（区域经济学专业论文）试论我国经济结构调整中的信贷政策.pdf

3 1 8 2 0 试论我国经济结构调整中的信贷政策 ( 摘要) 我国正处于计划经济向市场经济转型时期，经济结构性矛盾 非常突出。调整经济结构，实现可持续发展，是我国亟待解决的 重大课题与现实工作任务。解决这一重大问题，应采取产业政策、 财政政策、货币政策，以至行政、法律手段，并加以综合运用。 本文着重从金融角度论述货币政策的重要内涵信贷政策，并 从经济结构调整中能不能运用信贷政策人手，论述当前运用信贷 政策调整经济结构所处的客观环境，相关领域体制、政策存在的 问题及对信贷政策实施制约，信贷政策与其他经济政策的关系。 着重论述信贷政策工具选择和运用，根据信贷政策工具的功能作 用，把信贷政策工具分为三火类尹f 一是调节型的信贷政策工具及 问接管理手段，它包括“窗口指导”，建立央行融资斡旋制度，建 立国家信贷投向风险基金和国有大型企业协调检查制度，制定支 持企业组织结构进行战略性改组的信贷政策等。二是调节型的信 贷政策工具和直接管理手段，包括信贷投向比例，差别利率，再 贷款，设立专项贷款，建立对限制性产业的贷款审批制度等。三 是具有信贷政策功能的一般性货币政策工具，主要有再贴现，差 别准备金，公开市场业务等。3 总之，正确选择信贷政策工具，并 与其他经济政策配套运用，是当前和今后一段时期调整经济结构 的必然选择。 o ，j 关键词：经济结构 l ， 信贷政策 e r p o u n do rc r e d i tp o l i c yo fo u rc o u n t r y se c o n o m i cs t r u c t i o na d j u s t m e n t s u m m a r y o u rc o u n t r yi sp r e s e u t l yi nt h ep e r i o do ft v a n s f o r m i n yf r o mp l a n n e de c o n o m y i n t ow a r c e te c o n o m y t h ec o n t r a c t i o no fe c o n o m i cs t r u c t i o ni sq u i t ep r o m i n e n t t oa d j u s te c o n o m i cs t r u c t i o ni no r d e rt oa c h i e v ec o n t i n u e dd e v e l o p m e n t si st h e m a j o rt a s ka n dr e a l i s t i cw o r kt h a to u rc o n t r yi sa b o u tt ow o r ko u t t o s o l v et h i s i n p o r t a n tp o l i c y ，a n du p t oa d m i n i s t r a t i v ea n dl e g a li n e t h o d sa n du s et h e m c o m p r e h e n s i v e l y t h i sa r t i c l es t r e s s l ye x p o n dt h ei m p o r t a n ti n t e n t i o no fc u r r e n c y p o l i c y t h eu s et h ec r e d i tp o l i c y i nt h ea d j u s t r m e n to fe c o n o m i co vn o t ，i t e x p o u n d st h eo b j e c t i v ee n v i o r m e n t ，s y s t e mo f r e l a t e df i l d s ，p r o b l e m se x i t s i n gi n t h ep o l i c ya n dr e s t r i c t i o no fc r e d i tp o l i c yc o m p l e t i o na n dr e l a t i o nb e t w e e nc r e d i t p o l i c ya n do t h e re c o n o m i cp o l i c yc o n c e r n i n g h o wt ou s ec r e d i tp o l i c yt oa d j u s t e c o n o m i ts t r u c t i o na tp r e s e n t t h i sa r t i c l ew a l n l ye x p o u n ds e l e t c i o na n du i l i z a t i o n o fc r e d i tp o l i c yt o o l s ，a n da c c o r d i n gt ot h ef u n c t i o n so fc r e d i t p o l i c yt w o l si t d i