（政治经济学专业论文）财政分权与县乡财政困难的相关分析.pdf

摘要 2 0 世纪以来，随着财政分权理论研究的深入，包括我国在内的众多转轨制 国家和发展中国家都掀起了一股财政分权改革潮流。如今，财政分权改革已经成 为影响我国经济和社会发展的一个重要因素。而实践中，另一影响我国经济和社 会发展的重要因素是县乡财政困难问题。县乡财政解困的意义直接关系到财政体 制改革、农村税费改革、政府体制改革等一系列改革的成败。县乡财政如何解困 也已经成为我国理论界研究的焦点。但从目前的实施效果看来，很多对策并不理 想，县乡财政困难现象依然困扰着我们。因此在本文中，笔者大胆提出假设，即 财政分权程度可能是影响县乡财政困难的又一重要因素。笔者希望借助实证分析 来证明该假设的正确性，并由此从一个新的角度去探寻缓解县乡财政困难的新途 径。 全文共分为五个部分： 第一章引言，在对相关概念进行界定的基础上，对论题的国内外研究情况和 本文的研究背景、研究意义、研究方法、基本思路和研究创新点作出了初步说明。 第二章介绍了西方财政分权理论的发展沿革和我国国内学者对财政分权理 论的研究情况，从经济学原理方面明确了财政分权相关理论及其发展的必然性。 紧接着，文章简要回顾了财政分权在我国以及在国外的实践情况，希望能够有所 比较，以便于发现问题和汲取经验。 第三章引出了本文分析的另一论题即县乡财政困难问题。在写作中，笔者除 了进行全国范围内的分析以外，还引入比较有代表性的安徽省的具体情况和数 据，以方便读者更直观地了解县乡财政困难问题。 第四章是本文的研究重心，也是最大的创新所在。因为，县乡财政困难是急 待解决的问题，而现有的对策和途径都并不是非常的理想。在此，笔者首先通过 提出假设，即财政分权程度可能是影响县乡财政困难的一个非常重要的因素来给 出命题，然后通过实证分析来验证这个假设是否成立。在利用e v i e w s 软件进行 一系列的计量模型分析后，顺利得出了期望的结论：即财政分权程度与县乡财政 困难存在一定的线性相关，财政分权度越高，相应的县乡财政困难程度就越低。 第五章是对策部分，旨在上一章的研究结论基础上提出缓解县乡财政困难的 措施，是本文研究由理论向实践迈进的重要体现。 关键词：财政分权县乡财政困难线性相关 i i a b s t r a c t s i n c et h e2 0 山c e n t u r y , a st h et h e o r yo ff i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nh a s d e v e l o p e do na nu n p r e c e d e n t e ds p e e d ，s om a n yd e v e l o p m e n tc o u n t r i e s i n c l u d ec h i n ah a v et a k e nt h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nr e f o r m t h ef i s c a l d e c e n t r a l i z a t i o nr e f o r mh a sb e e na ni m p o r t a n tf a c t o rt h a tc a na f f e c to u r c o u n t r y se c o n o m i ca n ds o c i e t yd e v e l o p m e n tn o w , a n di nt h ep r a c t i c e ， a n o t h e rf a c t o ri st h ec o u n t ya n dr u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t y t h es i g n i f i c a n c e o fs o l v i n gt h ec o u n t ya n dr u r a lf m a n c i a ld i f f i c u l t yh a sr e l a t i o n s h i pw i n l t h er e s u l to fas e r i e sr e f o r m ss u c ha sf m a n c es y s t e mr e f o r m ，c o u n t r yt a x r e f o r ma n dg o v e r n m e n ts y s t e mr e f o r m s oh o wt os o l v et h ec o u n t ya n d r u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t yh a sb e c o m et h ef o c u si n0 1 1 1 t h e o r yf i e l d b u t f a c i n gt h ep r a c t i c ee f f e c t s ，w ef i n dt h a tm a n ym e t h o d sc a n tm e e to u r a n t i c i p a t i o n ，a n dt h ec o u n t ya n dr u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t ys t i l lw o r r i e du s i nt h