（国民经济学专业论文）试论中国电信产业管制改革.pdf

1 试论中国电信产业管制改革 试论中国电信产业管制改革 中文摘要 中文摘要 发达国家相继进行了以放松管制、推动竞争为主导的电信管制改革， 但放松管制后，一方面电信服务市场出现了恶性竞争，多数国家的电信行 业步入前所未有的困境；另一方面本地固定电话垄断依然存在。如何界定 电信行业的性质、审视和评判先前电信管制改革方面的得失、明确今后电 信管制发展的方向，是各国理论界和电信产业界面临的十分迫切的理论和 实践问题。 尽管当前中国电信行业发展总体呈现良好态势，电信管制领域里管制 滞后、管制不足和管制失当等问题仍不同程度地存在。如何理顺电信市场 的各种利益关系，恰当地激励和约束各电信运营商的行为，抑制目前市场 上出现的恶性价格战以及某种程度的混乱，为电信行业的持续快速发展营 造一个良好的制度环境是我们面临的迫切任务。 本论文内容由四个部分构成: 第一部分在对自然垄断理论的回顾和评述的基础上，本文认为不能简 单的判定电信业是或者不是自然垄断产业，而应该根据其在不同时期、不 同业务的特征。随着信息和数字技术的发展，电信产业的大部分自然垄断 属性逐渐的消失，因而世界各国出现了对电信产业的放松管制的浪潮。 第二部分转入电信业管制政策的演进分析，探讨了放松管制后确保有 效竞争展开的进入管制、不对称管制、互联互通管制以及普遍服务管制政 策等。 第三部分首先介绍了英、 美电信产业引入竞争和实现有效竞争的方式， 并归纳出值得我国借鉴的几点经验。在此基础上，介绍我国电信产业历经 四个阶段的竞争引入过程，然后对我国电信产业的市场结构、市场行为和 市场绩效进行定性及定量分析，指出我国在实现电信有效竞争过程中存在 的问题。 第四部分讨论了中国电信行业管制的基点，明确了电信市场是竞争性 垄断市场，电信市场竞争必须是有效率竞争，阐述了中国电信行业管制的 基点、指导思想和基本原则，并就电信行业管制中的主要理论问题和对策 构想与建议提出了自己的见解。 关键词: 关键词:自然垄断，管制，有效竞争，互联互通 2 the reform of china telecommunication industry abstract developed countries are carrying out reformation policy of deregulation and competition. but deregulation on one hand brings about vicious competition of telecommunication service market, some telecommunication companies get into unprecedented trouble in some countries. on the other, local fixed telephone industry still monopolizes the telecommunication market. therefore it is of great necessity and importance for telecommunication researchers to examine and judge telecommunication reformation and regulation so as to remake clear the development of telecommunication regulation. presently chinas telecommunication industry has been developing fairly well; meanwhile chinas telecommunication regulation lags behind in terms of inadequate regulation and improper regulation. consequently, it is an urgent task for us to regulate telecommunication market, encourage as well as restrict the actions of telecommunication operators, prevent and stop the present vicious price competition in order to finally create a better environment for the lasting and rapid development of telecommunication. this essay is divided into four parts as follows: after making comments on monopoly, the fundamental thesis is that we cannot make a simple conclusion that telecommunication industry is or is not natural monopoly. instead, we should