（政治经济学专业论文）中国农地流转问题研究.pdf

中国农地流转问题研究 i 内 容 摘 要 本研究从我国政治经济改革与发展的理论与实践需要出发， 以国内外农地流转理论 与实践研究为基础，以现代经济学理论和系统为背景，在分析研究我国农地流转形成背 景的基础上，对我国当前的农地流转现状进行了全面的调查分析。总结了当前我国农地 流转的现状、特点以及障碍性因素。在此基础上，结合现有的农地流转模式分析，提出 了农地流转制度创新的产权安排。本文分三部分，包括五章。 第一部分包括第一章绪论，阐述了选题的背景和意义，介绍了农地流转方面的相关 理论基础及国内外研究现状。在该部分还介绍了本文的研究方法和创新点。 第二部分包含从第二章至第四章，是本文的基础理论部分。介绍了农地流转的含义 及相关概念。对农地流转问题的形成原因进行分析。详细论述了农地流转问题的现状及 制度障碍，这也是对策提出需针对的问题。介绍了农地流转的原则及已有的实践模式， 为对策提供借鉴。 第三部分包括第五章，主要是对农地流转制度创新提出了一种产权方面的设计。指 出现有农地产权制度的缺陷，认为国有永佃制是产权更加清晰的产权安排，在中国具有 可行性。并且对产权改革的配套措施进行了论述。 关键词：关键词：农地流转 产权制度 创新 中国农地流转问题研究 ii abstract proceeding from the theoretical and practical demand of the political and economic reform and development in china，basing on the rural land transfer studies both at home and abroad，taking morden ecnomics and system science as the theoretical foundation this research gives an overall investigation and analysis of the present rural land transfer situation of china. the research concludes present situations,specialties and obstacle factors of the rural land transfer in china. basing on it, and combining the analysis of the models in rural land transfer the article advances a property right arrangement of rural land transfer system innovation. this article can be divided into three parts including five chapters. the first part including the first chapter of introduction, which has elaborated the selected topic background and the significance.it has also introduced the correlation theories foundation and domestic and foreign research present situation of the rural land transfer. research technique and the innovation spot are also introduced in this part. the second part which includes from the second chapter to the fourth chapter, is the basic theory part of the article.it has introduced separately the meaning of the rural land transfer and the correlation concepts,and put forward the reasons of forming the rural land transfer. it has elaborated in detail the present situation and the system barriers of the rural land transfer, which also are the problems the countermeasure needed to aim at. it has also introduced the principle and the practice pattern in the rural land transfer, which provides the models for the countermeasure. the third part including the fifth chapter, mainly propose a property