（区域经济学专业论文）完善我国城市土地储备制度研究.pdf

硕士学住论文 m a s t e r l st h e s i s 内容摘要 我国很多城市都建立了土地储备制度，它对于规范土地市场、增加财政收入、 增强城市的规划性、提高城市的竞争力、促进城市经济的发展意义重大。21 世纪 是城市的世纪，随着我国城市化进程的加快，土地使用制度和管理制度改革的深化， 如何建立健全土地收购储备制度，已成为各地政府调控土地市场，提高土地综合利 用效率和保证国有土地资产保值增值的重要举措。本文将主要运用规范分析的方法 侧重通过从理论到实践对土地收购储备制度进行系统的研究，分析现阶段实践中遇 到的儿个难点问题，并探索完善现行土地储备制度的策略。 在分析城市土地储备制度发展现状时，主要构建了城市土地储备制度的基本框 架，提出了土地储备制度的理沧依据，分析了我国城市土地储备制度的运行模式。 分析了在我国城市土地储备制度的实践过程中产生的社会效应；认为在土地储备制 度中存在着城市一级土地未垄断、政府统一收购t 地的法律依据不尽完善、储备资 金筹集困难等主要问题；分析了问题的成囚。认为从运作机制、运行模式、法律保 障体系等方面米重构和完善我国城市土地储备制度，强调了城市规划对城市士地利 用的调控作用；指出必须明确土地储备制度的目标定位和相应的机构职能定位，采 用灵活多样的城市土地储备形式，建立土地收益的合理分配机制，规范土地收购储 备的崆管体系；建立和完善上地储备方面的专项立法，实行分区管制和指标控制相 结合的上地利用规划管理体系，制定和完善配套法规和规章。 关键词：城市土地储备制度；土地储备机构：运作模式；城市规划 土地经营；政府委托；市场机制 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t r a d i t i o n a lu r b a nl a n du s es y s t e m ，w h i c hh a s m a n yf l a w s ，h a s r e s t r i c t e dt h e t w e l o p m e n to ft h eu r b a ne c o n o m ya n dt h ee n h a n c e m e n to ft h ec i t yc o m p e t i t i v ep o w e r i nc e r t a i na s p e c t s i nv i e wo ft h i s ，m a n yc i t i e se s t a b l i s h e dt h el a n dr e s e r v es y s t e m i th a s n e i t i v ee f f e c to nt h eu r b a nl a n dm a r k e td e v e l o p m e n ta n du r b a nl a n do p t i m a la l l o c a t i o n i nt h e2 1 s tc e n t u r y , a l o n gw i t ht h ed e e p e n i n gr e f o r mi nl a n dm a n a g e m e n ta n d ：f ：e e l e r a t i n gu r b a n i z e dp r o g r e s s ，t h el a n dr e s e r v es y s t e m ，s e r v ea san e wm e t h o dt o r e u t i l i z es t a t e o w n e dl a n dp r o p e a 甄i sp o p u l a r i z e da l lo v e rt h ec o u n t r y i tj sak i n do fn e w s y s t e m s ，w h i c hi se s t a b l i s h e do nt h eb a s i so ft h es u p p l yo fl a n di nc i t i e sb yg o v e r n m e n t a n dt h ei n t e n s i v eu s eo fl a n d t h et h e s i sa i m st oa n a l y z ep o s s i b l ed i f f i c u l t i e si nt h e y l r o c e s so fp r a c t i c i n gt h eu r b a nl a n dr e s e r v es y s t e m ( u l r s ) a n dt oa c h i e v eb e t t e r r e s u l t si nl a ws y s t e mo nt h eb a s i so fc r i t e r i o na n a l y s i sm e t h o d i nt h ec o n t e x to ft h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h eu r b a nl a n dr e s e r v es y s t e m ，t h ea u t h o r o ft h et h e s i sc o n s t r u c t sab a s i cf r a m eo ft h eu