ep a p e r , t h ew r i t e rs u p p o s e st h a tt h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nd e g r e e m a yb ea n o t h e ri m p o r t a n tf a c t o rt ot h ec o u n t ya n dr u r a lf i n a n c i a l d i f f i c u l t y t h ew r i t e rw a n t st op r o v et h es u p p o s a lb yu s i n gt h ep o s i t i v e a n a l y s i s ，a n dt h e nf m d st h en e wm e t h o dt os o l v et h ec o u n t ya n dr u r a l f i n a n c i a ld i f f i c u l t yf r o man e w a n g l e t h e r ea r ef i v ep a r t si nt h ep a p e r ；t h ew r i t e ru s e st w oc h a p t e r st o i n t r o d u c et h er e l a t i v e q u e s t i o n so ft h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o na n dt h e c o u n t ya n dr u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t yf i r s t l y s e c o n d l yt h ew r i t e rc h o o s e s i i i t w oi m p o r t a n ti n d e x e sw h i c hc a nr e p r e s e n tt h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n d e g r e ea n dt h ec o u n t ya n dr u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t y t h et w oi n d e x e sa r e n a m e df i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nd e g r e ea n df i s c a ls e l f - s a t i s f i e dr a t e b yt h e e v i e w ss o f t w a r e ，w eg e tt h ec o n c l u s i o nt h a tt h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n d e g r e ea n dt h ec o u n t ya n dr u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t yh a v el i n e r e l a t i o n s h i p a n dt h eh i g h e rt h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nd e g r e et h el o w e rt h ec o u n t ya n d r u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t y f i n a l l y , t h ew r i t e rl a y ss o m em e t h o d st os o l v e t h ec o u n t ya n dr u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t yb a s e do nt h ec o n c l u s i o n k e y w o r d s ：f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n c o u n t ya n dr u r a lf i n a n c i a ld i f f i c u l t y l i n e r e l a t i o n s h i p i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得雇i 玺虹0 蕃或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：枯屋 弄吠签字日期：伊。7 年印月。牛日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解摩 投云店 有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被 查阅和借阗。