（载运工具运用工程专业论文）船员管理模式的构建.pdf

摘要 船员管理对保证良好的水路交通环境和正常的航运市场秩序起着关键性作 用。现行的船员管理的特点是分散管理，条条分割。管理对象单一，公司繁多， 由于各自利益不同，导致管理上的分散、交叉、混乱，降低了船员管理的效率， 阻碍了水路运输事业的发展和统一航运市场的形成。随着我国市场经济体制的逐 步完善和我国加入w t o ，现有的管理模式越来越难以适应形势发展的需要。 论文的意义在于为解决当前我国船员管理当中存在的问题，给出了适合我国 现实情况的船员管理模式的建议，为进行中的经济体制改革的宏观决策提供有益 的参考，以提高政府的管理效率，促进航运事业的发展。 论文从现有的船员管理体制和运作模式入手，在参考国外发达国家先进经验 的基础上，运用系统科学、管理科学、行政法学的有关的理论和方法，详细分析 了我国船员管理的优缺点，有针对地提出了适合我国当前国情和社会主义市场经 济的建议模式，具有较强的实用性和可行性。 论文共分四个部分。第一个部分是国外、国内现状调查。作者查阅了大量的 参考文献和资料，结合国内实地调研，详细介绍了美国、德国、英国、日本和加 拿大等国外发达国家的管理模式以及我国船员管理的历史沿革、现状和发展。 第二部分是对现状的分析。论文对国外、国内船员管理的优缺点进行了全面、 系统的分析，指出我国船员管理的弊端是多头管理。要解决现有的问题，必须改 革机构设置，实行统一，集中的管理模式。 第三个部分是理论分析部分。论文从理论法律政策和现实等多个层面对建 议模式的构建的依据进入了深入的探讨，并提出了改革的目标和基本原则。 第四个部分是建议模式。论文提出了船员统一管理公司。论文最后提出了， 船员改革管理应特别注意的几个问题。 关键词：航运市场，船员管理，模式，统一管理 a b s t r a c t t h em a n a g e m e n to fc r e wi s c r u c i a lt ot h eg o o dc o n d i t i o n so fw a t e r t r a n s p o r t a t i o n a n dn o r m a lo r d e ro fs h i p p i n gm a r k e t h o w e v e r , t h ep r e s e n t c h a r a c t e r i s t i c so ft h em a n a g e m e n to fc r e wa r ed e c e n t r a l i z e d ，d i v i d e da n d d i s c r d e r e db e c a u s eo ft o om a n yc o m p a n i e sa n dt h e i rd i f f e r e n tb e n e f i t s t h i s i n e v i t a b l y r e d u c e st h e e f f i c i e n c y o ft h e m a n a g e m e n t a n d p r e v e n t s t h e d e v e l o p m e n to fw a t e rt r a n s p o r t a t i o na n d t h ef o r mo fu n i f i e ds h i p p i n gm a r k e t w i t hc h i n a se n t r yi n t ow t oa n dt h ep e r f e c t i o no fc h i n a sm a r k e t i n ge c o n o m y s y s t e m ，t h ep r e s e n tp a r e r no fm a n a g e m e n tb e c o m e sh a r d e rt o m e e tt h e d e v e l o p m e n t o ft h es i t u a t i o n t h i st h e s i sa i m sa ts o l v i n gt h ep r o b l e m si nt h em a n a g e m e n to fc r e wi n c h i n aa n d p u t s f o r w a r d ss o m es u i t a b l ea n dr e a s o n a b l es u g g e s t i o n si no r d e rt o i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n ta n dt h ed e v e l o p m e n to f s h i p p i n gb u s i n e s sw i t hr e f e r e n c et oo v e r a l ls t r a t e g yo ft h er e f o r mo fe c o n o m i c s y s t e m b e g i n n i n g f r o mt h e p r e s e n