为应逐步确立以 个人申报为主的新型征管方式，并提出建立个人信用体系、加大处罚力度等相关配套措 施；一部分学者认为进一步完善代扣代缴方式，以物质利益刺激扣缴义务人自觉依法扣 缴税款；还有一部分学者认为应从中国国情出发，立足于低成本，高效率，建立自主申 报与代扣代缴相结合的双向申报方式。 这些论文就研究方法而言，普遍基于西方经济学理念，把经济人假设作为基本的出 发点，甚至将税务部门与纳税人、扣缴义务人的关系简化为零和博弈，以运筹学模型进 行推导。鲜有研究者注意个人所得税征管涉及历史、社会、文化等多方面因素制约，并 非简单的国家与个人二元对立方式可以囊括；而经济人假设也不过是一种未经证实的预 设，早己遭到来自马克思主义和社群主义的广泛批评，也为以洛桑实验为代表的一系列 现代管理学研究所否定。 总之，个人所得税征管方式单独作为一个研究领域，目前并不成熟。首先，研究这 一问题，需要法律、经济、社会、文化等多学科知识的多视角交叉运用，知识跨度较大； 其次，直接涉及个人物质利益的二次分配，话题较为敏感。 ( 二) 国外研究现状 西方国家经过二个世纪的实践与发展，个人所得税的理论已趋于成熟，研究成果主 要集中在关于征税所得的学说和对所得税制的研究，其专门研究个人所得税征管方式的 文章虽然很少，但大多数研究个人所得税税制的专著中，都将个人所得税申报方式作为 一个章节进行研究。国外对个人所得税的征管方式的观点也主要集中在个人纳税申报和 代扣代缴制度的博弈上。例如：美国作为西方发达国家的典型代表，其个人所得税收入 占整个税收的主导地位，个人所得税制以综合收入为税基，以家庭为基本纳税单位，实 4 行自行申报为特征的申报方式。日本的个人所得税课税模式实行的是分类综合税制，以 家庭为基本纳税单位，采取自主纳税申报与代扣代缴相结合的纳税申报方式。 三、研究思路与研究方法 ( 一) 研究思路 本论文共分为四章，各章的主要内容为： 第一章是我国个人所得税征管方式的历史演进与现实。概述了我国个人所得税征管 方式的历史演进过程和征管方式的现状。 第三章是我国个人所得税征管方式存在的问题。从征管主体素质、纳税主体的纳税 意识、对课税对象的有效监督机制和征管信息化建设等方面研究了对个人所得税征管方 式的选择要求。我国现行个人所得税自1 9 8 0 年建立，税收征管方式经历三次转变，但 个人所得税征管方式仍然存在诸多问题。主要表现在：缺乏奖励机制的代扣代缴制度， 难于操作的自行申报征收方式，尚不成熟的计算机支持等诸多问题。 第三章是中外个人所得税征管方式的比较分析。通过对西方个人所得税征管改革的 趋向研究，对中美、中日个人所得税征管方式的比较，阐述了我国个人所得税征管方式 改革值得借鉴的经验。 第四章是完善我国个人所得税征管方式的建议。具体来说：构建代扣代缴与自主申 报相结合的双向申报方式；提升征税主体的执法素质，增强纳税主体的纳税意识；完善 个人所得税征纳格局；大力加强纳税服务，引入现代征管手段；个人所得税征管方式改 革的相关配套措施等。 ( - - ) 研究方法 本文主要采用历史和逻辑相统一的研究方法、对比的研究方法和实证分析的研究方 法。 1 1 历史和逻辑相统一的方法。恩格斯说：“历史从哪里开始，思想进程也应当从 哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式 上的反映 。历史和逻辑的一致，是辩证思维的普遍原则和基本方法之一。它反对把 思想和现实、理论和实践、逻辑和历史等对立和割裂开来。它既适用于对大自然的认识， 也适用于对社会历史的认识，既适用于对宏观事物的认识，也适用于对某一具体事物和 某个人的微观认识。在个人所得税征管方式的研究中，也要注意掌握和运用历史和逻辑 。马克思，恩格斯马克思恩格斯选集第2 卷北京：人民出版社，1 9 9 5 1 2 2 页“1 2 3 页 5 相统一的方法。在掌握了个人所得税历史发展过程的大量具体材料的基础上，运用逻辑 的方法，进行科学地抽象和概括，形成基本的概念和范畴，研究其未来的发展趋势。 