make separate judgment by subadditivity for different periods and different business structure, which can become the criteria on a strict or loose regulation. with the development of information and digital technology as well as structural change of telecommunication requirement, most natural monopoly nature of telecommunication industry is disappearing. therefore a relaxed control wave for telecommunication industry come into existence all over the world, we realize that in telecommunication. the second part, the dissertation turns into studying developing process of regulatory policies after deregulation in telecommunication industry; we focus on policies of asymmetric regulation, access pricing, interconnection regulation and universal service regulation. the third part, we first focuses on the experience of introducing competition and realizing effective competition in uk and us, and concludes several valuable experiences for china. then we explain the four phases of competition introducing in telecommunications industry, then we quantitatively discusses the market structure, market behavior and market performance of china telecommunications. the fourth part, that is chapter eight, discusses the starting point of 3 chinas telecommunication industry regulation and expounds that the telecommunication service market is the competitiveness monopoly market and the competition on telecommunication service market is the efficiency competition. and it defines the guiding thought and basic principle of chinas telecommunication industry regulation. the author finally puts forward proposals and viewpoints in terms of key theoretical problems and strategy concerning telecommunication regulation. key words: natural monopoly，regulation，effective competition， interconnect 学术诚信声明 学术诚信声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立进行的研 究工作及取得的研究成果。除文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他个人或集体已经发表或撰写过的研 究成果。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人（签名） ： 时 间：2007 年 6 月 26 日 保护知识产权声明保护知识产权声明 本人完全了解集美大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文 被查阅和借阅， 可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。