tm a n a g e m e n ts y s t e mo fc r e wa n dt h eo p e r a t i n g p a r e r n ，t h i st h e s i sa n a l y s e si nd e t a i lt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h e m a n a g e m e n t o fc r e wi nc h i n aa n d p r o v i d e s af e a s i b l ep a t t e mw h i c hi ss u i t a b l e f o rt h ep r e s e n ts t a t ea n ds o c i a l i s t m a r k e t i n ge c o n o m yo nt h eb a s i so ft h e e x p e r i e n c e o ft h e d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dt h et h e o r i e sa n dm e t h o d so f s y s t e m a t i cs c i e n c e ，a d m i n i s t r a t i v es c i e n c ea n d a d m i n i s t r a t i v ei a w t h i st h e s i si sd i v i d e di n t of o u r p a r t s t h e f i r s tp a r ti st h e i n v e s t i g a t i o no f t h e p r e s e n t s t a t ei nc h i n aa n d f o r e i g n c o u n t r i e s t h ea u t h o r g i v e s af u l l i n t r o d u c t i o nt ot h ep a t i e r no fm a n a g e m e n ti n d e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha s a m e r i c a ，g e r m a n y , b d t a i n ，j a p a na n dc a n a d aa n dt h eh i s t o r y , p r e s e n ts t a t e a n dd e v e l o p m e n to fc h i n a s m a n a g e m e n to fc r e ww i t hr e f e r e n c et om a n y d o c u m e n t s 。m a t e r i a l sa sw e l la s o n - t h e - s p o ti n v e s t i g a t i o n t h es e c o n d p a r t i st h e a n a l y s i so f t h ep r e s e n ts t a t e t h i st h e s i sg i v e saf u l l a n d s y s t e m a t i ca n a l y s i s o ft h e a d v a n t a g e s a n d d i s a d v a n t a g e s o ft h e m a n a g e m e n to fc r e wi nc h i n aa n df o r e i g n c o u n t r i e s ，p o i n t i n go u tt h a tt h e b i g g e s td r a w b a c ki nt h em a n a g e m e n to fc r e wi nc h i n ai sm u l t i - m a n a g e m e n t i no r d e rt os o l v et h e p r o b l e m i t i s n e c e s s a r y t or e f o r mt h e p r e s e n t o r g a n i z a t i o n sa n dc a r r y o u tt h ep a t t e r no fu n i f i e dc e n t r a l i z e dm a n a g e m e n t t h et h i r dp a r ti st h ea n a l y s i so ft h e t h e o r i e s t h et h e s i se x p l o r e sd e e p l y t h e f o u n d a t i o no fs u g g e s t e dp a t t e r nf r o mt h ep o i n tv i e wo ft h e o r i e s ，l a w 。