2 对比的方法。近年来，税制研究方面的论文越来越多地采用对比方法，将西方 税制作为我国税制的参照。在一些研究者看来，西方国家普遍进入后工业化时期，而我 国尚处于工业化时代。我国不曾经历的问题，西方早已经经历过。西方税制就是我国税 制改革的一面镜子。此类研究理念的隐含前提是现代化即是西方化。也就是说，世界历 史的发展可以归结为单线或一元方式，而西方正在充当这一发展方向的领跑者；所谓现 代化道路就是逐步抛弃传统、地方化、民族化等非现代因素的“祛魅”。与此相反，世 界体系理论和依附经济学已经证明，中国这样的后发边缘国家如一味追求西方化，最终 只能成为国际垄断资本的附庸，从而永远丧失现代化的可能。中国现代化道路必须始终 坚持从中国具体国情出发，走自己的路。 3 实证分析的方法。研究结论的可操作性是本文研究的最终目的。在研究过程中， 作者始终高度注意来自税收征管一线的具体事例和统计数据，通过统计整理和统计分析 发现问题，探索可能的对策和措施。 四、主要创新点及不足 ( 一) 主要创新点 在其他学者研究的基础上，通过学习理论知识与实践工作相结合，深刻剖析了个人 所得税征管方式中存在的问题，对进一步完善我国个人所得税征管方式、丰富个人所得 税的征管机制方面提出了一些见解，为国家相关部门进行科学决策提供参考。本文创新 点主要有两个方面： 1 从低成本，高效率，简便易行的角度指出，个人所得税征管方式应为自主申报 与代扣代缴相结合的双向申报方式。 2 在采取自主申报与代扣代缴相结合的双向申报方式时，要注重解决个人所得税 征管方式的相关配套问题。 ( 二) 不足之处 由于时间的限制及笔者写作能力和知识面的狭隘性，本篇论文在以下二个方面还需 要完善：一是对制约个人所得税征管方式选择因素，论述的理论基础不够深刻，还有待 完善；二是对完善我国个人所得税征管方式建议的论述不够全面。 6 第一章我国个人所得税征管方式的历史演进与现实 第一节我国个人所得税征管方式的历史演进 一、我国个人所得税的历史发展 我国个人所得税自1 9 8 0 年开征以来，在促进财政收入增长，调节收入分配等方面发 挥了积极、有效的作用。个人所得税的发展大致经历了三个阶段： ( 一) 开征阶段 1 9 8 0 年9 月1 日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了中华人民共和 国个人所得税法，同年1 2 月1 4 日由国务院批准，财政部公布了中华人民共和国个人 所得税法实施细则。该法律、法规体现了适当调节个人收入、贯彻公平税负、实施合 理负担的原则，采用了分项税制，具有费用扣除额宽、税率低、征税面小和计算简便的 特点。 ( 二) 三税并存阶段 为了既能让一部分人先富起来，克服平均主义，又能使社会成员之间个人收入差距 不致过分悬殊，国务院于1 9 8 6 年9 月颁布了中华人民共和国个人收入调节税暂行条例， 于1 9 8 7 年1 月起施行，专门对我国公民征收。为了适应个体工商业户的迅速发展，统一 国家对个体工商业户的征收政策，保护合法利益，加强对其非法经营的管理和监督，1 9 8 6 年1 月1 日国务院发布了中华人民共和国城乡个体工商业户所得暂行条例，并于1 9 8 6 年1 月施行。因此，合并个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税，开 征统一的个人所得税，成为个人所得税制改革的必然。 ( 三) 完善阶段 1 统一征收个人所得税阶段 1 9 9 3 年1 0 月3 1 日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过了 的决定 ，修订后的个人所得税法，对我国原中华人民共和 国个人所得税法进行了一次重大修订，取消了中华人民共和国个人收入调节税暂行 条例和中华人民共和国城乡个体工商业户所得暂行条例，将其纳入新的个人所 得税法的征税范围，从而实现了我国个人所得税制度的三税合一，自1 9 9 4 年1 月1 日起 施行。 