l r s ，e n u m e r a t e si t st h e o r yf o u n d a t i o n ，a n d a l y z e st h em o d e la n do p e r a t i o n o ft h ei n s t i t u t i o na b o u tu l r s t h e n ，t h ep r e s e n t j t u a t i o na n ds o c i a le f f e c to ft h eu l r sw a sd e m o n s t r a t e d m e a n w h i l e t h e r ea r es t i l l s o m ep r o b l e m si ni t so p e r a t i o n t h eb a s i cs t r u c t u r eo ft h eu r b a nl a n dm o n o p o l i s t i cs u p p l i c a t i o ni st h a tt h el a n di s i n p u tb yas i n g l ec h a n n e l ，s t o r e db yas i n g l er e s e r v o i ra n do u t p u tb yas i n g l ee f f e r e n t t h e d r i v i n gf o r c e o ft h eu l r si s s e t t i n gu pt h e l a n db a n k ，e n h a n c i n gt h es u p e r v i s i o n m e c h a n i s mo ft h ei n s t i t u t i o na n dp e r f e c t i n gt h el a ws y s t e m k e yw o r d s ：t h eu r b a nl a n dr e s e r v es y s t e m ；l a n dr e s e r v eo r g a n i z a t i o n ； o p e r a t i o nm o d e l ；u r b a np l a n n i n g ；u r b a nm a n a g e m e n t ； g o v e r n m e n tr e q u e s t ；m a r k e tm e c h a n i s m 硕士学位论文 m a s t e r l st i i e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导f ，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 ”# 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：立半峰 日期：j 口万年，月妒日 拳位论文版权使用授权书 小学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阔。本人授权华中师范大学可以将本学位沦文的全部或部分内容编入有关数据库进 * 一索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 作者签名：壶孚辟 日期：冽f 年f2 - 月u 日 糊签名：曰蝉闷 日期：2 上荦1 月f 日 本人已经认真阅读“c a l z s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发向，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回重途塞握童蜃溢厦；旦坐生；旦二至；旦三笙筮_ 鱼! 作者签名：立孽峰 日期：砷r 年fz ，月u 日 导师鲐觚z 子闽 r 日期：，一j 年r z t l 上日 1 导论 1 1 研究背景及意义 城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制 以及到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政 府委托的机构组织进行土地开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发 工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。美国和欧 洲许多国家将这种土地储备机制称之为“土地银行”。欧美土地银行发展较早，都 有几十年甚至上百年的历史。我国城市土地储备起步较晚，上海、深圳、杭州、青 岛等城市在改革中率先运作。这项工作己成为城市政府调控土地市场、优化配置城 市土地和保证国有土地资产保值增值的重要举措。 1 9 8 7 年前，在高度集中的计划经济体制框架下，我国长期实行无偿、无限期和 无流动的划拨土地使用制度。这制度彻底否认城市土地的商品属性，抵制土地流 转，拒绝市场机制在土地资源配置中的基础性作用，使得国家土地所有权不能在经 济上得以体现，城市的土地资源、资产功能难以显化，“十分珍惜和合理利用土地” 的基本国策无法落实。1 9 8 7 年9 月9 曰，深圳市政府采用协议方式出让第一块土 地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，并成为我国城市土地使用制 度第次革命的标志。