（工商管理专业论文）广东d市地方政府融资平台风险控制研究.pdf

江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 摘要 地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入 土地、股份等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经 济实体。2 0 0 8 年以来，为应对国际金融危机，我国适时调整了宏观政策，实行 积极的财政政策和适度宽松的货币政策，各地的地方政府为加快城市基础设施建 设，纷纷搭建地方政府融资平台争取银行信贷支持。伴随着信贷投放的高速增长， 其风险隐患也日益显现，国家层面对于地方政府融资平台可能带来的财政风险和 金融风险给予了极大关注。有鉴于此，如何防范和控制地方政府融资平台风险， 已成为一项重要的研究课题。 本文从分析地方政府融资平台成立的背景及各个发展阶段入手，介绍了全国 以及笔者所在d 市地方政府融资平台的发展现状，以近年来d 市以及全国各地 融资平台存在的潜在风险为分析重点，首先概括了地方政府融资平台风险的主要 表现，分析了地方政府融资平台风险产生的原因，最后从健全内部治理结构、完 善地方政府融资平台外部机制、规范地方政府行为、提高商业银行风险管理水平 和加强银行业监管等方面，提出了防范和控制d 市地方政府融资平台的具体对 策建议。 关键词：地方政府融资平台，风险控制，规范管理对策 a b s t r a c t l o c a lg o v e m m e n tf i n a n c i n gp l a t f o r mi s a l le c o n o m i c a le n t i t yo f1 n d e p e n d e n t l e g a ls t a t u sw h i c ha n s w e r sf o rt h ef i n a n c i n g f u n c t i o no fg o v e r l l m e n t1 n v e s t m e n t p r o j e c t s i tw a ss e tu pb y l o c a lg o v e m m e n ta n di t sd e p a r t m e n t st h r o u 班a s s e t e s t a b l i m n e n t ，f o ri n s t a n c e ，f i n a n c i a la l l o c a t i o no ri n f u s i o no f l a n da n ds t o c k t oc o p e w i mm ei n t e m a t i o n a lf i n a n c i a lc r i s i s ，c h i n a h a sa d j u s t e dt h em a c r o s c o p l c a lp o l i c y i ng o o dt i m ea n ds t a r t e dp r a c t i c i n gap o s i t i v ef i n a n c i a lp o l i c ya n dm o d 盱a t e l ye a s y m o n e t a r yp o l i c y i no r d e rt oe x p e d i t et h ec i t y s i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t l o n ，l o c a l g o v e 伽n 唧so fv a f i o u sp l a c e s h a sb e e nb u i l d i n gu pt h e i ri n v e s t m 肌tu n l t so n e a t c e r a i l o t h e rt og e tc r e d i ta i df r o mt h eb a n k r a p i dc r e d i tg r o w t h i sa c c o m p a n i e d b yn s k s a n dh i d d e nd a n g e rw h i c ha p p e a r sm o r ea n dm o r ec l e a re v e r yd a y g r e a t a t t e n t l o n1 s d a i da tan a t i o nl e v e lt ot h ep o s s i b l e f a n a t i c a lr i s k sc a u s e db y l o c a lg o v e m m 锄t f i n a l l c i n gp l a t f o m l i nt h el i g h to ft h i s ，h o wt ot a k ep r e c a u t i o n sa g a l n s ta n d c o n t r o l t h er i s kh a sb e c o m i n ga ni m p o r t a n tr e s e a r c hs u b j e c t t h i st h e s i ss t a n sw i t ha n a l y z i n g t h e b a c k g r o u n d o f l o c a lg o v 舢e n t f i n a n c i n gp l a t f o n i l ，e s t a b l i s h m e n ta n d i t ss e v e r a ld e v e l o p m e n t a ls t a g e s ，i n t r o d u c l n g m en a t i o n a l 孤ddc i t y sl o c a lg o v e r n m e n tf i n a c i n gp l a t f o r md e v e l o i p m e n tp r e s e n t s i t u a t i o n ，a 1 1 df o c u s e so ns o m eh i d d e nr i s k so fr e c e n ty e a r s f i r s t ，ag 锄e r a l l z a t l o n a b o u tt h em a i o rs i g n so ft h er i s k sb y l o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c i n gp l a t f o 衄1 s 西v e n ，w h i c hi sf o l l o w e db yt h ea n a l y s i so ni t sc a u s e a tl a s t ，s p e c i f i c a d v i c c sa n d c o 珊t 黜1 e a s u r e sa r eb r o u g h tf o r w a r dt op r e v e n ta n dc o n t r o lt h e l o c a lg o v 锄m c n t f i n a n c i n gp l a t f o 姗i nd c i t yb yp e r f e c t i n gt h ei n t e rg o v e m r n e n ts t r u c t u r e ，r e g u l a t l n g t h el o c a lg o v e m i n e n tb e h a v i o r ，i m p r o v i n gc o m m e r c i a lb a n kr i s km a i l a g e m 僦l e v e l a n ds t r e n g t h e n i n gb a n k i n gr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t f i n a n c i n gp l a t f o r m ， r i s k sm a n a g 锄献， m a n a g e m e n tr e g u l a t i o na n d c o u n t e r m e a s u r e s l l 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 1 1 研究背景与研究意义 第1 章导论 2 0 0 8 年以来，为应对国际金融危机，我国适时调整了宏观经济政策，实行 积极的财政政策和适度宽松的货币政策，各地的地方政府为加快城市基础设施建 设，纷纷搭建地方政府融资平台争取银行信贷资金支持。在此背景下，银行对地 方政府融资平台发放的贷款得到迅速发展。据中金公司调查n 1 ，2 0 0 9 年末金融机 构地方融资平台贷款( 不含票据) 余额约7 2 万亿元，占整个银行业贷款1 8 ， 其中2 0 0 9 年新增贷款约3 7 万亿元，占5 l 。银监会统计结果显示，截至2 0 1 1 年末，全国共有全口径地方政府融资平台1 0 5 4 5 家，贷款余额已增长至8 9 8 万 亿元。伴随着信贷投放的高速增长，其风险隐患也日益显现，主要表现是融资平 台举债融资规模迅速膨胀，运作不规范：地方政府违规或变相提供担保，偿债风 险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司管理缺失等。 同时，国家层面对于地方政府融资平台可能带来的财政风险和金融风险给予了极 大关注，政府各部门纷纷出台相关政策规范地方政府融资平台管理，有鉴于此， 如何防范和控制地方政府融资平台风险，具有重要的现实意义。 1 2 内外研究现状综述 1 2 1 国外研究现状 国外学者j a m e sr o w e ( 2 0 1 0 ) 乜1 以全球化视角分析认为，政府在经济危机下 干预经济是正确的，但政府债务的大幅度上升已威胁到金融体系的安全。a r n a u d m e h l j u l i e nr e y n a u d ( 2 0 0 5 ) o ”通过实证分析了3 3 个新兴国家地方政府债务 问题后认为，最常见的政府债务风险是短期到期债务，经济规模、国内投资者基 础、通货膨胀率及财政稳定程度等因素都会影响政府偿债风险。b e r g l o fe r i k r o l a n dg e r a r d ( 1 9 9 8 ) 3 从银行角度分析了转型国家的信贷软约束，证明软预 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 算约束与信贷紧缩并存，选择质量高的投资项目才能停止预算软约束。b l a n ed l e w i s ( 2 0 0 3 ) 瞄1 以印度尼西亚地方政府借款发展地方经济为例分析认为，地方 政府在财政借款、偿还能力及还款问题上存在不愿还款等问题，因此，如何提高 地方政府借款信用成为焦点问题。针对地方债务管理问题方面，国外学者有着不 同的对策。