（政治经济学专业论文）试论我国个人所得税制度的改革与完善.pdf

内容提要 迫l 98 。年以来，我国个人所得税f e 社会主义市场经 济体制下，从税收制度、征收管理等方面日趋完善。为了深 入研究我国个人所得税制度的改革与完善，) 本文分四个部分 进行了论述：第一。部分阐述了我国个人所f 税模式的确立； 第一：部分分忻了进一步改革与完善我吲令人所得税的必要 雎：第三舟j 分蒯忻了我围现行个人所得税仃危的t 要问题； 第四部分提出了改革与完善我国个人所得税制度的基本对 策。 关键词：个人所得税制度改革完誊 a b s t r a c t u n d e rs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mc h i n ai n d i v i d u a li n c o m et a x r e f o r mi sb e i n gp e r f e c t e dd a yb yd a ys i n c e19 8 0e s p e c i a l l yo nt a x s y s t e m ，l e v ya n dm a n a g e m e n t i no r d e rt of u r t h e rs t u d yt h er e f o r ma n d i m p r o v e m e n to nc h i n ai n d i v i d u a l i n c o m et a xs y s t e m i tw i l lb e d i s c u s s e dh e r e b yi nt h i st h e s i si n t of o u rp a r t s ：t h ee s t a b l i s h m e n to f c h i n ai n d i v i d u a li n c o m et a xm o d e lw i l lb es t a t e di n p a r to n e ：t h e n e c e s s i t yo f f u r t h e rr e f o r ma n di m p r o v e m e n to nc h i n ai n d i v i d u a i n c o m et a xw i l lb ee x p o u n d e dj np a r tt w o ；t h em a i np r o b l e mj 几c h i n a c u r r e n ti n d i v i d u a li n c o m et a xs y s t e mw i l ib ea n a l y z e di r lp a r tt h r e e ；a n d t h es t r a t e g yo nh o wt of u r t h e rr e f o r ma n di m p r o v ec h i n ai n d i v i d u a l i n c o m et a xs y s t e mw i l lb ef o r w a r di np a r tf o u r k e yw o r d s ：i n d i v i d u ai n c o m ei a x ，s y s t e m ，r e f o r m ，i m p r o v e m e n t 试论我国个人所得税制度的改革与完善 个人所得税是对取得应税所得的个人征收的一- 种 税。因此，它也是同个人关系最直接的一个税种。江 泽民总书记在党的十五犬报告中明确指出：“调 节过高收入，完善个人所得税，外征遗产税等新税种。 剧范收入分配，使收入差距趋fj 合理，防止两极分 化。”在中共中央关于制定国民弪济和社会发展“九 五”计划和2o l 0 年远景目标勺建议中也指出： “t l 会收入分配要继续体现效率优先、兼顾公i f 的原 则，并通过税收调节等措施体现陆会收入分配差别过 大的问题”，并特别强调要“改进和加强个人所得税 征管。”可见，目前如何完善我国的个人所得税制， 强化个人所得税征管，是我们党和政府亟待解决的重 要课题之一。 一、我国个人所得税模式的确立 ( ) 三类个人所得税结构模式简介 目前h _ l = 界各匡实行的个人所得税制，嘏据其税塔 的不同分为以下三类： l 、以美国为代表的综合税制 综合税制是综合个人全年各利，所得的总额，在臧 除法定的扣除额后按统的累进税率垛征，坚持了 “按能课征“的负，旦原则。综合个人所得税制的课税 范围一般足采取“夏列举”的形式，以反向列举免霉 项r q 为准，凡足免_ | i 项目中未列举的切收入，鄙足 应税所得颓。