v i d e dc r e d i tp o l i c yt o o l so n t ot h r e ec a t e g o r i e s ： f i r s t ，a d u s t a b l ec r e d i tp o l i c yt o o l sa n di n d i r e c tm a n a g e m n tm e t h o d sw h i c h i n c l u d e s w i n d o wi n s t r u c t i o n ”，f o u n d i n gc e n t r a lb a n kf i n a n c i n gm e d i a t es y s t e m a n ds t a t ec r e d i t i n v e s t m e n ti n s u r a n c ef u n d sa n dl a r g es t a t e d o w n e de n t e r p r e s s c o o r d i n a t ee x a m i n a t i o n s y s t e m ，f o r m u l a t i n g c r e d i t p o l i c y t h a t s a p p o r t t h e s t r a t e g i cr e f o i t no fe n t e r p i s e s o v g a n i z a t i o ns t r u c t i o n ，e t c s e c o n d l y ，a d j u s t a b l ec r e d i tp o l i c yt o o l sa n dd i r e c tm a n a g e m e n tm e t h o d s ，i t i n c l u d e sc r e d i ti n v e s t m e n tp r o p o r t i o n ，d i f f e r e di n t e r e s tr a t e ，r e l o a n 。f o u n d i n g s p e c i a ll o a n ，e s t a b l i s h i n gl o a ne x a m i n i n ga n da p p r o v a ls y s t e ma g a i n s tr e s t r i c t i v e i n d u s t r y t h i r d l y ，g e n e r a lc u r r e n c y p o l i c yt o o st h a th a v ec r e d i t p o l i c yf u n c t i o n ， s u c ha sr e d i s c o u n t i n g ，d i f f e r e dd e p o s i t v e a d y ，o p e n m a r k e tb u s i n e s s ，e c t a b o v ea l l ，t oc o r r e c t l yc h o o s ec r e d i t p o l i c yt o o l sa n dc o o r d i n a t e l yu s et h e m w i t ho t h e re c o n o m i cp o l i c yi st h ep o s i t i c ec h o i c eo fa d j u s t i n ge c o n o m i cs t r u c t i o ni n ap e r i o da tp r e s e n ta n di nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：e c o n o m i cs t r u e t i o na u d j u s t m e n t c r e d i tp o l i c y 试论我国经济结构调整中 的信贷政策 货币政策是调控国民经济运行的重要政策工具，信贷政策是货 币政策的重要内涵。它是中央银行制定，通过商业银行传导和实施 的，以产业政策为导向，通过调整信贷结构来影响经济结构的变化， 具有信贷资金配置性政策。对于配置经济资源，调整经济结构具有 不可替代的作用。我国正处于从计划经济向社会主义市场经济过渡 时期，经济结构性矛盾十分突出，调整经济结构任务十分紧迫和繁 重。在经济结构调整中能不能运用信贷政策，运用什么样的信贷政 策，以及如何运用信贷政策，来调整经济结构是所要探讨的问题。本 文试i 到从信贷政策的理论基础、客观环境、臼标、手段、运作方式、调 控对象以及相关经济政策关系等方面进行探讨。 一、我国运用信贷政策调整经济结构是经济发展到一定阶段的 必然选择 运用货币政策调整货币供应总量，以实现货币政策的终极目标 是央行的主要职能；市场经济下的商业银行是制订和实施信贷政策 的主体。中国目前之所以推行信贷政策调整经济结构有其深刻的经 济背景和客观现实，因此，信贷政策调整经济结构并不是一种非理 性调控杠杆与对象的逆向分离，而恰恰表现在建立在客观经济基础 上的杠杆与对象的理性藕合。 