本人授权摩臂殳削孪 可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：辁金弄久 导师签名 签字日期：手7 年牛月i 斗日 签字日期 学位论文作者毕业去向： 工作单位 通讯地址 电话 邮编 彩彩 7 年争月冲日砖加 第一章引言 一、选题背景及意义 第一章引言 财政分权理论被视为当前三大财政前沿理论之一，特别是随着前苏联的解体 和全球化趋势的加强，在转轨制国家和众多发展中国家掀起了一股财政分权为主 的改革趋势，在此背景下财政分权的理论研究得到了理论界空前的重视。在我国 财政分权及其相关理论的研究也正如火如荼的进行着。无数的学者和实践工作者 都在试图通过研究把财政分权理论应用到我国财政体制改革的方方面面。本文对 财政分权理论的研究也有助于更为深刻的了解财政分权理论的内容和发展前景。 伴随着我国经济体制转轨的逐步深入和改革向纵深方向发展，一系列新的社 会矛盾和问题逐步呈现，其中一个尤为引人关注、形势最为严峻的，即以我国“三 农”问题的尖锐化为背景而凸现出的县乡财政困难问题。到目前为止，县乡财政 困难的情况已经严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导 致地方财政危机进而威胁到中央财政，对于我国经济的发展也将是不小的障碍， 因而缓解县乡财政困难已经成为一个迫切需要解决的问题。那么对县乡财政解困 的研究也就使得本命题具有了重要的现实意义。 本文着重通过实证分析和模型估计来证实财政分权和县乡财政困难的相关 关系。并以此为基础探索从财政分权的角度寻求县乡财政解困的新途径。 二、国内外研究情况 在西方经典的财政理论中财政分权理论一般认为始于蒂布特的财政市场相 似性假设和以足投票假说( 1 9 5 6 ) ，此后马斯格雷夫、奥茨、布坎南和丹尼斯缪勒 等对其发展都做出了贡献；随着信息经济学的发展，以钱颖一、温格斯特等为代 表的经济学家则从非对称信息出发，强调激励相容和机制的设计，在传统分析框 架下引入了新的分析方法。在传统财政分权理论中问题的焦点主要集中在分权的 效率的获得，有效率的分权体制的全国均衡的存在条件以及最优的财政分权理论 上；而新一代的分权理论把注意力更多的投向在非对称信息条件下，如何设计对 财政分权与县乡财政困难的相关分析 地方政府的激励机制，试图找到一种使地方公共物品的配置效率的实现，同时不 失财政公平的最佳机制。 我国的财政分权经历了一条“统一分一统”的路径，这在很大程度上决定于 我国的政治体制和国民经济结构。但自1 9 8 0 年之后我国基本上走上了一条分权 的道路，特别是1 9 9 4 年的分税制改革使分权体制进一步制度化，这是我国财政 体制改革的重要成就。但是我国的财政分权又存在众多的弊端，这也引起了理论 界的重视，尤其在近两年有关财政分权的理论研讨很是活跃，相关论题有很多， 比如：财政分权理论的沿革与发展、财政分权与我国经济增长的关系、财政分权 与我国分税制改革的关系、财政分权与公共产品提供的关系、政府职能与财政分 权的探讨、政府间的财政分权探讨等等。这些探讨都为研究财政分权理论提供了 最好的契机。同时在我国努力构建公共财政的背景下，加强对财政分权的研究又 具有了鲜明的现实意义。 对于我国县乡财政困难问题，由于它影响重大，在实践中也是一个迫切需要 解决的问题，因此理论界研究更是层出不穷，研究的学者主要有贾康、自景明、 阎坤、张立承、李茂生等等。但是从财政分权角度去寻求缓解财政困难问题的研 究还很少，主要在郭家虎、崔文娟合著的财政合理分权与县乡财政解困一文 以及杨子刚编写的财政分权理论与基层公共财政改革一书中有部分阐述。因 此，如果本文能够从这样的角度去研究并且得出相应的结论，将具有特别的意义。 本文的研究方法及基本思路 本文采用理论与实践相结合的研究方法，在理论论述的基础上进行一定的实 证分析。并且文中会选取一定年度的相关数据进行样本估计和检验，希望找出各 个变量之间存在的关系，做出一个具有实际意义的模型来解决现实中存在的问 题。 本文首先从财政分权与县乡财政困难的相关论述入手给予一定的理论铺垫， 然后再分析财政分权与县乡财政困难的代表性指标，找出一系列年度的相关数 据，进行定量的分析，希望能通过这样的模型分析找出财政分权程度和县乡财政 困难之间是否存在相关关系。最后在模型分析的基础上得出结论，并以此指导实 践，希望能更好地缓解县乡财政困难问题 2 第一章引言 四、本文的研究创新点 本文的研究创新点主要体现在以下三个方面： 第一，研究角度上的创新。现在理论界研究财政分权和县乡财政困难问题的 著作都相当丰富，但是把两者结合起来，从财政分权角度去探求如何缓解县乡财 政困难问题的研究还很少。因此，这就是本文在研究角度上的创新，也是本文最 大的特色所在； 第二，研究方法上的创新。在研究方法上，本文把理论分析同实证分析相结 合，运用一定的样本和模型来探寻财政分权和县乡财政困难的相关关系，并最终 提升到实践中，来解决实际问题，这也可以说是一个创新点； 第三，提出对策依据上的创新。在论文要解决的问题上，本文将根据模型分 析得出的结论来提出策略和方法。这就有别于过去仅根据理论分析得出策略的方 法，也是本文的创新之处。 财政分权与县乡财政困难的相关分析 第二章财政分权概述 纵观世界各国的政府体系，除了极少数的城市型国家，基本上无一例外都是 分为若干级别或者层次的，而最高一级中央政府的重要目标则是通过权力的分配 来达到地区问经济的协调发展。因此，不同政府层级之间的财政关系，一直是经 济学界十分关注的课题。财政分权理论更是这一课题的重中之重，因为自从上个 世纪以来，财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。