（国民经济学专业论文）我国银行监管的有效性问题研究.pdf

中文摘要 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，中国正式成为w t o 第1 4 3 位成员。按照当时中国加入 w t o 时在金融服务贸易方面的承诺，2 0 0 6 年底，外资银行将享受彻底的国民待遇， 中国将开始真正置身国际经济贸易金融的大棋局。伴随全面开放的日益临近，一 系列中国宏观金融的重大命题，比如：怎样保证中国金融稳定的同时推进金融架 构的重塑? 在开放过程中如何把握国家金融主权和金融安全等等，它们更加突出 地引起了理论界和业界的关注，也为国际社会所瞩目。其中，银行监管有效性问 题在新的形势下更加突出，尤其是银于亍监管的协调成本和监管效率等问题，已经 影响了金融创新和中国金融事业的发展。 本文首先认真回顾世界银行监管和中国银行监管的历史和发展阶段，总结世 界银行监管历史发展各个阶段的特点，并与我国银行监管发展历程相比较，得出 我国银行监管专业化体制已经初步形成的结论。在系统研究银行监管理论时，主 要运用了信息经济学原理、委托代理理论等对银行监管理论进行综合分析， 系统回答为什么要有银行监管的本原问题。在文中介绍了一般监管理论和实务， 集中对我国银行监管中存在的问题进行了比较深入地分析，从银行监管有效性的 基本内涵和银监会提出的我国有效银行监管的六个标准出发，结合当前我国银行 监管实务中存在的突出问题和矛盾，归纳出判断银行监管有效性的四个主要方面 的标准。对照这些标准，对目前我国银行监管的有效性进行了评价，最终得出结 论：目前我国银行监管的有效性在宏观目标方面是比较好的，比如银行业总体的 稳定性。但从微观上看，银行监管没有注重效益性分析和评价，监管者自身的效 率和对被监管者的市场效率急待提高，所以我国银行监管的总体有效性不高。论 文对影响我国银行监管有效性的因素进行了深入地分析，在此基础上，提出了提 高我国银行监管有效性的建议，就是更新监管理念，纠正监管重心；完善监管手 段，提高监管水平；注重监管的成本效益分析；健全银行监管体系，发挥市场约 束的监管作用；培育健康的银行监管环境；建立有效的银行监管协调机制等。 关键词：银行监管有效性政策建议 a b s t r a c t o nd e c e m b e r l l ，2 0 0 1 ，c h i n af o r m a l l yb e c a m et h e1 4 3 “m e m b e ro fw t o a c c o r d i n gt ot h ec o m m i t m e n t sc h i n ah a dm a d ei nf i n a n c i a ls e r v i c et r a d ef o re n t r yo f w t 0 t h ef o r e i g n - f u n d e db a n k sw i l le n j o yat o t a ln a t i o n a lt r e a t m e n tb yt h ee n do f 2 0 0 6 c h i n aw i l ls t a r tt os t a yi nt h ei n t e r n a t i o n a l l ye c o n o m i ct r a d ea n df i n a n c i a ls e t u p w i t ht h ei n c r e a s i n ga p p r o a c ht oc o m p l e t eo p e n n e s s ，as e r i e so fs os i g n i f i c a n t p r o p o s i t i o n sf o rc h i n a sm a c r o f i n a n c eh a v ea t t r a c t e dm o r eo u t s t a n d i n gc o n c e i no f t h et h e o r yc i r c l ea n dt h ei n d u s t r yc o m m u n i t i e s a sw e l la st h ef o c u so fi n t e r n a t i o n a l s o c i e t y ，s u c ha sh o wt og u a r a n t e ef i n a n c i a ls t a b i l i t yi nc h i n aw h i l ep u s h i n gf o r w a r d r e m o l d i n gt h ef i n a n c i a ic o n f i g u r a t i o n ? h o wt om a i n t a i nt h en a t i o n a lf i n a n c i a l s o v e r e i g n t ya n df i n a n c i a ls e c u r i t yi nt h eo p e n - d o o rp r o c e s s ? a m o n gt h e s ep r o b l e m s ， b a n k i n gs u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s sb e c o m e sm u c hm o r eo u t s t a n d i n gu n d e rt h en e w s i t u a t i o n , p a r t i c u l a r l y ，s u c hp r o b l e m sa st h ec o o r d i n a t i o nc o s t 。