i ，总量矛盾与结构矛盾的相互换位 在相当一段的时间内，中央银行的货币政策一直承受着由于经 济超速增长导致总量供应失衡的沉重负荷。在这三年多宏观调控 ，串，中央银行运用货币政策，通过直接和间接并逐步加大间接比重 1 的调控方式，基本上把总量供应控制在较为合理的区问内，总量的 矛盾趋于缓和。但粗放型经济增长、结构失衡、效益低下这些深层 次的结构性矛盾显得尤为突出。 2 信贷资金在全社会资金中占据主体位置 一是从总量上看，至1 9 9 6 年底，我国信贷资金的存量6 7 万亿 元相当于同年我国的g d p 总量，1 9 9 6 年信贷增量1 0 2 5 0 亿元，同 期财政收入为6 2 3 2 亿元，显而易见，信贷存量结构调整和增量配置 结构合理与否在很大程度上决定了产业结构的基本布局和发展总 体趋势。二是由于改革国家与企业、中央与地方的分配关系，财政 收入占国民生产总值的比重逐步下降，从1 9 9 2 年占g d p 的1 3 1 下降至1 9 9 6 年的1 0 9 ，而财政收入的2 3 以上的资金又要 用来保证行政性支出，少量用于基础建设的资金主要靠国债收入， 本应担负起结构调整主要任务的国家财政很难拿出更多的资金履 行其职责。三是我国的债务负担不断加重，到1 9 9 6 年7 月，债务余 额已达5 1 1 8 亿元；债务收入占财政收入的比重已由1 9 9 2 年的2 0 6 4 上升至1 9 9 6 年的3 1 5 7 。四是作为调整经济结构的主要工 具税收手段，包括减免税和实行优惠税率等，其运用的范围缩 小，并且主要不是以调整经济结构作为制定税收政策的基础。五是 受企业效益滑坡和企业管理软约束的制约，企业的显性和隐性失业 加剧，企业的资产负债率平均高达8 0 ，所以很难靠企业的自有资 金积累进行产业结构和产品结构的调整。六是从利用外资来看，虽 然我国利用外资尚未达到国际公认的警戒线，但我国特别是非政府 统借统还的还债的基础还是比较薄弱，外商投资的结构不合理，利 用外资的条件比较苛刻。因此，在缺乏新的社会资金来源的情况 下，不以信贷政策引导信贷增量的合理流向和信贷存量重组，从而 达到信贷结构优化是很难进行经济结构调整的。 3 政府调控信贷资金流母和结构的基础性条件不断规范和加 强 1 从我国初步建立了比较完善的金融体系之后，中央银行制订和 实施货币政策与其它政府行为相比具有较强的相对独立性，它并不 同步于目前政府其它经济权的分散，企业对资金分配权和经济决策 权的强化而递减其实施效应，相反随着金融改革演化化而进一步加 强其独立性的地位，这就是信贷政策实施的最主要的基础性条件； 从改革过程中出现几次大的经济波动来看，政府也是主要运用货币 信贷政策抑制总量膨胀和进行部分产业的结构调整，尽管其中存在 着局部的金融行为和政策行为交织在一起的现象，但调控效果总体 上是成功的；从具体手段方式上看，中国在今后一段时期内和西方 国家货币政策的调控方式还有些区别，即尚需保留部分直接调控手 段，但间接手段将逐步占据主导地位，其调控方式的改革并不会破 坏其基础性条件，相反在金融改革深化中将更大地发挥政策效应。 4 经济体制的转换导致其它领域配置社会资源的直接方式和 工具的效应减弱，丽调整结构有效的间接替代手段还不能充分发挥 其功能 按照建立市场经济体制的要求，调控经济主要以间接手段为 主。目前有三种间接调控手段，即指导性计划、政策引导和制度规 范，导致这三种调控方式的敏感度远不如直接调控方式的根本原因 表现为两点： ( 1 ) 微观经济组织的市场调控基础尚未构筑；( 2 ) 直接调控手段 的强有力惯性与三种问接调控手段的权威性和约束性不足形成反 差。因此，指导性计划在失去传统的计划指令性功能的同时，又不 能有效附着支配经济发展走向和指导企业行为的功能，如：国民经 济综合平衡计划，综合财政信贷计划等；从政策引导方分析，改革以 来，我们在产业、投资、财政、金融等领域发布了许多资源配置的引 导政策，但在实施中不能有效地引导资源的配置；从制度建设来考 察，制度的维护经济规则穑规范经济行为的能力也在弱化，制度作 为间接手段之，也不能通过规范的运作达到社会资源分配的相对 t 均衡。总之，改革后，在逐步取消计划配置资源主要手段的同时，未 能以其它符合中国国情的、适应微观组织运营基本条件的间接引导 和配置社会资源的有效方式进行替代，而在这个时期，货币政策对 调节经济运行和配置资金发挥了主导性作用。 二、当前运用信贷政策调整经济结构所处的客观环境及其基本 特点 ( 一) 双重体制客观环境：计划金融和市场金融混合运作的金融 体制 在高度集中的计划经济体制下，金融的调控机制表现为以指令 性计划为唯一手段和运转轴心的刚性系统。这种运行机制是以排 斥市场关系和忽视价值规律及货币流通规律的计划经济体制为基 础的，其主要的调控手段具有行政指令性管理的特点，主要管理工 具有现金投放计划、信贷计划和固定利率等。而市场金融是按照价 值规律和货币流通规律，以市场资金供求状况等金融信号为基础制 定的金融政策，引导信贷资金流向，确定利率水平，并运用公开市场 业务操作、准备金和再贴现等货币政策工具进行间接调控，实现货 币政策的目标。