发达国家大部分都实行 财政分权，在人口超过五百万的7 5 个转型经济国家中，8 4 的发展中国家正致 力于向地方政府下放部分财力。国内外很多经济学家都已经从不同角度对财政分 权问题作出了研究。所谓的财政分权就是指给予地方政府一定的税收权力和支出 责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能够 自由地选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果是使地方政府能 够提供更多更好的公共服务。 本章主要是对有关财政分权理论研究的一个综述，目的主要是方便为下文的 分析和研究打下铺垫。 第一节财政分权理论的发展沿革 一、第一代财政分权理论 按照新古典经济学原理，中央政府完全能够根据居民的偏好、经济中的产品 和服务总量以及资源禀赋供给公共产品，从而实现社会福利最大化。据此，一个 国家就不可能出现多级政府，也就没有必要讨论所谓的财政分权。但是，现实中 地方政府不仅存在，而且还发挥着很大的作用。因此，财政分权理论就应运而生， 它就是为了解释地方政府存在的合理性和必要性，弥补新古典经济学原理不能解 释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的。 财政分权理论以蒂布特( t i e b o u t ) 1 9 5 6 年的经典文章地方支出的纯理论 为起点，第一代财政分权理论主要包括蒂布特( t i e b o u t ) 、马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 、 奥茨( o a t e s ) 、哈耶克( h a y e k ) 等经济学家的观点。他们对财政分权的合理性、 4 第二章财政分权概述 必要性给出了一定的解释和说明，其研究的基本问题是如何将各项财政职能及相 应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配。核心观点则是：如何将资源配雹 的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府之间的竞争，能够使地方 政府官员的财政决策更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约 束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。 这个论点实质上是强调地方政府竞争机制的作用。 ( 一) 蒂布特( t i e b o u t ) 的“以足投票”理论 蒂布特在1 9 5 6 年发表的地方支出的纯理论( ap u r et h e o r yo fl o c a l e x p e n d i t u r e s ) ) 一文中指出：人们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围，是由 于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务( 包括公共产品) - q 所征收的税收( 可 看作是支付公共产品和公共服务的价格) 之间的一种精巧的组合，以便使自己的 效用达到最大化。当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化目标时，就 会在这一区域居住下来，从事工作，维护当地政府的管辖和接收当地政府的服务。 这个过程，就是所谓的“以足投票”。 “以足投票”理论指出，如果全体居民都如此进行自由的搜寻，具有相同偏 好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府的周围，居民的流动性会带来政 府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就可以。以足投票”迁移到自己满 意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共产品和公共 服务，从而可以达到怕累托效率。地方政府之间在公共服务和与税收的组合上相 互竞争、相互学习，这样下去，整个社会也就会达到福利最大化。 蒂布特的理论贡献在于提出了通过居民的充分流动，对公共品具有相同偏好 的人会聚集到一个社区，各社区问的偏好是不同的，为奥茨的理论提供了支持。 从财政的角度看，“以足投票”同时也引出了地方税设置的以系列问题，如税率 金额主体税种的设计等都应考虑到居民的流动性等问题，也为地方税收竞争理论 打下了理论基础。 ( 二) 马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 的分权、分税制思想 马斯格雷夫从财政的资源配置、收入分配和经济稳定三大职能出发，分析了 中央和地方政府存在的合理性和必要性，他认为：地方政府对宏观经济稳定实施 控制缺乏充足的财力，而且经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再 财政分权与县乡财政困难的相关分析 分配的尝试，因此宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责；而资源配置政 策则应根据各地居民的偏好不同应有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适 合，而且更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供 给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的， 这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独 立的权力。