（行政管理专业论文）我国食品安全预警体系研究.pdf

摘要 随着经济全球化的发展，食品安全已经成为一个全球性的重大战略问题。我 国历届政府对食品安全工作十分重视，建立了社会主义计划经济模式下的食品安 全监管模式，初步形成了从食品的种植养殖、生产加工、市场流通及饮食消费全 过程即从“农田到餐桌的一套监督网络，为保障人民健康，维护社会稳定及经 济发展作出了卓有成效的工作。 随着改革开放的不断深入和社会的不断进步，目前我国食品安全面临着前所 未有的挑战，食品安全预警体系与世界发达国家存在着较大的差距，成为构建和 谐社会和可持续发展的软肋，尤其是近年来频频发生的食品安全事件使消费者对 食品安全的信任降低至前所未有的程度。国家对食品安全的重视是社会进步的表 现，加强对食品安全的预警管理进行研究，对提高食品安全政府监管能力和水平、 恢复消费者心、降低社会成本均有重要的现实意义。正是在这种背景下，本文以 实证研究法旨在研究构建一套有效的食品安全预警体系。 本文运用案例分析法，以三鹿“结石奶”案恶性食品安全事件为实证深入剖 析，找出我国食品安全预警体系存在的主要问题；运用比较研究法，通过对发达 国家食品安全体系与我国的实际情况进行比较，力求找出对我国进一步完善食品 安全预警体系可借鉴的经验。最后，提出了完善我国食品安全预警体系的对策建 议。 关键词：食品安全，预警，建议 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n , 南o ds a f e t yh a sb e c o m eam a j o r s t r a t e g yi s s u eo fg l o b a l i z a t i o n , a n di th a sr e c e i v e dh i 曲c o n c e r n sf r o mg o v e r n m e n t s a n dc 0 n s 啪e r s t h eg o v e r n m e n ta t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et of o o ds a f e t ya n dd o n ea f r u i t f u lw o r ko np r o t e c t i n gt h eh e a l t ho ft h ep e o p l e , k e e p i n gs o c i a ls t a b i l i t ya n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n tb yf o r m i n gt h e 南o ds a f e t ym o n i t o r i n gs y s t e mu n d e rt h em o d e o fs o c i a l i s mp l a n n i n ge c o n o m i c sa n dt h ei n s p e c t i o nn e t w o r ki sp r e l i m i n a r i l y e s t a b l i s h e dt or e g u l a t et h eo v e r a l lp r o c e s sf r o mc u l t i v a t i o na n db r e e d i n go ff 0 0 d ， p r o d u c t i o n ，p r o c e s s i n g , m a r k e t i n g t ot h ef i n a lc o n s u m p t i o n h o w e v e r , w i mt h ec o n t i n u o u sd e e p e n i n go fr e f o r ma n do p e n i n gu p ，a n ds o c i a l p r o g r e s s ，c h i n a sf o o ds a f e t yi sn o wf a c i n ga nu n p r e c e d e n t e dc h a l l e n g ea n dt h e r ei s s t i l lab i gg a pw i t ht h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s t h i sp r o b l e mh a sb e c o m et h ea d l i l l 懿h e e l o fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t ya n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , p a r t i c u l a r l y ；t h ef o o d s a f e t ya f f m r sf r e q u e n t l yh a p p e n e dt h e s ey e a r sr e d u c e dt h et r u s to fc o n s u m e r so nf o o d s a f e t yt o a nu n b e l i e v a