right design of the system innovation of rural land transfer .it points out the flaws in the existing property right system,introduces the state-owned permanent tenancy system, and has discussed necessary measures of the property right reform. key wordkey word: the rural land transfer the property right system innovationthe rural land transfer the property right system innovation 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系在导师指导下本人独立完成的研究成果。文中依法 引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上已属于他 人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担以下责任和后果： 1、交回学校授予的学位证书； 2、学校可在相关媒体上对作者本人的行为进行通报； 3、本人按照学校规定的方式，对因不当取得学位给学校造成的名誉损害，进行公开 道歉。 4、本人负责因论文成果不实产生的法律纠纷。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文知识产权权属声明 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学校享有 以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表或使用 学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为河北经贸大学。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 导 师 签 名 ： 日期： 年 月 日 （本声明的版权归河北经贸大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用） 中国农地流转问题研究 1 第 1 章 绪论 1.1 研究背景及意义 1.1.1 研究背景研究背景 当前“三农”问题已成为我国经济、社会继续发展的“瓶颈” 。要解决“三农”问 题，实现农村工业化、城市化，农业现代化，农民富裕，就必须进行改革。农村改革的 核心是农村土地制度的改革，现行的农村土地制度不适应经济结构转型的要求。土地流 转问题是土地制度改革的一个重要支点。 近年来土地流转中出现了大量损害国家、 集体、 农民利益的现象，暴露出许多问题。因此研究农地流转问题，进行土地流转制度创新研 究具有十分重要的意义。 农民是农业经营活动的主体， 土地是农业经营活动的基本生产资料， 农民以土为本。 在中国，农业问题、粮食问题，始终是关系国计民生的大问题。发展农业、生产粮食离 不开土地。 农村土地是农业生产的基本要素， 是农民的基本生产资料， 也是农民最主要、 最可靠的生活保障。十一届三中全会以前，中国的农民几乎是被强制性地束缚于土地之 上，既不拥有土地的所有权，实际上连真正意义上的使用权也没有被赋予。生产什么、 生产多少、怎么生产，是由公社而非农民决定，其结果是严重压抑了农民生产经营的积 极性，导致生产力发展缓慢和共同贫穷。在这样的背景下，经济体制改革率先从家庭联 产承包责任制起步。家庭联产承包责任制在改革开放初期对激活农村经济活力，缓解当 时的粮食和食品供应紧张状况起到了相当积极的作用，但随着农业向产业化、市场化、 国际化方向的发展， 现行的农村土地制度与经济结构的转型 （经济体制向市场模式转变） 发生了尖锐的矛盾与冲突。即随着农村农业生产力水平的不断提高和农产品市场化，现 代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧， 其过小的 生产规模的不适应性越来越明显。农户个体分散经营难以适应市场的变化，无法与大市 场抗衡。自 20 世纪 90 年代中期开始的一系列农地制度改革，并未取得预期的效果。因 而要尽快创新农村土地制度，完善农村土地流转制度，以适应农业及农村经济发展的需 要。 目前，在土地流转的过程中，出现了大量损害国家、集体和农民利益的现象：优质 河北经贸大学硕士学位论文 2 耕地面积逐年减少，而根据耕地占补平衡原则开发出来的耕地由于土壤肥力不够，成为 了新的荒地;在农用土地非农化的过程中， 征地价格与市场价格的巨大差异， 使大部分的 利益流入到政府部门和与之相联系的企业， 农民和村集体的经济利益受到行政权利的侵 犯。创新土地流转机制，规范土地流转，合理安排农民、集体、国家三者的利益分配， 是尊重农民主体地位，进一步发展农村经济的需要，也是构建和谐社会、建设社会主义 新农村的内在要求。 