这种分税制可以称为“财政联邦主义”。 ( 三) 奥茨( o a t e s ) 的财政分权定理 奥茨在1 9 7 2 年出版的财政联邦主义( ( f i s c a lf e d e r a l i s m ) 一书中将全部 人口分为两个子集，每个子集内的人都具有同样的偏好，而两个子集间的偏好是 不相同的，他从中央政府等量分配公共品出发，认为中央政府忽略了两者的不同 偏好，因而达不到帕累托最优，地方政府与中央政府在提供公共品上的效率差别， 使中央政府在配置资源的功能上不如地方政府。由此，奥茨提出了“财政分权定 理”，即：“对于某种公共物品来说关于这种公共品的消费被定义为是遍及全 部地域的所有人口的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论 对中央政府还是对地方政府来说都是相同的那么，让地方政府将一个帕累托 有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任 何特定的并且一致的产出量有效得多”。据此，可以引申出得结论是：中央政府 只应提供具有广泛的偏好相同的公共品。 由于奥茨分权定理的证明是建立在偏好差异和中央政府等份供给公共品的 假定上，这些限制性条件不能完全令人满意，后续的研究对此作出了进一步的说 明。奥茨1 9 9 9 年指出在完全信息条件下，中央政府就很可能根据各地不同的需 求提供不同的产出，以使社会福利最大化，此时也就无财政分权存在的必要性， 但现实是，由于信息不对称客观存在，地方政府对其辖区内居民的偏好、公共品 提供的成本比中央政府了解的多，也更具有信息优势；迫于一些政治压力也限制 了中央政府对某地提供相对于其他地方来说更高的公共品和服务，这些因素使得 中央政府等份提供公共品的假定可以成立。另外，分权与地方政府之间对公共品 的需求差异以及供给成本的差异有关，即使政府供给公共品的成本相同，只要需 求不同，中央政府统一供给带来的福利损失将随着公共品需求价格弹性的下降而 增加，而大量实证研究表明，地方政府公共品的需求价格弹性恰恰很低。这些都 6 第二章财政分权概述 证明了奥茨从等量提供公共产品的假定出发为地方政府的分权体制所作的论证， 是有一定道理的。 ( 四) 哈耶克( h a y e k ) 相对信息优势理论 哈耶克在论述社会如何使用知识的观点时指出，由于资讯传递耗费有限资源 与成本，而地方政府比中央政府能够更准确、有效地利用地方资讯来做决策，因 此能更有效率地提供地方性公共财政服务。他的研究结论是：分权的好处本质上 在于地方拥有相对信息优势，由于地方政府和消费者对地方的情况有更加完备的 信息，因此可以做出更好的决策。 二，第二代财政分权理论 第二代财政分权理论，以钱颖一和罗兰( q i a na n dr o l a n d ) 、温格斯特 ( b w e i n g a s t ) 与怀尔德森e w i l d a s i n ) 的理论为代表，在分权框架上引入了激励 相容与机制设计学说。他们假定政府并不是普济众生式的救世主，政府官员也有 物质利益，官员有可能从政治决策中寻租。一个有效的政府结构应该实现官员和 地方居民福利之间的激励相容。因此，他们在财政分权问题上更关注的是如何设 计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励。 钱颖一等人借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱”，从而构建了第二代财 政分权理论。他们认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好 处，但没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。 事实上，政府和政府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员 只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居 民福利之间的激励相容。 在市场化问题上，政府应该用某种承诺来提供“正的”和“负的”激励，前 者用来防止政府的掠夺性行为，后者用来惩罚预算软约束。在分权状态下，放弃 事后的信息使用权，减少底层决策者与高层领导者过渡的信息传递，以及对上层 权威的限制，将对地方政府产生正的激励；另一方面，权力的分散也有助于地方 政府预算约束的硬化。在“保持市场化的联邦主义”下，银行控制着信贷，地方 政府却无权干预，因此政府不能通过无限度地借钱来保护落后企业，从而带来预 算约束的硬化。另外，政府间的竞争还对地方政府随意干预市场构成约束，区域 7 财政分权与县乡财政困难的相关分析 政府间的竞争限制了官员的掠夺性行为，因为要素( 特别是外资) 是可以用流动的 方式来躲避地方政府的过渡管辖，要素的流动还增大了地方政府补助落后企业的 成本1 。 新一代财政分权理论还对财政联邦主义的可持续性问题作出了进一步的研 究，并成为其理论的重要组成部分，钱颖一等人指出，财政分权有助于政府可靠 的维护市场，但要达到这种效果，联邦主义政策的实行必须是可持续的，这种可 持续性的产生需要政府具有自我强制机制予以保证，政府官员必须有遵守联邦主 义规则的激励。