b l el o w e s t g o v e r n m e n t sc o n c o r d so nf o o ds e c u r i t yi st h e m a n i f e s t a t i o no fs o c i a lp r o g r e s sa n d 1 e r e f o r e ，i t so fg r e a ti m p o r t a n c et oc o n d u c tt h e i n v e s t i g a t i o n so nf o o ds a f e t yc r i s i sp r e v e n t i o nm a n a g e m e n ts oa st oi m p r o v et h e s u p e r v i s i o na b i l i t yo fg o v e r n m e n t ，r e c o v e r i n g 以) n s 岫耐c o n f i d e n c ea n dl o w e r i n g s o c i a lc o s t s b a s e do nt h i s ，t h i sp a p e re m p l o y e dt h ec a s ea s s a ys oa st oe s t a b l i s ht h e e f f e c t i v es y s t e i l lo ff o o ds a f e t yc r i s i sp r e v e n t i o n i nt h i sp a p e r , t h ee a s e s a n l up o w e r e dm i l k w a sa p p l i e df o rt h es u b s t a n t i a l e v i d e n c et of i n do u tt h ek e yp r o b l e m si nf o o ds a f e t yi n - e - w a r n i n gs y s t e mi no u rc o u n t r y a n db yc o m p a r i s o n ，s t u d i e da c t u a lc o n d i t i o n so ft h ef o o ds a f e t ys y s t e mi nd e v e l o p e d c o u n t r i e st op r o v i d es o m ee x p e r i e n c ef o rp e r f e c t i n gt h ef o o ds a f e t yc r i s i sp r e v e n t i o n s y s t e m f i n a l l y , t h ec o u n t e r m e a s u r e so ni m p r o v i n gt h ep r e - w a r n i n gs y s t e mo ff o o d s a f e t y e r s i sw a sp r o p o s e dt op e r f e c to u rf o o ds a f e t ys y s t e m k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y ，e a r l yw a r n i n g , p o l i c y h 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的 作品成果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律责任由本人承担。 特此声明 学位论文作者签名：弓坟砺堍 叫年! 月l 暑日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学 位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论 文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电 子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文； 学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览 服务；学校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论 文；在以不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的 部分或全部内容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守 此规定。 学位论文作者签名：泓纫咱 导师签名：衢多 伽歹年j 月膳日 w 年f 只活b 第1 章绪论 1 1 研究背景 当今社会，食品工业已成为关系国计民生的生命工业，是一个国家、一个民 族经济发展水平和人民生活质量的重要标志。