p o l i c i e s a n dr e a l i t y , e t c ，a n dc o m e su pw i t h t h eg o a la n dt h eb a s i cp r i n c i p l e so f r e f o r m i n g t h ef o r t hp a r ti st h es u g g e s t e dp a t t e r n t h et h e s i si n t r o d u c e st h ec o n c e p t o fu n i f i e dm a n a g e m e n tc o m p a n yo fc r e w f i n a l l yt h et h e s i sp o i n t so u ts o m e q u e s t i o n sw h i c hs h o u l db e n o t i c e dj nt h ec o u r s eo ft h er e f o r mo fc r e w k e y w o r d s ：s h i p p i n gm a r k e t ，m a n a g e m e n to fc r e w ，p a t t e r n u n i f i e dm a n a g e m e n t 论文独创性声明 v6 4 0 8 4 1 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或者其他机构已经发表 或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了感谢。 作者签名；瘫纽遛、日期j 论文使用授权声明 本人同意上海海事大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以上网公布论文的全部和 部分内容，可以采用影印、缩印或者其它复制手段保存论文。保密的论文在解 密后遵守此规定。 作者签名! 、。够 声卯 z ： 船员管理模式的构建 引言 航运业是国民经济的基础产业，是一个特殊的物质生产部门，在联系市场的供需 环节、促进资源的全理配置中起着关键作用，是建立我国开放、统一、平等、有序的 社会主义市场经济体制的重要基础之一。历史的发展和发达国家的实践证明，必须将 交通运输放在优先发展的地位，才能有效地带动整个经济和社会的发展。发展航运运 输，必须克服不注重船员管理的思想，改革与社会主义市场经济发展不相适应的船员 管理体系。 随着我国航运交通基础设施建设的加快，运输规模日趋庞大和复杂，交通运输生 产力得到了极大的发展。为了适应生产力的发展，保证航运交通运输的正常运转和充 分发挥效能，船员管理体系必须不断进行改革、创新。建立一个与现阶段社会主义市 场经济体制相适应的船员管理体系，必将对我国交通运输事业的发展起到积极的促进 作用。 建国以来，尤其是改革开放以来，我国的航运运输事业取得长足的发展，海运基 础设施建设大大加强，运输质量水平大幅提高，远洋船队从无到有，快速发展，到 2 0 0 1 年，我国从事远洋运输的船舶达到2 5 0 0 多艘，2 3 0 0 多万载重吨，已成为排名世 界前列的航运大国，在世界航运业中，占有举足轻重的地位。 但是，航运生产力发展了。各种管理水平没有相应的提高。由于各种法规、规章 的滞后，和管理体制没有理顺，造成了船员管理得散乱，各公司各自管理的特点。随 着我国社会主义市场经济的逐步完善和加入w t o ，旧的计划经济时期沿用下来的船 员管理体系已越来越不适应水路运输的快速发展，其潜在弊端日益显露，严重制约了 航运得迸一步发展。因此，航运事业日益发展的今天，根据社会发展的需要，针对我 国船公司船员管理的现状和存在问题，提出适合我国实际的、切实可行的船员管理建 义模式以及如何建立该模式，更好地促进我国航运事业的发展，具有十分重要的意义。 船员管理模式的构建 第一章船上安全管理和人为因素 1 1 船上安全管理的要点 船上安全管理，是指对单船的“人、机、环境、管理”系统的安全管理效果主要 取决于船员和公司的努力。国际海事界公认：“海上事故的8 0 是人为因素造成的。” i s m 规则运用i s 0 9 0 0 0 系列标准的架构和机理，建立通过加强公司安全管理来控制 人为因素的管理体系，使船上安全管理置于系统化管理之中。然而，最好的管理体系 也只能通过人员的积极响应才会取得预期效果。 一般说来，船上安全管理的要点在于“组织一素质一响应”。“组织”，是指岸上， 船上对单船安全管理的系统化，包括科学合理的管理文件体系和相应的人员组织体 系，依照文件规定和具体情况对安全事务的妥善处理。“素质”，指与安全有关的道德、 身心、技术、能力及其语言素质。“响应”，是指人员响应安全管理体系的积极程序， 为确保船舶安全，“响应”对岸、船人员同等重要。虽然不同的管理理论会强调不同 的安全管理侧重点，但都具有本质化安全的特点，都离不开人的努力，最终得落实于 “人、机、环境、管理”系统。人为因素在科技发达的今天，上升为海上船舶事故的 首要原因，无疑是船上安全管理的根本要点。 