荚国t - 人所得税的应税j ，i 得是指产生于 各种渠道的总收入具体包括：劳务薪俸报酬、营业 毛利：财产所得、利息和股息、租金和权利金收入、 赡养费收入、退体金及年金、合伙入利润分j 戊、信牡 资产所得、债务收入，在国外赚取的净所得等。 ， 2 、以荚国为代表的分类税制 分类税制是按照不同性质的所得区别对待的原 则，把纳税人的所得分为若f 二类别，分别适用小同的 税率，采取源泉一次征收的控制税源。减少了汇算清 缴的麻烦。英国的“所得分类表”制度，把应税所得 分为六类：( 1 ) 不动产租赁收入；( 2 ) 占有土地、 2 山林等取得的所得；( 3 ) 境内支付的公债利息所得； ( 4 ) 营利事业所得、自由职业( 律师、医生) 所得、 没有源泉扣缴的利息、养老金、特许权使用费收入、 外国有价证券利息、来自外国的事、i p 则产所得；( 5 ) 工资薪金所得；( 6 ) 从英国公司领取的股息。英国 的分类税制与美国的综；i 税制主要区别是：英国对应 税项目采用“正列举”，目p 只就己列举的收入项目征 税，并分别适用特定的税基和税率。 3 、韩国、日本为代表的混合税制 混合税制又称分类综合税制，规定先就纳税人具 有连续性的各类所得，按标准税率实行源泉扣缴，然 后再综合 l i 度不同来源的所得，适用祟进税率计征， 对已扣缴的税款，准予在年度应纳税额- i 冲抵，兼有 综合与分类税制两者的特征。目前实行这一税制的有 韩国、日本等。以韩国为例，韩国：悔应税项目分为四 类：( 1 ) 综合收入，包括工薪所得( e 资、薪金、 养老金、奖金) 、利息所得、不动产租赁所得、经营 所得( 股息、分工) 和其他所得：( 2 ) 退职金收入 ( 退职津贴、临时抚恤金) ；( 3 ) 资本利得：( 4 ) 3 林业收入( 采伐、转让所得) 。韩国的混合税制对上 述属于综合性的收入，适用累进税率合并计征，体现 了综合税制的特征：其余各项收入，则适用不同税率 单独计征，则体现了分类税制的特征。 比较分析以上三种不同的个人所得税制，各有其 自身的特征和优缺点： j 、综合税制，是以广义所得概念为基础，凡基 自然人在定只+ 期内获得的一切经济利益，不问岁e 采 源、形式和形态( 货币或实物) ，也不问是经常的还 是偶然的，是实现的还是未实现的，部属于个人所碍 税的应税范围，因此，综合税制最大的特点之一，是 应税范围的广泛性，被认为是最自利j ：保证财政收，扳 增长和最具有“量能课税”原则的“刑+ 人税”。其整 要缺点是综合计算比较复杂，对征管的外部和内部能 力( 特别是征管手段的现代化) 要求很高，在个人所 得税制仞始阶段，实施j ：自、定的例棚：。 2 、分类税制，是从狭义所得概念出发，着眼_ f _ 二 有连续性来源的收入，并以实现为前提；在征收方法 上，采用源泉控制、代扣代缴，简化了征收手续，使 4 纳税人感到方便，在税率设置上区别不同的所得，适 用高低不等的税率，有利于体现区别对待的原则。其 缺点是按照收入性质和来源的不同，实行多元扣缴， 合法合理规范费用的打i 除；且不同性质的收入，适用 不同的税率，也带来了负担上的差异，不符合公平合 理的原则。 3 、混合税制，实行“先分后合”，兼有综合和 分类两种税制模式的特征，既体现了“量能课税”的 负担原则，叉体现了区别对待的原则，目前【吐界上部 分圜家( 包括一些发达国家) 也采用这种税制。 ( 二) 我国个人所得税模式选择 我国是一个经济不很发达的发展中国家，同时又 是一个社会主义国家，这就决定了我围个人所得税税 制的模式选择不可能照搬照套某一国家的模式，只能 是根据本国国情的实际情况和所达剑的政策目标求 定。因此，在现实国情和政策目标进行分析的基础上 选择个人所得税模式有着重要意义。选择个人所得税 模式应依据： 5 l 、我国个人l 复入分日e 形式在改革前后存在着不 同的差别，经过十几年的改革，我国随着多种经济成 份的存在，在收入分配形式上也出现了多种形式并存 的局面，这种个人收入分配多形式的存在和l 到家对个 人收入分配政策的目标，无疑是我们选择其所得税模 式的重要依据。 2 、个人收入分配4 i 仪有形= = 问题，而h 存在嚣 层次问题，作为纳税肴本人的收入米讲何一。个分配3 1 1 再分配的过程，个人收入的转化有些爿二不是通过货 币收入分配形式来体现的，而是通过其它途径，如福 利、社会补贴以及各种实物分配形式实现的，在个人 收入得到以j ，j 出现的再分配也是存在的，如在个人领 到收入以前所作的各种扣除，以及在个人得到收入以 后所要进行再分配的形式和数量均有不同程度的差 别，所以，任确定所得税税制模式时，也戍加以考虑。 