目前，我们之所以是处在计划金融和市场金融混合 体制阶段，有其明显的体制性特征：第一，我们的经济体制向市场经 济转换是一个渐进的过程，虽然随着改革的深化，指令性计划的调 控方式和手段逐步削弱，但双重体制在投资、物资分配、价格、财政 等领域都在发挥主导作用。因此，这个阶段对金融体制改革而言也 是不可逾越的，因为金融完全市场化在这个过程中缺乏宏观经济体 制基础。第二，市场化的基础条件不具备，需要配套运用一直直接 干预手段以弥补“市场失效”。具体地说，目前的市场信息不完善， 某些市场信号失真；市场经济主要靠依靠价格机制对资源进行分 配，而价格的非完全市场化甚至某些行业垄断性的加强，降低了市 场资源的效率，这将直接导致不能完全运用市场手段来解决信贷资 4 一 源的配置问题。第三，资源的短缺性。支撑较高的发展速度和进行 经济结构调整的双重任务需要大量的社会资源作为物质保证，在一 个相对资源短缺的发展中国家里，完全运用市场手段来调节经济是 不可能做到产业发展优先和经济效率优先的。第四，金融载体 微观生产经营组织存在严重的资金收益和受偿的非对称性，特别是 国有企业的市场化程度不高、金融资金运用效率不高以及企业内部 自控和受偿机制的弱化与银行资产保全形成尖锐的矛盾，而完全用 市场金融手段并不能有效解决这个矛盾。第五，金融市场本身发育 程度不高。表现在：( 1 ) 市场的基准利率尚未形成，中央银行是根据 所确定的再贷款、商业银行存贷款等基准利来构造利率体系。( 2 ) 拆借市场处于初级状态，非银行金融机构允许7 天以内的拆借，7 天至四个月的拆借只能在银行间进行；( 3 ) 再贴现的对象主要是央 行对工、农、中、建、交五家银行之间的操作，而且规模小。( 4 ) 公开 市场业务操作对象限制在一定的范围内，只包括1 5 家商业银行，构 成公开市场业务操作的基本元素票据，其品种少( 目前只有国 库券、中央银行融资券、政策性金融债券三种) 、规模小、交易量不 大，商业银行还不适应运用公开市场业务操作工作来调剂资金余缺 和改善资产的持有结构。( 5 ) 资本市场存在着一定的无序性和不规 范性，在一定程度脱离了经济运行的实际基础，有明显的行政主导 和市场投机的特征。资本市场和货币不能按一定的规则连接和协 调。 ( 二) 外部条件变化：经济、市场和物质条件变化对调整经济结 构的影响 1 国有商业银行改革 国有独资商业银行在国家商业银行体系中仍占主导地位，虽然 目前国有商业银行不能完全按市场规则和手段营运资金，但已不能 绿过去国家专业银行那样按计划指令不计盈亏履行结构调整任务， 目前国有商业银行还承担少量的政策性信贷业务，然而，信贷“三 一c 性”原则已成为r 信贷资金流向的最基本的运作规则。 2 社会存量资产的质量 构成全社会资金最主要组成部分的信贷资产质量低劣流动性 差，不良资产的占比随着企业效益的滑坡和结构性矛盾的突出而上 升。如国有商业银行的不良资产比例超过1 4 ，中国农业银行的不 良贷款比例已达到3 4 ，海南省不良贷款更是达到一半以上。国 内金融机构的不良贷款的上爿，不仅造成调整结构的资金支撑空问 愈来愈狭小，而且降低了我国金融体系的整体防范风险能力。从产 业资产存量上看，由于在几十年中两次出现时重时轻的产业发展的 倾向，造成产业固定资产刚性强，转换性和替代性差，关联度小和技 术含量低，产业固定资产质量低劣，降低了结构调整中资产重组的 价值。 3 产业吸纳劳动力的能力 随着资本有机构成的提高，产业的质量和劳动率会在相应提高 对劳动力的吸纳能力相对减弱，再则几十年的结构失衡造成资源配 置不合理所积累的矛盾以及市场竞争撕破了隐性失业的保护网，企 业冗员和离退休人员剧增等原因成为经济结构调整的重大障碍之 一。而在计划经济体制下，劳动力配置的冗员因素被“高就业、低收 入”的政策和隐性失业的社会现象所掩盖。 4 社会商品供求体制的结构性和区域性矛盾 与以往调整经济结构不同的是，以往经济结构调整都是在社会 商品求大供的短缺型经济条件下进行的，短缺型经济主要解决供给 总量问题，并不存在由于消费结构变化引起的供给结构失衡而需要 对生产结构进行调整。这次经济调整的特征是：商品的供求矛盾有 所缓解，但并不是国内的商品市场已经饱和。从商品的形态上看， 农业生产资料及技术含量高的投资品短缺，消费品尤其是轻工消费 品相对充裕；从区域空间看，适合于广大农村人口平均投资和消费 水平的商品短缺，而适合城市人i ：1 消费水平的高档商品短缺，中低 一6 档商品过剩，因此大量的外国高档消费品占领我国市场。这说明这 次经济结构调整在商品供求方面不但要解决供给结构矛盾，也应解 决部分商品供给总量不足问题，同目调整的整个过程是在激烈的市 场竞争压力下进行的。 5 企业的高负债和低效益 国有企业是我国经济发展的主力军，但目前国有企业过度负债 和效益低下，这既限制了企业的改革与发展，也阻碍了经济结构的 调整。据国有企业资产管理局1 9 9 6 年对1 2 4 万户国有企业统计， 企业的资产负债率为7 5 1 ，如扣除企业资产负债损失和资产挂 帐4 0 0 0 多亿元，企业的资产负债率将上升到8 3 3 。 ( 三) 调整结构方式手段转换：资金投入主导型与机制转换主导 型 1 政府干预与市场调节 以往调整结构所运用的手段最明显特点是主要采用政府行为， 包括通过行政命令对某些产业进行抑制，对部分企业实行关停并 转；通过强制性经济计划以实现经济结构的变化。