并指出，若要使财政联邦主义持续、稳定的发挥作用，必须具备 两点；即必须给中央监督下级政府逃避责任的充分资源；同时地方政府必须具有 通过一致反对中央政府滥用权力的监督手段。 三、最新财政分权理论 财政分权理论发展至今，已经成为世界范围内的研究课题，当然对它的研究 也不再仅仅局限于财政范畴，而是扩散到了经济、政治，社会生活等众多领域。 ( 一) 财政分权与地方政府问的税收竞争 财政分权和要素的流动必然导致地方政府间的税收竞争，经济的发展也证明 了这一点。从世界范围来看，各个国家都采取了如财政补贴、税收优惠、财政贴 息或政府的担保贷款以及有利于投资的国际协定等措施来主动减少自己应得的 投资收益以达到鼓励和吸引外资的目的。从我国来看，自改革开放以来，地方政 府也掀起了一浪高过一浪的“招商引资”热潮，竞相提供各种优惠政策来吸引投 资。 对于财政分权和税收竞争，西方理论界存在较大的争议。赞同的学说如：公 共选择学派认为税收竞争增进福利，限制政府预算消费，竞争过程的真正收益是 组织的学习和创新、更低成本的产品以及新观念；布坎南( b u c h a n a n ) 也认为， “用脚投票”或者居民的流动性促使地方政府比中央政府会更好地服务于居民， 在财政分权的系统中的政府竞争成为一种训练政府的机制。而反对的学说则认 为，跨区域的要素和居民流动使地方政府更容易受到冲击，税收和居民的转移限 制了公共部门在公共产品和服务供应上的能力。这个观点就得到了马斯格雷夫的 1 q i 卸y i n g y i 柚dr o l 柚d f c d c r a l i s m 加dt h es o nb u d g e tc o n s t r a i n t 们，a m e r i c a ne c o n o m i c r c v i c w ，d e c e m b e r , 1 9 9 8 。( 8 8 x p p ：1 1 4 3 1 1 6 2 ) 8 第二章财政分权概述 大力赞同，他拥护中央集权体制的重建和不同政府单位间的政策协调。 ( 二) 财政分权与官员腐败 近些年来，有关财政分权与政府官员腐败的关系，在制度设计方面引起了很 大的争论，现有的一些理论都认为二者之间存在很强的关系：布恩南和布坎南 ( b u e n n a na n db u c h a n a n1 9 8 0 ) 就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服 务过程中寻租的能力。j i n e t a l ( 1 9 9 9 ) 认为地方政府间竞争会抑制他们建立干预和 扭曲资源配置的政策。珀森和塔贝里尼( p e r s s o na n dt a b e l l i n i2 0 0 0 ) 认为在分权 下，政府官员作为代理者，必须对单一管辖区内某一特定的任务负责，所以评价 其业绩就相对容易得多，他们的努力和报酬就可以直接挂钩，这种制度设计使得 政府官员必须直接为其行为负责，也使得政府官员更愿意承担责任，这种直接的 责任能改善政府官员的业绩；而在集权下，评价政府官员的业绩比较困难，使得 他们的努力与回报难以挂钩，腐败的可能性也就更大。但是这些理论都缺乏相关 的实证研究，r a y m o n df i s m a n 、r o b e r t ag a t t i ( 2 0 0 2 ) 通过系统的实证研究，考察 了二者的关系，他们认为财政分权的形式对抑制政府官员的腐败起到很大的作 用，政府间在财政支出方面的分权将能带来较低的官员腐败2 。a d k a n 也用模型 说明了财政分权使竞争性的地方政府数量增加，腐败的空间很少，因此，财政分 权的程度越高，腐败现象越少。 但是认为财政分权导致地方政府腐败增加的观点也很明确，很多经济学家认 为地方政府的腐败变得越来越普遍，是因为有更多的机会和更大的地方利益的压 力，地方政府具有更大的权威和更少的障碍。t a n z i 认为地方政府同居民的接近 使地方政府更容易受到寻租行为的冲击，特别是在发展中国家。他还认为财政分 权与腐败存在一定的相关性，地方政府比中央政府更容易发生腐败行为，因为 中央政府官员通常比地方政府官员理性，而且比地方政府官员有好的前途，而地 方政府官员拥有较少的提升机会，工资较低，与当地居民接触较多。t r i s m a a 认 为联邦政府比单一政府更腐败，可归结为三个因素：联邦政府比单一政府更大； 多层级政府警察力量的分离；存在两院制的议会3 。 ( 三) 财政分权与环境质量 2 r a y m o n d f i s m a n ，r o b c r t a g a t t i ，d e c e n t r a l i z a t i o na n d c o n u p t i o n ：e v i d e n c e a c t o c o u n t r l c s , j o u r n a l o f p u b l i c e 2 c o n o m i c s j ，2 0 0 2 ，( 8 3 ) ( p p ：3 2 5 - 3 4 5 ) j o r g em a r t i n e z - v a z q u c z , r o b e r tm m c n a b ，f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o na n de c o n o m i cg r o w t h , w o r l d d e v e l o p m e n t , i j 】, 2 0 0 3 ，( 3 i xp p ：1 5 9 7 - 1 6 1 6 ) 9 财政分权与县乡财政困难的相关分析 通过财政分权，由地方政府分散化提供公共物品这一观点在理论和实践中， 都得到了广泛的认可，但是也有人指出，分权下地方政府的竞争会导致环境质量 下降。