3 、个人收入分配虽自形式和坛_ 久之分，世就其 所得税调节的面和量来讲，也不能不有所考虑，是所 有有收入的人都确定为纳税人，还是只包括一部分有 收入的纳税人，是对达到一定量的收入后作为纳税起 6 点，还是只要有收入就要纳税，这也是选择税制模式 的因素之一。 4 、选择何种所得税模式，最霞要的依据是国家 要实现的宏胱调控目标和社会经济发展目标，在不同 时期，国家根据经济的发展，是可以制定不同的经济 发展战略和任务，为实现这种战略和任务，务必对其 采取的宏观调控手段和目标以及社会经济发展目柄；进 行调整，这种调整必然影响所得税模式的选择和调 整，因此，任阿一种所得税模式的选择都不是永恒不 变的。 ( 三)我国个人所得税制的建立 由于我国在计划经济时朋长期实行低薪制，人们 的收入也比较单一，所以对个人所得直没有征税。 改革开放初期，涉外企业、外国企业驻华常设机构大 量增加，这些单位的外籍人员的工资收入比较高。同 时，随着对外经济的发展，外籍人员从我国取得的劳 务、咨询报酬、特许权使用费等曰益增多。对于这些 个人所得，根据国际惯例，收入来源地享有税收管辖 7 仅一般都璎，正收所得税，以维护国家4 义益。另外1 司 外国政府淡判税收 力、定时，许多内容涉及双方对个人 所得税的互惠，如不开征此税，将失去一项有利j j 我 国的谈判条件。为此，我国住l98o 年9 月第一次 公布实施个人所得税法。当时纳税入主要是我幽境内 的外籍人员。随着经济体制改革的不断深入进行，我 个人收入发生很人变化，地区、行、i k 、个人之门激 入拉j 1 ：差拄i i ，为了x , j 社会成员之间收入水i f 的过分恐 殊进行调节，国务院于l986 年颁布了中华人民 共和国个人收入调节税暂行条例，并于l 98 ”年 1 月1 日i 上! 式开征了个入收入调节税。同时发布了， t ，# 人民共和蚓城乡个体工商业户所得税暂行条例， 把个体j ：商业户的征税从原工商所得税中分离出来。 随着改革开放的不断深入发展，社会经济生活不断变 化，特别址社会卜义市场经济体制n 勺过、7 ：，我【目埘个 人所得征税的三个法律、行政法规并存的状况显露出 些问题。比如，对个人所得征税时要区别不同纳税 人，分别适用不同的税种，法律上很不规范，不符合 国际通行做法；费用扣除偏低，名义税率过高，难于 8 适应物价指数和人民生活费用指数大幅度上升趋势： 由于情况变化，税法规定的征税范围、应税项目、征 免政策、征管办法等已不完全适应。为了更好地适应 发展社会主义市场经济的需要，缩短与世界各国征收 个人所得税的距离，为改革开放服务， l993 年l 0 月底，八届全国人大常委会；四次会议审议通过了 全国人大常委会关于修改( rr 华人民共和围个人所 得税法) 的决定，由江泽民士席签署主席令从l 9 94 年1 月1 日起施行。 我国94 年税制改革后的个人所得税制，实行分 项保征、税率较低、扣除额宽属于分类所得税模i = 。 应税项目肯11 类，包括：( 1 ) 工资薪金所得；( 2 ) 个体工商户的生产、经营所得：( 3 ) 对企事业单位 的承包经营、租赁经营所得；( 4 ) 劳务报酬所得； ( 5 ) 稿酬所得；( 6 ) 特许权使用费所得：( 7 ) 股 息、利息、红利所得：( 8 ) 财产租赁所得：( 9 ) 财 产转让所得；( 1o ) 偶然所得；( 11 ) 其它所得。 上述各类应税项目除税基和适用税率各有不同外，其 征收程序亦各有不同，有的实行按年计征，如个体工 9 商业户的生产、经营所得；有的实行按月计征，如工 资薪金所得：有的则实行按次计征，如劳务报酬所得。 其虽然体现了分类税制的优点，但也不可避免地显露 出一些缺点，如税率多、档次多、征纳方式复杂、费 用扣除多元化以及税收负担差异大等。因此，不沦从 国内经济的发展和税制改革的需要来看，还是从国际 卜个人所得税发展的趋势来看，都必须重新考虑如荦 选择我国个人所得税制的模式。 罄 ( 四) 我国所得税制模式的选择 根据我国国情以及上述儿个方面的分析，我均个人所 得税制模式选择应由目前分类所得税制向分类综合所得旒j j 转化或叫混合所得税模式。即在分类个人所得税的基础上， 先分类征收，在年度结束后，按纳税人锌类收入综含朋计后 按净所得额超过一定数量界线征收所得税，以调节税负，量 能负担，防止逃税和避税，选择这一模式当然还需要其它涉 及个人收入分配形式的配合，如遗产税、赠与税、社会保险 1 0 税等税法的补充，才能达到全面、公平、合理的目标，选择 这种模式，戍充分注意以下几个方面的问题。 1 、注意控制个人所得额主次结构。