当然随着改革的 深化，8 0 年代初中期的经济调整也采用了一些间接的调整手段，如 政策引导、信息发布、计划指导，但其效能是比较微弱的。从总体上 看，政府行为和直接调控手段仍在调整结构中占主导地位。而本次 经济结构调整的经济体制、环境、条件都发生了重大变化，政府直接 调整经济结构的赖以产生主导作用的基础正在松动。因此，代之而 起的是市场经济行为和规则、市场手段在调整中逐步占据主导地 位。当然，现在还处于体制转换时期，“市场错位”和“市场失效”的 问题在这个时期比规范的市场经济形态下要更为严重。因此，辅之 以政府宏观调控的直接手段是必要的，但有一条基本规则：随着新 体制的建立和不断完善，直接调控手段弱化是其必然结果。 2 增量投入与存量重组 按支持经济发展和结构调整资金来源的主要渠道来看，改革以 米，我们经历了三个阶段：第一阶段1 9 7 9 1 9 8 6 年，这一阶段主要 通过调整国家与企业分配关系如利税分流、利改税、扩大企业经营 自主权等改革以达到“放水养鱼”、壮大企业经济实力和增加积累的 目的，这一阶段的经济结构调整主要是调整农轻重工业的比例关 系，走发展生产资料与生活资料生产并举之路，优先发展轻纺工业 等加工工业，重视发展以电力为主的能源工业。财政的“放权让利” 支撑着经济结构调整和经济发展，我国财政开始出现赤字。“六五” 期间累计8 0 亿元，财政占g d p 的比例开始下滑，财政在国民经济 的调节功能逐步下降。在第二阶段1 9 8 7 1 9 9 4 年中，虽然在8 0 年 代的后期企业实行承包制，中央与地方财政实施不同形式的基数包 干或增长分成制，财政的改革对结构调整进行部分的资金支持，“七 五”时期财政累计赤字5 8 5 亿元，但银行信贷资金开始成为国民经 济发展的主渠道；国有企业的生产经营流动资金，三资企业、民营企 业、乡镇企业的异军突起，能源、交能、原材料等瓶颈产业的缓解，都 是依靠银行提供大规模的贷款支持。与此同时，专业银行的不良贷 款、呆帐、坏帐的比例也提高较快，这两个阶段尽管经济发展在产业 问和地区间的速度不一，经济结构调整在不同阶段的重点对象相 异，但它们的共同点都是依靠国家资金的支持( 即主要依靠增量的 投入) 而取得的结果。而这次结构调整不可能通过国家资金的大量 投入或主要通过指令性的优惠政策( 实质上是带有社会再分配性质 的政策) 来实现资源的重新配置，实现结构调整的目标。原因：其 一，利益的刚性使财政的分配关系不可能有跨跃性的调整，因为目 前的财政资金仅能维持在履行财政职能的较低水平上；其二，银行 信贷资产规模虽在扩大，但流动性差，银行的利益机制和企业的效 益水平的离散性在进一步扩大；其三，在企业本身自我积累和约束 机制不强的情况下，结构性矛盾促使大部分企业的效益继续下滑。 因此，这次结构调整的一个主要特征是要对存量进行调整，要坚持 存量调整为主、增量调整为辅的原则，通过联合、兼并、合作、拍卖、 一r 一 租赁、破产等方式，实施资本运营，实现存量的战略性改组。 ( 四) 结构调整的目标与任务：总体与升级 这次结构调整与以往相比，不是扩大某些产业或产晶的生产规 模，增加社会短缺产品的供给，解决一般的社会产品供求平衡关系； 也不是仅仅要达到经济结构的一般均衡化和合理化。它的目标和 任务有以下三个特点：一是对旧的计划经济体制和旧的粗放型增长 方式的总体转换，是对建国4 0 多年来经济发展失衡和长期积累的 矛盾的总调整；二是对经济结构的各个层次的联动，包括产业结构、 企业组织结构、区域布局结构和技术结构的全面调整；三是通过调 整实现我国的经济结构的合理化和高级化，建立较为完善的市场经 济体制和运行机制。 三、相关领域体制与政策存在的问题及对信贷政策的制约 ( 一) 产业政策本身的缺陷 产业政策的主要特点就是对其它的经济政策具有导向功能，那 么，产业政策本身就要突出其科学性、适用性和可操作性；从目前产 业政策的内容和结构来进行考察，由于上述“三性”的不完善，弱化 了其导向功能。 1 产业政策的性质定位 产业政策是一种配置性政策。从这个基本点出发，产业政策与 其它经济配置性政策的利益或效益取向应当一致或基本一致。但 目前拟定的产业政策的投资融资配套政策往往把其扭曲为再分配 政策，比如：不顾行业的市场准入市场和投融资工具的性质，片面强 调要优先对某行业发行股票、债券，要优先给予贷款支持。 2 产业政策的时滞 任何一个实施产业政策的国家在经济高速发展过程中，其产业 政策所重点支持的产业都是在不断调整和完善的，而我国目前的产 业政策相对滞后于产业的成长，我们所颁发的( 9 0 年代国家产业政 9 策纲要，在实施中就存在许多问题：首先，这种时间跨度的适应性 足不强的；其次，没有可具体操作的专项政策。以基础工业为例，现 在能源工业中的电力矛盾在许多地区已基本缓和，但在项目审批和 政策支持上还把它摆在最重要的地位，还有国家产业政策规定限制 发展的产业、部门或地方也能够以“结构升级”如开发新产品、新技 术为由寻找政策的支持，至少可排除政府限制其发展的可能性；更 能说明问题的是，农业作为基础产业，农业机械用具的装备和技术 水平是产业升级的最关键的因素，但在纲要的基础产业部分未提 到等。上述表明，目前产业政策存在着一定的滞后性，在一些方面 的科学性和适用性也值得探讨，这就影响了信贷政策对其的支持。 