同意集美大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作 者（签名） ： 导 师（签名） ： 时 间：2007 年 6 月 26 日 试论中国电信管制改革 1 第一章 导言 第一章 导言 1.1 选题意义 1.1 选题意义 电信产业的发展历程就是垄断与开放博弈的过程，管制自始至终伴随 着电信产业的发展，管制的政策导向对电信产业的发展起着极其重要的、 甚至生死攸关的作用。20 世纪 70 年代以来，在世界范围内掀起了放松管 制以及经济自由化和私有化的浪潮 ，而电信技术发展迅速进一步推动了 发达国家在电信产业进行以放松管制、推动竞争为主导的管制改革，电信 产业在经历了自然垄断后进入了竞争时期。改革推动了电信产业在许多领 域的竞争和发展，但放松管制后电信产业一方面在许多领域出现了恶性竞 争，美国的电信巨头纷纷走向破产和合并，多数国家的电信产业步入前所 未有的困境；另一方面本地固定电话垄断依然存在。如何界定电信产业的 性质，审视和评判先前电信管制改革方面的得失，明确今后电信管制发展 的方向，是理论界和电信产业界面临的十分迫切的理论和实践问题。 当前中国电信产业发展总体上是好的，特别在全世界电信产业很不景 气的情况下，保持了一支独秀的良好发展态势。无庸置疑的是，由于当前 电信产业发展很快，我国在电信管制领域里管制滞后、管制不足和管制失 当等问题都不同程度的存在着。伴随着技术进步而出现的电信主体和电信 服务的多元化，以及由此而带来的复杂的市场关系和利益格局，远远超出 电信垄断时期人们对电信产业的认知，关于电信产业性质以及管制与市场 的关系成为近年来人们争论不休的话题。理论上的混乱导致实践中电信管 制政策无所适从，并给未来电信产业的健康发展蒙上了阴影；管制不足和 管制失当也因扭曲了电信市场上的各种利益关系，为电信产业的有序发展 埋下了隐患。如何理顺电信市场的各种利益关系，恰当地激励和约束各电 信运营商的行为，抑制目前市场上出现的恶性价格战以及某种程度的混 乱，为电信产业的持续快速发展营造一个良好的制度环境是当前我们面临 以美国、英国等国家为中心，对电信、电力、民航、铁路、自来水、天然气等网络型产业都实行了放松规 制。作为国家干预经济主体的合法权力的退却，放松规制(deregulation)意味着放松和取消许多规制条款， 包括市场准入、退出、价格、投资、财务、会计等的规制的一部分或全部。放松规制，不论哪种形式，都 是以向受规制产业引进竞争机制为目的，都意味着由直接规制的制度框架向竞争性市场机制的框架全面或 部分地过渡，竞争性市场机制起作用的领域就会扩大。例如，放松进入规制和价格规制能够强化新企业和 原有企业以及原有企业之间的竞争。因此，放松规制的目的，是要通过竞争，提供多种新的服务，降低收 费水平，使收费体系多样化，并促进技术革新。 集美大学硕士学位论文 2 的迫切任务。 随着中国加入 wto 后开放电信市场承诺的履行，首先遇到挑战的是管 制机构，受到压力最大的也是管制机构。一方面要使今后管制的方式符合 世贸组织的基本原则和要求，保障国外投资者的利益不受侵犯。但我国电 信业相关的法律法规还不健全，至今尚未出台电信法 ，而且必须按照 wto 的规则，完善市场准入、独立管制机构、互联互通、资费管制、通信 资源管理、普遍服务等方面的管制政策。另一方面，又要考虑中国电信业 是一个弱势产业，需要政府在 wto 规则允许的范围内，采取各种措施，为 国内电信企业的生存和发展以及参与国际竞争尽可能创造良好的条件。 1.2 管制理论文献综述 1.2 管制理论文献综述 有关政府管制的理论最早来自美国政府在其铁路营建事业中出现高 度投机现象而对铁路公司进行的管制。在管制领域最早的研究主题“市场 失灵与政府的矫正措施” 下产生了公共利益管制理论，主要包括两大内容： 一是对市场失灵的认定；二是寻求“最优”政策来矫正市场失灵（张红凤， 2006a） 1。以市场失灵和福利经济学为基础公共利益理论认为，政府管制 是从公共利益出发，纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配 的不公正性，是以维护社会秩序和社会稳定为目的的。并假定在这一过程 中，政府可以代理公众对市场做出一定理性的计算，使这一管制过程符合 帕累托最优原则。 从总体上看，管制公共利益理论称不上是真正的理论，仅仅是一种假 设。管制理论分析与实践表明，管制与市场失灵的存在不完全相关，与管 制公共利益理论相矛盾，需要一种新理论来解释这种现象。管制经济学的 发展是建立在批判和重构公共利益理论的基础上，所有这些挑战可分为三 个分支， 这也代表了管制理论研究重心的转移：（1） 利益集团管制理论(the interest group theory of regulation)； （ 2） 激 励 性 管 制 理 论 (the incentive theory of regulation)； （3）管制框架下的竞争理论(the competition theory under a regulatory framework)。 1.2.1 利益集团管制理论 1.2.1 利益集团管制理论 对管制效果的检验导致一些经济学家对传统管制信念的动摇，而相信 在市场失灵的背后有其他原因导致管制的产生，因此在以“寻求管制政策 的政治原因”为研究主题下产生了利益集团管制理论 （张红凤， 2006b） 2。 