如：t e r m i n a s s i a n & c r a i g ( 1 9 9 7 ) 呻1 通过案例分析指出在管理地 方政府债务这个问题上，单纯依赖市场约束很难取得成功。出于政策的透明和可 信度，规则管理比直接的行政控制更为可取。r o d d e n e s k e l a n d ( 2 0 0 3 ) n 1 的案例研究指出，中央要想对地方政府债务进行有效管理，必须实行强有力的行 政管理，或者有完善的市场约束可以依赖。a h m a d ( 2 0 0 6 ) 砸3 总结了三类地方政 府债务管理办法：一是对地方的财政安排进行调整。在对陷入债务危机的地方政 府进行债务重组的同时，中央政府可以对政府间的财政关系进行调整，增加地方 财政收入比例或者减少地方财政支出责任，使地方的财政状况得到改善。二是中 央对地方财政进行直接干预。较温和的办法是上级政府对地方的财政失衡提出警 告，要求地方加强财政管理，较为严厉的措施就是中央直接接管地方的财政管理。 三是一些国家通过将地方政府债务危机置入司法部门裁决的方式来解决地方债 务问题。 1 2 2 国内研究现状 对于地方政府融资平台贷款的定义，国内不同学者给出自己的定义，具有代 表性的有：巴曙松( 2 0 0 9 ) 嘲认为地方政府投融资平台是地方政府组建的不同类 型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府 通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时 辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项 目。魏加宁、孙彬( 2 0 0 9 ) n 伽将投融资平台定义为，是指由地方政府发起设立， 通过划拨土地、股权、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到 融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方 人大出具“安慰函作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入 于市政基础设施建设及公用事业等领域。黄全祥( 2 0 0 9 ) n 订认为政府投融资平台， 是指由地方政府投资设立的，依托政府资金、资产、资源和信用，承担政府主导 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 的重点基础设施建设、重大产业发展投融资任务的特殊国有企业。国务院在国发 ( 2 0 1 0 ) 1 9 号钉文中对地方政府融资平台给出明确定义：地方政府融资平台由 地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股份等资产设立，承担政 府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 作为地方政府借债的实际媒介，地方融资平台发挥了巨大的作用。秦德安和 田靖宇( 2 0 1 0 ) n 3 1 指出，地方的融资平台可以有效满足地方政府的融资需求。贾 康、孟艳( 2 0 0 9 ) n 郇认为规范的地方融资平台通过对社会储蓄资金的使用，有利 于推进金融深化、活跃银行信贷体系，提高储蓄向投资转化的速度，有利于促进 国家投融资体系改革和优化相关机制。封北麟( 2 0 1 0 ) n 5 1 指出和单个项目相比， 融资平台的资金抗风险的能力大很多，可以实现地方政府公共建设职能的市场化 运作，有效拉动社会投资。 随着地方政府融资平台融资规模快速膨胀，其风险日益引起关注，和融资平 台密切相关的地方政府债务风险、银行贷款风险也引起学者们的普遍关注。凌华， 唐弟良、顾军( 2 0 0 5 ) n 町分析了地方政府贷款的风险成因：从政府层面分析，我 国行政管理模式的体制性缺陷是客观原因，地方政府领导片面追求“政绩”的短 期行为是主观因素：经济转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的 矛盾是地方政府债务负担不断加重首要原因：现行的政绩考核体制使领导干部行 为短期化，进一步加剧了地方债务负担；地方政府融资管理制度缺陷是债务失控 的主要原因：地方政府行政干预也是银行贷款风险重要来源。从银行层面分析； 由于商业银行目前还处于姓“公 的体制阶段；商业银行对地方政府信用风险认 识不足，经营行为短期化倾向，以及信贷管理不规范，对公司化运作的地方政府 贷款风险起到推波助澜的作用。商业银行对政府性公司贷款有偏好倾向，普遍对 地方政府信用风险认识不足。商业银行短期化经营倾向推动政府性公司贷款快速 增长，助长地方政府盲目投资建设行为。银行在发放政府性公司信贷过程中的种 种违规行为使风险问题更加严重。吴存荣( 2 0 0 7 ) n 7 1 文中分析了地方债务风险问 题，认为地方政府债务余额按1 0 - 1 5 进行控制比较可行，并给出了政府一定时 期进行融资的公式，一定时期内的融资规模= 一定时期内可用于偿债的资金数 1 5 ，提供了从地方债务余额安全性的角度来考虑地方投融资平台的思路。刘煜 辉( 2 0 0 9 ) n 砌认为地方投融资平台出现大量借贷情况，是由体制性原因造成的， 3 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 不但是地方事权部分的原因，而是缺乏对地方政府的合理性激励，需要关注平台 有可能产生“宏观风险”。魏国雄( 2 0 0 9 ) n 们研究发现地方政府融资平台在保增 长、扩内需、调结构中发挥了积极作用，但是仍然存在设立和运作不规范、偿债 能力不足等一系列问题。