s u p e r v i s i o ne m c i e n c y f o rb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，h a v ea f f e c t e dt h ef i n a n c i a li n n o v a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n t o f c h i n a sf i n a n c i a li n d u s t r y i nt h i sp a p e r , ac a r e f u lr e v i e wo ft h eh i s t o r ya n dd e v e l o p m e n ts t a g e sf o rw o r l d b a n k i n gs u p e r v i s i o na n d c h i n a s b a n k i n gs u p e r v i s i o n i sm a d ef i r s to fa l l ， s u m m a r i z i n gt h ec h a r a c t e r i s t i e so f e a c hd e v e l o p m e n ts t a g e ，a n dac o n c l u s i o ni sd r a w n c o m p a r i n gt o t h ed e v e l o p i n gp r o c e d u r eo fc h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o nt h a ta s p e c i a l i z e dr e g i m ef o rc h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o nh a sp r e l i m i n a r i l yb ef o r m e d o n m a k i n gas y s t e m i cs t u d yo l lb a n k i n gs u p e r v i s i o nt h e o r i e s ，t h ea u t h o ru s e sp r i n c i p l e s o fi n f o r m a t i o ne c o n o m i c s ，e n t r u s t - a g e n c yt h e o r i e s , e t e a n das y n t h e s i z e da n a l y s i si s m a d eo nb a n k i n gs u p e r v i s i o nt h e o r i e s ，a n s w e r i n gt h en a t u r ep r o b l e mw h yt h e r ei s b a n k i n gs u p e r v i s i o n ag e n e r a li n t r o d u c t i o no f r e g n l a t o r yt h e o r ya n dp r a c t i c ei sm a d e i nt h ep a p e r ，c o n c e n t r a t i n gt om a k ea t h o r o u g ha n a l y s i so nt h ee x i s t i n gp r o b l e m si n c h i n a s b a n k i n gs u p e r v i s i o n , s t a r t i n gf r o m t h ee s s e n t i a lc o n t e n t so fb a k i n g s u p e r v i s i o ne f f e c t i v e n e s sa n ds i xs t a n d a r d sf o re f f e e t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o n p r o p o s e db yc b s c ，c o m b i n i n gt h ee x i s t i n go u t s t a n d i n gp r o b l e m sa n dc o n f l i c t si nt h e p r a c t i c e so fb a n k i n gs u p e r v i s i o ni nc h i n a , a n di nt h ee n df o u rm a i na s p e c t so f s t a n d a r d sa r eg i v e nf o rj u d g i n gt h ee f f e c t i v e n e s so fb a n k i n gs u p e r v i s i o n c o m p a r i n g w i t ht h e s es t a n d a r d s ，a s s e s s i n gt h ee f f e c t i v e n e s so f t h ep r e s e n tb a n k i n gs u p e r v i s i o ni n c h i n a , ac o n c l u s i o ni sm a d et h a tt h ee f f e c t i v e n e s so ft h ep r e s e n tb a n k i n gs u p e r v i s i o n i nc h i n af r o mam a c r o s c o p i cv i e wi sr a t h e rg o o d , f o re x a m p l e t o t a ls t a b i l i t yi n b a n k i n g b u ts e e rf r o mt h em i c r o s c o p i cv i e w , n oe f f e c ta n a l y s i sa n da s s e s s m e n ti s m a d ef o rb a n k i n gs u p e r v i s i o n , a n dt h ee f f i c i e n c yo fb a n k i n gr e g u l a t o r st h e m s e l v e s a n dt h em a r k e te f f i c i e n c yo ft h er e g u l a t e do b j e c ta r et ob ei m p r o v e d t h e r e f o r e ，t h e t o t a le f f e c t i v e n e s so fb a n k i n gs u p e r v i s i o ni nc h i n ai sn o th i g h i nt h et h e s i sa t h o r o u g ha n a l y s i si sm a d eo nt h ef a c t o r si n f l u e n c i n gc h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o n e f f e c t i v e n e s s ，o nt h eb a s i so fw h i c h , s u g g e s t i o n sa r em a d ef o ra c c e l e r a t i n gt h e e f f e c t i v e n e s so fb a n k i n gs u p e r v i s i o ni nc h i n a ：t or e n e wb a n k i n gs u p e r v i s i o n c o n c e p t i o i l sa n dr e c t i f y i n gt h ef o c u s e sf o rb a n k i n gs u p e r v i s i o n ；t op e r f e c tt h em e a n s f o rb a n k i n gs u p e r v i s i o ns oa st oi n c r e a s eb a n k i n gs u p e r v i s i o nl e v e l ；t op a ym u c h a t t e n t i o nt oc o s t - e f f e e t i v e a n a l y s i s o ns u p e r v i s i o n ；t oc o n s u m m a t eb a n k i n g s u p e r v i s i o ns y s t e mi no r d e rt op u tt h er e g u l a t o r yr o l eo fm a r k e tb i n d i n gi n t op l a y ；t o f o s t e rah e a l t h yb a n k i n g s u p e r v i s i o ne n v i r o n m e n t ；t oe s t a b l i s h 柚e b c t i v e c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mf o rb a n k i n gs u p e r v i s i o n , e t c k e yw o r d s ：b a n k i n gs u p e r v i s i o me f f e c t i v e n e s s ：p o l i c ya n ds u g g e s t i o n s 郑重声明 本人学术论文在导师指导下独立撰写完成，没有剽窃、抄袋等违 反学术道德、学术规范的侵权行为。