7 2 对储蓄存款利息征税、停税阶段 1 9 9 9 年8 月3 0 日，第九届全国人民代表大会第十一次会议通过了 的决定 ，自1 9 9 9 年1 1 月1 日起对储蓄存款利息所得征 收个人所得税，计税依据为纳税人取得的人民币、外币储蓄存款利息，适用2 0 的比例 税率。2 0 0 7 年6 月2 9 日第十届全国人民代表大会第二十八次会议通过 的决定 ，自2 0 0 7 年8 月1 5 日起，将储蓄存款利息所得 个人所得税的适用税率由2 0 调减为5 。根据个人所得税法有关规定，自2 0 0 8 年1 0 月9 日起国务院决定对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。 3 费用扣除标准不断提高阶段 2 0 0 5 年1 0 月2 7 日第十届全国人民代表大会第十八次会议通过 的决定 ，将现行中华人民共和国个人所得税法第六条第 一款第一项修改为：“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用1 6 0 0 元后的余额，为应 纳税所得额。修改后的个人所得税法自2 0 0 6 年1 月1 日起施行。2 0 0 7 年1 2 月2 9 日第 十届全国人民代表大会第三十一次会议通过 的决定 ，2 0 0 8 年3 月1 日起将个人所得税工资薪金扣除基数由1 6 0 0 元月上调至 2 0 0 0 元月。修订后的中华人民共和国个人所得税法实施条例将个人承包、承租经 营所得的减除费用标准由1 6 0 0 元月调至2 0 0 0 元月。 二、 税收征管方式的重大转变 税收制度与税收征管密不可分。一方面，税收制度能否有效的运行，在很大程度上 有赖于税收征管是否科学合理；另一方面，税收制度的变化又制约、影响着税收征管方 式的改变。正因如此，改革开放以来的历次重大税制改革往往伴随税收征管方式转变和 征管制度变革。从新中国成立后一直到1 9 8 0 年代末期，我国一直采用“一员进厂，各 税统管，征管查合一”的税收征管方式。改革开放后，由于原有税收征管方式日显落后， 改革进程不断加快，税收征管方式改革不得不在摸索前进中反复调整，已经经历三次大 的转变。 第一次转变：由专管员一人管户转向职能适度分离。城市经济体制改革开始后，国 有企业两步利改税，税收在财政体制上的重要性开始凸现。税务工作逐渐成为各种利益 关系冲突的敏感点。由专管员各税统管的征管方式造成的权力约束缺位、执法不严、收 “人情税”等弊病逐渐显现。为加强内部控制，确定了“征收、管理、稽查三分离或 “征管、稽查两分离”的征管方式，同时实行管户交流，岗位轮换。这变革的中心思 路是分解专管员权力，实行分责制约。 第二次转变：1 9 9 4 年税制改革开始后，为保证新税制顺利实施，国家税务总局于 1 9 9 7 年提出确立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重 点稽查”的税收管理方式。这种方式侧重于建立纳税人自行申报制度、建立健全计算机 监控网络体系和进行重点稽查。全面推行纳税申报制度，实现专管员由管户向管事的转 变。 第三次转变：建立管理员制度，加强税源监控。税收征管体制的调整面临税源监控 缺位的挑战。首先征、管、查各环节尚未建立良性协调运作机制。各业务机构权责不够 对称，衔接不够紧密，互相隔离，工作脱节。其次，由于政府部门间协调不够，税源缺 乏有效控制。最后，在征管体制下，税源监控无人负责，纳税人经济情况底数不清。 为进步加强税源管理，国家税务总局于2 0 0 5 年制定税收管理员制度( 试行) ， 推动在基层税务征收管理中设置税收管理员。管理员制度是中国税收征管体制的独特之 点，设置目的是将税收征管的“管事制度与“管户制度”相结合，在健全高效的税收 信息共享网络依托下，对纳税人实际经营活动进行动态监控。国家税务总局明确，征管 改革目标方式相应调整为“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中 征收，强化管理，重点稽查”。 