当前迫切需要建立相应的融资约束机制，以防控地方政 府融资平台贷款风险。陈炳才、田青、李峰( 2 0 1 0 ) 心町对地方投融资平台的作用 和风险进行了分析。刘佳来( 2 0 0 9 ) 口妇认为当前政府投融资平台贷款面临的主要 风险：部分地方政府融资规模较大，未来偿款能力存在隐忧；银行对借款用途监 控不力，存在违规和政策风险；三是贷款的担保措施形式化，缓释风险的第二还 款来源不能有效落实；四是贷款的期限过长，集中度过高，带来安全性和流动性 风险。 地方投融资平台作为一个和政府关系紧密的现代企业，通常遵循“政府主导、 市场运作”的原则，但在实际操作中，市场化程度并不令人满意。众多学者纷纷 展开研究，希望通过提升地方投融资平台的市场化水平，解决风险控制等一系列 问题。甘文成( 2 0 0 7 ) 乜2 1 指出城市投融资平台的投融资体系要从基本框架、投资 者、资本市场和政府四方面优化融资结构。邹字( 2 0 0 8 ) 1 认为无论从现实和理 论研究角度，地方政府投融资平台需要从政府主导向政府驱动转变。谭长路 ( 2 0 0 9 ) 乜4 1 介绍了国内外投融资平台的模式，并给出了相关政策建议。王克冰 ( 2 0 0 9 ) 心5 1 提出要对中央和地方以及地方间的投融资体制进行改革，根据自身优 势合理分工投资领域，努力推进政府投资公司股权多元化改革，提高政府投融资 平台的市场化水平。上海市城市建设投资开发总公司作为地方投融资平台，也在 积极探索自身发展，上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告( 2 0 0 8 ) 中，上海建投就明确提出了要将城市基础设施建设项目进行区分，按照是否是经 营性项目，确立不同的投资主体、资金融资模式和管理方式。 针对商业银行对地方政府融资平台授信业务的风险问题，各学者分析其原因 并提出相应风险管控措施。吴国联、周荣俊( 2 0 0 8 ) 啪3 通过对温州市各商业银行 发放的地方政府类大额贷款进行调研，介绍了温州地方政府类大额贷款的总体情 况与特点，指出地方政府负债过度对银行科学授信的主要影响及其原因，并提出 若干对策建议。郭长虹( 2 0 0 9 ) 1 梳理了商业银行政府融资平台信贷业务，运用 商业银行风险管理的方法，从信用风险、法律风险、政策风险等方面进行了分析， 4 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 针对性地提出了商业银行风险防控应对措施。贾银萍( 2 0 0 9 ) 心刚对地方政府投融 资平台的信贷风险进行了深入的分析，并给出了造成风险的原因。肖耿，李金迎， 王洋( 2 0 0 9 ) 汹1 提出了化解政府投融资平台贷款风险的思路，建议加强商业银行 建立项目监管制，实施资产证券化措施，加强银行间的沟通，政府部门要在财政 透明度做出努力，并继续创新项目融资方式。高奇( 2 0 0 9 ) 口们从商业银行角度出 发，分析了政府融资平台对授信业务的需求以及如何降低商业银行在这些业务的 风险的合规性及风险控制。 1 3 研究内容与研究方法 本文以我国地方政府融资平台为研究对象，对地方政府融资平台的产生的背 景及原因，以及各类政府融资平台的模式进行分析，以d 市融资平台为研究对象， 总结了我国为应对国际金融危机而出台的一系列经济刺激计划以后，地方政府的 融资平台运作过程中产生的潜在风险，深入分析了产生这些风险的原因，最后提 出地方政府融资平台规范化管理的对策。 本文采用的研究方法为：( 1 ) 理论研究与案例分析相结合。本文阐述了地方 政府融资平台规范管理的基本理论，通过介绍d 市及各地地方政府融资平台管理 经验和教训，总结了对规范管理d 市的地方政府融资平台化的几点对策。( 2 ) 定 性研究与定量研究相结合。文中主要采用了定性分析方法对地方政府融资平台的 风险状况及原因进行分析。同时，列举一些反映地方政府融资平台风险状况的指 标，并有针对性的提出地方政府融资平台风险评价标准。 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论丈 第2 章地方政府融资平台的发展和现状分析 2 1 地方政府融资平台定义及运行机制 2 1 1 地方政府融资平台定义及基本职能 “地方政府融资平台”包含了三个关键词，即“地方政府”，“融资”和“平 台 。“地方政府”主要包括省( 自治区、直辖市、计划单列市) 、地级市、县三 级政府。融资是指企业进行货币资金借贷和资金有偿筹集的活动。“平台”的现 代基本含义是人们发生互动行为的舞台，如建筑平台、信息平台等。本文“平台 是载体的意思，引申的含义就是企业。企业的组织形式一般有以下几种：有限责 任公司、股份公司、全民所有制企业、集体所有制企业、合伙企业、个人独资企 业、中外合资企业、中外合作经营企业、外商独资企业。根据上文对地方政府融 资平台定义文献回顾的基础上，本文将地方政府融资平台定义为：地方政府融资 平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股份等资产设 立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，主要包括城 市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、各类开发区( 园 区) 投资类公司和土地储备类公司等。 地方政府融资平台具有六项基本职能：1 、融资职能。