根据国务院新闻办发布的中国的 食品质量安全状况白皮书介绍，据统计，2 0 0 6 年全国规模以上食品工业企业实 现总产值2 1 5 8 6 9 5 亿元人民币( 不含烟草) ，占全国工业总产值的6 8 ，同比增 长2 3 5 。其中，粮油加工、肉类加工、乳制品加工等行业的工业增加值和利润 增长率均超过2 0 。2 0 0 7 年1 月至6 月，食品工业总产值累计1 2 8 1 6 2 亿元人民 币，同比增长2 9 9 1 。从以上统计数据来看，我国的食品工业无论规模、产值、 效益还是发展速度和对g d p 的推动作用，都已经成为我国国民经济和社会发展 的支柱产业之一。我国食品工业的迅速发展，各类食品的日益丰富，极大地满足 了人民群众日益增长的物质文化需求。 根据国家质检总局网站2 0 0 7 年4 月5 日的调查数据显示，对于食品安全， 8 0 4 1 的网友选择非常关注( 票数：1 4 2 4 ) ；1 7 7 9 的网友选择关注( 票数：3 1 5 ) ， 只有0 2 3 的人选择不关注( 票数：4 ) ，而对食品安全状况打分，6 6 4 5 的网友 打分在6 0 分以下。类似的调查还有中国消费者协会，消协委托中国人民大学在 北京4 个城区进行的专项问卷调查显示，9 4 4 的被访者关注食品安全。由此看 出，食品安全已经是家喻户晓的问题，已是人们频频关注的问题之一了。但商务 部等部门对消费者的食品安全信任度的调查令人堪忧，调查结果显示消费者对任 何一类食品安全性的信任度均低于5 0 。食品与每个人的联系颇为密切，人民之 事无小事，食品安全足以引起政府和社会的关注2 。 而近几年来，食品安全事件层出不穷，处处牵动着人们脆弱的神经，国际、 国内食品安全事件时有发生，并引起巨大的社会反响。在国际上，食品安全事件 如：二恶英污染、疯牛病、。日本“o 一1 5 7 ”、禽流感等；在国内上，如：海城豆 奶事件、敌敌畏浸泡金华火腿事件、龙口粉丝事件、阜阳劣质奶粉事件等。作为 质检系统的第一个“食品安全年”，2 0 0 5 年却又出现了一系列食品安全事件：苏 丹红、碘超标、回炉奶、甲醛门、黑作坊、孔雀绿、丙毒等。2 0 0 6 年秋，中国民 c e e 国的食品质量安全状况，h t t p ：f i n a n c e s i n a c ；0 f i e n g 2 0 0 7 0 8 1 7 1 5 1 0 3 8 9 3 4 i 2 s h t m l 2 食品安全问题调查表，国家质量监督检验检疫总局门户网站，w w w a q s i q g o v e n 众的目光再次聚焦在食品安全上，8 月的“福寿螺事件，9 月的“瘦肉精”事 件，1 1 月的“红心鸭蛋 事件连连曝光。2 0 0 7 年，国家工商行政管理总局组织 对4 1 种食品开展的质量监测结果显示，全国工商机关共监测食品等产品1 5 1 2 万 批次，平均合格率为8 0 1 9 ，同2 0 0 6 年相比有新的提高3 。但回顾2 0 0 7 年，我 们仍然能轻易看到知名品牌产品上“黑榜”的新闻见诸报端。2 0 0 8 年查到的食品 安全事件不多，最近的三鹿奶粉事件是集中的体现。随着一个个令人怵目惊心的 食品安全事件被媒体揭露，吃什么东西才安全成了全世界都在严肃讨论的问题。 “食品安全”成为了媒体上最常见的词语，这些问题食品严重损害了人们的身体 健康，影响了政府在公众中的形象，并在很大程度上制约了国内社会经济的发展。 在中国进入了“非稳定状态 的危机频发这一特殊时期，社会公众每天要面对高 度不确定韵风险，此时的政府尽管不能将风险消弭于无形，但是可以在加强日常 监管和预防等基础性工作的同时，高度重视建立、健全制度化的食品安全预警体 系，特别是食品安全事件的预警机制和应急反应机制，将可能的损失降到最低程 度。食品安全事件向政府提出了挑战，考验政府的应对能力和效率。 1 2 国内外食品安全预警研究现状 被学术界认同的芬克( f i n k ，1 9 8 6 ) 模型：征兆期( p r o d r o m a l ) 、发作期( b r e a k o u t 0 1 a c u t e ) 、延续期( c h r o n i c ) 、痊愈期( r e s o l u t i o n ) ，这个模式表明了危机事件 是长期事件而且引发事件之前必然存在着预警信号。欧洲食品安全局( f s a ) 建 立的“农田到餐桌”的食品安全控制体系，是世界各国的共识和实践框架。“从 农田到餐桌”的食品安全控制体系立足于早期阶段的预防、源头控制和对有问题 产品的甄别。w h i t e h e a d ，a ( 1 9 9 5 ) 提出了食品控制体系包括六个要素：食品法律、 食品控制战略、食品控制功能、检测服务、分析服务、规制功能4 。食品安全管理 技术研究的代表有食品安全h a c c p 全程监控体系、风险分析、食品安全追溯体 系等。h a c c p 是一种全面、系统的控制方法。它以科学为基础，对食品生产中 每个环节、每项措施、每个部分的危害风险( 即危害发生的可能性和严重性) 进行 鉴定、评估，找出关键点加以控制，做到既全面又有重点5 。2 0 世纪欧洲国家遭 受了疯牛病和口蹄疫等食品安全事件，很多国家出于加强对本国的保护，不仅产 生了食品安全从源头控制的创新型的管理理念，同时，国家之间的跨国预警机制 h t t p ：w w w s x f s g o v c n a r t i c l e s h o w a r t i e l e a s p ? a r t i c l d i ) = 8 1 6 4 w h i t e h e a d , 九“e l e m e n t so f a r te f f e c t i v en a t i o n a lf o o dc o n t r o ls y s t e m ”。