此次改革变无偿、无限期的城市土地使用制度为有偿、有限 期使用制度，通过建立和培育土地市场，引入市场机制，使市场在国家宏观调控下 对土地资源配置发挥基础性的作用。实践证明，我国土地使用制度的市场化改革是 成功的，并已取得了巨大的成就。自从我国进行城市土地使用制度改革以来，城市 土地市场就已开始逐步发育，目前城市土地市场已经初具规模，成为我国市场经济 体系中的一个主要组成部分。城市土地市场的建立和发展，极大地促进了城市土地 资源的有效配置，增加了政府的财政收入，促进了城市房产市场和房地产金融市场 的发展。 然而，在经历了近十年的发展之后，我国经济社会已发生巨大变化，在改革不 断深化的过程中，由于传统体制的惯性作用以及土地管理制度及政策工具的不完 善，出现了一个巨大的狄色土地市场，许多个人和组织绕开政府私自进行土地交 易，既造成了国有资产的流失，义使市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生。 同时，9 5 以上的政府上地出让采用幽议出、止方式，致使出让价格偏低，政府官员 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s “寻租”现象严重。正是基于上述制度的不完善，才促成了城市土地储备制度的 建立和发展。 上海市以“国企三年脱困”为契机，大胆探索、勇于创新，于1 9 9 6 年儿月 1 5 日成立了第一个土地发展中心，接受市政府委托，实施城市土地的收购、储备、 出泣工作；1 9 9 7 年8 月，杭州土地储备制度开始启动，其建设成果和经验在1 9 9 9 年全国土地集约利用市长研讨班上引起了强烈反响；1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内 部通报形式转发杭州市土地收购储备实施办法和青岛市人民政府关于建立土 地储备制度的通知，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验；2 0 0 1 年 13 0 目国务院关于加强国有土地资产管理的通知( 国务院1 5 号文件) ，明确 要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。从此，众多城市纷纷成立土地储备 机构，土地储备工作在全国迅速展开，截至2 0 0 5 年2 月，全国已设立土地收购储 笛机构近2 0 0 0 家，累计收购土地总面积超过2 3 0 万亩，投入收购土地总费用达1 9 6 5 亿元。同时，通过土地开发整理，已使6 4 万亩“生地”变为“熟地”，投入开发 整理总费用达7 4 1 亿元。城市土地储备制度正是深化城市土地使用制度改革，解决 土地管理过程中的重点、难点问题的产物，其重要性不亚于1 9 8 7 年开始的城市土 地使用制度改革，被誉为“我国城市土地使用制度的第二次革命”。 城市土地储备制度是一种创新，是城市土地制度改革的客观要求。首先，土地 储备制度的建立，使得城市政府垄断了土地一级市场，只有储备机构才能通过征、 购、换、转、收等方式将土地集中，直接进行储备或者经过开发后进入储备库，然 后按计划从储备机构这一个“口子”出让和出租土地。一级市场的垄断将根除灰色 土地级市场，为建立土地有形市场打好基础。其次，城市土地储备制度的运作将 确保经营性用地通过“招拍挂”方式出让、出租，这就在很大程度上减少了一级市 场交易中的个人因素，避免“寻租”行为，保障交易的公平和公正性。加之，城市 土地储备制度的建立，既使政府垄断一级市场，又使政府手中掌握一定量的储备土 地，因而将极大地提高政府对土地市场的调控能力。最后，负责城市土地储备制度 运作的土地储备机构并非只是土地管理部门的一个下属机构，它是受政府委托，由 土地储备管理委员会指导和监管的非职能代理机关，各行政部门之间的协调是土地 储备制度成功运作的基础。总之，城市土地储备制度改变了原来的土地供应渠道、 土地供应方式和土地供应模式，使城市土地制度改革更加深入，使城市土地管理制 度进一步成熟和完善，也更符合社会主义市场经济的发展要求。 。欧m 宜蛟中罔城市十地收购储稀制度删论实践【m 】北京：经济管理版引，2 0 0 2 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 自从1 9 9 6 年上海建立了我国第一家土地收购储备机构上海土地发展中心 后，杭州、武汉、南通等城市相继成立了土地储备机构，很多地方已将建立土地收 购储备制度作为深化土地使用制度改革和土地管理改革新的突破点，这一新的土地 管理模式在几年的时间内有了突飞猛进的发展。通过各地试点，土地储备各项制度 i 规范正在逐步完善。 但作为一项创新制度，当前城市土地储备制度无论在理论上还是实践方面都缺 乏深入系统的研究，、各地对于土地储备制度的认识也不统一，一些地方片面地把国 家土地所有权在经济上的实现，作为土地储备制度的最重要的目标。而在更多的地 方，由于在法律政策方面缺乏有力支持，同时融资渠道狭窄，土地储备制度在建立 和话行之初遇到了难以克服的困难，从而影响了城市土地储备制度的运作、发展和 规范。因此这一制度在政府角色定位、法律支撑、土地市场干预、利益格局重构以 及运作风险防范等方面，均有待于妥善解决。 鉴于上述原因，笔者尝试从理论和实践两个层面对我国的土地储备制度做出全 面评析，充分认识我国土地储备制度实施中存在的问题，并根据这些问题产生的原 因，提出解决问题的思路和建议，这对完善我国土地储备制度，提高我国政府土地 管理水平，具有重要的现实意义。 