台则，本人愿意承担由此产牛的 一一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者： w 帕易年 训枫 ，2 月 f 口 我国银行监管的有效性问题研究 引言 1 研究的背景和意义 1 1 研究背景 随着金融国际化、全球化趋势的发展和科技的突飞猛进，金融市场快速发展，金融 创新日新月异，金融竞争日益激烈，金融风险明显加大，金融危机此起彼伏。从墨西哥 金融危机到亚洲金融风暴，从巴林银行倒闭到日本大和银行破产，金融危机的传染性、 破坏性曰趋严重。为此，各国金融监管当局都把加强银行监管作为其金融监管工作的重 中之重。在我国，银行业的资产约占全部金融资产的9 0 以上，经济增长在很大程度上 依赖于银行的稳健运行，也在很大程度上影响着银行体系的安全性。由于受经济转轨过 程的影响，加之我国银行业风险管理和内部控制薄弱，以及银行监管的滞后，我国银行 体系已经积聚了很大的风险。1 9 9 9 年至今，根据官方公布的数字，我国银行业金融机构 通过各种方式剥离的不良资产和补充的资本金已经超过2 4 万亿元，但仍然受到新增不 良资产上升和资本金不足或不稳定的威胁。加入世界贸易组织后，我国的银行监管遇到 前所未有的挑战，国际实施有效银行监管核心原则、新资本协议和金融稳定评估的压力 不断加大，对我国银行监管工作提出了更高的要求。2 0 0 3 年银监会成立后不到一个月， 就抽调人员成立了核，t l , 原则自我评估小组，评估小组按照巴塞尔委员会制定的核 心原则评估方法，对照2 5 项原则和2 2 7 条标准，从是否制定了相关法律法规、法律法 规是否得到执行、执行效果如何三个方面进行逐条评估。当时的评估结论是：我国银行 业监管水平总体上有了比较明显的提高，监管方式方法不断完善，监管机制、体制不断 创新，监管法律法规建设取得重大进步，国际监管合作进一步加强。但是距离核心原 则的要求还有比较大的差距，主要表现在七个方面：一是银行监管的有效性受内外部 环境的制约比较大；二是在市场准入监管方面依然不够科学规范；三是审慎性法规的系 统性和完整性不强；四是持续银行监管手段还需进一步完善；五是监管信息的统一性、 完整性、真实性和透明性方面尚需花大力气改进；六是监管者权威性不强，难以确保监 管的公平和效率；七是跨境银行监管的能力存在明显不足。 几年过去了，银监会无论从监管理念、监管手段、监管方式等方面都让人耳目一新。 唐双宁：有效银行监管核心原则专题之一：擘习借鉴核心原则* 进一步提高银行监管水平， 国际金融报2 0 0 4 年1 0 月1 3 目 l 我国银行监管的有效性问题研究 通过与其他改革相配套，例如通过不良资产剥离、黄金外汇注资、股份制改造、中央银 行票据置换等手段提高我国银行业金融机构的资本金比例，降低不良资产额和占比( 即 所谓“双降”) 。但由于各方面的原因，目前我国银行监管的有效性至今并不尽人意。加 之我国在加入w t o 时的承诺，今年底我国将对外资银行全面开放，国内银行业会面临新 的更加复杂的竞争局面，加上银行业已经实质上逐步走向混业经营，银行风险将更加多 样化和复杂化，银行监管也将面临更加严峻的挑战。在这样的背景下，如何提高我国银 行业监管的有效性就显得尤为迫切。这正是本文要研究的主要内容，即探讨我国银行监 管的有效性问题。 1 2 研究的意义 由于我国银行业是金融领域的主力军，对国民经济发展影响巨大，且改革过程中积 累的深层次问题并由此积聚的风险有很多都转移n t 银行业金融机构，这从几次国有及 股份制商业银行剥离巨额不良贷款但随后又迅速形成大量新的不良贷款中可见一斑。目 前银行业潜在的信用风险、操作风险以及市场风险和信息系统风险都很巨大。正因为潜 在的风险巨大，所以银行监管的有效性问题就更加突出，它不仅关系到我国的银行业安 全、稳健运营，而且关系到我国宏观经济可持续发展的长远的大问题，已经引起银监会 的高度关注。 银彳亍业的稳定与否是影响我国金融安全的主要因素。首先，在过去几十年中银行业 一直在我国金融领域独占鳌头，在一段时期内几乎成为我国金融活动的唯一组织者和操 作者。这种状况使得我国银行业在整个金融体系中居于极为特殊的地位。尽管近年来证 券业和保险业正在崛起，但银行业在金融业中的主体地位和主导作用仍未发生根本改 变。这种银行业为主的金融基本格局，使银行业的稳定与否成为我国金融安全的主要因 素。其次，银行支付体系直接影响整个国民经济的安全。特别是近年来随着电子化和网 络化的迅速推进，银行支付体系的覆盖范围已经从企业扩大到个人，形成了一个更加复 杂、精制也更为脆弱的庞大系统，一旦因银行问题而造成该系统的破坏，必定会破坏信 用链条并对经济整体运行产生巨大的冲击。第三，国外经验表明，银行危机通常是金融 危机的核心因素。一方面，银行危机往往通过信用链条迅速传递、蔓延，从而诱发金融 危机；另一方面，即便金融危机不是由银行直接引发而致，但银行业危机通常会接踵而 至并带来或加重整个金融领域的危机，1 9 9 7 年爆发的亚洲金融危机便是一个很好的例 证。 