在分权制下，地方政府之间为了吸引企业投资，往往会采取减低税负的策 略，收入的降低可能导致公共品支出的下降，从而使得公共服务的产出达不到帕 累托效率。公共服务下降的一个重要方面就是环境质量的下降：地方政府为发展 本社区的经济，会降低环境质量标准以减轻辖区内企业治理污染的成本，结果辖 区间政府竞争会导致过度的环境恶化，为此有人建议环境问题应该由中央政府统 一管制，以避免地方政府竞争的不良影响。不过，雷武力( r i v l i n ) 指出，分税制 的改革可以弱化地方政府竞争的不良后果，其设想是把增值税作为各个地方的共 享税，由于增值税是针对企业经营活动的结果征收的，如果地方政府共享这一税 种，单个地方政府就没有必要通过降低税率来吸引投资者，对各个管辖区来说， 来自增值税的税负是统一的。 但在奥茨等人的理论模型中，地方政府不仅向当地居民提供作为消费的公共 品，而且也向企业和居民提供公共投入，这些投入可以提高当地企业的生产效率， 并改进当地的环境质量。所以，地方政府的竞争所带来的利与弊都是有条件的， 如果地方政府真正代表选民的利益，那么就要把选民对环境质量的偏好考虑进 来，均衡时选民自己选择一个恰当的环境质量和就业水平组合。 ( 四) 其他相关研究 与财政分权相关的研究还有很多，主要如财政分权与地区差距、财政分权与 经济增长等，在这些问题上都存在着一定的争论，甚至表现出截然相反的观点。 综观财政分权及其相关理论的发展沿革，我们不难发现，财政分权理论还没 有达到完善的阶段，在许多问题的研究上，并没有得出一致的结论。因此，我国 在运用财政分权及其相关理论进行政府间财政制度设计时，切不能照搬照抄，一 定要充分结合我国的国情和现实情况。 第二节财政分权理论的国内研究 伴随着世界范围内财政分权理论的广泛研究以及我国财政分权实践的蓬勃 发展，财政分权问题也逐渐为越来越多的国内学者所重视，相关研究层出不穷。 本节就将简要介绍国内学者对财政分权问题的研究思路和文献，以更全面地了解 1 0 第二章财政分权概述 财政分权相关理论在我国的发展情况。 除了对财政分权理论的基础性研究，国内学者对财政分权的研究更加注重结 合我国的国情和现实情况，如对财政分权改革先行还是市场化改革先行问题的研 究、对财政分权与经济增长相关关系的研究、对我国财政分权程度的研究、对财 政分权与我国分税制改革关系的研究、对财政分权与公共产品提供关系的研究、 对政府职能与财政分权关系的研究以及对政府间的财政分权关系的研究等等。下 面主要就研究成果最丰富的三个方面来展开介绍。 一、对财政分权改革先行还是市场化改革先行问题的研究 我国理论界一般认为具有制度变迁意义的财政分权改革始于8 0 年代初“分 灶吃饭”财政体制的实旌。将中国的财政分权置于其市场化进程的宏观视野中考 量，学者们首先对两者之间的先后次序问题进行了研究。其中，认为分权改革先 行的观点主要有：高培勇( 2 0 0 1 ) 认为，在国民经济调整的大背景下，分权化的 财政体制改革要相对先行一步，在改革启动初期扮演着为推进整体改革“铺路搭 桥”的角色。贾康( 2 0 0 0 ) 也认为，只有先从则力增量的分配格局入手，向地方 政府放权，才能使传统的体制有所松动，为以后计划、物价、工资、企业等方面 的改革提供空间。总之，多数学者的观点认为“分灶吃饭”式分权体制的实施是 中国市场化改革的突破口，是中央出于经济理性主动向地方进行放权让利的产 物，其目的是缩小国家干预范围、增强市场经济的调节作用。 认为市场化改革先行的观点有：黄佩华( 1 9 9 1 ) 认为财政分权应当在市场化 改革之后进行，否则会给地方政府带来盲目发展经济的负面激励。按他的观点， 中国1 9 7 8 年开始的经济改革的重要特征之一是财政分权先于对计划经济体制的 市场化改革，且中国的财政收入主要来源于工业部门企业缴纳的税利，这就给地 方政府提供一种负面激励，如大力扩张地方工业规模，实施地区保护主义，以实 现地区经济增长和财政收入最大化。也正是地方政府的这种行为导致了1 9 8 0 年 代经济运行的过热。杨灿明( 1 9 9 6 ) 也持类似的观点。他认为1 9 7 8 年以来的财 政分权化改革不仅没有从根木上解决分配层面的问题，反而带来了市场分割、区 域问交易费用提高以及地方政府对地方企业控制加强等诸多问题。究其原因，主 要是由于政企分开等其他层面的市场化改革滞后于中央向地方的财政分权，没有 财政分权与县乡财政困难的相关分析 把分配问题与整个宏观经济协调起来；其次，也是因为分权改革一开始并没有把 促进市场经济发展作为明确的目标，在很大程度上只是对计划经济条件下政府间 分权体制的量变。 处于中间态度的观点是：胡鞍钢和王绍光( 1 9 9 7 ) ，虽然也认同先行一步的 财政分权对于中国市场化经济改革所具有的积极意义，但他们认为，1 9 8 0 年后 的分权化改革并非是中央纯粹按照经济理性所做出的决策。事实上，这种“放权 让利”是中国在1 9 7 9 和1 9 8 0 年连续出现巨额财政赤字，增收和减支都行不通的 背景下为了缓解财政压力，中央被迫向地方妥协的产物。 二、对财政分权与经济增长相关关系的研究 财政分权与经济增长的相关关系可能是国内外学者研究最普遍的一个问题 了，我国学者在这方面的研究主要是结合我国的实际情况采用定量研究的方法。 