j 。2 国内外研究动态 1 2 1 国内研究综述 我国自1 9 9 6 年上海市率先建立土地储备制度，迄今全国已有近2 0 0 0 个县市建 立了土地储备机构。目前国内关于土地储备的研究主要集中在土地储备的必要性、 土地储备的作用、土地储备运行机制与配套体系、土地储备制度运行中的问题与发 展对策、国外土地储备模式与经验的借鉴等方面。 1 2 1 1 土地储备的必要性 许多学者或政府官员从我国城市土地市场现状及存在的问题，以及城市建设与 发展的需要出发来说明土地储备的必要性。冷宏志、宫玉泉( 2 0 0 1 ) 认为我国城市 存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，这些土地使用者可以通过合法渠道成为土 地供应者，造成城市土地供应总量失控，土地招标拍卖制度难以推行，国有土地资 产大量流失。实行土地储备制度，形成政府对城市存量土地供应的垄断，是解决这 些问题的必然选择。崔新明、贾生华( 2 0 0 0 ) 认为上地储备是实施新土地管理法 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 的要求，是推进企业改革，加快城市化进程，调控房地产市场的要求。丁洪建、 吴次芳等( 2 0 0 3 ) 认为土地储备制度是土地市场化改革的不彻底性和城市经营理论 的兴起与实践的必然结果。 1 2 j 2 土地储备的作用 关于土地储备作用( 功能) 的研究和论述是比较活跃的一个方面，但由于我国 各地推行土地储备的做法不尽相同，各学者探讨的角度也不同，结果也有所区别， 坦总的来说可以将其作用归纳为以下几个方面：( 1 ) 有利于优化城市土地利用结构， 规范城市土地的健康发展；( 2 ) 有利于政府对土地市场的宏观调控，实现对土地一 缴市场的垄断；( 3 ) 有利于加强城市规划对城市建设与发展的引导作用，提升城市 j ；：j 环境档次与城市品位；( 4 ) 有利于国有企业改革，促进城市经济的可持续发展； ( 5 ) 有利于防止国有资产的流失，增加政府收入，为城市建设积累可观资金；( 6 ) 存利于促进征地制度的改革，规范农村集体建设用地的流转；( 7 ) 有利于促进土地 市场的阳光交易，从源头上遏止腐败行为的发生。 1 2 1 3 土地储备的类型 郑英弘( 2 0 0 3 ) 根据土地储备的规模和目的，将土地储备定义为三类：最狭义 的土地储备政府为将来的公共设施建设预先取得土地以确保土地的可用性，减 ，b 土地取得成本；狭义的土地储备政府在需要用地之前，预先取得相当面积的 土地，最后将其释放，进行与计划目的一致的开发，以确保计划有效执行并引导都 市合理发展的管制措施；广义的土地储备对都市发展、土地利用及土地价格都 具有实质影响力的大规模土地取得、管理及处分。黄健二( 2 0 0 5 ) 根据各国实旌土 地储备制度内容的不同，归纳出三种类型：理想型土地储备政府预先无目的地 取得大量土地，供未来配合以及引导都市发展之用；开发型土地储备先行规划 未来方向和限定土地使用形态，取得土地立即用于开发；发展与保育型被预先 取得的土地有的立即作为开发使用，也有的只是储备起来以供未来发展之用。 尽管不同学者根据各国土地储备制度的范围、目标和作用的不同，对土地储备 的分类有所区别，但实质含义却是相通的，都有一个基本统一的发展方向，就是要 使土地储备制度为规范土地市场、提高土地利用率、引导都市发展、加强房地产宏 观调控、保证城市建设健康持续发展发挥重要作用。 1 2 1 4 土地储备运行机制与配套体系 杨继瑞、朱仁友( 2 0 0 2 ) 就土地储备的运作主体、运作程序以及运行模式的建 摧j j | l m 赀生4 # 浅论矬、i 城市f 地银t t j 中罔十地2 0 0 4 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 立与优化问题进行了分析，认为运作主体可考虑成立土地储备弓开发公司这类中介 机构，应根据我国各大中城市的具体情况，采取灵活多样的储备形式，建立和形成 一个分层次、多形式的储备体系。欧阳安蛟等( 2 0 0 2 ) 认为土地储备的运行由三个 主要环节组成，即收购、储备和出让。收购有四种形式：收、购，换和征，储备包 焉两部分，即开发( 再开发) 和储备，土地出让一般采取出售与出租两种方式。张 宏斌、贾生华( 2 0 0 0 ) 认为杭州、上海、青岛、南通等城市土地储备运作方式大体 栩同，在运作中都分为三个主要阶段，即收购储备出让，但是在具体操作 中又各具特点。 ：2 1 5 收购价格、储备量和储备时间 在储备土地获得价格和补偿机制方面，我国还没有合理性和可操作性都较强的 规则；在土地储备量和储各时间方面，实施土地储备的城市都明确规定了进入储备 机构的土地类别，但对可储备土地量和储备时间，还没有哪个城市提出明确规定， 学术界对城市土地储备的数量范围的研究也处于真空状态。目前，国内很多学者都 认为，土地储备机构要储备足量的土地，因为如果土地储备量不足，就不能有效调 节市场。但也有学者认为，土地作为最基础的生产资料，在储备期间利用效率极低， 若大量土地长时间处于储备状态，会造成资源的浪费。因此，建立合理的土地价格 p 偿机制和储备量与储备时间模型，对于完善我国土地储备制度有积极的意义。 1 2 1 6 土地储备的资金筹措与运行风险 目前各地在实践过程中积极探索开辟筹资渠道，国内很多学者对土地储备运营 资金的可能性来源进行了研究。