1.1.2 研究意义研究意义 中国农业和农村经济进入了新的发展阶段，在农业市场化、国际化进程不断加快以 及我国农村工业化、城市化和现代化不断推进的新形势下，由于农地流转方面的制度供 给不足等原因而导致的农户超小规模分散经营的局面，越来越暴露出我国农业小规模、 高成本、低效益和缺乏竞争力的弊端，土地制度的瓶颈逐步显露出来，并成为我国农业 和农村经济进一步发展的制度性障碍。因此，完善党在农村的基本政策，与时俱进的调 整我国农地制度， 推进农地制度变迁， 使之不断适应农业生产力发展的要求， 是积极的， 必要的。 农地流转是农村产业结构和就业结构变化的要求， 是农户人口的变动和劳动力增减 的要求，也是规模经营的要求。农地流转，特别是土地承包经营权的流转有利于实现土 地的价值有利于推动我国农村市场化的进程，有利于提高土地的效益和土地利用率。合 理的土地流转制度， 可充分调动农民的生产积极性， 促进农业产业化及农业现代化发展， 有利于 “三农” 问题的解决和实现农业的可持续发展， 最终促进国民经济健康持续发展。 没有合理的土地流转制度，就不能缓解农业比较效益低下，农民增收难以及土地撂荒等 难题，就不能提升我国农业和农村经济的竞争力，推进农业现代化和农村工业化、城市 化的步伐， 全面建设小康社会的目标就不可能实现。 同时， 进行土地流转制度创新研究， 可以丰富我国农业经济学理论，为解决“三农”问题提供理论指导。 中国农地流转问题研究 3 1.2 农地流转的理论基础 1.2.1 产权经济学理论产权经济学理论 一般认为现代产权经济学产生于 20 世纪 20 年代，主要代表人物是罗纳德科斯。 科斯最具影响力的代表作是社会成本问题一文，而其思想的根源则需追溯至 1937 年发表的企业的性质一文。科斯的产权理论主要包括交易成本、产权界定和资源配 置，其研究的起点是交易成本，并以交易成本假设说明产权界定对社会资源配置效率的 影响。 科斯指出，所谓交易成本就是运用价格机制的成本，它至少包含两项内容：发现相 关价格的成本(即获得可靠市场信息的成本)、谈判与履约的成本。实现帕累托最优其隐 含的意义是如果交易成本为零在既定的所有权格局不变的情况下， 可以通过界定从而转 让权利来实现资源的优化配置。因而，使资源利用达到最佳效率的结果与产权的归属无 关，法律最初如何规定权利和责任，对资源配置来说其实并没有什么意义，在任何一定 的权利和责任下，只要竞争是自由的，人都会根据自己的行为，使自己的资源得到最有 利的用途。由此，科斯得出资源配置帕累托最优的有效条件是：交易成本为零、产权界 限清晰、交易自愿。但现实世界中交易成本为零几乎是不可能的。人们通常将科斯的以 上研究结论称为科斯定理。 在真实的世界中，正是由于交易成本为正，才使得权利的初始界定会对经济体制的 运行效率产生重要影响。法律的变化将导致权利的界定变化，从而影响资源配置，从而 带来财富分配的变化。即一旦考虑到进行市场交易的成本，对外部性权利的调整只有在 这种调整后的产值增长多于其带来的成本时，权利的调整才能进行。概括而言，当交易 费用不为零时，产权的初始界定和分配将影响最终资源配置。这就是所谓的科斯第二定 理。科斯认为政府必须依据交易成本的理论从产权结构上选择多种结构方式，并比较各 种产权制度安排下的社会成本，根据成本原则来确定制度结构。 科斯构建了产权经济学的基本理论框架，以其理论为基础，一系列学者对该理论从 不同的方向和角度上进行了深化，如威廉姆森的产业组织理论、德姆塞茨的所有权与企 业控制理论、张五常的制度成本理论等等。 农地流转的过程也就是农地资源的重新配置过程， 因而就社会整体而言其最终目的 河北经贸大学硕士学位论文 4 在于实现“帕累托最优” ，要实现这一最终目标，就必须关注这一过程中的交易成本问 题、机会主义问题、外部性问题等一系列相关的产权问题，具体地讲就是对于农地应该 设立何种权利体系，权利体系中的各种权利如何在社会中进行分配，以何种机制保证这 种权利分配的实现，从而使交易成本降低、外部性问题内部化、减少机会主义，并实现 社会总产品的最大化。 1.2.2 制度变迁理论制度变迁理论 诺斯 1990 年发表的制度、制度性变迁和经济绩效是其制度变迁理论的成果总 结，其理论代表了这一领域的前沿水平，在该书中，他对制度变迁与经济增长、制度变 迁与国家行为、制度变迁与人的思维模式、制度变迁的路径依赖性等问题进行了集中的 论述。 所谓制度变迁，就是制度的替代、转换和交易过程。诺斯认为，制度变迁就是“制 度的创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”(诺斯，1999，第 225 页)。制度变迁 也可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。在这个过程中，实际制 度需求的约束条件是制度的替代成本。制度变迁过程，既可以理解为一种更有效益制度 的生产，也可以理解为规则的改变或重新界定权利的初始界限。 林毅夫将制度变迁分为两类并对这两类制度变迁给予了定义，他认为， “诱致性制 度变迁是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群(个) 人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁由政府命令和法律引入 和实行。 ”(林毅夫，1994，第 384 页) 周其仁(1994)认为，中国的农村改革可以看作是围绕产权重建所展开的制度变迁和 制度创新。