个人所得额足征税 的依据，如何确定个人所得额则是关键的一条，在我国，个 人收入分配，乏式多元化的情况下，就其主要收入来源与次要 收入来源，妒于不同的纳税人来讲，都是相对固定的，这样， 就为分类所雀 征税奠定了基础，而且这种收入在其所得中占 有较大的份颁，其来源也有可控性，所以，时其主要收入和 次要收入区别不同情况进行分类，加以确定，只要将分类税 源控制好，综合征税就容易得多。 2 、注意区分不同收入的性质。当前，我国采取的“让 一部分人先富起来的政策”，具有当时的时代特征。但是，也 要看到这种政策目标下逐渐暴露出来的分配不公和收入差距 拉大的现实问题，这种矛盾和问题，既有个人勤劳致富的因 素，也有国家政策的优惠，还有自然条件的影响。这样，选 择分类综合税制就可根据不同情况，确定不同的税种和税率， 实现在同条件下的公平纳税，把不属于自己劳动所得的部 分通过适当的形式加以调节，达到一定的调节目标。 3 、注意掌握调节的政策目标。制定什么样的所得税制 模式，要考虑其达到的政策目标。在我国，当前应注意好扩 大税基的政策目标，使众多的人都要成为纳税人，注意好量 能负担的政策目标，使多收的人多纳税，注意好保护低收入 者的政策目标，使低收入者减轻负担，注意俘量能负担廨l j 下的公平税负目标，同时还要注意好国家财政收入政策和宏 观调控的目标。 4 、注意与其它税收和分配形式的配合。对个人收入调 节，不是由所得税一种能实现的，还必须辅之予其它税收和 分配形式，如对非生活必须品和奢侈品征收特种消费税，麴+ 私有房地产征收房地产税。对遗产和赠与征收遗产和赠与税， 开征社会保障税等，都可起剑调节个人收入的作用。因此建 立起以个人所得税分类综合型税制为主体的个人收入分配调 节体系，才能真正实现税收调节的作用。 5 、注意税收征管手段的现代化。选择了税收模式，并 不等于达到了目的，要完全体现该税制模式的优越性，关键 1 2 在于能够建立整套完善的征管体系和现代化手段。借鉴西 方国家的个人所得税征收办法，实现税收征管的计算机网络 化，势在必行。通过计算机将个人与社会备部门之间的收入 分配和支付实现联网，将全面增加个人收入的透明度，为完 善税收征管奠定坚实的基础。 二、社会主义经济条件下我国个人所得税的必 要性 个人所得税对居民纳税人和非居民纳税人的个人 所得，采耿列举所得项目，分别计算纳税的办法。个 人所得税的税率采取两种7 髟式，即超额累进税率和比 例税率，适应了不同纳税人的实际收入情况。规定的 扣除基本生活费用较高。体现了对不同所得项目区别 对待，低收入者不纳税或少纳税，高收入者多纳税， 鼓励创作出版的特点。随着市场经济的建立和发展， 随着分配形式的多样化和个人收入的提高，个人所得 税成为我国一个主要税种是一种趋势。进一步改革与 完善我国个人所得税制度，对于增加财政收入，调节 1 3 个人收入水平，促进经济、社会和政治稳定将起到重 要作用。 ( 一) 市场经济条件下，个人所得税是调节个人 收入最有效的手段 税收任缩小或抑制 复入差距，调节收入分配1 i 公 方面，具有特别的作用它集中体现在问接税、所鬻 税和财产税等方面。其中财产税在发展中国家般。寺 很小份额，对收入分配几乎不起多大作用。作为问接 税的流转税，其调节作用也非常有限。这是因为，如 果所有商品郡适用例一税率，间接税无疑具累退性， _ i 仅起不到调节收入的作用，相反，还会使收入差燕 加剧。相比之下，个人所得税在调节收入分配不公方 匝f 有着十分明显的作用。这突f 表现在：它拥何众多的 调节手段：累迸税率。一i 同的收入适朋不同的税率， 收入越高，税率越高。起征点。可以把起征点定在 维持基本生活的水平线上，低于水平线的免，高于水 平线的征收。这样以保护低收入者。生计和赡养扣 除。可规定每人享有一定数额的生计和赡养扣除，能 1 4 反映出家庭所实际负担能力，从而更具公平性。另外， 由f 个人所得税属于直接税，其税负耀本不存在转嫁 问题使其调节作用更具有效性。 ( 二) 国民收入分配格局的显著变化需要提高个 人所得税的地，立 改革开放十多年来，窜民收入分配格局发生了显 著的变化。行人以sna 孩算体系测算的国民收入最 终分配结构的结果是： 从l9 79 年到19 88 年中，绝大部分年份里 国家收入占国内生产总值的比重呈下降趋势，由1 9 79 年的23 5 下降到l988 年的l1 7 ， 下降l1 8 个百分点：而居民个人所占比重由6 4 4 ，上升到77 5 ，上升了13 1 个百 分点：企业收入比重变化不大。 这种变化的原因，总的来说是经济体制变更的结 果，过去的高度集中统一向分散化演变。国家向企业 放权让利，而企业又将增加的留利通过奖金、福利、 补贴、住宅建设等各种形式转为个人所得。