三、税收征管信息化进程 2 0 0 0 年底，国家税务总局提出征管信息化总体思路，以实施“金税工程”二期和 开发应用全国统一的国税征管主体软件( c t a i s ) 为标志，通过税收征管信息化带动税收 征管规范化。2 0 0 8 年，“金税工程 三期建设也开始启动。信息化管理有助于提高税 收征管效率，促进纳税遵从度，是实现税收征管现代化的必要因素。伴随税收征管方式 转变，税收征管信息化进程大致如下： 从1 9 9 4 年税制改革到1 9 9 8 年，开始把计算机技术引入税收征管各个环节。1 9 9 4 年，推行了以增值税和所得税调整为主要内容的工商税制改革，并实施以专用发票为主 要扣税凭证的增值税征管制度。为有效遏制不法分子利用增值税专用发票大量偷骗国家 税款的违法犯罪现象，国家决定在纸质专用发票物理防伪的基础上引入现代化技术手 段。“金税工程”始于1 9 9 4 年，同年7 月，作为“金税工程一期的增值税计算机交叉 稽核系统在5 0 个大中城市试点。 9 从1 9 9 8 年开始，税收征管信息化建设越来越受重视，步伐也在不断加快。1 9 9 8 年， 在总结一期经验的基础上开始推行“金税工程”二期，包括防伪税控开票系统、防伪税 控认证系统、增值税计算机交叉稽核系统和发票协查系统。工程分两阶段进行，最终于 2 0 0 1 年2 月建成覆盖各省、直辖市和自治区的税务网络。全部网络工程实现了国税系 统从国家税务总局到省级、地市级和区县级税务局的四级广域体系。 随着“金税工程”逐渐深入，税务信息化应用范围将逐渐拓宽。目前“金税工程” 二期基本完工，“金税工程”三期建设已经启动。金税工程最终将建成覆盖所有税种、 所有工作环节、所有税务机关并与有关部门资源共享的广域网络，全面加强税收管理。 第二节我国个人所得税征管方式的现状 一、我国个人所得税的收入现状 我国现行个人所得税的课税模式是分类所得税制，对工资薪金所得、劳务报酬所得、 稿酬所得等l1 类所得进行课税。在税率设计上实行比例税率和超额累进税率，在费用扣 除标准上采取定额费用扣除和比例费用扣除相结合的方法，在征收方式上实行代扣代缴 申报为主和自主申报为辅的申报方式。近年来，个人所得税在征收和管理中呈现出收入 快速增长、工薪阶层成为纳税主体和个人所得税流失严重的特点。 ( 一) 个人所得税收入的快速增长 自1 9 9 4 年税制改革以来，个人所得税收入一直保持高速增长，目前已经成为仅次 于增值税、营业税和企业所得税之外的第四大税种( 见表1 1 ) 。2 0 0 7 年全国个人所得税 收入完成3 1 8 6 亿元，同比增长2 9 8 ，占税收总收入的比重为6 9 8 。其中，工资薪金 个人所得税1 7 4 9 亿元，增长3 8 4 ，占个人所得税总收入比重为5 5 。2 0 0 8 年上 半年，个人所得税完成2 1 3 6 7 3 亿元，同比增长2 7 2 ，占税收总收入比重为6 8 。 其中，工薪所得税收入1 3 0 8 0 5 亿元，同比增长4 1 2 ，占个人所得税总比重为 6 1 2 2 。 财政部认为，个人所得税收快速增长的原因：一是居民收入的不断增长。以2 0 0 7 年 为例，城镇居民人均可支配收入1 3 7 8 6 元，比上年增长1 7 2 左右。二是由于个人所 。财政部：2 0 0 7 年财政收入增长结构分析，h t l p ：w w w g o v c n g z d t 2 0 0 8 - 0 3 0 5 c o n t e n t - 9 0 9 8 9 2 h t m 。2 0 0 8 年3 月财政部：2 0 0 8 年上半年税收增长结构分析， h t t p ：w w w m o f g o v c n s h u i z h e n g s i z h e n g w u x i n x i g o n g z u o d o n g t a i 2 0 0 8 0 8 人2 0 0 8 0 8l5 0 t - 6 3 4 6 6 h t m ，2 0 0 8 年8 月 l o 得税采取的累进税率会随着居民收入的增长呈跳跃式增长，高收入者缴纳税收增长较 多。