农村产权形式的确立，是社会与政府之间的一系列分步达成的交易，它是逐 步排除国家对产权合约的侵犯的结果。由交易而产生的产权契约，只能由交易双方的朴 素制度和制衡来执行和保护。长久的交易会使契约安排的某些内容制度化和法律化。 农地流转现象本身就是农地产权制度创新和变迁的产物， 先有农地流转现象的出现 并产生农地流转制度的需求，后有国家流转制度的建立对这一现象的合理性予以确认， 与此前的农地产权制度一样也是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的结合， 但与此前的 农地产权制度变迁不同的是农地流转制度的形成过程中强制性制度变迁的成份较大。 由 中国农地流转问题研究 5 于原有的农地制度在我国的运行时间己有近 20 年时间，在这一过程中已经形成了我国 特有的农地产权利益集团，其中的一些利益集团在原有制度下已经拥有稳定的收益，新 的制度的形成和实施在某种程度上意味着其农地产权利益份额的缩小， 因而他们将不可 避免地在新的制度实施过程中持消极和反对的态度。 1.2.3 寻租理论寻租理论 寻租理论的思想最早萌芽于 1957 年塔洛克（tullock,1967）的一篇论文。但作为一 个理论概念是到 1974 年才由克鲁格（krueger,1974）在她探讨国际贸易中保护主义政策 形成原因的一项研究中正式提出来的。在这以后的十多年中，寻租理论长足发展，其理 论影响力已遍及经济学的各个分支，乃至为社会学、政治学、行政管理学等其他社会科 学学科也提供了新的研究思路。 如果从社会资产的角度看，人类追求自身经济利益的行为大致可以分两大类：一类 是生产性的增进社会福利的活动，如人们从事的生产活动、研究与开发活动，以及在正 常市场条件下的公平交易买卖等等，这些被称作寻利活动；另一类是非生产性的、有损 于社会福利的活动，它们非但不能增进社会财富，反而白白地消耗了社会经济资源，这 些被称作寻租活动。对于现代社会而言，更为常见影响更广的非生产性经济活动，是那 种涉及到钱与权交易的活动， 即个人或利益集团为了牟取自身经济利益而对政府决策或 政府官员施展影响的活动。近二十年来，经济学家越来越多地关注到上述种种非生产性 的追求经济利益活动。他们提出“寻租活动” （rent-seeking activities）的概念来描述那 种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动， 并发展起来了一门 研究这些活动的经济学理论寻租理论。广义而言，寻租活动是指人类社会中非生产 性的追求经济利益活动， 或者是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配 的非生产性活动。狭义的寻租活动，亦即现代社会中最多见的非生产性追求利益行为， 是指利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、 自由竞争以维护或攫 取既得利益。 值得特别强调的是，经济学的寻租理论所研究的内容，绝不是寻利活动和寻租活动 之间在道德意义上的差别，而是产生这些活动差异的社会经济体制条件。与其他经济理 论一样寻租理论的出发点是个人对于自身经济利益的追求：无论是寻租还是寻利，作为 河北经贸大学硕士学位论文 6 经济利益的当事人，都在追求其个人经济利益的极大化，其行为从个人角度看都是合理 的、理性的，这里并不存在谁“好” 、谁“坏” 、谁“对” 、谁“错”的问题。在经济学 家看来，寻租和寻利两大类活动，之所以会对社会产生截然不同的社会福利效应，主要 是因为产生这些活动的社会经济体制条件不一样， 而不是因为寻利者的行为动机比寻租 者高尚纯洁。同样的企业家，同样为自己的企业利益打算，在某种经济体制条件下可以 是寻利者，从事生产性的活动而增进社会福利；在另一种经济体制条件下又可以是寻租 者，从事非生产性的活动而造成社会资源的浪费。 在农地流转过程中， 一些企业为获取最大化的个人利益贿赂享有实际土地占有权的 地方政府。 地方政府也存在为追求自身利益利用职权通过制造土地流转价格的 “剪刀差” 等手段获取土地流转中的巨大经济利益。 这是开发企业与地方政府在土地流转中常见的 “寻租行为” 。这也是研究土地流转的重要方面，以求能解决这些问题。 1.3 农地流转的相关研究综述 1.3.1 国内研究综述国内研究综述 近年来国内学者对农地流转的研究主要集中在两个方面： 一是原有土地产权制度的 缺陷，二是多种所谓“新制度”的创新设计尝试。 程久苗（2002） 认为，集体土地产权制度的诸多限制使得农村集体建设用地的交 易变得极为有限，正常的市场机制很难在农村建设用地中发挥作用，造成了国有建设用 地使用权与农村建设用地使用权的不平等， 从而将建设用地市场分割为一个二元结构的 市场。林浩滨等 认为，农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权，缺乏土地租 赁权和抵押权，土地收益索取权不完整、不清晰。段进东等 认为，集体产权制度的不 清晰造成了农地流转过程中的“异化现象”(即地方有关管理部门以农地流转之名与民 争利,严重侵害农民权利和利益)，即产生了“委托代理悖论” 。商春荣等 认为，集体 所有制的固有缺陷，如“内公外私” 、产权主体不明、权利束残缺等造成土地使用权交 易成本高昂，构成了农地和建设用地流转的共同障碍，其产权制度的显著差异产生对农 程久苗.