f o o dc o n t r o l ，v o l6 p p 2 4 7 ，2 51 ， 1 9 9 5 5 g r e g o r yd , h a z a r d 柚a l y s i sa n d c r i t i c a lc o n t r o lp o i n t ( h a c c p ) 笛a p a r to f a no v c r d l iq u a l i t ya s s u r a n c e s y s t e mi ni n t e r n a t i o n a lf o o dt r a d e ，f o o dc o n t r o l ，v 0 1 1l ，3 4 5 - 3 5 1 ，2 0 0 0 2 正式形成，尤其是欧盟成员国。进入2 l 世纪初，为了加强成员国之间相互的信 息交流与技术合作，强化安全溯源和预警功能，进一步拓展地域风险交流平台网 络，欧盟对原有的预警系统进行了大幅调整，实施了欧盟快速警报系统。其中， “欧盟食品和饲料快速预警系统 ( r a p i da l e r ts y s t e mf o rf o o da n df e e d ，简称 r a s f f ) 则是一个涵盖了2 5 个欧盟成员国、欧洲经济区的挪威和冰岛、列支敦士 登、欧盟委员会健康和消费者保护总署、食品安全管理局( e f s a ) 、欧洲自由贸 易联盟( e 几a ) 、食品监督局的大系统，形成了一个覆盖面宽大的句型网络6 。这 一快速警报系统起到了对食品和饲料的安全预防和控制的积极效果，体现了欧洲 食品安全高科技大系统的现代预警特征。 中国对食品安全预警的相关研究起步较晚。陶骏吕主编( 1 9 8 7 ) 的农业预 警概论，系统地阐述了农业预警的理论基础、基本原理和方法以及农业系统预 警的一般过程。顾海兵( 1 9 8 6 ) 依照预警逻辑过程的四个过程，重点放在明确警 情和分析警兆两个环节，定性分析了食物警情指标和食物警兆指标，为我国食物 预警指标体系的构想提供了一个基本框架。陆伟国( 1 9 8 8 ) 着眼于建立具有中国 特色的食物预警系统，从研究我国食物产量波动的状况和特点出发，分别论述了 我国食物波动预警系统应有的特点、建立食物预警系统的技术方法问题以及我国 食物预警系统的内容和程序问题。薛澜，张强，钟开斌著的 危机管理( 2 0 0 3 年) 提到危机管理的“p p r r ”模式，明确指出危机管理四个阶段的工作：危机前 预防( p r e v e n t i o n ) 、危机前准备阶段( p r e p a r a t i o n ) 、危机反应( r e s p o n s e ) 和危 机结束期恢复( r e c o v e r y ) ，又有“m p r r 模式：减缓( m i t i g a t i o n ) 、预防 ( p r e p a r a t i o n ) 、反应( r e s p o n s e ) 、恢复( r e c o v e r y ) ；苟变丽( 2 0 0 4 ) 的食品安 全预警体系框架研究以功能模块的研究方式，初步构建食品安全预警体系框架， 并着重研究体系中的信息源系统、预警分析系统、反应和快速反应系统。李聪 ( 2 0 0 6 ) 的食品安全监测和预警系统，介绍了食品安全综合评价理论与方法、 食品安全状态监测技术以及食品安全的预警及快速反应方法。唐晓纯( 2 0 0 8 ) 的 食品安全预警理论、方法与应用系统地阐述了食品安全预警系统的特性与分 类以及预警方法。 戚亚梅，欧洲食品安全预警系统建设及启示，世界农业，2 0 0 6 年1 1 月，第2 1 - 2 2 页 3 1 3 研究内容和主要创新点 1 3 1 研究内容 本文首先定义了食品安全和预警体系的概念，并阐明了预警体系在食品安全 中的实际效用。 其次，鉴析了国外如美国、日本和欧盟的食品安全预警体系，从他们的预警 机制分析着手，得出对我国有益的启示。 再次，选取2 0 0 8 年的三鹿集团的“结石奶”事件这一食品安全事件，从预 警要素的角度进行实证分析，剖析我国食品安全预警体系的不足。 最后，在实证分析及借鉴国外经验的基础上，提出我国食品安全的预警体系。 1 3 2 主要创新 首先，众多文献已经从很多方面对食品安全管理进行了深入的研究，例如食 品安全的现状、食品安全法律体系、食品安全的指标体系等；与此同时，也对政 府的监管体系、政府责任等进行了研究。而对政府应如何建立食品安全预警体系 的研究却很少，本文就是研究食品安全管理中的预警体系并提出完善措施。 其次，本文以预警要素的角度出发分析三鹿集团的“结石奶”事件，得出三 鹿集团“结石奶”事件在预警环节的缺陷。 最后，本文对于2 0 0 9 年2 月2 8 日颁布的食品安全法较之于食品卫生 法进行了对比分析，得出了 食品安全法进步之处。 一 4 第2 章食品安全预警体系 2 1 食品安全概述 1 、食品的定义 。 我国的食品卫生法将食品定义为各种供人食用或者饮用的成品和原料以 及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。