在经济全球化和加入w t o 的背景下，来自外部的金融不稳定性将会越来越多地影响 2 我国银行监管的有效性问题研究 我国金融业。有经济学家参照国际历史经验指出，中国在未来一二十年内遭遇金融危机 的概率将接近1 0 0 ，尽管有点危言耸听，但加强和改善银行监管，对于防范和化解未来 可能发生的金融危机具有特别重要的意义。 我国银行业仍潜伏着巨大的风险。这从以下几方面可以看出：一是经济结构中潜在 的风险。从近期中国经济运行的总体状态看，随着2 0 0 6 年以来新的经济强劲增长表现， 经济结构中潜在的风险在不断加大，经济过热的忧虑强化，加之经济增长方式转变的滞 后，企业部门负债水平的上升，能源资源的短缺和电力、煤炭、石油、钢铁、房地产、 汽车和运输等重点行业过剩的潜在危机势必影响银行业的整体经营和资产质量，加剧银 行信贷风险的积聚。如果中国经济运行中的深层矛盾没有得到缓解，过剩的产能没有强 劲的需求消化，经济增长的势头减弱或放缓将导致银行面临巨大的信用风险，银行业资 产质量恶化的程度将会加剧，经济景况的变差使银行业系统性风险加大。二是银行信贷 风险加剧。2 0 0 6 年上半年，中国银行业贷款规模增量达到2 1 8 万亿元，超过2 0 0 6 年贷 款计划的8 7 ，至2 0 0 6 年6 月的过去的四年内，银行信贷余额增长了5 3 ，达到2 1 5 3 万亿元。由于重组和改制后的国有银行以及股份制银行的信用风险管理尚未经历重大的 历史考验，信贷规模的过快扩张使潜在的银行信贷风险加剧，不良贷款可能出现反弹； 加之宏观经济的过快增长，经济运行中过热现象的进一步强化，重点行业过剩危机的出 现，产业结构调整可能导致新增贷款风险逐步加大。三是银行信用风险有加大趋势。 2 0 0 4 2 0 0 5 年底，中国银行业金融机构短期贷款的比重由4 8 1 6 降到4 3 6 4 ，下降了5 个百分点，而中长期贷款的比重则由4 2 9 6 上升到4 4 9 3 ，上升了2 个百分点，且逐季 上升。在银行分类中，国有银行的中长期贷款比重较高，为5 6 6 ，超过了5 3 9 的定 期存款比例；尽管股份制银行的中长期贷款比重略低，为4 6 2 ，且低于定期存款4 7 3 3 比例，但股份制银行逐季不断提高中长期贷款比重的趋势仍需要关注。中国银行业资产 负债错配的趋势和中长期贷款比重不断提高的风险在近期不会演化为银行业整体的流 动性风险，但仍然要关注其变化趋势及其长期贷款扩张中的信用风险加大的趋势。四是 市场风险加大圆。利率市场化改革、汇率形成的市场化将考验银行业的市场风险管理能 力。由于国内银行刚刚开始从单一的重视信用风险控制转向市场风险和操作风险的全面 风险管理，对利率、汇率变动可能造成的市场风险认识非常有限，由此引致的市场风险 将会更加频繁。面对越来越快的利率市场化步伐及其越来越近的利率风险和人民币市场 化面临的汇率风险，国内商业银行还缺乏足够的应对上述风险管理的意识，缺少基本的 。巴曙松：全面开放在即我国金融监管面临考验，上海证券报2 00 6 年1 1 月1 0e l 3 我国银行监管的有效性问题研究 利率、汇率风险识别，计量、监测和控制手段，有效的应对利率、汇率风险的措施，以 及市场风险对冲工具和产品。因此，加强利率和汇率风险管理以提升市场风险管理能力 显得十分迫切。 后w t o 时期将使银行业的风险进一步暴露。与证券业和保险业相比，我国银行业在 加入世贸组织的承诺方面开放度最大。由于外资银行的介入，竞争格局将发生实质性的 改变：由过去资金实力和市场份额的竞争转变为综合实力的竞争。如果说在旧格局下银 行依靠垄断地位和大力吸收存款、扩大市场份额以及国家信用作担保还能够勉强生存的 话，那么在今年底以后，包袱重、规模大、体制脆弱的银行将首当其冲地面临严峻冲击 甚至生存危机。根据国外经验，外资银行进入发展中国家之后，将以其在管理经验、服 务水平等方面的明显优势在经济发达的大城市争夺优质客户和表外业务，从而得以在占 有较少市场份额、消耗较少资源、承担较小风险的情况下取得较高收入。这种竞争方式 将使盈利能力本已低下的本地银行很难获得经营利润和经营空间，不良资产的比重会快 速增加，财务状况会很快恶化，清偿能力会逐步丧失。同时，高收入客户群的流失很可 能会影响本地银行的储蓄存款增长，从而直接影响银行的流动性。 以上的分析足以说明我国银行业目前所面i 临的巨大风险，同时也进一步证明了研究 我国银行监管有效性问题的重大现实意义。 2 相关文献综述 2 1 国外文献综述 对银行监管有效性的判断涉及银行监管的目标尤其是银行监管的理念。世界银行监 管的历史已经有一百多年，按照监管理念的不同把世界银行监管的历史划分几个不同的 阶段，每个历史阶段都受当时经济金融发展状况、技术条件、金融理论等各个因素的影 响，形成了不同的银行监管理念。这些内容在后文有比较详细的归纳和描述，这里不进 行赘述。 上个世纪金融自由化过程中出现了此起彼伏、大大小小的波及不同地区的金融风 波，这些金融领域出现的问题，随着金融的全球化和经济的一体化而具有极强的传染性， 不仅累及银行业及其他金融机构的利益相关者，也严重影响了当地或区域内的经济发展 和公众的现实生活，受到世界各国的密切关注。银行监管者作为促进银行业稳健经营的 外部机构，其监管的有效性受到各个方面的空前重视。