农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考j.南京农业大学学报，2002，25（3） ：89-94 林浩滨，何亦名.农村土地流转问题初探j.乡镇经济，2003(9)：19-21 段进东，周镕基.“虚拟所有权”与我国农地产权制度的创新j.理论探讨，2004（4） ：47-50 商春荣，王冰.农村集体土地产权制度与土地流转j.华南农业大学学报(社会科学版)，2004(2)：25-30 中国农地流转问题研究 7 地和建设用地流转的不同激励，从而形成土地流转状况的强烈反差。周先智等 认为， 集体土地产权关系混乱，导致各利益主体行为不规范，利益分配也不合理，土地制度难 以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于资源的优化配置，从而直接 阻碍了农村集体土地的合理流转。张凌涛 认为，我国土地制度有效供给不足和制度无 效供给过度的不均衡导致了制度供给与制度需求的不一致， 农村土地实际产权制度供给 滞后于潜在的制度需求。常金海等 认为，产权模糊无法确保农民土地所有者的权益。 陈成 认为，土地产权不清造成土地价格扭曲，滞塞了农村土地市场化的道路。 综合上述分析可见，农地产权制度缺陷是造成农地流转障碍的首要因素，也是学者 们观点一致的主要因素。有效的产权制度能够保证达到社会资源最优配置，从而保证农 地流转的顺利进行。 范毓川（1994） 认为农地制度改革的核心是产权制度的创新；集体土地的产权流 转制度应由“土地使用权取得程序、使用年限、所有权和使用权在交易中的实现方式、 地价、地租、地税、地费、使用权让渡和继承的限制、土地经营范围的确定”构成。楚 玲（1995） 从建立农村市场经济体制、发展土地规模经营等方面论述了建立农村土地 流转制度的必要性，提出建立农村土地流转制度应采取的基点对策是强化所有权，稳定 承包权，放活使用权。印堃华等（2001） 、马甫韬，朱海就（2003）提出“以社会所 有制为前提、 业主所有制为基础” 的双层产权制度。 即农地的终极所有权归全社会所有， 上层所有权的法人代表是土地委员会。钱忠好（2004） 通过系统地分析农地承包经营 权产权残缺对农地市场流转的作用机理和影响作用，得出基本结论：我国农地承包经营 权的不完全性是现阶段农地市场发育缓慢的产权原因， 而农地承包经营权的不完全又与 其法律属性不明确有关，必须按物权理论规范我国农地承包经营权制度，通过法律制度 的建设，从产权安排上克服我国农地市场发育的产权制度瓶颈。段进东，周镕基（2004） 从制度经济学的产权理论分析我国农村土地的产权制度，要改变“委托代理悖论” 必须对农地产权制度进行创新。他们认为农村土地“虚拟所有权” （农地初始所有权归 周先智.影响我国农村土地流转的成因探析j.理论月刊，2000(8)：59-60 张凌涛.关于现行农地制度的几点思考j.农村经济与科技，2005（12） ：9-10 常金海，刘建军.当前农地流转中存在的主要问题及成因分析以潍坊市为例j.理论学刊，2005(1)：57-59 陈成.农村土地流转的现实障碍兼论政府行为的二重悖论j.甘肃农业,2005(11)：23-25 范毓川.建立以产权制度为核心的农地流转制度j.安徽农业大学学报（社科版）1994（2） ：18-26 楚玲.关于建立农村土地流转制度的研究j.经济地理，1995（3） ：74-78 印堃华,.我国农地产权制度改革和农业发展模式的思考j.财经研究,2001(2):12-14 钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析j.管理世界，2002（6） ：35-45 段进东，周镕基.“虚拟所有权”与我国农地产权制度的创新j.理论探讨，2004（4） ：47-50 河北经贸大学硕士学位论文 8 农户所有，最终所有权归国家所有）是农村制度创新的有效实现形式。袁迎珍（2004） 认为制度创新的关键：建立有效的价格机制是农地流转的前提，而承认绝对地租的存 在并运用其基本原理是建立合理地价的理论依据。把土地作为一种金融性资产，建立股 份合作制是完善农地流转制度的两种方案和措施。胡嘉禄（1999） 、 程久苗认为要加强 集体土地的产权登记，确认集体土地的产权主体。熊红芳，邓小红（2004） 从美日农 地流转的经验得出的启示是界定产权边界是农地流转的前提。 许恒周等(2005) 赋予农民 完整的产权。 可见,在对土地产权制度创新的研究中， 多以界定产权边界、 明晰产权主体为主要创 新潮流，并提出各自不同的建设性意见。 1.3.2 国外研究综述国外研究综述 以诺斯、科斯、威廉姆森及阿尔钦等为代表的西方经济学家，对经济增长进行了有 效制度的解释，他们以国家的经济增长和发展史为考察对象,分析了“制度的推动力” 如何使得“西方世界兴起”,也探讨了由于有效制度安排不足使得全球范围内许多国家 未能出现经济的高速增长,得出了具有说服力的发展差异的解释,同时将制度纳入到内 生变量之列,为经济学嵌入了“第四块柱石” 。制度的不断创新是经济增长根本的长期性 因素。制度创新已成为现代经济增长的重要源泉。正因为如此,世界各国都把农村土地 制度创新作为促进农村经济持续增长的重要手段。但由于各国的社会制度不同,资源状 况不同,制度沿革和耕作习惯不同,农村土地制度的演变过程及制度安排也各不相同。 