从这个 概念上来看，食品的概念中不仅包括进入餐桌的成品，还包括依然停留在农田、 工厂和大自然中的原料。因此，食品包含了供人食用的各种产品，包括各种农牧 渔产品、农牧渔产品加工后的半成品和成品、各种食品添加剂、强化剂和保健品 等。由于食品与人类的健康和生态安全具有密切关联，这就要求任何一类食品不 仅能够提供人类活动所必需的营养物质，而且要求他们是安全无毒的。 2 、食品安全的定义 食品安全的概念最早是在1 9 7 4 年1 1 月联合国粮农组织在罗马召开的世界粮 食大会上提出，认为“食品安全最终目标是确保所有的人在任何时候能买到又能 买得起所需要的任何食品”。1 9 9 6 年1 1 月第二次世界粮食首脑会议上对食品安全 的表述是“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和 富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮 食安全”。世界卫生组织( w h o ) 国际食品卫生法典委员会提出食品安全是指消 费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜 在疾病的危险性，或者是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、 有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性中毒或感染疾病，或产生危及消费 者及其后代健康的隐患。 近年来，食品安全被公认包含以下三个方面的内容： ( 1 ) 食品供给数量的安全( f o o ds e c u r i t y )食品数量安全是从数量上反映 食品消费需求能力和保障供给水平，是一个国家或地区能够生产民族基本生存所 需的膳食需要。食品数量的安全问题在任何时候都是世界各国、特别是发展中国 家所需要解决的首要问题。 ( 2 ) 食品的质量安全( f o o ds a f e t y )食品质量安全是指提供的食品中营养、 卫生方面满足和保障人群的健康需要。食品质量安全涉及食物的污染、是否有毒、 添加剂是否违规超标、标签是否规范等问题，需要在食品受到污染界限之前采取 5 措施，预防食品的污染和遭遇主要危害因素侵袭。 ( 3 ) 食品的可持续安全( f o o dl a s t i n gs a f e t y ) 食品可持续安全是指合理 利用和保护自然的基础上，确定技术和管理方式，确保在任何时候都能持续、稳 定地获得食品，使食品供给既能满足现代人类的需要，又能满足人类后代的需要。 在不损害自然的生产能力、生物系统的完整性或环境质量的情况下，达到所有人 随时能获得保持健康生命需要的食品。 因此，所谓食品安全，是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有 毒、有害物质或不安全因素，不可导致消费者急性、慢性中毒或感染疾病，不能 产出危及消费者及其后代健康的隐患7 。 2 2 食品安全预警体系概述 2 2 1 预警的定义 预警，即“预先警告 。预警一词最早用于军事，是指利用飞机、雷达、卫 星等预警设备和技术，提前发现目标信号并分析和判断目标的变化动向，对目标 和将产生的危害程度报告给指挥系统。预警通常具有两层含义，一是对目标事件 进行常规监测，对事件的状态及其变动进行风险评估和判断，监测时间并防止事 态的非正常运行或超限度变化，重在监测预防；二是目标事件因风险积累或放大、 或是突发事件而引起危机或有害影响，需要对危机进行调控，以消除危机，稳定 趋势和恢复正常运行，主要是控制和消除危机8 。正是由于预警具有预防和控制这 两层内涵，使得“预警”并不简单等同于“预测一，而是从预测的基础上进行预 防和控制。 2 2 2 食品安全预警 食品安全管理遵循防范超前化、应对速效化和管理常设化的原则。食品安全 预警是指专门针对食品安全状况进行的“预先告警 ，是对食品可能产生的影响 入的身体健康或影响国家和地区、企业等进行决策时预先警示，并在发生情况下 能够实施有效控制。 食品安全预警体系是通过对食品安全问题的监测、追踪、量化分析、信息通 报、预报、控制等，建立起一整套针对食品安全问题的功能系统9 。是食品安全预 警信息的快速传递、发布机制的一套信息系统。 国家重大食品安全事故应急预案2 0 0 6 年2 月。 。唐晓纯，食品安全预警理论、方法与应用，中国轻工业出版社，2 0 0 8 年。 9 唐晓纯、苟变丽：食品安全预警体系框架构建研究，食品科学，2 0 0 5 年1 2 月，第2 4 6 - 2 4 9 页。 6 2 3 食品安全预警研究与应用 由于食品质量日益受到人们的重视，世界各国十分关注食品安全问题，随着 国际贸易全球化和世界经济一体化的发展趋势，世界上一些发达国家和国际组织 早已开展了预警的研究，并在实际应用的实践中积累了很多经验，形成了各自独 具特色的警报系统，并且食品安全的预警还向着跨国家、跨地域的深层次大系统 方向发展。 2 4 我国食品安全预警现状 我国在经济快速发展的过程中，不仅受到s a j 峪和禽流感等疫情的重大影响， 国家的食品安全管理也面临严峻挑战。为了提高我国食品安全管理水平，近年来， 我国各级政府高度关注和重视食品安全问题。