除了政府财政拨款和银行贷款外，概括起来有以下 几种：( 1 ) 土地资产证券化；( 2 ) 采取预出让的办法；( 3 ) 政府直接划拨给土地储 备机构部分城市土地；( 4 ) 土地储备收益；( 5 ) 土地有偿使用收益；( 6 ) 租赁融资； ( 7 ) 其他资金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等等。 我国理论界也对土地储备投资风险及其规避问题进行了初步探讨。吴次芳 ( 2 0 0 1 ，2 0 0 2 ) 认为，我国土地储备投资风险主要有五种：资余专用性风险，财务 风险，金融风险，变现风险，社会风险，并探讨了如何用投资收益的标准差和标准 差系数来对土地储备投资风险进行测度，认为可从风险自留，风险转移，风险组合， 风险预防，风险回避五个方面对土地储备投资风险进行规避。刘震( 2 0 0 2 ) 结合 浙江衢州市的实践提出了土地储备怎样规避资金风险，首先是建立合理可行的补偿 标准体系；其次要求以最小成本提供储备资金保障；最后要减少部门摩擦，追求资 “是次芳，谭水忠我困城市十地储蔷的几个问题【j 】地f 日题，2 0 ) 2 ( 5 ) 5 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 金使用效率的最大化o 。苗春霖( 2 0 0 5 ) 认为土地储备实施过程中存在三个阶段的 风险：前期风险，包括收购风险和开发风险；中期风险，主要表现为积压风险和财 务风险并存；后期风险，即由于各种不确定因素带来的出让风险。并提出了控制和 规避风险的对策：加强组织领导，加大支持力度：强化计划管理，严格控制总量； 拓宽融资渠道，减少贷款风险。 1 2 1 7 土地储备制度运行中的问题 贾生华( 2 0 0 1 ) 认为我国目前土地储备制度中存在的问题有：城市土地一级市 场未垄断；土地收购补偿标准不尽合理；城市规划工作有待改善；储备资金筹集困 难；土地储备制度的功能定位和运作模式有待改善。相应地提出我国土地储备制度 的发展对策为：把城市地价水平调控在一个合理的水平上；理顺体制，加强协作， 协调有关政府部门的关系；强化政府垄断一级土地市场的功能，加大规范土地市场 力度；积极创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金；努力探索，采取一次 测算、分阶段分期支付补偿费。吴次芳( 2 0 0 2 ) 对我国土地储各的内涵、土地储备 机构的功能定位与模式选择、土地储备资金的运转、土地储备投资风险及其规避等 问题展开了研究。目前对于土地储备的研究还存在许多有待完善和提高的地方：一 是理论研究有待加强：二是研究方法有待提高：三是多学科综合研究不够。 i 2 1 8 国外土地储备模式与经验 我国政府刚刚加入w t o ，社会主义市场经济也要与国际“接轨”，土地市场作为 其中的一部分也不例外。城市土地储备制度在我国还处于探索阶段，理论和经验还 不多。而国外特别是欧美地区的土地储备发展较早，有几十年甚至是上百年的历史， 所以分析国外土地储备运作模式及其特点，借鉴其成功经验，对我国土地储备制度 的建立与发展无疑是有帮助的。 一些学者指出了我国土地储备制度应该借鉴的方面为：必须明确土地储备的目 标和相应的机构职能；建立有效的利益协调机制；加强相关法律法规体系的建设； 提供必要的财政和金融保障；加强城市规划和土地利用计划管理的结合；完善土地 储备的技术导则和运作规范等等。 1 2 2 国外研究综述 土地储备制度在早于1 9 9 6 在荷兰开始实行，随后在法国、瑞典、英国、德国、 美国、澳大利亚、韩国等国家得到了推广。国外土地储备制度的建立与实施时间比 刘震十地储弃r 怎样舭避资会风险【j 】中瑚 地，2 0 0 2 ( 5 ) 硕士学位论文 m a s t e r l 8t h e s i s 较长，许多学者对土地储备的理论与实践问题进行了研究，研究内容主要包括土地 储备的必要性及法律规定、土地储备的基本运作模式、土地储备的作用与效果、土 地储备机构设置与决策等方面。 ，2 ，1 土地储备的必要性及法律规定 划外许多学者都认为土地储备是政府调控土地市场，实现城市社会公共利益的 主要手段。如r i c h a r dp f i s h m a n ( 1 9 7 5 ) 认为城市土地利用应同时考虑经济目标与社 套尚利目标，城市土地利用的基本原则应是达到土地公共效用的最大化。为实现公 共效用的最大化，政府应该对土地市场进行适当的管制，土地储备是政府调控与管 矧、蚀市场的有效手段。c h a r l e sh a a r ( 1 9 7 4 ) 认为土地储备是解决城市问题，促进城 宁成长的一种必要手段，并主张建立土地银行来执行土地储备政策，具体实施 土地的征收取得与公共设施的开发建设。 为使土地收购储备计划顺利实施，许多国家( 地区) 的立法机构都制定了一系 列法律来配合。如许多国家法律都规定政府对土地拥有征购权和优先购买权，这对 于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性作用。 1 2 2 2 土地储备的基本运作模式 土地储备实际上是法律规范下土地所有权或使用权的调节转换机制，即由政府 。，p ：，气府委托的机构通过征用、收购、换地和到期回收等形式，从分散的土地使用者 手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发。