三是税务机关加强了个人所得税税收征管工作，有效地堵塞了税收漏洞，抑制了偷 漏税现象，促进了个人所得税收入的提高。 表1 - 119 9 4 年一20 0 8 年个人所得税收入情况表 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 8 ) ( 二) 工薪阶层：个人所得税最重要的纳税主体 工薪阶层缴纳个人所得税已占全部个人所得税收入6 1 2 2 ，也就是说工薪阶层已 经成为个人所得税的最为重要的纳税主体。但常识告诉人们，工薪族在社会各阶层中属 于中低收入者，而个人所得税应该是向高收入群体开征的税种。工薪阶层成为个人所得 税收入的主要负担者，颠覆了人们的基本认知。因而，在财税部门宣称个人所得税征管 正在得到加强的同时，社会舆论却颇多诟病，些学者也对这种被称为个人所得税“逆 1 l 收入 的现象表示了关注。 对此，国家税务总局负责人对新华社等官方媒体解释说，我国个人所得税主要来自 城镇居民，工薪阶层是城镇居民的主要社会群体，工资性收入是城镇居民收入的主要来 源，因而工薪收入构成了个人所得税的最大税源。受城镇居民收入结构、工资收入增长 较快、个人所得税制特点( 亦即累计税率) 等综合因素影响，工资、薪金所得项目收入 占个人所得税收入的一半略多一点是与个人所得税税源状况是相符的。 可以发现，国家税务总局上述分析只有在我国个人收入分布较为均匀，不存在严重 两极分化的前提下才能成立。假如少数非工薪阶层控制或掌握着8 0 以上的社会财富， 则这一分析显然是无法获得认可的。问题在于，现实的中国的确已经出现严重两极分化。 8 0 的储蓄存款集中在2 0 的储户手中这一经验事实，正是财富悬殊化的例证。世界 银行世界发展报告( 2 0 0 6 ) ：公平与发展指出，中国居民收入基尼系数( 贫富差距 程度) 已由改革开放前的o 1 6 上升到目前的0 4 7 ，不仅超过了国际上0 4 的警戒线， 也超过世界所有发达国家水平。根据1 2 7 个国家近年来收入分配不平等状况指标，基 尼系数低于中国的国家有9 4 个，高于中国的国家只有2 9 个，其中2 7 个是拉丁美洲 和非洲国家，亚洲只有马来西亚和菲律宾两个国家高于中国。 此外，居民收入指标和个人所得税税源分布是否完全具有相关性也值得研究。事实 上，在当前资本高速积累的情况下，相当一部分民营企业家一直通过压缩消费基金，继 续增加资本投入，进一步扩大再生产。也就是说，个人收益以生产资本、流通资本或生 息资本的形式存在，并未体现为居民收入。但根据个人所得税法，这种收益同样应该缴 纳个体工商户生产经营所得税。 一些数据表明，资本在我国社会产品初次分配中确实占据强势地位。2 0 0 3 年劳动 分配率( 劳动报酬占g d p 比重) 为5 7 6 ，2 0 0 5 年则降为4 1 4 ，两年之内下降1 6 个百分点。而与此对应的则是资本分配比重提高，达到1 3 以上，远高于发达国家。 2 0 0 4 - - 2 0 0 6 年统计显示，职工工资占g d p 比重分别为1 0 6 、1 0 8 和1 1 1 。国 民收入分配在向资本所有者倾斜，资本占有者和职工之间的两极分化式的贫富差距在逐 渐扩大。回 ( 三) 个人所得税流失严重 工资薪金所得成为个人所得税的纳税主体，说明我国高收入者存在严重逃税行为。 。薛述文：不合理的个税正在扼杀中产阶层，光明观察， h n p ：g u a n c h a g r n w c n 2 0 0 8 0 3 18 c o n t e n t 一7 4 9 9 4 7 h t m 1 2 根据国际货币基金组织政府财政统计年鉴所示，2 1 个工业化国家个人所得税占税收 收入比重平均值为2 9 0 4 ，其中一些国家高达3 0 - - 5 0 ，如英国、日本、美国、澳 大利亚分别为3 5 4 、3 6 7 2 、4 8 5 1 和5 5 1 9 。