就 农地所有制而言,即使是西方私有制国家,其农地私有化和公有化的程度也不一样,农地 经营制度也是如此。 大量的研究结果表明,发达国家的农地制度演变大体上都经历了两个发展阶段:耕 者有其田阶段和农地规模经营阶段。所谓耕者有其田阶段,也就是平均地权阶段。这一 阶段农地制度的典型特征,是以农民土地私有制代替封建地主阶级土地所有制,建立以 自耕农占主导地位的农地制度。实行耕者有其田的基本手段就是土地制度的改革,其特 定意义是土地所有制的再分配，即土地所有权制度的改革,也就是将封建地主阶级土地 袁迎珍.绝对地租理论与我国农地流转制度改革j.理论导刊，2004（2） ：43-45 胡嘉禄.关于农村土地产权制度建设的思考j.中国土地，1999（9） ：14-16 熊红芳，邓小红.美日农地流转制度对我国的启示j.农业经济，2004(11)，61-62 许恒周等.从制度创新理论分析集体土地流转问题j.资源.产业,2005(5)：81-83 中国农地流转问题研究 9 私有制变为农民土地私有制。农地制度演变的全部内容都是围绕农地所有权展开的,这 是该阶段的本质和核心。 至于实现耕者有其田的手段,大多数国家和地区采取行政手段, 极少数国家和地区采取经济手段来实现耕者有其田的目标。此外,发达国家一般比较注 重对农民产权的保护,而且以一套比较健全的法律法规来保障农地产权的行使。农地制 度演变的第二阶段是农地规模经营阶段。该阶段的主要任务是实现农地经营规模效益, 提高投入产出水平。以日本为例,20 世纪 60 年代以后,日本完成了由农业国向工业国的 转变,以分散农户土地所有制为基础的落后农业与迅速崛起的大工业、大市场体系产生 了越来越大的矛盾。其资源配置效率低下、阻碍新技术和农业工程实施、劳动生产率低 下、 不适应国际市场需求等弊端阻碍了农业的发展。 这使得该国放弃了平均地权的政策, 转而诱导和推进土地流动和集中。日本政府在 1961 年颁布了农业基本法,把以调整 土地经营规模为中心的所谓结构政策摆在农业政策的首位。 在农地政策方面强调放宽对 农地占有的限制,鼓励农地转移,向中心农户集中。1962 年,日本政府又对农地法进 行了修改,主要内容是:放宽户有农地上限；设立农业生产法人制度,具有一定条件的农 地生产法人有取得农地的权利。尽管日本在促进土地所有权流转、扩大农户占有土地面 积上进行了许多努力,制定了许多法律法规,采取了一系列措施,但收效甚微。其主要原 因是:兼业农户可以利用闲散劳动力和闲暇时间轻松地完成了小块土地上的农地活动, 他们把土地当成处于激烈的工业竞争之外的避风港或老来休闲之所;土地资源稀缺,城 市化、工业化的高速发展导致地价飞涨,使得兼业农民看重土地的保有价值作用而不是 其农产品生产价值,即使无力耕种,宁可荒芜也不出卖。 心理上和经济上的多重原因使土 地集中进程缓慢。 因此,在 20 世纪 70 年代以后,日本农地制度改革的重点开始从鼓励农 地的集中占有转向分散占有、集中经营和作业的新战略,即在农地小规模占有的基础上 发展协作农业,扩大经营规模,鼓励农地占有权和使用权分离。 日本从 70 年代初开始,连 续出台了几个有关农地制度改革与调整的法律法规,鼓励农地租赁和作业委托等形式的 协作生产,避开土地集中的困难和分散土地占有给农业发展带来的障碍。采取的主要措 施有:第一,废弃限制农地租佃的法令和规定,鼓励出租和承租土地,促进农地所有权和 使用权分离,倡导以租赁为主要方式的规模经营。第二,扶持和发展各种农田协作组织, 扩大农地作业规模。第三,经营委托和作业委托。第四,合作农业组织。总之,日本是在 人均土地资源相当稀缺的条件下建立起了农地小规模家庭占有基础上的现代化农业体 系,值得中国学习和借鉴。 河北经贸大学硕士学位论文 10 1.3.3 简要评述简要评述 从目前国内学者对农地流转的研究看,无论是规范研究还是实证研究,众多学者在研 究结论上有很多不同的观点,甚至有相互矛盾之处,提出的政策建议不尽相同。从研究内 容看,无论是从宏观还是从微观层面上,学者对农地流转的研究主要集中在影响因素研究 方面。目前我国农地流转存在各种问题的影响因素不外呼是产权、其他经济、社会、农 户自身的资源禀赋等因素,现有的理论和实证研究已经较全面和科学地揭示出了这些相 关影响因素。从研究结论看,尽管有很多不同的观点,但绝大多数学者将现行我国农地流 转出现的问题主要归因于农地产权制度。 在政策上,积极主张以农地产权制度变革作为改 革的突破口,通过推动农地产权甚至是所有权变革来保护农民权益,发育农地市场,从而提 高农地资源配置效率,解决现行农地流转存在的各种问题,这是当前很多学者所持的观点 甚至是共识。但是,从研究成果及政策效果来看,推动产权变革的主张并没有被政府完全 采纳和实施,政府除了在已有的家庭承包责任制的基础上,将农地承包经营权延长之外,并 没有对现有农地产权制度进行大的变革。 另外,从第二轮土地承包责任制实施的绩效来看, 政策的实施并没有达到预期的目标,大量的农地流转并没有随之到来,农地撂荒现象依旧 存在。 从国外的研究可以看出,农地由分散经营向规模经营的演变,主要是围绕土地集中 来展开的。 土地集中实质上是土地权属关系的一种转移,既可以是土地所有权转移,也可 以只是使用权转移。从各个国家农地转移的实际情况看,在转移过程中政府制定一系列 宏观管理措施是十分必要的,如土地买卖条例、租佃法、合作经营法、土地整治法等,以 确保土地权属的转移有章可循,并有利于农业生产的发展以及社会的稳定。