3 产业政策在区域布局实施中被扭曲 综合制定产业政策与地区布局政策，并把两者配套协调加以运 用，是保证产业结构合理化的关键环节。目前我们并没有一套完整 的区域布局政策体系，产业政策的特定指向意愿在区域布局实施中 难以实现。地方政策可以从两个方面肢解产业政策的功能：一是为 发展产业政策限制发展的产业或企业，以地方资源、地理条件等优 势作为“借口”；二是更多的情况是在本地区不具备发展某些支柱产 业或基础工业而以产业政策为借口盲目发展，造成地区的经济结构 雷同。例如，把汽车列为支柱产业的有2 2 个省份，电子列为支柱产 业的有2 4 个省份。 4 产业政策与地方利益格局的矛盾 产业政策在更大程度上讲求协调效益、长期效益和社会效益， 丽地方行政领导由于地方的利益驱动更注重短期效益和经济效益。 这种体制性的矛盾主要表现在：一是当产业政策限制性的行业和企 业与区域经济效益发生矛盾时更注重经济效益，造成小烟酒、小冶 炼、小纺织、小化肥等“八小”屡禁不止；二是对不可再生资源不能合 理开采和利用，如对矿产、森林、油汽田出现掠夺性开采；三是个别 地方倚重产业的经济效益而倚轻于社会发展效益，如不重视环境保 一1 0 护等。 ( 二) 投资体制改革滞后 1 现行投资体制是否有可能做到项目的决策科学化 信息传导的失真、评估和决策者的能力以及投资部门的利益驱 使等都难以阻止非科学因素的渗透，而决策的失败是信贷资产质量 劣化的重要原因。“九五”时期投产的4 5 7 个大中型项目中，刚投产 就亏损的有1 2 0 个，其中汽车、家电、炼铝等一些项目就是审批失误 和决策不当造成的。 2 投资项目审批周期长和信贷资金风险 目前大中型项目从立项到开工大都需要两年时间甚至更长，由 二于二项目审批时就确定贷款银行，在实施过程贷款银行就必须注入资 金，审批周期过长造成几个后果：( 1 ) 市场因时间变化而变化，从而 增加信贷资金的营运风险；( 2 ) 人为地拉长信贷资金的周转时间而 影响信贷资金的存量结构和使用效益。 3 投资项目决策的范围和责任 按照宏观调控下的市场经济改革的一般原理，重大项目的审批 主要把握三点：( 1 ) 该项目所处的产业总的生产能力是否可以容纳； ( 2 ) 该项目是否是国家支持发展的项目；( 3 ) 项目布局在哪个地区建 没效益和生产效益可以达到最优化。而目前的投资审批内容特别 是审批投资规模和发债资格使银行背上沉重的包袱。第一，大量突 破项目总规模的投资概算主要由信贷资金填补，而审批者不承担任 何责任；第二，审批者可审批建设项目是否发行企业债券，但到期兑 付不了的债券审批者却无任何责任，而银行就得发放贷款予以兑 付，1 9 9 6 年湖南省四家四有商业银行此项贷款就达1 4 亿元。因 此，由于投资决策体制问题导致信贷资金支持结构调整在总量上大 打折扣。 ( 三) 财税、价格等改革不配套 1 财政体制 一1 1 一 巾央与地方财政实行“分灶吃饭”，地方成为级的财政主体， 但事权划分不明确，存中央财政调控能力逐渐减弱的情况卜，信贷 资金通过不同渠道漏损。一是信贷资会财政化，主要是用于企业垫 付税款或发e 资，使信贷资金游离于生产领域；二是以“破产”之名， 行逃债之实，其实质是减少地方财政拯救企业的支出，而使银行坏 帐的增加；三是地方政府以行政干预手段逼迫银行向亏损企业贷 款，减少地方财政对亏损企h p 的补贴。由于地方财政强化其利益主 体地位，上述种种做法把信贷资金异化为直接或间接的财政收入的 增加。 2 税收政策 税收政策的不配套可以从三个方面考察：第一，一些限制性的 行业或企业本应运用税收政策杠杆加以限制而目前并不规范地用 信贷杠杆加以限制；第二，目前实行的减免税、出口退税取向与信贷 资金支持“符合国家产业政策和有市场、有资产、守信誉”的政策取 向并不完全一致，客观上减弱其合力效应；第三，利益机制的作用使 在地方的中央企业的中央税和其它税( 主要指增值税) 税源漏损，更 加重信贷政策调整经济结构的负担。 3 价格政策 目前价格体制改革取得较大进展，但还存在着一些产品比价不 合理，一些可以放开的产业或产品还处于垄断或半垄断的状态，一 蟪应该垄断的行业如供水、电力、铁路、电话电报等管制不够，一些 应该管制如部分服务业、房地产业的价格严重背离了社会平均利润 率规则，价格体系的扭衄不仅严重干扰了市场的调节和经济结构的 凋整，同时也错误地引导了信贷资金的流向和流量。 4 商业银行利益与行为 其一，一般地说，商业银行不愿意将大量资金投入到虽符合国 家信贷政策，但规模大、周期长、即期收益差的项目中去，而愿意投 入到周期短、见效快、盈利水平高的项目中去，以追求即期利益；其 1 2 ：，当资本市场和房地产市场出现严重的“泡沫”经济时，利益机制 驱使商业银行违规地把资金投入到股票、期货、房地产市场 ：去，以 追求信贷资金利益的最大化。这一方面减少r 信贷资金对产业政 策、信贷政策的支持，另方面加剧了信贷结构不合理从1 = f 【i 造成经 济结构的更加不合理。 