由于在不同的研究中衡量财政分权的方法存在差别，学者们甚至得出了背道而驰 的结果，代表性的观念有： z h a n g 和z o u ( 1 9 9 8 ) 注重于财政资源在中央和地方间的分配，用省及省以 下的财政支出与中央财政支出的比例衡量财政分权程度，并据此估计财政分权的 影响。解释变量中包括了劳动力增长、投资增长以及以实际税率衡量的税收。其 研究结果表明中国的财政分权与经济增长之间存在着负相关关系。 林毅夫( 2 0 0 2 ) 等人的研究结果与以上的结论完全不同，他们认为财政分权 积极地影响了中国经济的增长。林毅夫的研究注重于地方政府对中央财政政策激 励的反应，使用边际留成比例衡量财政分权，选择了2 8 个省级政府1 9 7 0 到1 9 9 3 年的数据进行研究，得出财政分权主要通过提高资源配置的效率而不是促进投资 来推动经济增长的结论。 马骏( 1 9 9 7 ) 同样发现财政分权促进了中国的经济增长。不同的是，马骏选 用的衡量财政分权的指标是省级政府的平均留成比例，而不是边际留成比例。 乔宝云( 2 0 0 2 ) 也就财政分权对于经济增长和财政资源分配均等的影响以及 两者之间的取舍关系进行了探索。他使用中国1 9 8 5 到1 9 9 8 年间分省的有关数据， 建立联立方程组计量模型，对经济增长率、分配均等和财政分权之间的关系进行 了估计。结果显示，财政分权对于促进中国的经济增长起到了重要作用，但这种 第二章财政分权概述 正面影响并不是线性的。 三、对我国财政分权程度的研究 对于我国财政分权已经达到的程度，国内学者们的看法还比较一致，即中国 的财政已经过于分权。既有的研究主要是通过设计一定的指标体系来衡量财政分 权的程度。 赵志耘和郭庆旺( 2 0 0 5 ) 在研究中所选取的两类指标是地方政府收入自主权 和地方政府财政支出占国家财政支出的比重。在地方政府收入自主权的三个衡量 指标中，地方政府的税收控制指数比较小，表明中国地方政府的税收自主权较小， 但其他两个指标地方财政本级收入占国家财政收入的比重和地方财政本级 收入占地方财政总收入的比重都表明中国的财政分权程度已相当高。特别是第二 类地方财政支出占国家财政支出比重的指标，充分反映了中国是一个财政高度分 权的国家。 王绍光( 1 9 9 4 ) 通过国际比较也得出相同的结论，他同时还认为分权存在底 线。在研究3 4 个国家中央财政收支的情况的基础上，王绍光发现尽管各国国情 不同，但当今世界一国中央政府财政收入或支出不应低于财政总收入和总支出比 重的5 0 或占国内生产总值的1 0 。如果某一国家在上述四个方面全部低于这 些指标的话，就可以认为超出了分权的底线。他发现，前南斯拉夫在1 9 8 0 年代 就超过分权底线，随后即出现了国家的动荡不安。而中国的上述四个方而也低于 相应指标，表现为中央政府所应承担的公共服务数量和质量能力十分低下。这表 明，中国的“放权让利”改革己经走过了头，超过了分权的底线，需要作出新的 制度创新和制度安排才能避免出现最坏的结果。 乔宝云( 2 0 0 2 ) 认为我国的财政分权处于过度的状态。并且出于过度分权的 原因，1 9 9 4 年的分税制改革并没能促进经济增长，同时也没能改善财政资源分 配的均等。 姚洋( 2 0 0 3 ) 也认为，适度的财政分权有积极的作用，但目前中国财政分权 由于制度供给的失衡而远远超过了适度的界限，导致各级政府对事权的推诿和由 此产生的矛盾在基层的积累、政府行为的商业化和机会主义倾向、地方公共产品 提供的分散化和小型化、地区差距的扩大，以及政府预算约束的软化等诸多问题。 财政分权与县乡财政困难的相关分析 第三节国内财政分权实践 自新中国成立以来，在半个多世纪的探索、改革和发展的历程中，财政体制 改革都一直走在各项改革的前沿。在研究中，理论界一般将我国财政体制改革分 为三个阶段来分析，即：从1 9 5 0 1 9 7 8 年为第一个阶段；从1 9 7 8 1 9 9 4 年为第 二个阶段；1 9 9 4 年至今为第三个阶段。纵观财政体制改革的历程不难发现，财 政分权的痕迹从未停止出现过，甚至成为了财政体制改革的核心。下面我们就从 建国以来的财政体制改革实践中整理出我国财政分权改革的大致脉络。 一、第一阶段：1 9 5 0 1 9 7 8 年 根据从1 9 5 0 年到1 9 7 8 年之间财政体制改革进程图4 ( 图一) ，我们可以清楚 地看到：从建国伊始到1 9 7 8 年改革开放之前，我国大体上实行过两种类型的财 政体制。一种是真正高度集中统一的财政管理体制，即国家财权、财力集中在中 央，对地方基本上采取统收统支的办法。另一种是划分财政收支，适当下放财权 的分级财政管理体制。在这段时期内，中央与地方关系的演变大体上画出了一条 “两上两下的轨迹：5 0 年代初，中国建立的是高度集权的统收统支模式；1 9 5 8 年进行了第一次分权试验，但却以失败告终；随之而来的三年调整时期又重新强 调集权，原本已下放到地方的权利被逐渐收回：1 9 7 1 一1 9 7 3 年是第二次财政分 权的尝试，+ 推行了“财政收支包干”体制；到1 9 7 4 1 9 7 5 年，为了稳定中央财政， 又试图重新收权，改行“收入按比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干” 的办法。由此我们看到，虽然这段时期内财权有放有收，但总的趋势是朝着分权 的方向变化。可以说，这一时期，我国对财政分权改革的探索已经迈出了第一步。 1 9 7 8 年，随着中国进入改革开放时期，高度集中的计划经济体制向市场经 济体制的转变必然带来财政体制的相应变化。这一时期的改革确立的主调就是 “放权让利”，而财政管理权限的下放无疑成为改革的核