地方融资平台可以依 托地方政府信用、土地资源和其他优质资产开展与外界特别是商业银行的合作， 其实质是通过地方政府的支持，获得商业银行对项目的资金支持。2 、投资职能。 负责地方政府指定项目的投资开发，代表地方政府行使出资人权利，主要负责一 些投资金额大、收益低、公共特征强的项目。3 、项目管理职能。建设并管理地 方政府交办的项目、主要管理地方政府安排的项目资本金及项至建设资金，参与 地方政府指定投资项目概算、预算、变更、验收和决算管理。4 、国有资产保值 增值职能。根据地方政府授权经营政府优良资产，确保国有资产的保值增值，同 时兼负地方国有企业的改制功能。5 、专业经营职能。对本地区经济发展影响较 大的资源、公共设施等行业进行地方行政专营，加大这类企业的社会责任。6 、 引资合作职能。为吸引外来资金，通过地方政府融资平台开展对外合作，打消外 6 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 来资金对地方壁垒的顾虑，促进地区经济发展。口 2 1 2 地方政府融资平台运行机制 从图2 1 可见，地方政府为提高融资能力，将部分财政资金、国有股权、 国债、规费、国有固定资产、专项基金等作为资本金注入融资平台，以期通过市 场化的手段完成六项职能。为进一步扩宽融资渠道，地方政府投融资平台可以向 银行贷款，也可以通过发行证券来融资，还可以采取公私合作的方式引入民间资 本。地方政府融资平台的融资模式为地方政府融资平台以项目收益、融资平台的 资产额以及地方政府给予的担保为基础以向银行进行贷款和通过发行证券方式 进行融资，即：项目+ 公司资质+ 政府信用= 银行贷款+ 证券融资。目前各地地方政 府融资平台主要资金来源主要以银行贷款为主。而对于地方投融资平台而言，有 以下四个方面的资金来源可用以偿还债务：项目收益、土地收入、股票收入、国 有股权收入，由于专项基金和经费是有指定用途的，有着严格的使用限制规定， 因此，它们用来还贷是非常困难的。 目前地方政府融资平台绝大部分采用有限责任公司( 国有独资形式) 和股份 有限公司的组织形式，具备现代的公司治理结构。综合融资平台和专业融资平台 之间，投融资平台和全资公司、控股、参股公司之间，以及项目投资合作，都遵 循着现代企业组织形式，具备了市场化的公司框架。地方融资平台的这种现代企 业组织形式，改变了政府直接投资的方式，成为由市场化主体建设投资公司 向社会融资的方式，使得地方融资体制进入了一个新的阶段，初步形成了政府主 导、市场运作、社会参与的投融资格。 7 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 图2 1 地方政府融资平台基本运作机制 2 2 地方政府融资平台类型 地方政府融资平台按盈利能力来划分，可以分为非公益性、公益性、准公益 性融资平台，据对d 市融资平台调查，自身现金流能完全覆盖还贷本息的非公益 性融资平台仅占3 4 ，大部分融资平台以公益性及准公益性为主。( 见图2 2 ) 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 准公益性 融资平台 4 2 图2 2 地方政府融资平台现金流分类占比图 数据来源：根据对d 市地方政府融资平台的实际调查数据整理所得 第一类融资平台承担城市公益性项目建设运营举借的债务，专门投资完全没 有经营性收入的建设项目，如城市道路和桥梁、城市广场、公共文化、娱乐、体 育设施等。这类融资平台的投资目的主要是取得社会效益，主要依靠财政性资金 偿还债务。以d 市环城路投资开发有限公司为例，该公司是为建设环城路市政项 目进行筹资、建设、养护、还贷而成立的项目公司，公司本身不产生经营收入， 还贷资金来源于地方政府预算内资金。 第二类融资平台投资的项目有部分的经营性收入，或有的投资项目有经营收 入，有的没有经营收入，不能完全自负盈亏，除了项目资本金需要财政投入以外， 还需要财政在盈亏上给予差额补贴。此类融资平台数量占比较大，主要以城投公 司为主。 第三类融资平台因承担非公益性项目建设运营举借的债务，公司投资的项目 具有有经营性收入，如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供 气等，这类政府投资公司或开发公司可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投 入，其余主要通过向银行贷款等途径来满足项目建设所需资金，并可以用项目建 成后产生的收益来偿还银行贷款的本息。以d 市的环保促进中心为例，该中心是 市环保局下设的部门，负责建设全市截污主干管网工程，项目初始投入资本金由 财政负责，剩余资金通过银行贷款解决，由于环保局拥有全市污水处理费收费权， 故该项目建成后能产生收益来偿还贷款本息。 以上三类地方政府融资平台按形式划分又可分为：城市投资建设类、国有资 产管理公司类、交通运输类、开发区和园区类、土地储备中心类和其他类。( 见 9 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 图2 2 ) m 城市投资建设 类 8 国有资产管理 公司类 z 交通运输类 - 开发区和园区 类 # 其他类 土地储备中心 类 图2 3 地方政府融资平台形式占比图 数据来源：根据对d 市地方政府融资平台的实际调查数据 2 3 地方政府融资平台成立的背景及发展阶段 地方政府融资平台的产生和发展，是由基础设施等公共产品需求急剧增加和 财政资金不足的基本矛盾决定的，是在地方政府和中央政府的博弈过程中，地方 政府进行的投融资体制创新。在面临着财政资金不足的情况。；地方政府负债日益 增加，地方政府为了突破财力的限制，在融资体制方面进行相应的创新，由地方 政府出面和支持，成立了不同类型的地方政府融资平台。