四、调整经济结构中信贷政策工具的选择 在双重经济体制共同作用下，选择信贷政策工具调整经济结构 应遵循几个原则：( 1 ) 总体上应重点运j 韬间接调控的政策工具，促进 市场经济体制的建立和市场运作机制的形成；( 2 ) 要加强信贷制度、 法规建设，强化其导向和规范功能，增强其在实施中的有效性和可 操作性；( 3 ) 保留少量的直接调控工具，以暂时替代体制转换时期在 间接调控工具失灵的“空间”发挥作用；( 4 ) 所运用的政策工具应具 有调控总量和结构双重功能。 ( 一) 调节型的信贷政策工具及间接管理手段 在取消信贷规模管理这个直接调控手段后，如何运用问接信贷 政策杠杆引导信贷资金的流向，这确实是一个重大课题，也是信贷 政策实施的难点。完善信贷政策、管理制度，颁布相关经济信息是 信贷政策在管理思想和方式上的一项重大变革，按照国际上实施产 业政策国家的通行做法，根据我国的国情和所处经济发展阶段的特 点和基本条件，中央银行在经济结构调整中采用以下几个方面的信 贷政策工具： 1 “窗口指导” 主要内容是建立一套较为完善的产业和信贷的指标体系，建立 预测、预报和预警系统，定期发布白皮书，包括：( 1 ) 信贷结构和分 布；各产业、东中西部地区、长中短期、不同所有制企业、不同性质商 业银行的信贷资金存量和增量；( 2 ) 各产业的支持序列，产业的刺润 水平，资金状况；( 3 ) 产品的销售状况和市场容量等。 一1 3 2 建立中央银行的融资斡旋制度 主要是对融资问题的处理和协调，引导资金的合理流向，保证 资金结构的均衡。斡旋的内容包括：( 1 ) 协调资金相对充裕的银行 联合向重点产业的资金支持；( 2 ) 协渊政策性银行、国有商业银行和 其它银行对重大项目开上与营运所需的长短期的联合配套融资； ( 3 ) 协调股份制银行和其它菲银行金融机构对国有小型企业、股份 制企业、乡镇企业、私营企业、个体企业的融资。 3 建立国家信贷投向风险基金 与信贷投向指定政策相配套，设立国家信贷投向风险基金，用 于除财政贴息外对经营高风险投资和国家调整经济结构投入的信 贷资金造成损失的补偿。银行对这些风险性的行业投入的贷款，可 由国家信贷投向风险基金给予担保。信贷风险基金可以从银行营 业收入中提取，免交营业税，由中央银行统筹安排。 4 ，建立国有大型企业集团协调检查制度 对少数为国家财政提供主要来源的企业集团的生产经营状况、 食业资金和资产运营进行跟踪、服务、协调和检查。其主要内容有： ( 1 ) 向商业银行了解这些企业的生产经营和整体设备情况；( 2 ) 监督 企业的资金使用方向；( 3 ) 测算报告期信贷资金的需要量；( 4 ) 协调 相关商业银行联合融资；( 5 ) 运用再贴现和优惠利率等工具给予合 理的融资； 6 ) 必要时可派驻厂员。 5 制定支持企业组织结构进行战略性改组的信贷政策 对规模不经济、产品关联度高、原材料和初级产品供需不配套、 企业技术工艺相近等类型的中小型企业，要以资产为纽带，通过联 合、兼并、控股、合作、拍卖、破产等形式，组建跨地区、跨部门和跨所 有制的大型企业集团，以达到资源和生产要素配置的最优化。信贷 政策支持主要包括几个方面：( 1 ) 支持其产权经营，促进资本流动； ( 2 ) 合理运用停息挂帐、豁免、低利率和其它优惠融资手段；( 3 ) 根据 条件批准组建集团内部融资机构，扩大融资功能；( 4 ) 督促商业银行 一1 4 在结算、担保、企业票拓融资、信贷资源服务等方向，提供便利和优 惠条件， 6 和政府共同制定国有大型重点企业的改造和拯救方案 对少数关系到国计民生和有市场发展前景但处于暂时困难的 国有大型企业，中央银行应当配合政策，综合运用财政、税收、信贷 等手段进行改造和拯救，因为这类企业在商、i k 银行一般不容易得到 融资的。中央银行支持这类企业扭亏增盈，包括诊断其亏损原困， 在利率和贷款偿还方面采取措施予以通融，对部分效益好的产品实 行贷款的“封闭运行”，对企业直接办理再贴现，加强对企业财务监 督等。 7 制定各种性质的信贷资金管理制度和办法 为了保证各类信贷资金的合理投向和运营规范，中央银行要强 化其制度建设和规范管理，使各类信贷资金如中短期流动资金、固 定资金、各类专项资金、预备贷款、特定贷款等能按照特定的产业指 向发挥效能，并进一步完善与财政资金、企业白有资金配套使用的 管理制度。 ( 二) 调控型的信贷政策工具和直接管理手段 1 - 信贷投向比例 中央银行信贷政策的本质就是对特殊产业或行业的资金配置 政策。因此，在取消信贷规模管理后，运用信贷投向比例这个调控 工具是十分必要的，但对国有商业银行和股份制商业银行的“特殊 指向”内容应有所不同。 2 实行差别利率 改革和完善利率结构体系，利用利率工具促使经济结构的调 整。利率是资金的价格，利率水平的变动在一定的程度上影响货币 的供给与需求，影响社会支出的方向，利率结构的变动影响着资金 在各产业部门之间的配置，影响着产品的成本高低和构成。许多国 家在经济发展时期都运用利率工具支持或限制某些产业的发展。 is 如几令在7 0 年代对信贷等级高的大企业给予低利率灿现；t l 一央银 行配合税收手段的运用，给出l _ l 企业以各种形式的优惠利率，并对 财务困难的出f 企业发放低息政策贷款。冈此，观阶段我们还应当 实行结构性的利率政策，使利率政策和信贷政策衔接起来。具体地 说，对同定资产投资和流动资金实行产业差别利率，对同一产业的 流动资产贷款允许有更大的浮动区间，对社会效益好、经济效益低 的社会发展项目和出口企业实行低利率政策等。 