政府、企业和消费者的风险防范意 识不断加强，相关职能部门加大了预防食品安全风险积累的监管力度，应对突发 食品安全事件的能力正在逐渐提高，预警研究和预警体系建设得到了前所未有的 发展。 第一，有强大的专家支持系统。由于预警内容涉及范围广，判断的依据复杂， 因此，在食品安全预警系统建设中，专家队伍建设进展较快。2 0 0 7 年5 月1 7 日， 农业部成立了国家农产品质量安全风险评估专家委员会，专家委员们分别涵盖了 农业、卫生、商务、工商、质检和环保等部门，涉及农学、兽医学、毒理学、流 行病学、微生物学、经济学等多学科领域，成为我国农产品质量安全风险评估的 学术咨询智囊团。卫生部、质检总局等国家职能部门也分别组建有各自的专家咨 询队伍，各地市也十分重视专家学者的智囊作用。例如，浙江省组建重大食品安 全事故应急专家库，首批入库专家就达1 2 0 人。2 0 0 5 年7 月，北京奥组委和北京 市食品安全委员会联合组建北京奥运食品安全专家委员会，聘请了2 2 位在国际 食品安全领域具有较丰富经验的中外专家。该专家委员会成员主要分为三类：一 是参与过悉尼、雅典、亚特兰大奥运会等重大国际赛事，具有丰富赛事保障经验 的政府官员；二是在食品标准、食品安全风险评估等方面具有丰富经验的专家： 三是我国食品安全领域享誉国内外的著名专家、学者。在食品安全预警体系的构 建过程中，建设专家咨询团队已成为预警体系建设的关键内容之一，相关领域的 专家也正在预警方面发挥着重要的决策支持作用1 0 。 第二，初步形成食品安全预警机制。近年来，我国政府的各级监管职能部门 m 唐晓纯，食品安全预警理论、方法及应用，中国轻工业出版社，抛8 年 7 已不断加强食品安全的预警建设，正在实际监管中形成各有特色的制度和运行机 制。 农业部作为国家负责农业的职能管理部门，对于农产品的质量和食物安全的 控制研究，是我国食品安全预警研究中起步最早、研究范围较广和进展较快的。 1 9 9 4 年陶骏昌主编的 农业预警概论从预警的基本理论到农业预警系统的设计 和运行1 1 ，进行了较为系统的研究和探讨。从粮食安全扩大到整个农产品监测预 警系统，农业部正在强化。我国农业系统已具备完整雏形，农产品市场预警系统 通过对农产品的生产、需求、库存、进出口和市场行情进行动态监测，科学分析， 根据警兆和警情程度进行预警。 国家质量监督检验检疫总局承担着食品生产、加工和出口的产品质量和食品 安全的监督检测职责，在食品安全的预警机制建设方面，早在2 0 0 1 年9 月1 7 日， 质检总局就以l 号令颁布了出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定。 质检总局的进出口食品安全局针对进出口食品安全特点专门开辟了“进出口食品 化妆品风险预警一，为服务我国进出口企业和政府有关部门，对进出境食品发布 风险预警告示。质检总局组织开发的“快速预警与快速反应系统”( 砒状s f s ) 于 2 0 0 7 年4 月正式推广应用。r a r s f s 的数据采集范围确定为监督抽查、精确检验、 日常监管和专项检查等食品安全监管工作数据，r a r s f s 设计了不同的数据采集 制度，自2 0 0 7 年1 月1 日起，新数据每月第一周的周一上报，涉及使用非食用 原料、致病菌、重金属含量农兽药残留严重超标等敏感问题的，在4 8 小时内上 报。r a r s f s 的建设初步实现国家和省级监督数据信息的资源共享，构建了质检 部门的动态监测以及趋势预测网络。 卫生部在已经建设食品污染物和食源性疾病监测网络的基础上，又开始对信 息系统之间的网络平台进行建设。2 0 0 7 年1 月卫生部发布通知，要在“十一五打 期间建成覆盖全国的卫生监督信息网络平台，建立国家、省、市( 地) 、县( 区) 四级卫生监督信息网络平台之间、卫生监督信息系统与其他相关信息系统之间信 息共享的信息交换平台。卫生部根据监测网络和有关监督情况报告，成功发布了 生食水产品、毒蘑菇等十余项食品安全预警信息，对消费者及时提高自我保护意 识，采取预防措施起到了很好的效果。 第三，着力发展食品安全应急系统建设。我国的应急处理职能是由各级政府 和职能管理部门共同构建的。由国务院和各级地方政府负责应急处理职责，并在 1 1 陶骏昌、陈凯、杨讷华：农业预警概论，北京农业大学出版社，1 9 9 4 年 8 国务院及省( 市) 设置食品安全委员会。卫生部食品药品监督管理局根据职责， 承担综合监督、组织协调以及重大食品安全事故的查处工作。我国已经初步形成 食品安全应急处置系统，重大食品安全应急预案正在向着可操作性方向完善，应 急处置的范围从大中城市朝着乡镇延伸，应急预案进一步制度化、规范化和科学 化；国家重大食品安全事故应急预案按照食品安全事故的风险分为四个等级， 规定了按等级管理制度。预案构建的管理系统如图所示。 图z l国家食品安全应急指挥臂理系统 北京市于2 0 0 7 年1 月1 5 日发布了北京市突发食品安全问题应急预案， 预案内容非常具体，强化了可行性和可操作性。应急预案规定涉及的成员单位包 括市属各区( 县) 政府、发展改革委、教委、科委、财政局、卫生局、工商局、 质量技术监督局、药品监督局、出入境检验检疫局、农委和农业局、商务局等多 个部门。