从地方政府融资平台在 近2 0 年的发展历程来看，可以分为以下5 个阶段。 2 3 1 探索阶段 我国地方政府融资平台的真正发展起始于1 9 9 4 年的分税制改革，分税制改 革以后，增强了中央财力集中度，调动了地方积极性，从此我国在中央和地方税 种上有了一个较为清晰和明确的界定。但是，相对于中央和地方税收的明确划分， 中央和地方的事权范围界定却比较模糊，同时，我国上级政府对下级政府存在较 强的管理机制，出现了将“财权上移、事权下放 的情况，事权和财权的不匹配 进一步加大了地方可支配财力不足的困境，这是地力投融资平台发展的重要背景 之一。从1 9 9 4 年至1 9 9 7 年，各地政府从经营城市的角度出发，纷纷成立了类似 于建设开发领导小组办公室的机构，对市政设施建设进行统一规划和领导，打破 了过去各自为政、多家审批、多家建设的格局。 在探索阶段，政府融资平台尚未发挥其招商引资、引入外部资金参与市政建 1 0 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 设的功能，而更多地是出于减少新增审批环节，明确项目建设领导核心的目的。 尽管在此时期，政府融资平台的经济作用尚不明显，但在明确政府职能和角色方 面却是迈出了重要一步。以专7 j d , 组来筹划、安排和领导市政建设的实施，就在 行政层面上为政府融资平台的真正构建创造了条件。在此期间，各地政府在基建 项目方面的经验积累，也为后期政府融资平台的发展奠定了坚实的基础。此外， 在探索阶段，考虑到分税制改革对基建项目的影响，中央政府也在融资体制方面 做出了一定的调整，给予地方政府更大的操作空间，也正是在这样的背景下，一 些新型的融资方式开始在地方基建项目中得到应用。 2 3 2 推广阶段 从1 9 9 7 年到2 0 0 4 年，是我国地方政府融资平台的推广阶段。1 9 9 7 年东南 亚金融危机是促成政府融资平台得以推广的契机。为应对东南亚金融危机对我国 经济带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，通过扩大财政投入的方式来 刺激经济，而其中基础设施建设是其中的重要内容之一。按照基建项目的融资体 制，中央政府可以为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，但地方政府 也必须安排配套资金作配合。而预算法、贷款通则、担保法等法律规定， 地方政府既不能为建设性资本投入公开发债融资，也不能向银行借款，还不能为 所属投资公司担保借款，导致地方政府基本上没有在法律层面获得融资权限。例 如中华人民共和国预算法规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原 则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债 券”。由于地方财政出于收支平衡以及预算法对地方政府发债的限制，使得 地方政府承担了巨大的基建项目资金压力。为缓解压力，地方政府开始尝试新型 的项目融资方式，充分发挥政府融资平台作用，b o t l 、a b s 2 等新型项目融资方式 开始得到应用，其中最为普遍的就是b o y 的建设方式。与此相对应，政府融资平 台的组织结构也发生改变，从原来的领导小组，逐步转变为城市经营管理委员会， 并在此基础上由政府相关部门共同组建城市建设投资发展有限公司，对原来分散 1 b o t ：b o t 是私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式，包括建设 ( b u i l d ) 、经营( o p e r a t e ) 、移交( t r a n s f e r ) 三个过程：建设一经营一转让。 2 a b s ：“资产支持证券化”融资模式，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收 益为保证，住资本i l ，场卜发行高级债券水筹集资金的- t e l , 融资方式。 1 l 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 于各部门的土地、市政设施、公益事业及部分企业的经营权，进行了集中和整合， 通过一站式联合办公，有效解决了开发建设中存在的管理部门多、审批程序繁琐、 运转不畅的问题，提高了效率和质量。 但在此推广阶段，由于城投公司刚刚起步，缺乏建设项目整体化运作经验， 对于项目的操作思路更多地是从如何能够实现最大融资入手，而忽视了诚信偿债 等环节的建设，具体项目操作过程中存在一系列的问题，但相较于传统的融资方 式，依托于城建投资公司的模式确实提高了城市基建项目的开发速度，并且在工 程质量方面也有了大幅度的提高，因此这一模式在国内得到了广泛推广。 2 3 3 发展阶段 2 0 0 4 年至2 0 0 8 年，是我国地方政府融资平台的发展阶段。考虑到城投公司 存在初期的诸多问题，各地政府在发展过程中，通过重新建立或在原有基础上重 组的方式，组建了一批诚信偿债、授权充分、保障有力、适应经济快速发展的新 型城投公司。通过吸引优质外部资金参股、入股，完善了城投公司的法人治理结 构，建立和完善了内部管理体系、管理制度和运行机制，并与商业银行开发性金 融理念有机融合，成功地开发了一大批优质的城建项目。而随着地方政府融资平 台的发展，b o t 、a b s 等新型的融资方式和操作手段也较大普遍的应用在现阶段 的基建项目上。 