据粗略统 1 s 计，l9 91 年底居民个人金融资产( 包括储蓄存款， 手持现金，各种债券) 绝大多数达l30o0 亿尢， l9 92 年底约达l5000 亿元，每年以200 0 亿元的速度增长，对国民收入分配格局的这一1 变化， 从总体上来说是个开放的要求，国民收入向个人倾斜 同市场经济的要求是柏一致的。但随着国民l 叟入分雕 格岗的变化，同时，也意味着税源结构的变化。提高 个人所得税的地位已是客观必然。 ” ( 三) 个人所得税的开征可促进经济平稳发展 市场机制存在的固有缺陷常常导致经济发展的。不 平衡。个人所得税的超额累进性具有减少经济波动繁 促其平衡发展的作用。具体表现侄：当经济过热，个 人所得增长过快时，累进的个人所得税使个人税负的 增加程度超过其所得的增长幅度，遏制其消费需求； 相反，当经济萎缩，个人所得下降时，税负的减轻程 度则超过其所得下降的幅度，从而刺激个人的消费需 求，增加生产供给，最终促进经济的复苏。 1 6 ( 四) 从现实发展的眼光来看我国个人所得税大 有潜力 随着国民收入分配格局的变化，税制结构应作相 应的调整，否则，财政收入就无法保证，财政也就难 以走出困境。从理论上来说，增加税收收入的途径很 多，一是流转税中占主要地位的增值税。我国目前增 值税负基本上能够适应市场经济的需要，与其他国家 相比，我圈增值税税负处于中上水i | ，不宜再提高， 斟此，通过提高增值税税负来增加财政收入十分仃 限。二：是企业所得税。我幽企业所得税带：j 改革之后 税率下降，与发达国家的税负水平大体相当，企业出 现了一些生机，如果再提高税率，势必重走老路，企 业状况不景气，活力不足，抑制经济的发展。鼍是个 人所得税，我国自i9 8o 年开征个人所得税以来、 收入虽年年增长，但其占工商税i | 叟的比重却不到2 ，l 993 年和l99 4 年分别仅占当年工商税收 的1 33 和1 6l ，据国际货币基金组织嘲 际财政统计资料， l9 8 6 年到l9 92 年平均个人 1 7 所得税与全部税收的比重，发达国家一般较高，发展 中国家也比我国高得多，班洲国家甲均为l2 7 ， 非洲国家平均为l1 ，1 ，中东国家平均为8 1 ，从个人所得税占国内生产总值的比重来看、我国 l 9 93 年为0 149 ，l9 94 年为0 17 咳，而从围外看，近几年美嘲为了 55 ，英国卫 9 63 ，印度为0 63 ，印尼为0 93 灌 泰国为1 97 ，在这方面我国均比国外低。我匡 目前的个人收入情况怎样呢? 经过l0 多年的改革开 放，我国的个人收入大幅度增长， l987 年全国毋、 二平均工资为l459 元，到19 91 年升为23 4 o7 己，增长率6o 4 。而且，这还只是表面的数 据，实际的增长还远不止这个数。有资料表明，全菡 h i 前年收入超过l 万兀的至少有l0 00 万人，一出过 lo 万元的至少有2o0 万人，超过1 00 万尤至少 有5 万人。可见，我国在这方面的潜力是很大的。如 果仅按个人利息所得以lo 的税率计征个人所得 税，仅此一项。全国一年也应征l00 亿元以上，如 果按低收入国家个人所得税应在40o 亿元以上，而 1 8 我国l980 年仅征收l6 2 万元； l987 年为 7 17 亿元，占同年度税收总额的0 346 ： 1 9 92 年达到34 亿元，占同年度税收总额的1 1 6 ：l994 年为74 48 亿元，比上年增长5 4 95 ，占整个工商税收收入的1 6 ：l9 97 年达到259 55 亿元，比上年增长34 4 ，占同年度税l 发总额的比重逐步增加。这已显露出 个人所得税的征收潜力极大。 三、我国现行个人所得税存在的主要问题 我国现行个人所得税的制度设计和征收管理工作 尚存在诸多不足之处，影响其功能的进一步发挥。目 前，我国个人所得税收入的流失现象比较严重，偷漏 税的比率居于现行各税之首；就我国个人所得税对个 人收入的调控作用而言，相对于社会主义市场经济的 要求和政府的共同富裕政策，也存在着明显的欠缺。 除税法本身的一些内在原因外，更重要的是纳税观念 淡漠，征管制度不健全，配套法律体系不完善，执法 1 9 不严。 税收制度不尽完善。我崮现行的个人所得税实行 的是分类税制，在计算收入、规定扣除标准以及计税 方法等方面不够科学，存在一定程度上的税负不公， 难以全面体现税收的“量能负担”原则。主要表现如 下： 一一税制规定工资薪金所得以每月收入额减去蘩 用8o0 元的余额作为应纳税所得额，而没有考虑家 庭人口、赡养系数、居住地区；物价水平等因素对个 人基本生活费开支的影响，考关费用扣除的合理性与 公平性不足，存在计税依据的确定不尽科学完整。 一一税制根据不同所得分别规定按年、月综合讳 算和按次单项计算，这存在计税时间上不够规范的瀚 题。不仪会造成所得来源多、综合收入高的人少纳税 或不纳税，而所得少、收入相对集中的人则要多纳税 的矛盾，还难以防止纳税人本应一次取得而采取分次 取得以逃避纳税的漏洞。 