各国的经验 证明,如何明确界定农地的各种权利及其相互关系是十分重要的。 任何产权关系的模糊, 都会产生不良后果。这是土地集中过程中需要特别注意的第一个问题。需要注意的第二 个问题是,必须建立适当的中介组织,来妥善处理土地集中过程中的各项业务。 如日本的 地区农业集团,法国的农业土地集团,美国的农场管理服务中心等。 需要注意的第三个问 题是,必须为离地的农民提供各种就业机会、就业服务和就业教育。 中国农地流转问题研究 11 1.4 研究方法及创新点 1.4.1 研究方法研究方法 本论文以马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义方法为基础， 运用现代经济学 理论，对中国农地流转问题进行系统研究。具体来讲，本论文采用了以下研究方法： 规范分析与实证分析相结合。在回顾建国后我国农地制度的变迁过程时，以实证分 析的方法描述农地制度变迁的历史以及不同发展阶段的制度特征和绩效； 在研究农地流 转制度创新的产权创新方面时，以规范分析的方法，从改革现行农地产权制度的角度出 发，根据一定的原则，提出了一些农地产权改革的思路。 制度分析方法。在制度的视角下，经济主体的行为方式是制度的函数，制度框架约 束了经济主体的选择集。通过分析不同农地产权制度安排对经济活动产生的影响，揭示 农地产权制度与经济活动之间的内在联系。 历史比较分析。通过总结中国建国后农地产权制度的变动过程，归纳历次变更的经 验和教训，可为当前农地制度创新提供重要的借鉴意义。 1.4.2 创新点创新点 本文试图在以下方面有所创新：第一，对农地流转问题进行了包括理论基础、产生 原因、现状描述、制度分析以及流转原则、现有模式评价、产权创新等全面系统的评述。 第二，在已有学者提出的国有永佃制基础上，对永佃权与承包经营权进行了比较，系统 总结了国有永佃制的现实意义。 河北经贸大学硕士学位论文 12 第 2 章 农地流转的内涵及原因分析 2.1 农地流转及其相关概念 2.1.1 农地、农地流转农地、农地流转 本文的农地一词是农村土地的缩略词， 即城市建成区及独立工矿企业用地以外的所 有土地，既包括全部农村集体所有土地，也包括部分国有土地，既有农业用地，也有非 农业用地，既包括耕地，也包括林地、牧草地、水域，还包括未利用土地。 农地流转是土地流转的一种类型。土地流转可区分为广义的和狭义的土地流转。狭 义的土地流转是指附设于土地之上的各种权利在不同权利主体之间转移的现象或行为 过程。广义的土地流转除包括土地权利的流转外，将各种土地功能的转变(主要是土地 用途改变)视为流转的一种形式，即包括土地权利流转和土地功能流转。本文所称的土 地流转均指土地的权利流转。依此类推，农地流转就是农地权利的流转。为保证分析研 究的全面性与科学性，本文所称的农地流转指各种农地权利的流转，而将所有权流转作 为农地流转的一个基本类型。 2.1.2 所有权、产权制度、农地承包经营权、农地使用权所有权、产权制度、农地承包经营权、农地使用权 所有权有广义和狭义之分。狭义的所有权是指单纯的所有权或法律上的所有权。其 特点是不管所有权权能的多少和权能的结合与分离状况，以及实际运行状况如何，其客 体无论是从法律上或者意志上，最终都属于终极所有权主体所有。广义的所有权，不但 指所有权的法权意义，更涉及实际的占有权、支配权和使用权。广义的所有权与产权的 内涵相同，即都有“权利束”的含义。而狭义的所有权也称之为终极所有权。 产权制度是界定、组织、配置各种财产权利的制度总和，产权制度所决定的各类具 有独立财产性质的权利即为产权。产权制度通过产权界定与配置，可以使产权的收利最 大、效率最优，可以最大程度地克服权利配置产生的诸如道德风险、外部性侵犯和社会 职能错位等一系列社会性问题。因而，产权制度不同于所有制，在一个国家特定区域范 围内只可能实行一种所有制，但可以采用不同的产权制度。我国实行土地的社会主义公 有制，但可以采用诸如承包经营制、租赁制、股份制、招标拍卖制等不同的产权制度形 中国农地流转问题研究 13 式。 农地的承包经营权，依据中华人民共和国农村土地承包法的相关条款，是指农 业承包经营者根据承包合同依法取得的， 对集体所有和国家所有依法由农民集体使用的 耕地、林地、草地以及其它依法用于农业的土地，所享有的承包地占有、使用、收益和 处分的权利。其中的处分权表现为土地承包经营权流转的权利，自主组织生产经营和处 置产品的权利，承包地被依法征用、占用时依法获得相应补偿的权利，以及法律和行政 法规规定的其它权利。 土地使用权是指土地使用者对其依法使用的土地所享有的占有、使用、收益和处分 的权利。理论上农地作为土地的一种，农地使用权的概念内涵与上述概念不应该有什么 不同，但事实上的农地使用权与一般意义的土地使用权(特别是国有土地使用权)在权利 特性上却是有区别的。从集体非农建设用地使用权来看，该使用权并未设定处分权能， 法律明确规定集体建设用地不得出让、 转让或出租;从农用地使用权来看， 该使用权目前 尚无明确的法律规定，虽然相关法律均载明其立法目的之一是保障农民的土地使用权， 但对于土地承包经营权与农用地使用权之间的关系却始终是模糊不清的， 导致学术界对 农用地使用权和承包经营权之间关系的认识大相径庭。 