9 3 个发展中国家平均值为1 0 9 2 ， 亚洲国家平均为1 2 7 ，非洲国家平均为1 1 4 ，中东国家平均为8 1 。我国2 0 0 7 年 税收总收入为4 5 6 1 2 9 9 亿元，个人所得税收入为3 1 8 6 亿元，考虑到我国人均收入仍 然处于世界下中等水平，以亚洲平均标准计算可能有失公允，现以非洲平均水平1 1 4 计算，2 0 0 7 年应入库个人所得税5 1 9 9 8 8 亿元。也就是说，2 0 0 7 年我国个人所得 税偷逃税规模可能至少在2 0 0 0 亿元以上。 事实上，我国个人所得税收入的严重流失早己不是秘密。综合考察中国民营企业家 个人财富和社会责任履行状况的“2 0 0 6 年南方周末中国内地人物创富榜”表明，上榜的 1 2 0 位企业家平均个人资产已经达到2 0 6 2 亿元，与2 0 0 5 年相比平均增幅超过1 0 ， 但平均纳税额仅达到2 7 亿元，反而低于2 0 0 5 年的2 8 3 亿元。创富榜中有近1 3 企 业老板从事房地产，2 0 0 5 年楼价出现大幅上涨，房地产企业纳税却未见大幅度提高。 考虑到上榜民营企业家的代表性且他们均为个人所得税纳税人，似乎可以认为，高收入 者逃避缴纳个人所得税具有普遍性。 二、我国现行个人所得税征管方式 我国现行个人所得税征管方式采取扣缴义务人代扣代缴与纳税人自行申报纳税相 结合的征收模式。在实际税收征管工作中，代扣代缴税款远比自行申报更为重要。中 华人民共和国个人所得税法( 以下简称个人所得税法) 第八条明确规定“以所得人为 纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人 。扣缴义务人与纳税义务人 同时并立的表述方式，凸显出前者对于个人所得税的特殊意义。 个人所得税法所称代扣代缴税款，特指依法负有扣缴税款义务的单位或个人，向个 人支付应纳税所得时，从所得中扣除其应纳税额并缴入国库，同时向税务机关报送扣缴 个人所得税报告表的行为；所称自行申报特指特定个人所得税纳税人在个人所得税法 及其实施条例规定的纳税期限内，自行填写个人所得税纳税申报表，向税务机关申报应 税所得项目及金额并按规定计算应纳税额，据此缴纳个人所得税的行为。 根据中华人民共和国个人所得税法实施条例( 以下简称实施条例) 第三十六 条，上述需自行申报的特定个人所得税纳税人共有五种：( 1 ) 年所得1 2 万元以上的； ( 2 ) 从中国境内两处或两处以上取得工资、薪金所得的；( 3 ) 从中国境外取得所得的；( 4 ) 取得应税所得，没有扣缴义务人的；( 5 ) 国务院规定的其他情形。 可以发现，自行申报纳税人只占全部纳税人很小一部分。尽管自2 0 0 7 年以来，税 务部门根据个人所得税自行纳税申报办法( 试行) ( 国税发 2 0 0 6 1 6 2 号) 的要求， 努力加强自行申报管理，但实际效果并不理想。到目前为止，代扣代缴的征收方式仍是 我国个人所得税的主要征管方式。 1 4 第二章我国个人所得税征管方式存在的问题 我国个人所得税征管面临的困境，固然成因复杂，但就内因而言，主要是由于缺乏 完善、缜密的征管方式。征管方式，是税务部门在税收征收管理实践过程中形成的长期 稳定的标准行为规范，是规范税收征纳双方行为的准绳。科学合理的征管方式，是提高 征管工作效率的可靠保证。因此，本章先分析制约个人所得税征管方式的主要因素，再 具体从代扣代缴、自行申报和计算机网络支持三个方面分析我国现行个人所得税征管方 式中存在的问题。 第一节制约个人所得税征管方式的主要因素 在我国现行个人所得税采取分类所得税制情况下，个人所得税征管方式的选择需要 考虑同法律、经济、社会、文化等多学科知识的多视角交叉运用，征管主体素质、纳税 主体纳税意识、对课税对象的有效监管机制和征管信息化建设水平等多方面的因素制约 个人所得税征管方式的选择。 一、征管主体的素质 税收的征管主体是指税务机关，而税务机关干部的素质直接影响了征管方式的选 择。