一一税制对个体工商户的生产、经营所得采用 5 35 的五级超额累进税率，而对私营企业采用 2 0 33 的比例税率，并目对税后用于消费的那部分所 得再征收4o 的所得税。很明显，私营企业的税贝 重于个体工商户，税收负担不够公平合理。 个人所得透明度不高，能见度较低，监控乏力。 随着市场经济的发展，个，收入渠道大大增加，个人 所得更加多元化和隐蔽化。而社会上大量的个人收入 在当事人双方之间直接以 l 金收付来实现，使得除l 资薪金所得尚可由税务部门监控外，其他各项所得基 本：处于失控状态。由于税务部门对个人所得缺少及 时可靠全面的信息资料与川关凭证，使得个人所得税 的征收管理帽当困难，也助长了个人偷逃税现象。 征收制度不够健全，执法不严。目前，我国个人 所得税实行由扣缴义务人代扣代缴为主，由纳税义务 人自行申报为辅的征收制度，但这项国际上被普遍采 用而且行之有效的征收制度，在我国制订得不够健 全，配套法律体系不够完善，实践中未得到严格执行。 一方面，由于扣缴义务人责权利不够明确，且无强制 其代扣代缴的有效措施，致使一1 些单位不仅不愿履行 代扣代缴义务，甚至采取一些不正当手段隐蔽某些人 2 1 的收入帮助纳税义务人偷税逃税。另一方面，山f 目前国家尚无健全的个人收入申报法规与个人财产登 记制度，对个人收入也没有有效的监控措施，致使很 多纳税义务人难以做到自行申报纳税。 征管手段滞后，纳税意识不强，缉查不力。个人 所得税具有涉及面广、税源零星分散，收入米源渠道 多而且变化陕等特点，其征管工作量较大，返客观耻 要求有灵敏的征管信息系统和运用现代化征管手段。 而我国目前尚没有一个现代化的反映个人收入变化和 个人所得税税源变化的综合信息网络，没有一套科学 的规范的现代化征管程序；也没有形成微机征管系 统，在很大程度上仍是靠手工操作。这不仅影响征税 的及时性、完整性与科学性：，增加税收成本，降低鞒 管效率，还容易造成征管过程l 一 一的舞弊行为。 四、我国个人所得税问题产生的内外原因 我国个人所得税问题产生的原因是多方面的， 面我就从内因外因分别分析问题存在的原因。 ( 一) 内因 内因是决定事物发展变化的根据，是主要原因。从个人 所得税征管所存在的问题来看，其具体表现有以下几个方面： l 、个人所得税自身特征决定了个人所得税的征管难度。 个人所得税是针对个人取得的各项应税所得征收的一种税， 它是一种直接税，税负具有不转嫁的特征。无论是个体工商 户、私营企业叠、承包租赁人、经纪人、歌影视明星还足上 薪阶层，只要取得收入并扣除必要的费用，就必须纳税。因 此，对广大纳税人来说，直接从自己的钱袋中掏出钱纳税足 一件很痛苦、很不情愿的事。为此，纳税人在取得收入的同 时，往往采取各种手段，运用彳i 同方式少报、隐瞒甚至拒不 缴纳税款，这无论是在税款征收过程中还是管理上，都给税 务机关带来了很大的困难。 2 、征管力量不足，征管手段落后。新税制实施以来特 别是税务机关分设后，税务机关征管力量不足表现得更为明 显，加上个人所得税是属于地方税种，地方税税源零散、税 额少、征管难度大等特征限制了地方税务机关必须把有限n 勺 人员安排到各税种的征收管理工作中去。税务互作人员在渚 多税种的征管中，只能采取“打游击”的方法，无法集中力 量加强对个人所得税的征管。更谈不上对个人所得税进行认 真、翔实的调查研究。发现问题处理问题只能委屈求全，而 征管手段落后则使税务工作人员在处理大量的资料、信息甄 前显得力不从心。表现为无论是对个人所得税的征收还是纳 税人的户籍档案资料管理、纳税申报，大量的工作都由于- j ： 操作，这无疑影响了工作的效率和管理的准确性。 3 、税法的刚性无法体现出来。由于个人所得税是针对 个人所得征税，对个人的利益冲突最直接明显地在征纳敏势 之问体现出来。纳税人拒不缴税，暴力抗税、打击报复税务 人员的现象在个人所得税的征管 作中时常发生。税务人员 在执行公务的过程中没有可靠的人身安全，另一方面，对某 些明知故犯，有意隐瞒真实收入的纳税人，部分税务工作人 员考虑到人际交往关系，部分领导干部顾及到本单位利益而 采取大事化小、小事化了的态度，对少数人采取少交或只补 2 4 交不罚款的做法，使得依法；仑税、依率计征落吖：到史处。 4 、代扣代缴流于形式。税收征收管理法第四条规定， 法律、行政法规规定负有代扣代缴税款义务的单位和个人为 代扣代缴义务人。代扣代缴义务人必须依照法律、行政法规 的规定代扣代缴税款，尽管税务机关对负有代扣代缴义务的 单位和个人发放了代扣代缴委托证书，但是其积极作用没有 体现出来。具体表现为一是税务机关在发放代扣代缴委托书 时，没有解释代扣代缴的意义、权利、义务。