1 2 人为因素与船舶事故 据国际海事界1 9 9 1 年权威统计，人为因素原因导致的船舶事故比例为：搁浅 9 0 ，火灾爆炸7 0 ，碰撞9 6 ，触碰7 0 。这促进海事界将控制人为因素提到前所 未有的高度。人为因素涉及人、机、环境、管理的各个方面，了解人为因素有利于采 取对症控制。 人为因素( h u m a nf a c t o r ) ，在此是指人的行为或使命对一待定系统的正确功能 或成功性能的不良影响。人为因素的同义词是人为失误( h u m o r e l l o r ) ，是指人未能 发挥自身应有的功能，人为地使系统出现故障或发生机能不良事件的一种错误行为。 h u m a n e r r o r 又译成“人失误”、“人为过错”、“人体过错”等。人为因素或人为过失， 都是违背设计、操作和管理规程的错误行为( 如图1 - 1 ) 。 4 船员管理模式的构建 人为圈素 十f 拿扒宁拜辛鲁产 蜷瓣 弼撼不堆 技瞻芷 黼煮嚣蚕熊：+粼嚣 键碍不麓暖璺垒 安垒擅 少穗i t 不足譬张 协两瓷竟差 不纂毒缸鼍性蠢 硝环缓期孵戋翟螫垒瓣簟不t 套培挂稽知t 憾崔捌斯话鬟 i _ 再干扰基崖垃健 毒蜃工捧 人库美篡鬃张 愫乏舞肇 船躲 有纛a 虢 吐醴童劳惧号有键打t t谊皇传递谖兰 o p 眨w t嘲莅职膏不咀 彝件$ 沸赣番謦冀囊蠢，位插需朔蒜热，蕾反扣捧自醺黔 臻_ 瞻萋：安垒期麓蠢墓 十性嘲素食再方使自我控村照力 ；| ；了辩赞相性丝 ，趣黼 敞鞘奈燕髓楚 航鬈知讽不足趣蕾一臆釜船赞糖 獭解鞲秘湎 盅生力麓 积t 话甓 柚置生精巧麓差柏擅臀曩不羹 赞日来季薰茸柏球鞋蠕不 盟轭职移 谓鹰不当 皇崔当时环蟹 触，岸人置职啦不当 耋罚车孵 起视应蠹蕾纛 图i - 1 人为因素 1 3 为了减少事故，人为因素的控制和人员安全素质的要求 人为因素宏观上涉及安全管理体系、人员素质和人员响应。人为因素的个体原因 包括：骄傲自满、冒险逞能、麻痹、侥幸、紧张、害怕，对抗、报复，刚愎自用，疲 劳、厌倦，躁闷、抑郁，思家盼归等。 控制人为因系，是保证安全的关键。宏观途径有：从安全管理的组织角度，用安 全系统工程方法进行系统全面的控制，例如用i s m 规则要求的安全管理体系和响应 的技术方法，尽可能识别所有的人为因素及其原因，分别主次予以系统解决：重视人 员素质的遴选和培养，最大限度地消除由个体因素产生的人为失误；调节人员对安全 管理的响应程度，机制化的激励和领导，是做总政的思想工作的常用方法，重在改善 个体的情绪和态度，使之遵照管理规章和安全的实际要求积极工作。较具体的方法包 括：( 1 ) 按照i s m 规则建立安全管理体系( s m s ) ，进行系统化安全管理。即使是不 要求强制执行i s m 规则的公司，若能参照其模式和要求，结合公司实际情况，整理 现有安全管理规章，建立相应的s m s 并予切实执行，必定能有效地控制人为因素， 改善其安全状况。( 2 ) p d c a 循环方法。该方法既可以作为宏观管理模式，又可以用 作微观辅助技术( 见第二章第一节) 。( 3 ) 目标管理方法。即根据需要制定安全目标； 将其逐级分解到岸、船的各级和各部门，直到每个员工；明确各自的目标、责任范围、 权力和职责、程序和方法；按规定进行检查、考核、评估和完善。各分目标组成总目 标a 为实现目标而展开的一系列组织、激励、控制等活动称之为目标管理，用于安全 船员管理模式的构建 目的即为安全曰标管理。该方法长于层层详尽提示问题，确定目标，逐层落实，特别 适合于解决某类具体问题。人为因素涉及安全管理的各个方面，宜根据其在船员管理、 船上操作、船岸联系、船舶保养、船舶调度、船上应急、物料供应等过程的风险程度， 按过程逐一解决。控制人为因素的方法还包括自我生理节律把握、安全、安全检查、 安全教育、法制、安全行为科学、安全文化建设等。 人员安全素质，包括职业道德素质、身心素质、能力素质、语言素质等。航海历 来要就是高风险职业，对船员历来有着较高的安全素质要求。随着部分管理职能向陆 地转移，也就要求岸上管理人员有较高的安全素质。职业道德素质包括：敬业爱岗精 神，为船东着想忠诚感，为雇主提供优良服务的雇员意识。团队精神和人道意识，为 祖国和民族争光的主人翁精神，为人类生存而保护海洋环境的使命感等。身心素质包 括职业健康备条件和心理素质：船员应具有健康的体魄和旺盛的精力，符合国家的船 员体检标准，敏捷的思维和良好的记忆力，对环境的适应力和乐观精神，胆大心细果 敢，善于沉着冷静地处理意外紧急事件，绝境求生的信心和毅力等。技术素质包括安 全意识、知识和技能素质：安全意识是由对专业知识和安全知识的认识、经验积累、 生活常识、对生命的尊重感等综合与积累而成的潜意识，表现为始终确保安全的警觉 和对安全规章的尊重与切实执行；知识和技能素质在此是指对专业的和专业安全的所 有知识和技能的掌握水平。能力素质，指在专业安全领域，掌握和运用知识技能、胜 任使命的主观条件。语言素质是语言知识、专业知识和表达能力的综合，用于保证不 因语言的表达、交流和理解差错而导致或扩大危险。实践证明，没有良好的安全素质， 船岸人员就不可能有良好的安全响应，也就不可能有良好的船上安全管理效果，所以 建立一个良好的船员管理体系是非常必要的。 