在完成了 房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让计划，有计 划地将土地投入市场。 土地征购储备的运行模式由三个主要环节组成：收购、储备和出让。收购有四 种形式：“收”、“购”、“换”和“征”；储备包括两部分内容：开发( 再开发) 和储 备。储备时间的长短，则根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等确定。 1 2 2 3 土地储备的作用与效果 国外许多学者认为土地储备具有促进城_ 南有序发展、降低住房价格、平抑地价、 抑制土地投机、以及提高城市生态环境质量等作用。a n nl s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 认为欧洲 国家的土地储备在促进欧洲各国城市有序发展以及提供良好的住房方面起到了积 极的作用。h e n r y b a i n ( 1 9 6 9 ) 与c h a r l e s h a a r ( 1 9 7 4 ) 认为士地储备能够确保城市规划 和十地利用规划的实施以及城市公共f j l 标的实现。j a c kc a r r 与l a w i c n c eb s m i t h ( 1 9 7 5 ) 研究了土地储备对地价的影响，认为土地储备包含了一些降低地价的因 顿士学住论文 m a s t e r st h e s i s 素。e c p a s o u r , j l ( 1 9 7 6 ) 认为土地储备是一种公共投机行为，如果使用不当，反而 会降低土地市场上自由土地投机调节地价的正面作用。h e i m l i c h r e ( 1 9 9 4 ) 对美国的 一些城市周围地区的湿地保护及其储备的成本与效益进行了研究，认为湿地保护与 储备具有良好的生态、环境与经济效益，对城市生态环境具有积极影响。 2 4 土地储备机构设置与决策 多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机 辫t i 动参与，通过影响地方政府而共同执行土地储备政策。具体的购买、开发等事 宜一般都由专门成立的公营或者公私合营机构负责。如土地银行是代表城市政府集 i 1 进行土地征购、整理、储备、供应和开发的专门机构，它是城市政府参与和调控 m 市场的基本工具，其目的是为了调控土地市场，减少土地供求双方因市场不完 备、信息不对称而产生的交易成本，提高土地的利用效率。除了土地银行以为，一 些国家和地区采用成立土地发展公司实施与土地收购、储备相似的机制，如英国政 府建立的城市发展公司。 d o n t j o h n s o n 等( 1 9 9 7 ) 对公共部门的土地储备行为进行了研究，探讨了土地 储备中应考虑的经济因素，认为地方政府经常面临着与房地产有关的土地储备决 策。地方政府可以在公开的市场交易中及时购进所要储备的土地，或者凭借他们特 殊的权力在以后的任何时候再获得所要储备的土地，是现在购买还是将来购买土 地，作者通过成本效益分析与现金流量分析，为地方政府的土地储备决策提供了一 个决策模型。 1 3 研究内容及思路框架 本文的研究内容主要包括以下几个方面： ( 1 ) 城市土地储备制度的基本框架。 ( 2 ) 土地储备制度的理论依据。 ( 3 ) 我国城市土地储备制度的运作模式。 ( 4 ) 我国城市土地储备制度评析。 ( 5 ) 我国城市土地储备制度的重构与完善。 研究的思路框架如下： ：j m j 牟。，张史新困内外十地储符1 昨究的小j 计价。，腱掣 j l 中罔房地产金融t 2 0 0 3 ( 6 ) m a s t e r s t h e 娜 图1 1 完善我国城市土地储备制度研究框架 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 城市土地储备制度发展现状 ? 1 城市土地储备制度的基本框架 2 1 1 城市土地储备制度的内涵界定 城市土地储备制度是我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向市场经济体 制转变，土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，以经营城市为出 篾点，以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的，合理运用社会主义市场经 济的宏观调控手段，实现土地资产保值增值的一种土地管理制度创新。 城市政府根据城市经济水平和城市化发展进程，委托或授权特定机构通过征 用、收购、置换、到期收回、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手 中的城市土地集中起来，并完成其房屋拆迁、土地整治与开发等一系列前期开发工 作后，再根据城市规划和城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地 重新投放到市场，实现公民生活质量的提升，保障公共目标的实现和城市的有序发 展。 。1 2 城市土地储备制度的特点 第一，土地储备的行政性。土地储备的主体一般是城市政府或受其控制的其它 储备机构，这些储备机构可能是由政府直接组成并加以控制，也可能是由与政府有 密切关系的公营企业或公私合营企业来运作。土地储备是城市政府或受其委托的储 备机构依照法律程序收回、优先购买或征用适量的土地，并加以储存，土地储备的 主体与运行方式都具有行政性。 