3 再贷款 再贷款制度是中央银行调控货币供求均衡的重要宏观金融政 策工具，它具有灵活、有效和有弹性的特点。我国中央银行实行这 一制度，但过去我们对所有的银行和金融机构都实行再贷款，主要 是调剂它们的资金头寸和保证其支付能力，目前主要是对农发行实 行再贷款。今后一段时间我们还应坚持使用这一调节工具。但运 用再贷款工具要从以货币供求以从总量均衡为主、结构均衡为辅转 向在总量均衡的前提下，偏重于结构调整。按照国外一般运用这一 工具的做法，融资的主要领域有几个方面：一是政策性融资；二是对 岱口进行优惠融资；三是对优先发展和重点支持的产业进行倾斜式 的融资。 4 设立“专项”贷款 以专项贷款对一些特殊的行业、企业或项目直接注入信贷资 金。许多发展中国家为实施可持续发展战略，促进地区经济的协调 发展和产业结构的均衡，银行设立“专项”贷款按其用途直接注入。 如印度金融机构制定发展落后地区的专项计划，使资金流人“没有 工业的地区”；为鼓励现代化和技术革耨项目设立了特别贷款。目 前我国中央银行实行的“专项贷款”、“预备贷款”和“特别贷款”，主 要用于科技、环境和农业，收到了良好的社会效益。今后可以考虑 设立调整产业结构和发展落后地区经济这一类“专项贷款”，“专项 贷款”的规模也应适当扩大一些。 1 6 5 建立对限制性产业的贷款审批制度 在实施产、l 止重点贷款序列制度后，廊肖相应建立对限制性产 业贷款的审批制度。日本银行曾实行剐民间各金融机构向非重点 产业融资的检查监督制度，当它们必须向非重点产业融资产业倾 斜。这一做法我们可以借鉴，当一些不支持或限制性的企业属于地 方的骨十企业，为保证地方经济不斟抑制这类企业的发展造成经济 严重失衡，各银行若对这类企业发放贷款须征得中央银行的同意。 6 国有商业银行业务领域的界定 重新相对划分国有商业的业务领域，并不足走i 刚头路。日本也 曾为防止整个金融市场的无序竞争并鼓励它们在专业领域内的竞 争，根据它们的功能，在法律上把日本的金融市场严格划分为若干 企业化市场，如长期金融和短期金融的分离，面向大企业和面向小 企业金融的分离等，这样减少了因为不规则竞争引起的金融“内 耗”。目前，我们之所以还需要相对划定国有银行的业务领域，是因 为我们还不具备建立统一、有序的金融市场的条件。从实证分析， 国有银行对利润率高的大企业的竞争已经比较严重在危及到中小 企业的生存空间，同时无序的竞争人为地抬高了资金的价格和经营 成本；一些需要拯救的国有困难企业和社会效益好的企业也因跨专 业的竞争而濒临倒闭。因此，取消信贷规模管理后，应对工、农、中、 建四家朗有商业银行按照其经营专业领域以较大的比例固定其相 应的信贷投向。 ( 三) 具有信贷政策功能的一般性货币政策工具 在发达的市场经济国家中，中央银行的货币政策就其总体而言 是一项总量政策。但发达的市场经济国家中央银行货币政策也具 有某些调节产业结构的功能，比如运用贴现率政策，影响不同产业 部门的货币供给存量。 我国在向市场经济转轨中不能象马来西亚等一些发展中国家 过多地运用如信贷限额这样的直接调控工具来调整信贷总量和结 一1 7 构，而应主要采取间接性的金融政策工具。货币政策工具之所以能 作为调整信贷结构的般工具，是因为从资源的配套机制来说，它 们具有相同的属性，凶为不管是货币政策还是信贷政策，其运行过 程都是通过货币供给量的变动和货币供给结构的调整来影u 向供求 总量变动和资源在不同产、眦部门、不同地区之间流动，它们共同的 调节对象是货币资源，二者又有着棚似的调节方式。当然调节的目 标不同则必须在运用调节工具过程中设定若干约束条件和规定某 砦符合调节意向的要素。 1 再贴现 在市场经济国家，再贴现主要是中央银行银行通过调整商业银 行票据的买卖价格和规定再贴现票据的条件来影响商业银行的筹 资成本和持有的资产结构，因此，对市场经济国家来说，总体上是一 个调节总量的工具。但在经济发展阶段的产业培植过程中，可以利 用再贴现政策的中的“再贴现资格”和“再贴现率”两个关键杠杆来 支持或者限制产业的发展。中央银行通过规定商业银行再贴现票 据的资格，来实现商业银行对信贷政策支持的产业进行资金倾斜， 通过对不同产业的不同再贴现率，诱导商业银行增加支持发展的产 业的货币供给，减少对限制发展的产业的货币供给。当然，如果商 业银行的融资渠道较多或者在票据市场欠发达的情况下，再贴现工 具实践的效能将受到一定的限制。亚洲的一些国家也有利用这一 j ：具促进优先产业发展的先例。 2 差别准备金 关于准备金制度是否可以成为调整结构的政策有不同的看法。 持否定意见的主要理由：一是准备金制度和公开市场业务操作是典 型的调控货币总量工其，如果对商业银行实行差别准备金率将在金 融竞争的市场中人为地移植不平等的竞争条件；二是目前我国商业 银行的业务领域界定越来越不明显，渗透度愈来愈强，实行差别准 备金率操作起来难度较大，应当说这种观念不无道理。本人认为准 一1 8 一- 备金制度的主要功能是调控总量，但在一定的条件卜丹以起到结构 调整的效能；如果今后国有商业银行业务领域相对划定的设想得以 实施，_ 口j 以实行差别准备金制度，但为减少其负效应可以以几个参 数来综合确定，如：根据商业银行经营的小同业务领域确定不同 的存款准备金参数；依据对各国有商业银行f j 于优先或限制发