在总结世界一百多年银行监管经 验教训的基础上，巴塞尔银行监管委员会( 以下简称巴塞尔委员会) 与非十国集团国家 4 我国银行监管的有效性问题研究 银行监管机构合作起草了用于指导和评价各国实施有效银行监管的国际性文件，即有 效银行监管核心原则( 以下简称核心原则) 。发布于1 9 9 7 年9 月，已经为国际银行 界广泛认可。为便于各国银行监管当局对各自的监管有效性进行评估并在评估的基础上 有针对性的改进，1 9 9 9 年1 0 月，巴塞尔委员会又发布了核心原则评价方法( 以下简 称评价方法) 。目前，世界上许多国家和地区包括我国银行监管当局都对照核心原 则及评价方法对自身的监管有效性进行评估，为改进银行监管提供重要指导。 前不久，在墨西哥召开的第1 4 届国际银行监督官大会上，巴塞尔委员会新版有 效银行监管核心原则和评价方法正式颁布。从内容方面来看，新版核心原则 一是增添了一条原则全面论述银行风险管理原则，同时还通过合并或新增的方式推出了 几条新原则，专门论述银行账户利率风险、流动性风险和操作风险，充分突出了对风险 管理的重视，丰富了风险监管的内容。二是新版核心原则补充了有关加强监管当局 透明度、治理结构及问责制等原则性要求，突出现场和非现场检查的重要性，间接地推 出了以风险为本监管的新理念。最后，新版核心原则不要求各国对整个银行业实施 1 9 8 8 年的资本协议或新资本协议，而将其实施范围仅局限于“国际活跃银行”，由各国 自主选定“审慎、合适的资本监管制度”。其它更多的修改内容主要是反映在评估方 法的修改中，其中原来的一些附加标准提升为必要标准。 巴塞尔委员会促进最新监管实践在国际监管界中的推广和传播，以提高全球监管水 平，减少由不同做法引起的竞争扭曲，并最终促进全球整个金融体系的抗风险能力；鼓 励监管方法多样化，各国监管当局可采取不同的方法来适应银行做法和市场结构的变 化。 2 。2 国内文献综述 我国现代意义上的银行监管只有很短的时间，就银行监管有效性问题的研究主要是 借鉴西方发达市场经济国家的银行监管理论结合我国银行业在运营过程中出现的风险 状况进行探讨。例如对银行监管有效性内涵的认识、如何跟踪研究国际银行监管的新趋 势结合我国银行监管的现实讨论银行监管实践中存在的突出问题和主要矛盾，应从哪些 方面入手着力提高我国银行监管的有效性。许多理论界和业界人士在这方面都作出了有 益的探索，并推动我国银行监管向国际标准更快靠拢。这些人士包括刘明康、唐双宁、 阎庆民、阚方平、陈建华、夏斌、刘晓勇等等，不胜枚举。 由于我国银行业改革正处于关键时期，已经进行的改革措施经过一段时间的运行后 也出现了些新的问题和风险，加上很快又会迎来外资银行对国内银行业的全面竞争， s 我国银行监管的有效性问题研究 因此，全面提升我国银行监管有效性尤为急迫。中国银监会有关负责人表示，修订后的 核心原则在一定程度上对做好银行监管工作提出了更高的标准。如何落实新版核 心原则将是中国银行业面临的一项新的挑战。不久前，银监会主席刘明康在部署工作 时，明确要求将核心原则自我评估作为2 0 0 7 年的一项主要工作，为我国参加国际 货币基会组织的“金融部门评估规划”做好准备。当前和今后一个时期，银监会要求各 级银行业监管机构和人员要认真学习新版核心原则，对照原则找出差距并提出改进 措施，这为全面提高我国银行监管的有效性必将作出重要贡献。 3 研究目的和主要内容 3 1 研究目的 尽管银监会成立以来，进行了大量卓有成效的工作，使我国银行监管的水平有了明 显的提高，初步形成了银行监管的专业化体制。但无论从银行监管的效果和效率角度衡 量，还是从我国目前累积的银行业金融机构风险状况对银行监管的“需求”来看，目前 我国银行监管的有效性都急待提高。虽然核心原则和评估方法在总体上对提高 我国银行监管有效性提供了行动标杆和评估标准，但银行监管机构必须结合有效银行监 管的前提条件、银行业发展水平、市场变化情况和管理风险的能力等因素，对照本国实 际，选择适合评价当前时期银行监管有效性的标准，找出主要影响当前时期银行监管有 效性的因素，提出改进措施。这样做才会有的放矢，抓住提高银行监管有效性的主要矛 盾，以便为实现我国银行业监管的中长期规划提供依据，也为今后一个时期我国银行监 管实践在轻重缓急的行动安排方面提供决策参考。本文研究的目的就是试图在这方面作 出努力。 3 2 主要内容 论文共分六章，第一章引言。第二章分析了银行监管的理论基础，介绍了世界银行 监管的发展阶段和我国银行监管发展的历史及现状。第三章介绍了银行监管理念的演 变，包括国际银行监管理念的演变和我国银行监管理念的发展。第四章对我国银行监管 的有效性进行了分析。由于对银行监管有效性的理解也有很多角度，就给评价一个监管 当局的银行监管有效性带来很大难度。本文试着从银行监管有效性的基本内涵出发，结 合当前我国银行监管实务中存在的突出问题和矛盾，归纳出判断银行监管有效性的四个 主要方面的标准。对照这些标准，对目前我国银行监管的有效性进行了评价，最终得出 结论：目前我国银行监管的有效性在宏观目标方面是比较好的，比如银行业总体的稳定 6 我国银行监管的有效性问题研究 性。但从微观上看，银行监管没有注重效益性分析和评价，监管者自身的效率和对被监 管者的市场效率急待提高，所以我国银行监管的总体有效性不高。 