目前，除城投公司模式外，政府融资平台也趋于多样化，服务的范围也不断 拓展，从传统的基建项目，逐步将中小企业，高科技企业及工业园区企业等自身 融资能力较弱，但对于城市发展不可或缺的经济主体融入其中。针对这类企业的 创业投资引导基金、贷款风险补偿基金也纷纷出台，通过与v c 3 、p e 4 等投资机构 的合作以及扶持企业信用担保机构等方式为金融机构提供保障，从而大大拓宽了 银政之间的合作领域。此外，政府还将传统的农业等产业纳入到政府融资平台的 范畴之内，通过各类产业投资公司等模式对各类企业及项目提供了多层次的金融 服务。 3 v c ：风险投资( v e n t u r ec a p i t a l ) 4 p e ：私募股权投资( p r i v a t ee q u i t y ) 1 2 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 2 3 4 繁荣阶段 2 0 0 8 年下半年，为应对全球经济危机对中国经济的影响，中央决定实施积 极的财政政策和宽松的货币政策，出台了4 万亿投资计划，以求刺激经济发展， 稳定发展环境。2 0 0 9 年初央行与银监会联合发布了关于进一步加强信贷结构 调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，明确提出“支持有条件的地方政 府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目 的配套资金融资渠道 ，该文件的出台被视作中央己明确支持地方政府融资平台， 并希望通过地方政府融资平台配合国家宏观调控政策。随着4 万亿政策的逐步落 实，地方基建项目掀起了新一轮建设热潮，公路、铁路、机场、电厂、棚户区改 造等一系列城建项目将动工，以商业银行为代表的金融机构也是将资金重点投向 了基建项目方面，金融机构与政府融资平台的合作机会大大增加，政府融资平台 也将得到更多的实战演练机会，无论在组织结构、功能定位、融资模式、诚信建 设、贷款监控、风险管理等方面都将得到加强，从而大大加速地方政府融资平台 的发展。 2 3 5 规范阶段 2 0 1 0 年1 月1 9 日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽 快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入当年宏观政策方面重 点抓好的工作之一。2 0 1 0 年5 月2 6 日，国务院常务会议又专题研究部署加强地 方政府融资平台公司管理问题。6 月1 0 日国务院下发了关于加强地方政府融 资平台公司管理有关问题的通知( 国发( 2 0 1 0 ) 1 9 号) ，对规范地方政府融资 平台提出了具体要求：抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台 公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷 管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台 公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行中华人民 共和国担保法等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政 府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政 性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、问接形式为融资平台公 司融资行为提供担保。至此，全国对地方政府融资平台的规范整顿工作己全面展 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 开。 2 4 地方政府融资平台现状 2 4 1 全国地方政府融资平台发展状况 在地方融资平台组建和发展的初期，融资的总体规模并不大，但从2 0 0 8 年 下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激国内经济，中央开始实行积极的财 政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的融资平台成 为最活跃的融资主体，融资平台数量及融资规模大幅增长。据银监会统计，截止 2 0 11 年底，全国各级政府共有各类投融资平台超过l 万多家，而在2 0 0 8 年底才 3 0 0 0 多家，从行政层级来看，地方政府组建的融资平台的层级在逐步向下移动， 省级仅占2 5 1 ，市级占3 4 8 0 ，县区级占比逐渐增大，己达到7 2 0 2 。( 见图 2 3 ) 从地域划分来看，政府融资平台主要集中于长三角、环渤海地区等发达地 区为主。( 见图2 4 ) 据银监会统计，截至2 0 11 年末，全国地方政府融资平台贷 款余额8 9 8 万亿元，更有国内学者认为地方债务真实负债规模达到1 1 万亿元， 这是目前各方面估计中最高值，无论是官方公布的统计数据还是学者估计数值， 地方融资平台规模也已经积累到相当大的数额。从地方政府融资平台融资方式来 看，银行贷款占大概8 0 以上，银监会数据显示，在2 0 0 9 年9 5 万亿元银行新 增贷款中，投向地方融资平台的贷款占新增贷款总量近4 0 ，2 0 1 0 年一季度的银 行新增贷款，仍有4 0 流向地方政府融资平台。规模在1 3 5 万亿元左右。 