船员管理模式的构建 第二章国外、国内船员管理现状 2 1 国外船员管理要求 由于世界各国政治、经济、历史条件，以及水路运输业在国民经济中的地位不同， 其船员管理模式也不同。 按照船员管理机构的性质划分，基本上可以分成两类。一类是专门型的，船员管 理机构，这主要是在欧、美、日等一些水运业比较发达的市场经济国家。其水路交通 运输管理部门行驶船员管理职能，不参与和不直接经营活动，而是负责船员的考试与 发照，并制定商船配员标准。它还负责监督和批准各种航海人员培训计划。一类是“政 企合一”型的管理机构，政府船员主管部门既是政策的制定者，又是经营者，这在少 数计划经济体制的国家较为普遍。 我们要吸取国外先进经验，必须从欧、美、日本等典型的市场经济发达国家入手， 认真研究其船员管理模式，总结规律，扬长避短，为我国的船员管理改革做有益的参 考。 2 1 1 美国 美国是世界航运比较发达的国家，航运业在其社会政治、经济、文化和人民生活 中占有及其重要的地位。美国在其船员管理的历史发展过程中，积累了较为丰富的管 理经济，这些对于我国的船管理具有重要的参考价值。 美国有丰富的水利资源，它东临大西洋，西滨太平洋，南接墨西哥，北面有五大 湖。长达数千里的通航河流和运河遍布全国，可通航道总长达2 6 0 0 0 英里。美国的水 路运输由内河航运和海运所组成。内河航运以密西西比河水系和五大湖水系为主体， 其中以密西西比河水系的货运量为量大，占全国内河货运总量的6 0 左右海运以近海 运输为主，远洋运输仅占海量总量的1 3 左右。 美国海岸警备队 ( 1 ) 美国海岸警备队的性质 美国海岸警备队与其他任何机关都有所不同，具有其独特性。美国海岸警各队在 7 船员管理模式的梅建 任何时候都是美国的一支武装部队，其地位等同于其他四个武装部队：陆军、空军、 海军及海军陆战队，海岸警备队处在美国交通部的管辖之下，是交通部的一个重要机 构。它拥有许多飞机、小船、快艇，利用这些设施执行法律，促进海上安全。而在战 时，或者由总统宣布时，它就成为海军的一部分，由海军统一指挥。 ( 2 ) 美国海岸警备队的使命 美国海岸警备队主要有三大工作目标，它们是防御准备、海上安全和海上执法。 船员监督管理方面其业务范围如下： 执行水上法令，监督检查船舶、设施和人员遵守国家法令与规章的执行情况； 进行水上巡逻，取缔和查处违章事件，维护港口、海区和内水的安全秩序； 调查处理事故，执行海事法令； 进行船员考试，颁布船员职务证书，审查船员资格； 对船舶、设施进行注册登记，监督检查和检验船舶与设施的技术状况，签发 国籍证书和技术证书，审批船舶建造计划； 监督和防止船舶污染，查处污染案件，保护海洋环境； 管理岸线、港口、航道及水上的消防、通讯、助航设施，观测海洋气象、冰 情，发布航行警告，实施水上交通管理； 防止海滩事故，组织、指挥和实施海滩求助工作，防台工作、破冰工作； 监督检查水上危险货物的装卸、运输和储存； 缉私和取缔海上犯罪，保护2 0 0 海里渔区。 2 1 2 德国 德国的联邦交通、建设和住房部( 交通部) 按基本法授权领导全德国的交通行业。 设部长1 名，3 名国会秘书，2 名国务秘书，7 个职能公司和若干下属局( 署) 组成。 水上安全由联邦交通，建设和住房部下的联邦海上航行和海图测绘署领导。 2 1 3 英国 英国的船员管理机构是英国海上保安厅。它成立于1 9 9 4 年4 月1 日，是英国运 输下设的一个行政机构。其前身是英国的总验船师组织( s u r v e y o rg e n e r a l s o r g a n i z a t i o n ，s g o ) 和原属于航运政策总部的船舶与船员登记中心合并而成的。总 验船员师组织的主要工作是通过船舶的检验、监督及对船员的管理确保海运的安全及 船员管理模式的构建 水域环境的清洁。海上保安厅承袭了s g o 的这些工作。其主要工作包括： 确定标准并监督实话。包括各类船舶的建造及安全标准；与其它国际机构合 作，修改和确定安全航行方面的条款；航海仪器的标准；装载化学品的安全 及防污染标准。 法定检验及发证。对英国各类、各等级的船舶进行法定检验及发。检查的项 目包括：设备安全、防污染手段、安全配员、船员的生活条件及船体和设备 的总状况等。 船舶监督和港口国监控。 船员管理，包括制定船员适任及健康标准并监督执行，监督船员培训、组织 船员考试和发证，确定英籍船的安全配员标准；船员及船员登记。 立法。向政府提出立法建议及必要时负责起草法律，并在新法通过后进行指 导和咨询。 法律实施。英国m s a 总部设在南安普敦的商业大街，下设6 个区域办公室 ( d i s t r i c to f f i c e ) 及1 0 个区域办公室( d i s t r i c t s u b o f f i c e ) 。1 9 9 4 年海上保安 厅成立时，共有正式人员3 6 5 人，临时性补充人员3 6 3 人。 2 2 国内船员管理的历史沿革 我国航政管理机构或船舶与船员管理机构也经历了由无到有和逐渐完善的发展 过程。我国的航政管理机构的发展主要经历了：无专门航政管理机构阶段、产生阶段 ( 国民党政府阶段) 、抗日战争阶段、新中国刚诞生阶段和发展完善阶段。 2 2 1 无专门航政管理机构阶段 我国航政管理在清朝及北洋政府时代，是由当时海关代管的，既无完备的航政法 规，也未设专门机构。 