第二，土地储备的计划性。土地储备是城市土地储备机构根据城市发展的现状 与趋势以及土地供求现状与趋势等进行的一种有计划的土地收购及储备行为。土地 储备一般要根据城市发展状况、土地市场的供求关系、城市建设状况等因素，进行 科学的安排，有计划地收购与储备土地，并适时地将储备土地投放到土地市场，因 而土地储备具有较强的计划性。土地储备。一般要与城市总体规划、城市土地利用规 划保持一致，以便统筹安排各类城市用地，解决土地市场中士地交易无序、土地投 机与地价上涨等问题，实现政府宏观调控土地市场的功能。 第三，土地储备目标的整体性与公共性。_ ：地储备的目标多种多样，既有经济 目标和社会目标，也有生态环境目标，各种目标之问相互影响，相互制约。在土地 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 储备的实施过程中，一般要注意各种目标之间的协调，不能片面追求单一目标，尤 其是单纯的经济目标。要注重目标的协调性与整体性，包括在空间上的经济、社会、 生态环境等三个效益的统一和时间上近期效益和长远效益的统一，把宏观调控土地 市场与土地的生态经济管理相结合，土地储备的目标取向应是社会效益、生态环境 。主要目标，兼顾经济效益。经济效益不应该成为土地储备追求的唯一目标或 主要目标，土地储备不能以赢利为主要目的，而应以社会公共利益与生态环境保护 为要目的。 第四，地域差异性。这一特征由土地本身所固有的自然、经济特性所决定的。 土7 m 鼹有很强的区位性与地域性，受土地位置、自然环境条件、开发历史、周围社 冬经济状况等因素影响，土地的种类特征、质量优劣、土地价值高低等都具有明显 的区域差异。城市间、区域问土地利用类型、利用方式、土地供求状况等差别很大。 即使在同一城市内部，由于区位条件的不同，不同地区、不同地段的土地利用程度、 人e l 密度等差别很大，具有很强的区位性。因此，城市土地储备要根据不同城市、 不同区域的特点，坚持因地制宜的原则。 第五，系统性与配套性。土地储备是一项系统工程，在操作过程中涉及到规划、 建设、税务、金融、房产、土地等许多政府相关部门，需要这些部门从整体利益出 发，互相协调、相互配合，以促进土地储备工作的顺利进行。土地储备又是一项配 套工程，土地储备工作的j i l 孵t j 开展需要相关配套政策的支持，主要包括配套的法律 依据与法规政策，配套的财政金融政策，以及相关的土地利用规划与城市规划。 第六，阶段性。土地制度或土地政策的产生与建立是基于一定时期的社会经济 背景，具有阶段性特点。土地储备作为一种土地管理制度，也具有阶段性特点。对 于同一区域不同时间段，城市土地储备的目标、任务、运作方式等都有一定的阶段 性。同一地区在不同发展阶段，应实行不同的土地储备政策，在土地储备目标、方 式、措施等方面应有所不同。对于我国来说，目前土地储备工作正处于初期发展阶 段，土地储备的主要目的是解决土地市场中存在的问题，培育市场机制、规范土地 市场是这一时期土地储备的主要目标。在土地市场得到规范之后，我国土地储备工 作将进入成熟阶段，土地储备的主要目标将是促进城市有序发展、保证公共目的的 实现以及提高城市居民的生活质量等目标。 第七，资金需要量大。土地储备既是土地的储备，包是资金的储备，土地储备 的运作需要大量资金来实现。土地收购、征用、酊期丌发与整理等过程需要大量的 资令投入。国外一般通过建立十地银行为土地储备提供资金保障，土地储备的资金 m a s t e r s t h e 螂 来源一般包括政府拨款、政府贷款、发行房地产证券或土地债券、各种社会福利基 金等。国外实践证明，保证资金有效供给对于城市土地储备具有重要意义。 2 i 3 城市土地储备制度的功能定位 学的“十四大”确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场体制，在 从一公有制经济主导作用的前提下，建立和完善社会主义市场体系，发挥市场机制 对社会资源配置的基础性调节作用。这标志着我国经济体制市场化改革进入了以制 友副新为特征的理性推进阶段。与此对应，城市土地使用制度改革也进入了以制度 创新、理念色新为重点的构筑新体制框架阶段。城市土地市场作为生产要素市场， 在完备的市场体系中处于先导和基础性地位，是社会主义市场体系不可缺少的重要 组成部分。城市土地收购储备制度，作为我国城市土地使用制度改革的一项创新制 度，其功能定位主要是进一步推进我国城市土地使用制度改革的深化。具体来讲， 主要包括以下方面：( 1 ) 规范和培育城市土地市场，增强政府对土地市场的调控能 力；( 2 ) 增加政府土地收益，防止国有土地资产流失；( 3 ) 为居民提供可负担的住 房；( 4 ) 推进国企改革，盘活企业资产：( 5 ) 确保城市规划的实施。 2 2 土地储备制度的理论依据 ? ? 1 土地市场供求理论 市场总是与需求和供给联系在一起的。土地既是一种稀缺资源，也是一种商品 或资产，依附于土地之上的多重经济属性，使土地需求结构表现出多样性，从开发 利用意义上表现为土地需求者对土地的功能和效用等的需求，从对土地产权的所 有、占有、并对此占有关系而获得土地收益来看，又是对土地资产的价值需求。在 一定的条件下，土地市场的供给是具有一定弹性的。在一般情况下，土地交易也遵 循一般商品的供求规律：地价上升，则供给增加，需求下降；地价下降，则供给减 少，需求增加。但是，土地作为一种特殊商品，其供求关系也具有特殊性。首先， 由于土地自然供给总量是有限度的，超过这个限度，不管价格如何上涨，也不能再 增加土地的供给。