根掘逻辑线索和论证主题，论文的第五章和第六章是主体部分，其中在第四章，影 响银行监管有效性的因素分析中，论文给出了尽可能是最新的资料，在诠释为什么是这 些因素是当前影响我国银行监管有效性上作出了自己的努力。在此基础上，第六章作为 论文的核心部分，提出了提高我国银行监管有效性的几条建议： 一是更新监管理念，纠正监管重心； 二是完善监管手段，提高监管水平； 三是注重监管的成本效益分析； 四是健全银行监管体系，发挥银行机构自身和市场约束的监管作用； 五是培育健康的银行监管环境。： 六上建立有效的银行监管协调机制。 此外，要提高我国银行监管的有效性，除了以上阐述的因素外，银行监管部门自身 独立性追求、与时俱进的监管理念的确立，银行监管队伍的专业素质、职业操守、激励 约束机制，都需要做更深刻的反省和改革。 1 银行监管的理论概述 1 1 银行监管的理论基础 在现代市场经济条件下，商业银行是企业获得外部融资最重要的渠道。为此，各国 政府对银行监管给予高度重视。但对于为什么要进行银行监管，经济学家从不同的角度 提出了许多监管理论，其主要内容为： 市场失灵论。暗含在公共利益理论背后的经济学现象是金融市场失灵。西方经济学 家认为信息不对称是市场失灵的主要原因。因信息缺乏而在金融制度上造成的问题可能 发生在两个阶段：交易之前和交易之后，分别导致了逆向选择和道德风险问题。逆向选 择是在交易之前由于信息不对称造成的问题。金融市场上的逆向选择指的是：那些最可 能造成不利( 逆向) 结果即造成信贷风险的借款者，常常就是那些寻找贷款最积极，因 而是最可能得到贷款的人。例如，风险企业或诈骗者往往最积极地寻求得到贷款。逆向 选择使得贷款可能招致信贷风险，贷款者可能决定不发放任何贷款，即使市场上有信贷 风险很小的选择。道德风险是在交易之后由于信息不对称造成的问题。金融市场上的道 7 我国银行监管的有效性问题研究 德风险指的是：借款者可能从事从贷款者的观点来看不希望其从事的风险活动，因为这 些活动很可能使这些贷款不能归还。例如，由于使用的是别人的钱，借款者可能将原本 用于生产的贷款投资于高风险的股票市场以获取高收益。由于道德风险降低了贷款归还 的可能性，贷款者可能决定宁愿不做贷款。 银行危机的外部性。银行危机的夕 部效应也是需要政府监管银行一个重要原因。外 部效应的最主要特征是存在着人们关注但又不在市场上出售的“商品”。微观经济学已 经证明，外部效应的存在使得社会资源的配置不能达到最优化，影响到经济运行的效率。 信息不对称也可能导致金融机构的广泛倒闭，产生金融恐慌。由于向金融机构提供资金 的广大储户不可能清楚金融机构的经营是否稳健，因此，旦对金融机构的经营状况发 生怀疑，就会出现“传染效应”和“羊群效应”，单个银行的风险问题或者倒闭很容易 产生连锁反应而导致银行的系统性风险，好的银行和坏的银行概莫能外，由此而使公众 蒙受巨大损失，并对整个经济造成严重打击。在现代金融体系中，金融机构财务的高杠 杆特性，也使得这种外部效应更为明显。 法律的不完备性。现实社会是变化的，而法律具有稳定性，当初制定的法律并不能 完全反映后来的变化，即存在时间的不一致性。因此，法律具有不完备性，不可能达到 最优。而如果人们知道法律的局限，就会钻法律的空子，法律就失去了最优的阻吓作用。 由于法庭必须是中立的，不可以成为主动执法者，因为主动执法意味着执法者必须介入 案件，要有自己的立场。因此，需要有一个与法庭相分离的机构，即“监管者”。从功 能上来说，法庭与监管者的不同在于，法庭的执法方式是被动的，执法只有在上诉后才 进行，监管是一种主动的执法方式，可以在有害后果或事件发生之前监督、调查、甚至 要求停止某一行为。因此，在法律不完备时引入监管机构的主动式执法就可以改进执法 效果。监管是政府行为，不同于法庭。 利益冲突论。银行机构具有规模效益，一家银行可以通过其资产的扩大而增加利润， 但由于银行本身并不承担也不可能承担全部风险成本。因此，单个银行通常存在扩大其 资产规模而增加利润的潜在动力。容易引发银行机构利用其资源优势，而出现在信贷配 给方面的逆向选择与道德风险问题，增加市场参与者的信息成本，造成金融市场效率低 下。当某类经济机构的自我运行所达到的利益目标与社会利益存在冲突时，就需要代表 社会利益的政府来干预，以引导或强制其尽量与社会利益保持一致。 。阎庆民：当代银行监管理论的发展，金融时报2 0 0 6 年2 月1 3 日 8 我国银行监管的有效性问题研究 债权保护论。存款人是特殊的债权人。在金融体系中，存款人与银行的关系属于特 殊的债权人与债务人关系，后者拥有比较充分的信息，决定了在信息的掌握上作为债务 人的银行比作为债权人的存款人占有优势。当风险发生是，银行就更有条件将风险及其 损失转移给银行债权人。如果没有特别的保护措施，债权人的利益就没有保障。同时， 就可能引发连锁反应，不仅会威胁到整个银行体系的安全，而且将危及整个社会经济体 系的正常运行。 银行风险论。风险是银行体系不可根除的组成部分。如在部分准备金的制度下，只 有在存款者不同时提取存款的情况下银行才具有足够的清偿力，所以公众的信任便成为 银行的生存基础，只有当公众保持对银行的信任时银行才是安全的。同时，银行服务于 经济体系，宏观经济变动以及行业、产业、区域经济变动将对银行经营产生深远的影响。 银行体系还存在个体理性与集体理性的冲突，每个人都理性行事，并不能保证加总之后 的结果还是理性的，经济学将之称为“合成谬误”。银行业的风险具有内生性，同时还 具有传导性。