另一方面，负 自| 代扣代缴义务的单位和个人、其单位领导、财务人员考虑 剑局部利益，对自己肩负的责任没有引起应有的重视，对应 纳所得税的个人网开一面，故意不代扣代缴或少代扣代缴， 隐瞒、分散应税所得额。 5 、纳税申报制度执行不严或没有执行。纳税申报是指 纳税人发生纳税义务后按税务机关规定的内容和期限向主管 税务机关提交的书面报告，是祭层税务机火办理征收业务， 核定应征税额，开具纳税凭证的j 三要依据，它还可以作为税 务机关掌握经济信息，研究税源变化、加强税收管理的重要 2 5 手段，但是在实际工作中，由于个人所得税涉及的纳税人嘶 。盛大，且大多数都实行“双定”纳税的征收办法，因此在 征收税款环节，税务征收人员往往为纳税人代劳填报纳税申 报表，而纳悦人也不主动积极申报纳税。使得纳税申报制度 名存实亡，失去了其应有的价值和作用。 ( 二) 外因 外因是事物发展变化的条件。个人所得税自解放后至今 已存在四十多年，但认真贯彻执行还是改革开放以来的十几 年时间。在这段时期，税务机天在个人所得税征收管理 戳 了大量的l ：作和有益的尝试，取得了很多衷贵的j ：作经验。 然而，由于受到外部因素的制约，个人所得税征管工作在一 些方面仍显得苍白无力，就影响个人所得税征管工作的外因 来说，主要有以下几个方面。 l 、纳税人纳税意识不强。这已是税务人员在开展工作 中面临的主要障碍之一。虽然税务机关进行了大量的税法宣 2 6 传教肯活动，花费了 艮犬的精力和心血，足收效并不十分 避愆，大多数纳税入( 其中不仅是个俸工商户，私营企业主， 筛且还有厂矿企业的经理、厂长、机关于部) 在纳税意识上 酃施有抵戆褥谤缭，可以漉，纳磁入魏税意谈的提高已成为 社会意识方面的问题。纳税意识可以体现一个国家文明进步 鼷凄黎民羧慧想素质离低懿承平仪。交予历史靛疆因秘其它 条件的制约，使得广大纳税人的纳税意识不强，这与一个具 蠢悠久耖j 是熬文臻占毽的地位不翎称。 2 、现行货币支付手段不利于个人所得税征管。货币是 物物交换或者说是商晶交换豹产物。随蕾社会经济的不断发 展进步，人们在商品交易活动中大量使脂支票、汇票等支付 手段来完成商业活动。髓着我国经济的发展，生活水平的提 高，人们也开治重视支禁、汇票、信耀卡在生活中的作糟。 假是，在现实生活中，货币仍是最主要的支付手段和工具。 无论是贿买奄产资料、漓费晶，还是支付工人的工资、利息、 股息，都借助货币来完成其流通过程。这样，方面给金融 部门蓝控货落资金的运行清凌带来了匿难，麓方匿卷不裁 于税务部门对纳税人所得的应税收入实行源泉控管，加大了 个人所得税征管的难度。 3 、个人收入多元化。个人收入的隐蔽性使得核定个人 所得税计税依据变得更为棘f ，开征个人所得税是为了调节 国家与个人之间分配关系，引导个人消费和投资取向的杠 杆。同时，通过证收个人所得税，缩小贫富间的差距，达到 共同富裕、共享利益的最终目的。从税收实际工作来看，由 于个人收入多元化，收入的隐蔽性给个人所得税的征收管理 带来了很大的困难。个体工商户、私营企业主其收入已不单 是涉及到所核定的经营范围；国家公务员、企业工人的收入 也不仅限于 ：资袭上的l 复入。那部分以其它方。式进入私人腰 包的收入：通常所说的灰色收入、地下收入) ，是征管操簇 环节最头痛的问题。 策 五、改革与完善我国个人所得税制度的基本对 针对我国个人所得税存在的上述问题及其原因， 参照国外税制建设和税收征管方面的有关成功经验， 我认为应采取下列对策对这一税种进行改革与完善。 ( 一) 改进个人所得税的制度设计 从长远看，应将“综合所得税”模式作为个人所 得税制度改革的目标，以便能切实体现“量能负担” 的税收原则，更好地发挥个人所得税对个人收入的调 节作用，促进实现社会分配公 。、但鉴于这种税制模 式操作比较复杂，征管难度较大，由于我国的税收征 管水平和征管条件所限，近期还难以实行，因此，目 前只能在“分类所得税”模式下对个人所得税制度进 行适度调整与改进。其基本设想如下： l 、改进对“工资、薪金所得”课税的费用扣除 法。应采取的相应措施一是实行费用扣除标准“指数 化”，使费削扣除标准与物价指数挂钩，以缓解通货 膨胀对居民生活水平的影响。其他国家和地区的个人 所得税采用这种费用扣除方法比较普遍，如我国台湾 地区的税收制度规定，当物价指数超过l o 时，对 费用扣除额进行相应调整，这对我们是具有借鉴意义 的。二是使费用扣除项目具体化，按纳税人生活费用 支出内容不同分别设置基础扣除、瞻荞扣除、特定支 出扣除等项目二所谓基础扣除是用于纳税人本人生活 的费用；瞻养扣除是用于瞻养纳税人的父母、配偶、 及抚养子史亲属的费用；特定支出扣除则是为满足纳 税人医疗、购房、保险及子女受教育等费用支出需要 而进行的扣除。