早期不成熟的利益集团管制理论可追溯到 20 世纪初政治学家所创立的利 试论中国电信管制改革 3 益集团理论及之后的管制俘获理论；较为成熟的利益集团管制理论可追溯 到产生于 19 世纪 70 年代的管制经济理论。随着管制实践的变化以及信息 经济学、委托-代理理论、动态博弈论等微观经济学前沿理论的推动，新 管制经济理论、内生管制变迁理论、利益集团政治的委托-代理理论先后 产生。 乔治施蒂格勒和克莱尔弗瑞兰德（stigler 并对新进入者实施了进入帮助；重构 网间互联费率的结构，弥补地方电话公司互联互通的成本，激励企业提高 效率，引入价格最高上限管制。 美国电信市场一直以来都是由从研发、设备、长话、国际电话、本地 电话业务网络运营的全业务的庞大的 at 再比如在互联网业务方面，中国电信和中国 网通都致力于宽带高速的互联网接入技术，在用户更好地体会冲浪感觉时 增加自己的业务收入，同时他们还在为下一代网络的推出做准备。 由于新技术不断涌现，各电信公司在业务创新上也展开了竞争，移动 通信、多媒体通信、数据通信网络并行发展。早在 1999 年各大电信企业 竞相推出服务新招，中国电信开出 9 大服务目标，包括安装电话、移机限 时等，联通则推出电话查询、e-mail, 24 小时为用户服务等新手段，中国 移动也迎头赶上，在 2000 年推出手机银行和 wap 等新业务。2000 年 5 月， 中国联通在上海开通“199 生活寻呼中心” ，为广大市民提供及时帮助。随 后中国电信领域的业务竞争可谓是五花八门，如中国电信推出的“小灵 通” ，以其“市话的价格，移动的享受”来分享移动市场的蛋糕;天津移动 公司针对低收入或无收入的群体如学生，推出各种价格低廉的移动电话 卡，如轻松卡、校园卡等。 广告是一种提供有关产品和服务的价格、质量及销售地点的信息形 式，使企业非价格竞争的重要手段。借助广告效应来争夺市场份额已被我 国电信企业所重视，自电信业引入竞争后， 它们开始注意自己的企业形象。 11 cdma 的全称是 code division multiple access，中文含义是“码分多址” ，它是根据美国标准(is-95 ) 设计的频率在 900-1800mhz 范围的数字移动电话系统，其 3g 的发展方向是 cdma2000，从 2g 到 3g 之间需 要 2.5g 的 cdma 1x 作为过渡。 集美大学硕士学位论文 48 2000 年 9 月，中国电信与中国青基会联合推出“绿色国家行动” ，并向“保 护母亲河行动”捐款 200 万元；中国移动在央视大做广告，通过演绎一个 故事向公众表达其无处不在和人文关怀；中国联通推出 cdma 后也在电视 媒体和交通路牌上大做广告，甚至花巨资请篮球明星姚明做形象代言人， “新联通，新时空” ，表达了其技术创新理念和服务新导向。现在，各大 电信公司都已开始实施品牌战略，通过提供优质的通信产品和细致入微的 服务，借助不同的媒体来宣传自己的经营新理念。这从侧面反映出，居于 垄断地位的中国电信企业面对垄断地位逐步被打破、竞争格局逐步形成的 新形势，居安思危的一种现实反映。 5.2.3.3 策略性行为5.2.3.3 策略性行为 12 中国电信业的分拆重组并没有彻底打破电信产业垄断经营的局面，使 得各种不正当竞争事件时有发生。原中国电信利用市话垄断优势挤垮了派 海威等因特网接入服务商(isp)，垄断了因特网业务；中国电信还不时地 利用其长话和市话垄断地位，通过交叉补贴、低价倾销等手段对同样拥有 固话运营资格的联通和铁通采取反竞争行为，在互联互通上对联通和铁通 接入市话网进行限制；在网间结算方面，对铁通和联通实行垄断定价；甚 至采取切断中继线、破坏联通公司在客户中的声誉等不正当竞争行为。在 99 年天津联通就曾经遭遇过这样一次“联通不通”的事件。类似这种行为 在全国各地屡有发生，中国电信凭借其对固定电话网的垄断性控制对联通 公司的业务接入给予种种限制，以各种技术、经济理由，对联通的接入要 求拖而不办，使联通网络难以互联互通，大大降低了中国联通在固话领域 的发展速度。 从对中国电信产业近几年的企业行为分析来看，电信企业的主要企业 行为目前仍然以价格竞争为主，即使是推出新业务，也基本上是以降低资 费为目标。而在国外，电信企业之间的竞争几乎不再靠降价，而以提高服 务质量和增加服务种类或产品种类为主。但是从发展的角度看，中国电信 产业的竞争正逐渐从原来的价格竞争向提高服务水平、推出新业务转变。 5.2.4 中国电信市场绩效 5.2.4 中国电信市场绩效 市场绩效是指在一定的市场结构下，通过一定的市场行为使某一产业 在经济效益、技术进步、资源配置等方面所达到的现实状态。市场绩效是 12 如凭借对基本设施和“瓶颈”的垄断性控制对新进入者设置接入和互联互通的障碍，通过搭配销售或拒 绝松绑销售来增加竟争对手的成本，拒绝或拖延提供号码可携服务以降低竟争对手的需求，在垄断性业务 和竟争性业务间实行交又补贴等。 试论中国电信管制改革 49 对一个特定产业组织状况的评价，可以反映出一个产业的市场运行效率和 有效竞争程度。我们根据电信业的实际情况，从经济绩效、技术进步程度、 资源配置效率三个方面来对我国电信业的市场绩效进行实证分析。 5.2.4.1 经济绩效 5.2.4.1 经济绩效 2006 年电信业务收入 6483.8 亿元，增长 11.7%，电信固定资产投资 2186.9 亿元，增长 7.5%；全国电话用户总数突破 8 亿户，移动电话用户 总数突破 4 亿户，固定电话普及率和移动电话普及率分别达到 28.1 部/百 人和 35.3 部/百人。