省级 县级 7 2 0 2 级， 8 0 图2 3 地方政府融资平台行政层级划分占比图 数据来源：根据银监会内部统计数据整理所得 1 4 江苏大学y - 商管理硕士( m b a ) 学位论文 3 0 2 0 2 ； 17 14 图2 4 地方政府融资平台地域划分占比图 数据来源：中金公司研究报告( 2 0 1 0 ) 2 4 2d 市政府融资平台贷款发展现状 东北 西部 中部 环渤海 珠三角 长三角 从2 0 0 8 年底以来，广东d 市地方政府融资平台的数量和规模呈飞速发展的 趋势，市级及区级政府设立国有独资或政府控股的综合投资开发公司、市政建设 投资公司、土地储备中心、开发园区管理公司等多中心形式的管理公司。截至 2 0 11 年1 2 月末，d 市共有地方政府融资平台公司9 7 家，约占全省总数的1 6 ， 其中市级融资平台1 1 家，区级及以下融资平台8 6 家。在间接融资方面，该市 9 7 家融资平台在银行机构中的贷款余额为1 0 8 0 亿元，占全省平台贷款总额的 2 0 ，占该市各项贷款总额的2 2 ，比2 0 0 9 年末增加了5 9 0 亿元，增幅达1 2 0 ， 超过7 0 的全国平均水平。在直接融资方面，该市轨道交通发展有限公司等4 家 企业共发行企业债融资8 2 8 亿元。经过多年的发展，d 市各类政府融资平台融 资初步形成以信贷融资为主，以发行债券、票据等融资为辅的融资结构。该市地 方政府融资平台贷款具有以下5 个方面主要特征： ( 1 ) 贷款集中化程度较高。尽管共向9 7 家融资平台发放贷款，但前2 0 名 的融资平台贷款总额为7 2 9 亿元，占比为6 7 ，且贷款余额2 0 名的融资平台均 为各家商业银行贷款大户，客户集中度较高。全市9 7 家融资平台中承贷主体主 要集中于抗风险能力较弱的区级及以下平台，市级政府融资平台仅1 1 家，占全 市融资平台总数的1 1 3 4 ，贷款余额3 3 亿元，占比3 0 5 ；区级及以下融资 簟 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 平台8 6 家，占比8 8 6 5 ，贷款余额1 0 4 7 亿元，占比9 6 9 4 。 ( 2 ) 贷款期限以中长期贷款为主，短期流动资金贷款数量较少。在该市1 0 8 0 亿元政府融资平台贷款中( 见表2 1 ) ，贷款期限为1 年以内( 含1 年) 的占比 仅1 0 9 ；贷款期限为1 年至5 年的占比1 6 1 7 ；贷款期限为5 年以上( 不含5 年) 的占比高达8 2 7 5 ，甚至部分市政工程项目贷款期限超过2 0 年，可见该地 区融资平台贷款期限明显集中于中长期。 ( 3 ) 杠杆率较高。该市融资平台贷款余额与财政收入占比为9 7 ，高于全 国平均水平，且贷款余额前2 0 名的平台，其资产负债率大部分超过1 0 0 。 ( 4 ) 还款来源或保证方式主要依赖于政府可支配财力。从融资平台贷款担 保方式来看，由政府承诺还款或担保的贷款占4 6 ，其余贷款担保方式以国有土 地使用权抵押，应收账款和特学经营收费权质押为主，实际上仍依赖于政府可支 配财力。 ( 5 ) 承贷使用，还贷主体不统一。部分承贷融资平台并不对应具体项目或 同时对应多个项目。在资金安排和使用上，有的融资平台从多家银行获取资金后 划入一个账户统筹安排，分散于几个项目中。 表2 1d 市融资平台贷款期限分布袁 贷款期限余额( 亿元) 占比( ) 1 年内( 含1 年) n 7 41 0 9 卜5 年( 含5 年) 1 7 4 81 6 1 7 5 - 1 0 年( 含1 0 年) 2 9 8 1 52 7 5 9 1 0 一2 0 年( 含2 0 年)5 7 0 9 35 2 8 3 2 0 年以上 2 5 1 7 2 3 3 合计 1 0 8 0 7 91 0 0 2 5 地方政府融资平台的积极作用 地方政府融资平台的设立，对促进我国社会经济又好又快地发展，尤其在应 对国际金融危机，实施“保增长、扩内需、调结构、惠民生 经济工作方针发挥 了积极的作用m 1 。 一是强力拉动了内需。由美国次贷危机引发的国际金融危机也波及了我国实 1 6 江苏大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 体经济，使我国的进出口贸易受到了较大的影响，出口严重受阻，巨大的国内产 能出现了过剩的敞口。在这种情况下，从中央到地方各级政府，提出了一系列的 扩内需、保增长、调结构的措施，如扩大基础设施建设，增加短缺产业的投入， 加快公共环境的改善等，这对于我国应对经济危机产生积极作用。在这种背景下， 地方政府要实施这一政策，仅仅靠自身当期的财政积累来拉动巨大的内需是远远 不够的，只有依靠间接融资，通过地方政府融资平台向银行贷款来解决当期巨大 的投资需求。地方政府正是利用这些平台迅速启动了内需，使一些因国外需求减 少而减产停产的企业有了新的订单，形成了新的国内有效需求，使企业的生产能 力可以充分发挥出来，使国内的就业不受或少受国际金融危机的影响，保持了社 会经济生活的正常运行。 二是加快启动了民生领域的建设。这次“保增长、扩内需、调结构、惠民生 的政策为各级地方政府提供了一个加快城乡基础设施建设的良机，地方政府通过 设立融资平台，借助金融机制，加快启动了大规模的惠民工程，有助于加快建设 和谐社会的进程。截至2 0 1 0 年底，各级地方政府投入教育、医疗、科学文化、 保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达1 3 7 5 3 1 2 亿元，投入节能 减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4 0 1 6 0