其次，一些土地购买者是把土地当作投机对象，其购买目的是为 了以后能以更高的价格卖出去。第三，土地供求关系在经济萧条时表现为有价无市， 即只有 ：地供给和价格，没有需求者。 土地市场的供求平衡是相对的、暂时的、而不平衡是绝对的。土地储备作为城 市政府调控十地市场的有效手段，应以促进土地市场的供求关系趋向于平衡为主要 敏燕，艏海珍一f ；f | | 定位卜地储矫制度i j l 绎济论坛2 0 0 4 ( 3 ) ：1 4 7 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 目标。 2 2 2 地价理论 各国在实现工业化和城市化过程中，城市土地价格呈不断上升的态势。导致城 市七地价格上升的因素是多方面的，归纳起来主要有：第一，城市经济的发展和人 u 的增加，使对城市土地的需求不断增长，而土地的供给量却有限，供给弹性极小， 在城市土地供需矛盾十分尖锐，且需求远远大于供给的情况下，土地价格会上升； 第二，在城市的建设和发展过程中，对城市土地投入越来越多的土地资金或土地资 金，使城市基础设施和生活设施不断完善，从而使城市土地直接升值，地价升高； r 3 三，土地经营者或土地使用者对受让地块连续追加投资，不仅使这些地块本身产 生的级差地租增加，而且会产生外部收益，使其周边地块土地的位置变得优越，引 发城市土地价格上升；第四，土地市场投机，土地被多次炒卖，通货膨胀加剧，以 及利率的下调，都将会使土地价格上升。 从长远看，地价上升是一种不可逆转的客观趋势，但我们应该维持地价的相对 平稳和合理，防止地价的暴涨暴跌，这也应该成为土地储备的任务之一。 2 2 3 政府经济学理论 国有资产管理是政府经济学的重要研究范畴。在我国，城市土地是一项重要的 同育资产，土地储备是在政府控制下进行的土地资源优化配置和资本运营。因此， 政府经济学的相关理论是指导土地收购储备的重要理论依据。具体来说，主要表现 为： 第一，政府的社会经济管理职能应和国有土地资产所有者的职能相区别。在社 会中，政府既是社会经济的管理者，又是国有土地资产的所有权的代表者。这两种 权利虽然都体现了国家的意志，但是他们各自的性质是不同的。社会管理职能是政 权赋予的行政权利，其目标是实现社会公平、秩序和稳定发展，管理范围是全社会 的各类社会经济活动，且在手段上带有强制性：而国有土地资产所有者的管理是基 于财产所有者的身份行使财产权，财产权属于民事权利，国家作为财产所有权主体 在处理同各类占用国有土地资产的义务主体问的关系时，应当遵循平等、有偿的原 则，管理的目的是使国有土地资产能够得到有效利用，并使其保值增值。 第二，政府的国有土地资产管理职能是一种行政管理职能和宏观管理职能。政 府不能因为是国有土地资产的所有者就降低为一个普通的经济单位，并失去行政管 理职能。政府与一般的资产所有者不同，政府的国有土地资产管理部门不是个经 营性实体，它具有超经济的行政权威，它是通过参与、委托的管理方式来达到埘幽 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 有土地资产经营活动进行管理的目的的。同时政府对国有土地资产的管理是一种 宏观管理，从资产经营的角度看，它所着眼的是国有土地资产的宏观配置，立足于 通过宏观经营政策和宏观调节手段来促进国有土地资产的优化配置，还注重于国有 土地资产的商业经营目标和公共利益目标的协调。 。4 公共管理理论 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治、法 律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，提高政府的公共服务品质，从而达 到实现公共的福利和公共利益的目的。 公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味着一种新治理。传统意义上的公 i 了政强调的是政府行政或政府管理，而公共管理中的管理者，不一定完全是政府， 私人部门、非盈利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分，它强调 的是治理，即由众多行动者组成的一个关系网络和众多行动者之间的合作伙伴关 系。 不管是土地储备制度的实施、土地储备机构的建立，还是在土地储备具体运作 的各个环节中，都应以公共管理理论作为理论依据，树立公共管理的概念，贯彻公 共管理的思想。 。2 5 新制度经济学理论 新制度经济学把制度变量引入到市场经济分析，以交易费用为基础，研究市场 机制如何有效配置稀缺资源以提高经济效率。经济学家诺斯认为：“制度是一系列 被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或 效用最大化利益的个人行为”。制度是管束人类特定行为模式和框架的一套行为规 则，包括承认对财产占有的产权制度、确定交易方法手段的市场规则。现实的经济 活动都是在既定的制度框架下运行的。经济条件产生对制度形式的需求，制度形式 又形成了新的经济环境。制度是市场机制发挥作用的基础和先决条件，市场力量实 际上是现存制度下的社会经济利益。 土地资源的既定和人类理性，引致的一个结果就是人类在对土地这种有限资源 的分配中，必然出现个体对稀缺资源的争夺。为了实现以最小成本换取最大利益的 目标，一些人不惜牺牲公众利益来换取个人利益的最大化。为此，必须进行制度的 创新，以保护一部分人的合法权益，维持土地资源分配的公平性。土