基础电信运营企业互联网用户中总数达到 1.37 亿人， 其中拨号用户达到 2642.0 万户，专线用户达到 62136 户，宽带接入用户 达到 5189.9 万户。 从电信企业来看，在 10 几年前，虽然企业很大，但是没有核心竞争 力，随着电信改革，竞争的加剧，现在的几个主要电信运营商越来越具备 了市场竞争的能力，中国电信、中国移动还进入了世界 500 强的行列，这 些都是电信竞争带来的好处。同时我们对这种高增长也要保持清醒的认 识，我国电信产业在竞争引入的初期存在的低度竞争和倒逼定价等不规范 的竞争行为是有利于企业通过提高服务价格获得高收入增长率的。从表 5-3 中可以看出，与相比香港电讯百元固定资产投资产生的新增收入 113 元相比，电信产业投入产出效益不高，说明我国电信业存在着粗放经营和 产出效率不高的绩效问题。 表 5-3 电信业务收入与固定资产投资总额的关系 年份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 每百元固定资产投资产生 的 gdp 增加值（元） 177 150 212 195 2037 2465 电信业百元固定资产投资 产 生 的 业 务 收 入 增 加 值 （元） 310 540 208 439 3337 3469 资料来源： 数据根据 2001- -2006 全国国民经济和社会发展统计公报和 2001-2006 全国通信业 发展统计公报整理得到。 对消费者而言，电信服务质量的提高和价格的合理化才是最重要的。 2005 年全国电话用户的综合满意度为 77 分，比去年提高 0.7 分，与国际 国内各个行业相比都属于较高水平。按业务分类，全国固定电话满意度为 78.3 分，比去年上升 1.18 分，互联网接入业务用户满意度 68 分，比去年 提高 1 分，按公司分类，中国电信、中国网通、中国铁通固定电话满意度 分别为 78.3 分、79.2 分、77.6 分 【55】 。 集美大学硕士学位论文 50 5.2.4.2 技术绩效 5.2.4.2 技术绩效 近年来， 随着电信业逐步引入竞争， 推动了我国电信领域的技术升级， 如 ip 电话业务的推出彻底打破了固定长途电话业务的垄断；“小灵通” 、“大 灵通”等基于固定电话网络的无线市话业务对固定电话业务和移动电话业 务都形成了一定的竞争压力。最引人瞩目的是移动电话领域的技术升级， 移动电话业务从 1987 年的模拟移动电话展开。1994 年中国联通进入电信 市场，直接引入数字移动电话新业务，促进了电信网络的数字化，原中国 电信在联通的竞争压力下迅速实现了从模拟技术向数字技术的转换， 96 年 数字用户占 24%， 97 年占 52%，98 年占 73.5%，到 1999 年基本上实现了 数字化。在此之后，中国移动开始采用加 gprs 技术提供更高速的数据业 务，而中国联通开始建设新的 cdma 通信网络。 电信竞争推动了技术的进步，技术进步带动了电信业务上的创新和电 信服务的改善。 现在我们坐在家中， 通过一根电话线就可以实现网上漫游； 电话银行或手机银行可以使我们足不出户就实现资金的划拨；通过光纤电 缆可以实现广播电视网、通信网和计算机网络三网合一；我们还可以通过 固定电信网实现远程教育、信息查询等。 但是，由于受长期行政垄断和高进入壁垒等市场结构的影响，我国电 信企业仍然存在着技术创新动力不足，创新机制落后，自主研发能力薄弱 等问题，核心技术或设备，尤其是软件部分，仍然依赖从国外进口，而我 国前期的通信技术现代化也基本上是靠技术和设备引进来实现的。以移动 通信技术为例，移动通信系统的自主开发能力较差，掌握的核心技术很有 限，移动通信市场的发展受制于国外的局面尚未根本得到改善，自主品牌 的产品仅占 3%，交换机占 2-4%的市场份额，剩余的市场份额全被国外的 产品占领。 5.2.4.3 资源配置效率 5.2.4.3 资源配置效率 尽管电信产业发展迅速，但总的来说，因为电信产业打破行政垄断的 时间较晚，大部分非自然垄断业务引入竞争的时间较晚，电信产业的供给 能力受到影响，相对于旺盛的市场需求而言，我国电信市场大部分业务仍 处于供不应求的阶段，供求矛盾仍然突出。 电信市场需求旺盛表现在: 2006 年全国电话用户总数突破 8 亿户，移 动电话用户总数突破 4 亿户；固定电话普及率和移动电话普及率分别达到 28.1 部/百人和 35.3 部/百人； 基础电信运营企业互联网用户总人数达 1.3 亿。2006 年，固定电话通话量方面：本地网内区间通话量 775.7 亿次，下 降 6.2%；区内通话量 6019.5 亿次，下降 3.1%；固定传统国内长途通话时 试论中国电信管制改革 51 长 972.4 亿分钟，增长 8.8%；国际通话时长 5.9 亿分钟，增长 7.9%；港 澳台通话时长 6.1 亿分钟，下降 1.1%；无线市话短信业务量 298.0 亿条， 增长 24.2%。移动电话通话量方面：本地通话时长 15882.7 亿分钟，增长 34.7%；国内长途通话时长 977.8 亿分钟，增长 37.0%；国际通话时长 4.2 亿分钟，增长 24.5%；港澳台通话时长 4.0 亿分钟，增长 21.1%；移动短 信业务量 4296.7 亿条，增长 41.0%。