虽然，中华人民共和国税收征管法对予偷税、抗税、逃税等行为的法律责任均 已作出相应规定，但处罚规定弹性过大，导致执法人员自由裁量权和随意性过大，加之 一些税务机关和税务人员缺乏责任心和自我约束力，执法素质较差，确实存在以言代法， 以罚代刑等滥用职权行为。这些现象的存在严重败坏了国家机关应有的正面形象，破坏 了税务执法公信力，也进一步导致纳税人的不遵从行为。 1 9 9 4 年分税制后，全国税务机关普遍成立稽查局，专司惩治纳税人税务违法行为。 但在实际执行过程中，由于受到单纯任务观点影响，稽查机构往往在事实上成为税收任 务的蓄水池和调节阀。遇收入任务紧张，则专门选择重点税源进行专项或重点检查；收 入任务相对宽松时，稽查工作量也就随之减少。多年来，稽查部门基本未曾就个人所得 税流失进行重点检查。由于工作不到位，纳税人违法风险成本较低，造成偷逃税严重， 稽查工作往往处于被动局面，达不到威慑纳税人，防止其漏报或申报不实的预期目的。 在征管主体能动性较弱、素质较低时，宜采取代扣代缴的申报方式；征管主体主动 性强，具有较高素质时，宜采取自主申报的申报方式。因此，征管主体具有较高的素质 是采取以自主申报为主的申报不可或缺的条件。 二、纳税主体的纳税意识 税收的征管纳税主体是指纳税义务人和代扣代缴义务人。纳税义务人简称纳税人， 是税法中规定负有纳税义务的单位和个人。代扣代缴义务人是指有义务从持有的纳税人 收入中扣除其应纳税款并代为缴纳的企业、单位或个人。纳税主体的纳税意识也直接 影响了征管方式的选择。主要表现在： 纳税人缺乏纳税意识由于复杂的历史原因，加之多年来税法宣传工作多有欠缺，相 当一部分人群并未充分认识依法纳税的意义所在，对国家以税收强制手段参与经济利益 分配抱有抵触心理，普遍存在“尽量少缴税，最好不缴税”的思想，不惜违约失信偷逃税 款，甚至将偷逃税款作为一种能力的炫耀。令人遗憾的是，这种思想并非个别现象，而 是普遍存在的社会心理。据中国经济景气监测中心会同中央电视台中国财经报道对 北京、上海、广州等地的七百余位居民进行调查的结果显示，仅有1 2 的受访居民宣 称自己完全缴纳了个人所得税，与此同时，有将近2 4 的受访居民承认只缴纳了部分 或完全未缴纳个人所得税，是完全缴纳者的两倍。因此说，只有纳税人有较高的纳税意 识，每个人纳税人都能以纳税为光荣，不纳税可耻时，每个人纳税人都能积极主动的自 行申报纳税时，才能采取自主申报的申报方式，否则只能采取代扣代缴的申报方式。 扣缴义务人不愿如实扣缴，虽然国家税务总局早在1 9 9 5 年就制定并下发了个人 所得税代扣代缴办法，对扣缴义务人的权利和义务作出规定，但在实际生活中，很多 扣缴义务人出于种种原因( 下章将予以详细分析) ，故意纵容、协助纳税人共同偷逃税， 将应予扣税的收入不计或少计应纳税所得额，或采取分解收入的手法，降低工资薪金所 得适用税率。一些临时性、一次性交易行为，由于扣缴义务人刻意隐瞒，致使事后很难 追缴。 三、对课税对象的有效监管机制 课税对象又称征税对象，是税法中规定的征税的目的物，是国家据以征税的依据， 全国注册税务师执业资格考试教材编写组编，税法i ，中国税务出版社：2 0 0 9 第3 4 3 5 页 1 6 是一种税区别于另一种税的最主要标志。建立有效的监管机制，也制约了纳税人申报 方式的选择。随着经济的进一步发展，要素市场发育不断成熟，金融商品及其衍生工具 不断丰富，房屋、土地等不动产、知识产权和其他财产商品化，个人收入显著提高，收 入结构也同益复杂，证券交易所得、个人股票转让所得、资本利得、财产利得等收入已 成为个人收入中不可忽略的重要组成部分。统计资料表明，目前非工资薪金收入已占城 镇居民家庭总收入的3 1 3 5 ，东南沿海省份还要略高一些。个人所得同趋多元化、隐 蔽化、分散化，造成个人所得税税源不清、难以控管。一个经验事实是，在现实生活中 很多有钱人却从来不说自己有钱。于是，税务部门重点监控的纳税人可能本不应作为监 控重点。因此，建立对课税对象的有效监督机制也直接制约了征管方式的选择。在具有 较完善的监督机