2 2 2 产生阶段 1 9 3 1 年1 2 月5 日，国民党政府了为建立旧中国航政管理机构、完善航政管理， 公布了交通部航政局组织法，并于1 9 3 2 年7 月1 日在当时的上海、汉口、天津、哈 尔滨分设航政局，同时执行颁布的各种航政管理法规，宣告了由海关代管近8 0 余年 航政历史的结束。除航路标识及相应的业务外，航政事务一律由航政局管理。至1 9 3 7 9 船员管理模式的构建 年在上述四个航政局的基础上，又在广卅i 增设航政局，当时的交通部对各局的管辖区 域做了划分。上海局负责苏、浙、皖三省； 负责冀、鲁两省；哈尔滨局负责东北三省； 通繁忙的港口设有办事处。 2 2 3 抗1 5 t 战争时期阶段 汉口局负责鄂、湘、赣、川四省；天津局 广州局负责粤、闽两省。此外，各局在交 抗日战争时期，国民党政府为统一航政管理，曾撤销了川桂两省的地方性航政机 构。汉口航政局当时迁至重庆，接管四川省川江航务管理处，其管辖区域涉及川、鄂、 湘、皖、赣等省，改名为长江区航政局。广州航政局当时迁至柳州，接管广西航务管 理局后，改称珠江区航政局，抗日战争结束后又恢复原名。 抗日战争矬利后，国民党政府将全国分设5 个航政局。上海航政局设上海，所属 有宁波、温州、海州3 个办事处。长江区航政局设汉口，所属有宜宾、重庆、宜昌、 九江、芜湖、南京、镇江、长沙8 个办事处。广州航政局设广州，所属有福州、厦门、 汕头、江门、广州湾、海口、北海、梧州、桂平9 个办事处。天津航政局设天津，所 属有青岛、秦皇岛、威海、烟台4 个办事处。实际上威海和烟台两办事处实设在塘沽。 东北航政局根本未实际设置。 国民党政府时期的交通部航政局组织法公布于1 9 3 1 年1 2 月5 日，于1 9 3 6 年6 月2 8 日进行了修改。该组织法共1 4 条。 2 2 4 新中国诞生阶段 新中国成立后，依照前苏联的管理体制，将航政管理机构改名为“港务监督”。 交通部活动管理总局内设“海务、港务监督室”、各港口局内设“港务监督室”，对外 称“中华人民共和国港务监督”。当时中央人民政府在1 9 6 3 年颁布的中央人民政府 交通部海运管理总局海务、港务监督工作章程中确定了其法律地位。该章程明确规 定：港务监督是国家政权机关，在内进行行政监督，进入港口内之船只在港域内遵守 国家法令、政策及各项规章制度。我国的这咱管理体制一直到1 9 8 3 年海安法和 1 9 8 6 年内河条例以后才有根本性的变革。 2 ，2 5 航政管理机构的发展和完善阶段 随着我国改革开放的深入，海上安全管理的体制越来越与管理的要求不相适应。 1 0 船员管理模式的构建 在1 9 8 3 年颁布实话海上交通安全法的基础上，1 9 8 5 年国务院作出了改革水上交 通安全监督管理体制的决定。按照政企分开的原则，建立由中央和地方分工负责的水 上安全监督管理体制。沿海大港口由中央管理，小港口由地方管理，海区内水域秩序 由中央统一管理。交通部直属港务监督按海区分管，管区内已设有港监机构的小港的 小海湾，仍由地方在划定的水域范围内实话监督管理。长江、珠江干线和黑龙江的水 上安全监督管理，由交通部设置的港航监督机构统一负责。其他内河水域，由各省、 自治区、直辖市交通厅( 局) 设置的港航监督机构负责。交通部于1 9 8 6 年开始对海 上安全监督管理体制进行了改变，先后将隶属于沿海各港港务局的1 7 个港务监督、 1 5 个海上无线电通信机构和3 个隶属于航道局的航标测量部门划出，组建了1 4 个海 上安全监督局，作为交通部直属一级行政执法机构的海上安全监督局。 海上安全监督局的成立对于我国加强海上安全监督管理、保护水上人命、财产安 全及防止船舶污染水域起到了巨大作用。但在实践中又产生国家海上安全监督局与地 方港务监督之间的矛盾问题，以及港务监督与船舶检验之问的矛盾问题。这些矛盾的 出现客观上又要求完善我国航政管理机构。 目前，我国船舶与船员管理机构仍在不断地完善中，1 9 9 4 年1 9 9 5 年完成了港务 监督机构内部职责的重新划分，使部分地方港务监督机构与交通部属港务监督合并。 1 9 9 8 年上半年经国务院批准，成立由交通部领导的部外局中华人民共和国海事 局，负责我国水上交通安全管理的全部事宜。 2 3 我国船舶与船员安全监督管理机构 船舶与船员管理机构是实现国家对船舶与船员管理的必要保障。因此，各国都设 有行使船舶与船员管理职能的机构。 我国船舶与船员管理机构可分为对船舶与船员安全监督管理的机构和对船舶进 行技术监督机构。船舶与船员的安全监督管理机构是中华人民共和国港务监督机构和 港航监督机构；船舶的技术监督机构是中华人民共和国船舶检验局。 交通部内现设置的安全监督局，对外称“中华人民共和国港务监督局”，是我国 港务( 航) 监督机构的领导机关。该主管机关除负责船舶与船员管理之外，还主管航 政管理其它方面的工作，如通航水域管理、船舶交通管理、危险货物运输管理等。 直属交通部安全监督局领导的有沿海港口和区域的1 6 个海( 水) 上安全监督局 和长江、珠江、黑龙江干线三个港航监督局，部分省、自治区、直辖市交通厅( 局) 内设有在业务上属交通部安全监督局指导的不上安全监督局( 或称港航监督局等) 。 