ip 电话通话量方面：国内长途通话 时长 1465.6 亿分钟， 增长 11.1%； 国际通话时长 12.3 亿分钟， 下降 12.0%； 港澳台通话时长 10.7 亿分钟，下降 8.1%。固定电话互联互通通话时长 2647.2 亿分钟，增长 29.8%；移动电话互联互通通话时长 3633.5 亿分钟， 增长 19.4%；移动短信互联互通业务量 720.1 亿条，增长 40.3%。 从供给的角度看，打破垄断引入竞争的改革提高了我国电信产业的供 给能力，但仍然有待提高。在我国电信总体的产业规模与市场能力长足发 展的同时，国内各群体与地区间的发展存在着明显的不平衡，反映在不同 地区和群体的电信供给能力差距大。在大城市家庭中电话的普及率己近 100%、许多家庭己安装两部电话时，但全国仍有 20%以上的行政村还没有 通电话，其中，中部地区和西部地区未通电话行政村的比例分别约占 25% 和 60%。四川、西藏和贵州的固定电话普及率分别仅有 4.49%，3.16%和 2.96%。我国通信水平在全国各地的分布并不平衡，中西部地区明显落后 于东部地区，由于在中西部地区发展电信业务成本高，利润低，因此运营 商不愿意花力气去发展那里的电信业务，为了缩减中西部地区和东部地区 之间的数字鸿沟，建立普遍服务基金制度应该得到高度重视。 从以上分析可知，目前中国电信运营业的市场结构就总体而言，己经 存在了一定数量的运营商之间的竞争，但就各种业务而言，独家垄断的状 况还很严重，从市场行为和市场绩效来看，虽然较之电信改革前有了较大 的进步，但距离有效竞争标准还有较大的距离，如何进一步实现中国电信 业的有效竞争是一个需要深入讨论的问题。 5.3 管制制度存在的问题及原因分析 5.3 管制制度存在的问题及原因分析 从 20 世纪 80 年代末起，我国政府开始对电信业实行“邮电分营、政 企分开、打破垄断、引入竞争”的一系列改革，至 2002 年初步确立了我 国电信运营、管理体制的基本框架，中国电信业在业务增长、客户规模、 市场结构、企业行为等方而都发生了根本性的变化。中国电信改革的初始 目标基本达到:竞争性的市场格局基本形成，政企不分状况得到了根本改 善，企业的市场主体地位确立。然而垄断的市场格局虽然己经打破，但基 集美大学硕士学位论文 52 于竞争的管制制度尚未真正建立。伴随着电信产业的快速发展，整个管制 制度呈现明显滞后于市场发展的局面，在强化竞争过程中出现了许多始料 不及的问题，国内电信产业管制出现了某种程度的失控。 5.3.1 本地网的垄断问题 5.3.1 本地网的垄断问题 从技术上分析，固定通信网是其他通信和所有通信业务的基础。固定 通信网业务主要由市话、长话和国际长话组成，而市话又是固定通信网业 务的基础。所以，市话网是其他所有电信业务的基础，没有任何一项电信 业务能够离开市话，因此被称为电信基础设施的基础设施。只要对市话具 有垄断地位，就可以对其他运营商进行不公平的竞争，甚至把市话的垄断 延伸到其他业务的垄断。市话垄断延伸造成的问题是中国电信产业面临的 一个重要问题，拆分之前是中国电信，拆分之后南方的中国电信和北方的 中国网通也没有停止这种垄断延伸。 电信企业在垄断市话的同时，经营多种竞争性业务，会造成市场竞争 的严重的不公平现象。比如 ip 电话的引入打破了中国电信对长话的垄断， 所以他们对 ip 电话的态度非常消极。但 ip 电话一旦全面推开，中国电信 又立即转变策略， 迅速占领市场。其原因就在于所有长话都必须通过市话， 而中国电信在与市话的接口上有垄断，其他公司的 ip 电话接通率自然受 影响。 事实上，中国电信对市话的垄断，已经全面延伸到了包括长途、移动、 数据等各种竞争性电信业务，这也是我国电信业不能形成有效竞争的原因 之一。中国联通、铁通在固话市场艰难的处境，说明了固话市场形成有效 竞争面临着很大的困难。如果不制止这种垄断延伸，我国初步形成的电信 竞争格局有可能被葬送。 5.3.2 互联互通问题 5.3.2 互联互通问题 根据国际电信联盟（itu）的定义，互联互通就是电信业务运营商把 他们的设备、网络、业务连接起来，使用户能够呼叫其他电信业务运营商 的用户，使用其他电信业务运营商的业务。互联互通并不是新鲜事，在电 信垄断时代，就存在国际长话的互联和结算问题。目前，互联互通政策普 遍存在的主要问题是，管制机构希望利用互联互通达到多种政策目标，如 收回成本、促进市场准入以及网络资源的有效利用。但是，这方面的管制 面临着需求和成本方面的信息不对称，因而使互联互通政策经常违背激励 相容条件。 试论中国电信管制改革 53 中国的互联互通问题由来已久，在进入管制放松和中国联通成立后， 特别是随着市场竞争日趋激烈，互联互通矛盾越来越突出。目前矛盾最为 激烈的互联互通问题表现为长话服务的接入（如中国联通的长话和其他几 个运营商提供的 ip 电话） 、移动网与固定网之间（中国联通和中国移动与 中国电信和中国网通之间） 、不同移动网之间（中国移动和中国联通） 、固 话与固话之间（铁通与中国电信和中国网通）等。 目前的互联互通纠纷产生的最根本原因在于，现有的互联互通政策被 作为促进电信竞争的工具，具有非常强的非对称管制特征，但是却不满足 在位运营商的激励相容条件（于良春等，2003） 【56】 。