北京市的预案按等级管理模式，依照突发食品安全时间的危害程度、扩 散性、社会影响和应急处置所需调动的资源力量，由高到低可分为特别重大( i 级) 、重大( i i 级) 、较大( i i i 级) 和一般( i v 级) 四个级别，分别采用红、橙、 黄、蓝四种颜色与之相对应1 2 。 2 5 食品安全预警系统的功能及效用 2 5 1 食品安全预警系统的功能 食品安全预警系统的主要任务是：对已识别的各种不安全现象，进行成因过 程和发展态势的描述与分析，揭示其发展趋势中的波动和异常，发出相应警示信 号。具体来说，预警系统的主要功能是： 预测功能。食品安全突发事件具有不可知性，在事件发生之初，很难在短时 间内弄清事件爆发的确切原因，这会给民众造成一定的恐慌。预警在系统收集和 1 2 北京市突发食品安全问题应急预案2 0 0 7 年1 月 9 分析监测资料的基础上，寻找食品生产经营过程中的不安全因子，对食品不安全 现象可能引发的食源性疾病、疫病流行等进行预测，并将掌握的事件基本概况， 及时准确地告知民众，采取措施迅速地控制局面，减少社会的动荡。 发布功能。通过权威的信息传播媒介和渠道，向社会公众快速、准确、及时 地发布各类食品安全信息，实现安全信息的迅速扩散，使消费者能够定期稳定地 获取充分的、有价值的食品安全信息。预警信息的发布，一方面可以不断强化消 费者的食品安全和自我保护意识，另一方面可节约社会获取安全信息的成本，因 而它是一种节约社会信息成本的制度安排和有效工具。 沟通功能。食品安全管理是对食品供应链的安全管理，离不开供应商、制造 商、分销商到消费者之间的密切合作，也离不开食品生产经营者、消费者与政府 之间的有效沟通。政府需要定期收集、汇总食品安全信息，开展食品安全现状调 查，了解食品安全基本状况，为政府制定统一的监管政策措施提供依据。而消费 者及时了解食品质量信息，有助于根据需要选择对自己身心没有危害或危害程度 较低的食品。生产的产品质量信息被透明化后，可以对产品生产者的质量安全控 制形成有效约束。 控制功能。食品控制是由当地机关强制执行的一种调节活动，用来对消费者 进行保护并确保所有的食品在生产、储藏、加工的销售过程中对人体是安全、卫 生和健康的，符合安全和质量要求的。预警通过全面掌握相关环节和因素，协调 各有关部门、机构的工作，形成综合性的预防和控制体系，因而是人们实现超前 管理的有效工具，可帮助人们及早发现问题，并把问题解决在萌芽状态，减少不 必要的损失。 避险功能。不安全食品对消费者所造成的影响，不仅危害到人民的身心健康， 而且影响到社会经济生活。预警功能的实现使得决策者和管理者在有限的认知能 力和行为能力条件下，能够有效地把握未来的风险与管理决策安全，从而科学地 识别、判断和治理风险，使之转化为安全。预警系统的正确运行，对于降低食源 性疾病的危害和影响，保证社会稳定，促进社会可持续发展将起着重要作用。 2 5 2 预警体系在食品安全中的实际效用 食品安全问题引起了世界上许多国家的政府、食品企业和消费者的广泛关 注，在我国已经成为重大的民生问题，也是“两会的主要议题之一。食品安 全法的及时出台说明了政府对食品安全的重视。我国作为发展中国家，需要建 立适合我国国情的食品安全预警体系，提高我国防控食品安全问题的能力。如果 1 0 能够对可能发生的安全问题进行风险评估分析，能够在不安全事件将要发生、可 能来临之前给予及时准确的警示或预报，则可以将问题消灭在萌芽状态。即使发 生食品安全问题，也可以做到有对策、有办法，而不是临阵磨枪仓皇应战。因此， 预警体系建设可以真正实现预防为主、科学控制的食品安全监管思想。 食品出现突发性、重大特大安全问题时，往往带来严重的公共安全问题，例 如s a r s 疫情的大流行，直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，也影 响着社会的稳定以及国家的经济发展。预警体系的建设过程实际上也是预警功能 完善的过程，是监测风险防范风险的过程，这个监控过程是连续的、有积累的、 科学分析与评估的过程。 另外，我国目前还在经济转型期，我们也会遇到发达国家遇到过的问题，那 就是关于信息的真实性问题。当信息的公开透明程度高是，信息的真伪性才容易 区别和判断。食品安全问题如果存在信息通道不畅的话，广大的消费者无法获得 必要准确的安全信息，极易造成问题的非正常扩散，甚至会扩大化。有了预警体 系，就建设了相应的告警通道，真正尊重了消费者的知情权和选择权，有利于防 止和控制安全问题的出现、扩散和传播，避免重大食品中毒和食源性疾病等公共 安全问题的发生，从而有益于保障消费者的身心健康，提高人民群众的身体素质 和健康水平。食品安全预警体系建设对于完善我国食品安全监管机制、提高我国 安全监管水平，具有重要的制度保障作用和实际指导意义。 第3 章国外食品安全预警体系鉴析 我国预警体系虽然取得了显著地成果，但是和国外相比我们还有很大的差 距，借鉴美国、日本和欧盟等国家富有特色的食品安全预警体系可以更好的建立、 健全我国的食品安全预警体系。 3 1 美国食品安全预警机制 美国在保障食品安全方面有一个十分强大的体系，有完备的法律法规、遍及 全国的食品安全监管体系、应对特殊领域的特殊做法等。 3 1 1 美国食品安全预警体系的组织机构 美国食品安全预警体系的组成机构主要分为食品安全预警信息管理和发布 机构及食品安全预警监测和研究机构。这两类机构有机结合，共同担负着食品安 全预警的职责。 美国食品安全预警体系中有较强大的食品安全预警信息管理和发布机构的 支撑，能将食品安全预警信息快速及时地通报给消费者和各相关机构。