各港航监督局在各港口还设立分局或下属港务监督( 沿海) 与港航监督站所，但是， 船员管理模式的构建 凡在对外开放港口的上述各类港务( 航) 监督机构，对外统称“中华人民共和国x x x 港务监督”。 在各类各级港务( 航) 监督机构中，都有分管船舶与船员管理具体工作的职能部 门。在副局以上的各海( z k ) 上安全监督局内，大都设有船员证件管理处和船舶监督 处，负责船舶与船员管理的具体工作，而船舶与船员管理中，与通航环境有关的具体 工作则有通航管理处负责。 船员证件处在船舶与船员管理方面的主要职责是： l 、根据授权，负责拟订有关船员、引航员及磁罗经较正员管理方面的法规； 2 、拟订船员、引航员、磁罗经较正人员的考试和技术培训标准； 3 、管理船员、引航员及磁罗经较正人员的培训、考试、发证工作( 包括适任证 书和各类专业技术训练合格证书) ： 4 、管理海员证审批、发证等工作； 5 、负责对船员、引航员及磁罗经校正人员培训机构资格谁审批工作。 2 船员管理模式的构建 第三章国外、国内管理现状比较研究 3 1 国外管理模式的特点 3 1 1 国外管理模式的优点 1 法制体系完备，严格依法管理 船员管理法律法规是各项管理工作进行的基本准则。一般而言，航运越发达的国 家，船员管理法律法规也就越完备。因此，各国在航运的发展中都极为重视相关的法 制建设，“依法管理”己成为一个重要特征。无论国家的航运政策，还是管理机构的 设置和为数变更、权利义务的划分以及资金的来源和分配，都以法律形式来体现，基 本上做到了处处有法可依，事事有章可循。 多年来，欧美、日本等发达国家在航运发展过程中，根据不同时期的特点和问题， 制定了一系列的法律法规，并随着形势的发展不断充实、完善和更新，逐步建立和完 善各自的法规体系，把船员管理纳入了法制的轨道。法制的完备和法律化手段的大量 应用保证船员管理的有序、协调和航运事业的健康发展。 与国外的法律法规相比较，我国的航运立法明显滞后，法律法规体系还很不完善。 目前制定了法律法规和规章，虽然已起到了规范船员管理的责任，但相当一部分内容 已不符合时代发展的需要；同时，船员管理还缺乏高层次法律。这当然与我国整体法 制建设落后的大气候有关，但如何在船员管理领域加快立法进程，推进法制建设，提 高管理水平仍然是摆在我们面前的重要任务。 2 统一管理 与综合执法相适应，在船员管理上，西方交通运输发达国家普遍采用综合管理手 段，所谓综合管理，实际上就是将各个公司的船员统一管理。由一个公司负责船员管 理。 统一管理的好处是在于：首先，可以大幅度精简机构和人员，节约管理成本；其 次，能消除各公司具体船员管理的差别，保证船员管理的统一有效。所以，统一管理 在一定程序上体制了管理精简、效能、文明的目标，值得我们学习和借鉴。 而在我国，船员管理的“多头管理”导致了船员管理的混乱，各个公司有自己具 体的管理方式。各个公司都有各自的管理方式，管理有各自的优点，但其显露的缺点 船员管理模式的构建 却更为突出，各个公司由此而产生的成本费用直线上升；利益的冲突，使各个公司的 管理方式之间差异很大，这些都不利于船员的管理。而统一管理，能较好地克服分散 执法所带来的弊端，值得推广和借鉴。 3 政府监督力度大，宏观调控作用突出 西方发达国家以市场经济为基础，私有化程度较高。市场经济的特征是“小政府、 大社会”，政府不直接干预社会经济和企业的微观活动，不具有直接的经营职能。但 这并不意味着政府放弃了对市场的控制，相反，近几十年来，在经历了几次经济危机 之后，西方市场经济国家普遍认识到了政府干预的重要性，纷纷吸取计划经济的成功 经验，加大了政府的监管力度，使政府对市场的宏观调控作用更为突出。 在船员管理上，政府主要通过制定法律、法规、规章等来加强管理，进行间接的 宏观调控。 与此同时，为了加强政府能力，西方各国进行了多方面的努力，其中政策执行自 主化便是一个重要方面。政策执行自主化是指决策部门和执行部门分离，政府中政治 任命的官员只对政府决策负责，执行部门负责政策执行，在执行事务方面具有相当的 自主性。决策和执行各司其责，既不会使负责决策的官员感到责任过重，又可以充分 调动执行部门的积极性，提高政策执行的质量。 3 1 2 国外船员管理模式的局限性 西方国家的船员管理模式适应了市场经济的要求，有着较多的优点，但也并非尽 善尽美，其局限性主要表现在以下几个方面： 其一，多党轮流执政导致政策多变、管理制度、机构设置不稳定，延续性较差。 由于资本主义的政治特性，这些缺点是无法避免的。但随着西方管理制度和文官制度 的改革，这方面的影响已经逐步减弱。 其二，市场化。私有化程度高，各个公司权力过大，各自为政。这样虽然可以在 一定程序上促进了公司的发展，但不利于从国家的高度对市场进行了宏观调控，削弱 了航运在国民经济中的整体作用。 西方国家经济发达，法制较为完备，社会法治、经济、文化水平较高，其所采用 的船员管理模式虽然在局部也有缺点和不足，但具有集中、统一、高效、符合市场经 济发规律的特点，其先进的管理经验仍然值得我们吸收借鉴。在我国的国情不同，在 不具备相应社会备件的情况下，当然不宜随意照搬别国的模式，而应在认真吸取发达 1 4 船员管理模式的构建 国家先进管理经验的基础上，结合我国实际情况，建立适合当前形势和长远发展的有 中国特色的船员管理模式。 