具体讲，对原主导运 营商主要强调约束机制，而忽视了激励机制，导致约束过度，激励不足； 对新兴运营商激励有余，而约束不足。由于对主导运营商激励不足，导致 其在互联互通中缺乏积极性，由于对其约束过度，使其针对新兴运营商的 不合作竞争行为无能为力。对新兴运营商而言，由于激励过度，约束不足， 在互联互通中的机会主义行为十分严重。 互联互通问题一直难以解决，另一原因是主导运营商将其作为竞争手 段。有的电信企业利用技术手段拦截业务接入码、封闭部分用户号码的号 段、限制呼叫、使接续时延过长等，中继线不足、单通、掉话、串话、无 应答等等成为常见现象。个别地区严重时接通率不到 20%，严重影响了通 信服务质量。不同运营主体之间过度竞争导致的互联互通障碍己成为当今 国内电信市场有待解决的难题。 5.3.3 价格竞争问题 5.3.3 价格竞争问题 中国电信业务价格形成和管理机制相对落后，目前主要的价格制定依 据还是保证企业获得正常利润。由于政府和企业信息不对称，这样的利润 很难反映真实成本，也使得企业缺乏提高效率的动力，激励机制缺失。 尽管基础电信服务的资费尽管受到非常严格的管制，在实际中价格管 制的效果并不乐观，固话和移动等基础电信服务领域各种方式的降价屡有 发生，资费管制的失效已成为管制部门乃至运营商最担心的问题之一。当 前电信市场的价格战此起彼伏，由此引发了各种恶性竞争，使运营商之间 的矛盾不断计划，也使消费者市场预期心理过高，电信业经营环境恶化。 恶性价格战问题的本质是运营商对竞争的理解问题。事实上，监管部门电 信业引入的竞争是公平、有效竞争，倡导双赢的合作性竞争。但是，由于 现有的资费管制政策存在严重的扭曲，到目前为止，电信价格体系依然是 沿袭了垄断时期交叉补贴的价格体系和引入竞争初期的价格上的不对称 集美大学硕士学位论文 54 管制，致使目前价格领域存在着严重的失衡问题。主要表现在： （1）市话 存在严重的价格扭曲，服务价格远远低于成本，并导致运营企业财务状况 不良； （2）由于电信服务成本分布不均匀，而电信服务价格依然维持统一， 导致不同地区的电信服务价格脱离成本； （3）网间结算价格失衡，导致对 一运营商的激励与约束不对称； （4）长途电话定价偏高，导致了该领域的 竞争过于激烈。 价格严重偏离成本，再加上电信价格完全反映成本是很难的，导致了 运营商在市场竞争的具体操作中走入误区。在市场竞争压力的作用下，运 营商的利润动机必然引导他们利用各种方法包括价格手段占领市场。此 外，由于我国电信产权的扭曲，企业行为很可能是非理性的。因此，如何 引导电信企业从恶性竞争向合作性竞争转变，是摆在电信管制部门面前的 一个现实问题。 5.3.4 改革模式缺乏一致性 5.3.4 改革模式缺乏一致性 中国电信业现有体制框架基本上是不同国家改革模式的拼凑。 1994 年 成立“联通” ，是以英国 1981 年电信革命为范本，即由政府组建第二家综 合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争” ，然后逐步向市场增发各类 电信牌照，从而转向全面竞争体制。1999-2002 年分拆原中国电信，则是 参考美国 1982 年分拆贝尔系统的经验。在按分业经营原则拆分原中国电 信的同时，仍允许“联通”混业经营，表明我国现行电信体制框架缺乏内 在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。 上述问题表明，中国电信改革进入如何建立一个独立、透明和专业化 的管制体系，成为下一步电信改革的突破瓶颈。 试论中国电信管制改革 55 第六章 中国电信产业的管制重建 第六章 中国电信产业的管制重建 电信业开展竞争时往往已经存在有强大垄断能力的垄断经营企业，由 于长期从垄断中获利，垄断经营企业一般对引入竞争持强烈的反对态度， 采取各种手段不让竞争开展起来，或者让竞争开展的过程中出现混乱，希 望重回垄断体制。在垄断是现存事实而且垄断经营企业千方百计不让竞争 开展起来的情况下，靠市场的自发力量，竞争是很难开展起来的，必须采 取强有力的手段， “引入竞争”或“制造竞争” ，这就使在电信业用“管制” 手段开展竞争成为必然。竞争可以促使电信业快速、健康、有效率地发展， 可以使消费者获得一个相对公平合理的价格，但从目前世界电信业发展情 况看，引入竞争有助于发展和公平问题的解决，但不能完全解决问题，更 不可能完全代替管制的作用；而过去电信业长期管制的历史己经证明，管 制更不能代替竞争 57。于是，建立一种能促进有效竞争的管制制度是最好 的选择。 我国电信业的竞争实际上也是由管制引入并开展起来的，中国联通的 固定本地网、移动网能与原中国电信的固定本地网、移动网互联互通，完 全是政府干预的结果，否则原中国电信不会与中国联通互联互通，中国联 通也就发展不起来。不过，到目前为止，竞争在我国电信业开展得并不理 想，电信市场仍然是不对称的寡头垄断格局，在管制下使竞争顺利开展， 仍是目前电信业发展的一个重要目标。竞争不仅不能完全代替管制，还需 要通过管制来实现。可以说管制方法的规范化和使电信业向更激烈竞争发 展，是电信管制改革的主要方向。 从目前我国电信业政府管制存在的问题看，借鉴西方发达国家电信管 制的经验，我国电信业政府管制改革应重点考虑三方面的问题:（1）具有 前瞻性的电信法 ； （2）独立性的管制机构； （3）有效的管制政策。 