主要由食 品药品管理局( f d a ) 、农业部食品安全检验局( f s i s ) 、疾病控制预防中, t = i , c c d c ) 、 环境保护机构( e p a ) 、美国联邦公民信息中心( f c i c ) 几个部门组成。此外， 还有国家、地方政府部门网站，如环境卫生部、卫生服务部等也同时发布食品安 全预警和召回信息。 f d a 负责监管美国所有国产和进口食品( 但不包括肉类和禽类) 、瓶装水、 酒精含量小于7 的葡萄酒，约占美国食品总供应量的8 0 。f d a 的食品安全职 责是：执行食品安全法律；对食品生产和销售的整个流程进行监控：对不合格产 品实行召回并通过执法行动确保实施；制定美国食品法典、条令、指南和说明； 建立良好的食品加工操作规程和其他的生产标准：开展国际合作等。 c d c 负责监控所有食品，对食源性疾病展开调查、监测、预防和响应工作， 并且开展相应的研究和培训工作。在食品安全预警体系中主要负责食源性疾病的 预警信息发布和管理。 f s i s 在食品安全方面的职责是确保肉类、禽产品、蛋品安全，并正确使用标 签，主要管理和发布这些产品的预警信息和召回通报。f s i s 主要采用三项措施保 证食品的安全卫生：一是驻场兽医师对屠宰的卫生检验；二是病原管制系统；三 是危害分析与关键控制点( h a c c p ) 系统。目前，h a c c p 体系已成为国际上共 1 2 同认可和接受的用于确保食品安全的体系。 e p a 在食品安全方面的主要职责是保护公共卫生、保护环境，免受杀虫剂和 活性剂的危害。主要管理和发布有关农药、水的食品安全预警信息。 美国各食品安全监测和研究机构拥有强大的监测网络和先进的实验室，其中 食品安全与应用营养学中心( c f s a n ) 、农业部食品安全检验局( f s i s ) 是美国 的两大食品安全监测和研究机构。c f s a n 是全国性的食品现场调查机构，同时 也是履行f d a 宗旨的六个面向产品的中心之一。c f s a n 对美国市场上8 0 的食 品进行监督管理，监管对象包括5 万多家食品企业( 其中3 万家食品制造企业、 万家食品仓储公司) 和3 5 0 0 家化妆品公司。中心设有7 个业务办公室，以及研 究部门、管理部门，拥有化学家、微生物学家、毒理学家、食品工艺学家、病理 学家、分子生物学家、制药学家、营养学家、流行病学家、教育学家和保健学家 等专业人才进行研究和管理工作。中心担负着企业监督检查、样品抽查检验、色 素及食品添加剂的审批、消费者调查实验室研究等职责，在美国食品安全预警体 系中作为监测、研究机构之一承担着重大的责任。 f s i s 负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法 规。为了有效地监测各地的食品安全，f s i s 任命了2 2 个进口食品监督联络官员， 专门负责监察进口食品和周边国家的食品，并与各地海关和边境机构协作，获得 有效的食品预警信息。为了更快地预警和应对与肉、家禽、蛋制品有关的国际性 食品污染，f s i s 建立了一套预警系统，通过分析统计检测数据建立了各种预警模 型。同时还建立了突发事件管理系统( n r n a s ) ，可以追踪突发事件的来源，例 如国际性食品污染事件以及大规模的食品安全突发事件。目前，f s i s 主要具备自 动化进口食品信息系统( i s ) 、消费者投诉跟踪系统( c c m s ) 和监测管理系统 ( p b i s ) 。另外，f s i s 拥有非常强大的实验室检测和研究能力。为了加强对食品 中新型微生物、化学i 射线污染的检测，2 0 0 4 年成立了2 0 0 0 平方米的3 级生物 安全实验室。f s i s 同时承担着肉类、家禽、蛋制品的日常抽检工作，作为肉类、 家禽食品安全的管理机构，一直承担着这三类食品的安全监测和研究工作。 3 1 2 完善、系统的法律法规体系 美国食品安全系统由完善的、强有力的以科学为依据的法律法规作为支撑， 这些法律法规为食品监管者履行食品安全预警责任，提供了有效的方法和依据。 例如联邦食品、药物和化妆品法、食品质量保护法和 公共卫生服务法 等综合性法规， 联邦肉类检查法等非常具体的法律，覆盖了所有食品，为食 品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。 在美国食品安全预警机制中，食品生产制造者也担负着预警的职责。通过制 定国家法律来明确其在食品安全预警中承担的法律责任，防止食品危害的产生以 及对消费者造成的伤害。作为食品安全预警体系的基础，食品生产制造者必须保 证其在市场销售的食品是安全的，而且需要通过合理的验证。 3 1 3 科学的风险分析原则 美国食品安全管理体系中，非常重视风险分析原则的应用。依据科学的风险 分析结果，实现对食品中某些不安全因子的预警。1 9 9 7 年美国公布的总统加强 食品安全计划，强调了风险分析对实现食品安全预警的重要性。风险分析包括 风险评估、：风险管理、风险信息交流与传播。风险评估是应用科学方法检验食品 中是否含有对人类健康不利的因素，分析这些因素的特征与性质，并对其影响范 围、影响时间、影响人群、影响程度进行分析。由于数据和科学方法所限，实际 上没有绝对准确的风险评估。通过风险管理措施可以使用户认识到可能发