3 2 我国现行船员管理模式的利弊分析 3 2 1 我国现行船员管理模式的合理性 现行船员管理模式是经过长期改过和不断调整而发展形式的，它受到国民经济的 整体水平，改革开放的总体进程，以及我国水路运输行业发展的直接影响，曾经在计 划经济时期发挥了重要作用，有力地促进了船员管理事业的发展。综合起来，其合理 性表现在以下几个方面： 1 现行船员管理模式是改革开放以来体制改革不断深入的结果 改革开放以来，我国的船员管理模式经历了由计划经济下的集中，统一管理向市 场经济初期的多头管理的转变，逐步建立和完善了“海事局十船公司”的管理构架， 基本实现了政府职能转变和政企分开。 适应社会主义市场发展需要的船员管理模式的建立是一个渐进的过程，不可能一 蹴而就。现行的多公司各自管理的模式是长期以来体制改革不断深入的结果，在船员 管理中发挥了重要作用。而且，经过2 0 多年的实践，管理机构和行政相对单位对这 种工作方式也比较习惯。 2 现行船员管理模式有相对完善的法律体系作保障 随着我国行政管理的制度化，规范化和法制化，各船公司己制定了一系列规范性 文件，逐步形成了一套相对应的船员管理的体系。 在现行的船员管理模式下。管理主体明确，程序比较规范经费来源比较固定，这 为“依法管理”提供了前提条件。 3 2 2 我国现行船员管理模式存在的主要问题 现行的由海事制定规章、规则，多公司分头管理的模式曾经在我国船员管理的发 展过程中发挥了重要的作用，但随着我国经济体制改革的不断深入、市场经济的发展 壮大，依法治国要求的提高、机构改革和政府职能的转变与深化，以及最近我国加入 w t o ，现有的船员管理模式，已越来越难以适应形势发展的需要，一些深层次的矛 盾和问题日益突出，主要反映在以下几个方面： 船员管理模式的构建 1 立法明显滞后，法制体系不健全 建国以来，特别是改革开放以来，我国相继出台了一批法律、法规和规章，在促 进、保障船员管理事业的发展，加强航运市场等方面发挥了积极的作用。 但是，也应当看到，我国目前的航运船员管理法制还存在很多的问题。主要表现 丰：一是虽然法律、法规不少，但大多内容陈旧，且较为原则，可操作性不够；二是 规章多，立法层次低，法律效力有限；三是法律、法规、规章之间缺乏整体性，相互 之间协调不够，有的甚至存在冲突、矛盾：四是立法尚未形成体系，一些重要的领域 存在法律上的空白；五是船员管理立法与国内其他行业和国外发达国家以及国际惯例 有较大差距。 这种立法状况不适应交通改革发展的需要，不适应建设社会主义法制国家的需 要，也不适应我国加入w t o 的需要。 在船员管理法规方面，我国已经制定了如海安法等一批法律、法规，但层次 偏低，内容偏旧，远远不能满足日益复杂的船员管理的需要。加快船员管理立法进程， 积极提高依法管理，已是当前主管部f q n 不容缓的重要任务。 2 公司分割，管理不一，政出多门 现行船员管理体制不适应社会主义市场经济要求。主要表现在：一是存在明显的 公司差别，人为地割裂了船员管理的统一性，这与全国统一航运市场的特征不相适应。 二是各公司部门权力利益化。我国船员管理长期以来实行垂直管理，有关公司的政策 法规往往按条条按理，直接贯彻到行业基层。各公司为了维护自身的利益和行为规范， 对船员整体利益考虑较少，公司之间缺乏必要的协调和联系。 这种公司分散化管理加剧了公司的保护主义造成各公司各行其是，政令不畅， 难以保证国家船员管理政策的有效实施，削弱了船员管理的整体效能，阻碍了公平竞 争和航运市场的培育、发展、无法真正形成上下有序、密切配合、有机统一的管理体 系。 3 公司管理不力，问题较多 管理不力主要是因为船员管公司体制导致船员管理主体职责分工不健全。由于没 有一个全l 虱统一的船员管理公司，而各船管公司内部的分工又不够明确，造成问题多 多。 ( 1 ) 多公司管理，不利于管理的统一 改革开放以来，我国政府相继颁布了一批政策性文件，基本上起到了规范船员管 理的作用，但由于在多公司管理体制下，没有一个统一的管理公司，影响了有关文件 的实施。各公司的船员管理的设置各不相同，管理目标不同，人员素质参差不齐，船 员管理依据各异，尺度不一。 船员管理模式的构建 就是船管公司内部也存在着交叉。如安全部与船员管理处都对船员有安全教育的 责任。他们在这方面就存在着严重的职能交叉、相互掣肘的现象。这些都造成了管理 漏洞和矛盾。 ( 2 ) 经费来源不足，船员管理手段薄弱 在航运市场高速发展的今天，各船管公司加强了对船舶的管理，而忽视了对船员 的管理。目前大部分公司的管理经费都投资到了船舶管理，使船员管理经费来源不足， 管理手段薄弱，该管的管不了，严重影响了管理的效果。 ( 3 ) 机构臃肿，队伍膨胀，管理成本高 现行各船管公司，由于一味讲究机构对口设置，分工过细，导致管理门类繁多， 机构设置混乱，人员膨胀。由于各管理部门需要相应的组织机构，人员队伍和工作场 所、设施，公司必须分别投入资金进行建设和管理，导致人力、财力、物力的“内耗”， 增加了公司的负担。并且，尽管管理人员人总数庞大，但由于各自为战，条条分割， 使得管理力量分散，工作中无法形成合力，效率反而不高。 3 2 3 我国现行船员管理模式存在问题的根源 上述问题的根源在于我国的船员管理体制不顺和法律体系不健全。我国现行船员 管理制度沿用了与计划经济相适应的公司管理制定，各公司自我封，部门间条条分