6.1电信法 6.1电信法 广义的管制包括事前确立的管制政策与事后的反垄断制度，在电信产 业事前管制的依据主要是电信法 ，事后认定企业是否有犯规行为并给 予相应处罚的法律依据是反垄断法 。我国目前的电信管理条例显 然已不适应当今竞争开放的环境，出台一部符合中国国情并与国际接轨的 电信法势在必行。电信立法应着眼于规范电信市场秩序、保护公平交 易、保护平等竞争、维护电信用户和电信业务经营者的合法利益，以打破 集美大学硕士学位论文 56 垄断、公平竞争、优化配置、加强监管为指导思想。为此，需要调整好电 信管制部门与相关主管部门的关系、电信管制部门与电信企业之间的关 系、电信企业与电信企业之间的关系、电信企业与电信用户之间的关系。 电信立法应遵循以下基本原则 58： （1）公平竞争原则。公平竞争是电 信市场的基本秩序要求。电信法应当同现行的不正当竞争法和将要制 定的反垄断法相衔接。电信法应针对各种以不正当手段获取或保有市 场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规 定。 （2）管理秩序原则。电信市场的建立和电信业的发展都离不开有效的 管理秩序。这种管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为， 公平的保护他们的合法权益，并贯彻国家产业政策和实现电信事业发展规 划。实现这种管理秩序的条件：一是完善的管理规章；二是管理机关的廉 洁和效率；三是被管理者知法守法。其中，一个重要的环节，就是明确电 信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。 （3） 网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用 应贯彻有偿共享的原则，即，获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公 共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范 围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平和有效 的电信市场的关键。 （4）保护消费者原则。电信经营者一有义务向用户提 供价格合理的优质服务。对于违反此义务的电信经营者，用户有投诉和请 求损害赔偿的权利。电信经营者应当遵守法律和产业规章确定的服务标 准；对于不符合标准的，管理部门有权查处。电信经营者必须公开和随时 向顾客告知其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督。 电信法立法走过了漫长的 25 年，目前仍在酝酿中，考查我国电信法 制现状，面临着几个突出的问题：电信管制机构目标繁杂、缺乏独立性； 市场准入制度严重滞后；普遍服务机制不能适应竞争形势；互联互通日益 成为电信业的顽疾。笔者认为在分析这些问题，提出立法建议时，应当确 定电信立法的价值目标，一是致力于解决有限的社会经济资源的利用效用 最大化，暨实现电信市场的有效竞争，提高资源利用效率，提高总体社会 福利；二是追求在国家、企业、用户之间的平衡与和谐，更多的考虑“社 会本位”而非“国家本位” ；三是明确规定促进竞争是电信立法的指导思 想与基本原则，政府则应该坚持保持中立，建立起以规则为导向而非利益 导向电信法制；四是监管机构则应着重服务与管理，而非权力控制。 试论中国电信管制改革 57 6.2 独立性的管制机构 6.2 独立性的管制机构 6.2.1 我国电信管制机构现状 6.2.1 我国电信管制机构现状 1998 年，在国务院政府机构改革过程中，在原邮电部和电子部的基础 上，组建成立信息产业部，作为我国电信管制机构。2000 年 9 月，国务院 批转信息产业部关于地方电信管理机构的组建方案，到 2001 年 6 月，全 国 31 个省级通信管理局全部组建完毕。目前我国的电信产业管制体制是 部省二级的垂直管理体制。部一级，主要负责制度规则及具体政策的起草 制定、补充解释和修改完善，同时对全国性基础电信运营商的重大经营行 为进行市场监督管理；省一级，主要负责制度和政策的执行，协调产业发 展与地方经济的关系，以及对区域性电信企业进行监督管理。然而我国电 信产业的管制机构还存在很大的缺陷。 6.2.1.1 管制机构缺乏明确的法律地位和权威性 6.2.1.1 管制机构缺乏明确的法律地位和权威性 由于我国至今还没有一部电信法 ，以国务院“三定方案”形式授 权的信息产业部，在电信管制过程中就必然缺乏明确的法律地位，也不可 能得到法律的充分授权。信息产业部只是国务院的一个工作部门，而不是 一个符合国际惯例的、法律授权明确而充分的政府管制机构。另外，信息 产业部缺乏必要的权威性，这固然与信息产业部缺乏明确的法律地位有 关，但更为重要的是，这和信息产业部与国有大型电信企业的干部任免制 度具有密切的关系。根据现有的干部管理体制，不仅信息产业部的主要领 导，中国电信、中国网通、中国移动、中国联通等中央直属企业的主要领 导都由中央组织部统一任命，管制者与被管制者的关系随着领导互换岗位 也发生转变，很难维护管制者的权威性 59。 6.2.1.2 管制机构缺乏相对独立性 6.2.1.2 管制机构缺乏相对独立性 信息