这样能够比较充分地照顾到不同纳税 人家庭的差别，并且适当考虑教育、侣房、医疗等舞 支因素，叨实保障工薪阶层的基本生洒需要，降低0 t 税收负担，也使不同纳税人之问的税收负担更加公j 合理。 2 、改进对“工资、薪金所得”项目的计算征收 方法。任术实行“分类综合所得税”之i i ，先对“j 譬 资、薪金所得”实行按月预缴、年终汇算清缴的计证 方法，以便根据纳税人的全年工资薪金收入总水平确 定其税收负担，实现公平税负，并肯利于堵塞税歉流 失的漏洞。 3 、调整个人所得税的税率。一是简并“工资、 薪金所得”适用税率的级次，并适当的调低最高边际 税率，以便简化税率结构，适度降低税收负担，以更 3 0 好地体现税收公平与效率原则，同时也便于同吲际上 的所得税制度“接轨”；二是按照社会主义分配原则 调整有关所得项目的适用税率，使非劳动所得的税收 负担重于劳动所得的税收负担，以便适当地限制非劳 动所得，抑制个人财富的积累速度，并鼓励勤劳致富， 缩小贫富差距，促进分配公平，更好地发挥个人所得 税的调节功能。 ( = ) 加强个人所得税的征收管理 针对上述存在的问题，本人认为，为了更好地加强个人 所得税的征收管理，堵塞漏洞，必须从以下几个方面进行综 合治理： l 、加强个人所得税法宣传，全面推行和建立个人收入 申报制度。尚先，要大张旗鼓地宣传个人所得税税法，充 分利用各种宣传手段，广泛深入地开展个人所得税法的宣传 活动，使之家喻户晓，以增强公民的税法观念和依法纳税意 识，在全社会范围内形成依法纳税的良好社会风气。其次， 3 1 各级领导在实施新税法中应起表率作用。对工资套改后， ： 资收入超过了征收起点的，他们应带头缴税，成为执行新税 制的模范。由此带动一一大批纳税人，形成全社会关，心支持税 收l 作和所有纳税人主动申报纳税的良好风气。再次，全面 建立以居住地或工作单位为对象的个人收入统计和申报制度 管理体系，通过企事业单位、t 商、银行、统计、公安和昼 民委员会等部门和单位建立个人收入申报点，不管你达小达 到起征点，都需定时到申报点申报个人的收入，逐步地培养 公民自觉申报纳税的习惯，建立个人财产收入数据库，建立 完善个人所得税征管基础j j 作。 2 、因地制直，采取相应的征管方法。实践证明，征臀 嚣 方式单一存在弊端多，我们可以视不同的情况，分别采取多 种征收方式，采取相应的征管措施，加大代缴代扣工作力度， 以堵塞个人所得税的税收漏洞，防止或减少偷漏税。 ( 1 ) 对难以查实征收的纳税人实行“下限双控”核定 征收的办法。即各地区地税局分别行业、规模制定本区域纳 税人最低销售( 收入) 核定额与最低税款核定额( 或带征率) ， 3 2 挥县级地税局1 ，土不低于地区确定的最低限度以l 二，根据纳税 人具体情况分别核定，征收机关据此征收。到时，适时调整 定额定率。这样，不仅加强对高收入者和个体、私营大户的 征管，又堵塞转移| 复入偷税的漏洞，还抑制收叭情税。 ( 2 ) 对经济效益较好，财务制度较为健全的九个行业 及其个人试行“双向申报”征管力法。对电力、邮政电信、 烟草、金融、 正券、外贸、旅行社、广告、房地产九个行、f p 所属的企业、荤位，每月支付木企业、单位任职受雇的中上 层管理人员和中高级专业技术人员工资薪金收入或劳务报酬 收入，都麻申报支付个人收入代扣缴税；在几个行、i k 所树食 业、单位任职受雇的两类人员每月取得的两个项目收入，卅i 沦是否达到纳税标准和支付单位是否已代扣代缴税款，都应 闩行或委托f i 当月取得收入和庸纳税款。 ( 3 ) 埘雄控及零星的部分纳税人实行税务核定，委托 主管部门代征的办法。在征收管理上，首先与街道办事处、 工商、公交等部门协商，建立代征点，初步形成了以税务机 关为主，以群众协税为辅的税收征管网络。其次是制定代 3 3 征单位票征管理等一系列制度，使代征员的工作有章可循， 以保证工作l 各环节的规范化，堵塞漏；同。第三是保证代征 手续费及时发放，调动代征单位和代征茛的1 - ：作积极性，使 代征单位、代征员责、权、利分明，各司 i 队。 ( 4 ) 对纳税、扣缴税和征税等专巧检查实行税务与有 关部门联检的办法。要搞好个人所得税白，征管就目前情况 来看，仪靠税务部门的努力是不够的，埘百效的方法是实行 税务与有关部门联检的办法。首先，认真州：展税源调查，全 面掌握税源分布情况，有的放矢地开展 _ 作，加强对重点税 源的控管，爆。j 能的减少偷逃个人所得税行j , t 的发牛。第? ， 税务部门应t 动争取各级党政的支持，主动与国税、峨察、 一l 商、审计等部门联合开展专项检查，借助这些部门的力量， 强化个人所得税税收管理。第鼍对专项随【检奁中，发现 有违章问题的，依照税法给予严格处理