有人认为农用地使用权就是农地 承包经营权;有人认为农用地使用权的法律地位应该高于承包经营权， 前者属于物权， 后 者属于债权， 因此承包经营权应该是从农用地使用权中派生的权利;有人认为承包经营权 是一种“准所有权” ，是一种多重性质的权利，农用地使用权是从承包经营权中分离出 来的权利。我认为，农地承包经营权与农地使用权是有区别的，随着对承包经营权的物 权化规定，农地承包经营权应该比农地使用权有更高的法律地位。 2.2 中国农地流转产生的原因分析 2.2.1 对中国农地制度变迁的简单回顾对中国农地制度变迁的简单回顾 (1)十一届三中全会以前的土地制度 这一时期的土地制度可分为四个阶段：第一，土地改革阶段（1949 一 1952 年）该 时期最突出的阶段特征是把封建土地所有制改革为农民私有的土地制度。 中华人民共 和国土地改革法 明确规定了土地改革的目的是 “废除地主阶级封建剥削的土地所有制， 实行农民的土地所有制”第二，初级农业生产合作社阶段（1953 一 1957 年）该时期最 河北经贸大学硕士学位论文 14 突出的阶段特征是把土地农民私有制改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。大 规模地发展农业生产合作社首先从初级社开始，即在承认土地私有权的前提下，农民以 土地、农具等生产资料入股，集体劳动、民主管理，按劳分配和按股分红相结合。初级 社虽然不涉及土地私有权，但使用权却由个人使用变为集体共同使用，这是土地制度的 重大变革。第三，高级社和人民公社化阶段（1958 一 1961 年）该时期最突出的阶段特 征是把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的 土地制度。 农村土地集体所有， 农民私有的土地和牧畜、 大型农具以及土地附属物如塘、 井等水利设施转为合作社集体所有，取消土地报酬，取消初级合作社的土地与大农具入 社分红制度。第四，纠正人民公社化运动错误基础上对土地制度调整的阶段（1962 一 1978 年）该时期最突出的阶段特征是“三级所有、队为基础”的土地制度的确立。土地 所有权归公社、大队和生产队三级所有；土地所有权主要归大队，土地使用权主要归生 产队。通过调整使土地微观产权主体进一步缩小，对土地产权主体之间的差别给予了尊 重，在一定程度上提高了土地的使用效率。 (2)十一届三中全会以后的土地制度 第一轮家庭联产承包经营的土地制度 1978 一 1998 年，该时期土地制度最重要的特征是农村土地实现了“两权分离” ，土 地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体。 家庭联产承包责 任制虽然没有改变土地的所有权性质， 但土地使用权或经营权却发生了实质性的变化从 “一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户分享 土地承包经营权，是农村土地集体所有制关系内部权能的划分。 第一轮土地承包制改革的成果： 第一轮家庭联产承包经营的土地制度使农民对土地 有了强烈的归属感，激起了农民长久、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享 有自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现 了“多劳多得”的按劳分配原则；农户通过承包方式获得独立经营集体土地的权利，虽 然没有土地所有权， 但拥有土地上产出的大部分劳动产品的所有权； 在农业生产领域中， 农户成为独立的和完整的经济核算单位，获得了对自己劳动力的支配权，农民在土地上 从事生产的热情空前提高，农业产量迅速上升。 第一轮土地承包制改革的局限性：在现实中，家庭联产承包责任制成了“大包干” 承包制，农村基层组织涣散，原来高度集中的土地经营变成了高度分散经营，表现出一 中国农地流转问题研究 15 定的局限性。 第一，家庭联产承包的土地制度和分散经营的生产方式，使耕地的科学配置、有效 流转、充分利用遇到困难，造成耕地细碎、分散，生产不成规模，农业生产滞留于传统 农业阶段，阻滞了农村生产力进一步解放和农村经济、社会发展进步。第二，土地使用 权的变动不利于农民对土地的投入。农村中土地使用权是根据人口或劳动力平均分配 的，形成均包制。使用权的变动是集体根据人口或劳动力的变化而进行调整的，调整比 较频繁，导致农民不愿对土地进行长期投入。第三，由于农村土地收益低，随着第二、 三产业的发展，大批农民进城务工，农村的有效劳动力减少，而分产到户的农村土地资 源配置被排斥于市场之外，不能实现土地使用权的合理流转和配置，土地被粗放经营， 利用效率低，甚至出现撂荒现象，造成大量的耕地资源浪费。 第二轮土地承包制改革 1998 年至今，该时期土地制度的主要特征是在所有权和使用权“两权分离”的基础 上，农村土地经营采取农村集体经济组织内部以家庭为单位的承包方式，国家依法保护 土地承包关系的长期稳定。以家庭为基础的农业生产单位承包农村土地以后，所有权性 质不变，承包地不得任意买卖。但农民通过家庭承包方式取得的土地经营权，却又可依 法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转，任何组织和个人均不得强迫或阻止承 包方进行土地承包经营权的流转。这意味着以国家法律的形式稳定农村土地承包关系， 把农民的土地承包经营权法定为长期而有保障的具有“物权”属性的土地财产权