一家银行的破产可能引起社会公众对整个银行体系失去信任，从而引发普 遍的挤提，甚至印发整个金融体系的危机，这就是人们常说的存在于金融体系的“多米 诺效应”。 公共性质论。一个稳定、公平和有效的银行体系带来的利益为社会公众所共同享受， 无法排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个人享用这种利益也并不影响生产成本。 因此金融体系对整个社会经济具有明显的公共产品特性。在西方市场经济条件下，私 人部门构成金融体系的主体，政府主要通过外部监管来保持金融体系的健康稳定。 适度竞争论。银行业先天存在垄断与竞争的悖论。一方面，由于银行具有规模经济 的特点，如果放任其自由发展将导致高度的集中垄断，而垄断又容易导致更为严重的信 息不对称，造成服务质量低下，降低资金的配置效率。另一方面，由于银行也对经济、 社会的广泛影响，过度竞争直接导致银行机构间的恶性竞争和同质竞争行为，导致融资 成本不断上升，信贷风险不断增加，最终导致系统性风险。可见，垄断和过度竞争都不 利于银行业的稳健高效运行，但由于存在的高负债、规模经济、资产负债期限结构不匹 配等特点，银行业具有内在的垄断和过度竞争的发展趋势，难以靠市场调节自动达到适 度竞争的均衡状态，并难以通过市场机制实现资本的自由准入与退出，因此，需要政府 适当干预和引导，对银行业的市场准入和退出进行适当限制和管理。 总之，银行监管理论是现代经济学的前沿理论之一。经济学家对监管问题的研究日 益重视，但到今天也没有形成统一、完整的理论体系。随着人们对监管问题的重视，相 9 我国银行监管的有效性问题研究 信会有更多的研究成果问世。 1 2 国际银行监管理念的演变 考察银行监管有效性，必须考虑到当时金融领域的实践活动。由于金融领域的实践 活动和经济金融条件、环境的变化联系密切，而银行监管理念的变化又会影响确定监管 目标的决策。所以，考察银行监管有效性必须清楚历史上各主要时期银行监管理念的演 变，因为监管理念不同，监管目标便会不同，衡量监管有效性所需考察的因素也会不同。 理念是一个哲学名词。在康德看来，理念指纯粹理性的概念。而黑格尔认为，理念 是世界的本质，是事物存在的原则和基础，一切事物都不过是理念的外在表现，“事物 之所以具有真理性都只是通过理念并依据理念的力量”。那么，银行监管理念是指贯穿 于银行监管过程始终，指导银行监管实践并在监管中必须予以遵循和贯彻的原则及精 神。确立适当和有效的银行监管理念对于控制银行风险，确保金融体系的稳健、高效运 行，实现银行监管的既定目标是具有重要意义的。 1 2 12 0 世纪3 0 年代以前的银行监管理念的自由发轫时期 这一时期大致可以划定为2 0 世纪3 0 年代以前。此时的银行监管并没有固定的制度 安排。因为从西方银行业早期的发展历史来看，其货币银行、证券业都是伴随着经济发 展而产生和发展起来的。其间，由于发展过程中产生的问题，政府也试图通过立法来规 范其行为，并且产生了一定的成效。然而，早期的金融混乱对经济的影响能力终究有限， 也就是说，金融对经济的“主动性”作用并没有产生，尤其在金本位制度下，银行本质 上不是创造货币的机构，所以整个金融业同其他商业性机构一样，基本上不受管制，其 对银行监管的需求程度以及监管本身的效能都不明显，而且此时的银行监管尚不是真正 意义上的监管，也没有专司监管职能的机构。真正意义上的银行监管，是与中央银行制 度的产生和发展直接相联系的。中央银行制度的普遍确立是现代银行监管的起点，有关 的银行监管理论也由此初步形成。众所周知，古典经济学和新古典经济学历来是反对政 府干预的，“看不见的手”的信条在理论上与中央银行的金融监管职能相悖。中央银行 制度最初建立的目的在于统一管理发行货币，而不是监管整个金融体系，更不涉及金融 机构的微观行为。1 6 5 6 年成立的瑞典银行原是商业银行，1 6 6 1 年开始发行银行券，但 一直到1 8 9 7 年瑞典政府才通过法律将货币的发行权完全集中于瑞典银行，但尚无对货 币发行之外的监管权力。1 6 9 4 年成立的英格兰银行被认为是中央银行的始祖。成立之初， 英格兰银行既从事一般商业银行业务，也享有一般银行不能享有的特权，如向政府放款、 1 0 我国银行监管的有效性问题研究 以政府证券作抵押发行等值银行券、代理国家金库和管理国家债券等。1 9 3 3 年国会通过 法案加强了英格兰银行发行全国法偿货币的地位，1 9 2 8 年英格兰银行开始成为英国唯一 的货币发行银行并拥有货币发行监管权，以后英格兰银行又成为拥有和管理商业银行存 款准备金、负责票据清算。随着金融市场的发展和扩大，英格兰银行开始承担起了国内 外负债的提存、货币的监管、开展公开市场和再贴现业务等调控金融货币政策的责任。 政府对金融活动实施监管的法规依据最初可以追朔到1 8 世纪初英国颁布的旨在防 止证券过度投机的泡沫法，而1 8 6 3 年美国国会通过的国民货币法被认为是世界 上最早的银行监管法律。1 8 6 4 年，该法被修订并改名为国民银行法，其宗旨是确立 联邦政府对银行业监管和干预的权威，建立统一监管下国民银行体系以取代分散的各州 银行，从而协调货币流通，保证金融稳定。但这部法律没有达到对银行业加以全面监管 的目标，美国依然缺乏具有中央银行功能的机构，从而难以控制货币供应量，这种状况 引发了周