（产业经济学专业论文）收费公路公私合作问题分析.pdf

摘要 公私合作( p p p ：p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 模式是发达国家为了重建政府财政， 提高政府部门效率，尝试推行的促进基础设施建设，改善公共服务质量的制度安排。它 主要是指公共部门和私人实体通过共同行施权力、共担责任、联合投资、共担风险、共 享利益以代替固有的政府部门独自建设、运营、管理的模式。尽管近年来收费公路领域 的公私合作( 主要以b o t 方式为主) 取得了一定的发展，但是面对我国财政资金的短 缺、融资渠道的相对单一以及对国内外投资的吸引力较差等诸多问题，我国财政资金的 投入对公路交通的巨大需求仍难以满足。因此，对收费公路领域的公私合作( p p p ) 问 题的研究具有重大的现实意义。本文首先对收费公路领域公私合作的基本概念和容易混 淆点等相关知识点加以了介绍，在此基础上，对收费公路领域的公私合作行为进行经济 分析，探讨收费公路进行公私合作的必然性与必要性，同时，在经济必然性与必要性的 分析基础上，更深一层次的对收费公路采取公私合作之后形成的委托代理经济问题 进行了分析。在充分了解了什么是收费公路的公私合作之后，通过列举国内外公路交通 领域现有的公私合作案例，探讨我国在选用公私合作模式时存在的问题以及从这些案例 中可吸取的经验教训，并针对诸上问题提出了相应的三方面解决措施。 关键词：收费公路、公私合作、政府、策略 a b s t r a c t t h em o d e lo fp u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ( p p p ) i sd e v e l o p e dt or e b u i l dp u b l i cf i n a n c e s ， i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，t r yt op r o m o t et h ei m p l e m e n t a t i o no f i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na n di m p r o v et h eq u a l i t yo fp u b l i cs e r v i c es y s t e m s p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p sm a i n l yr e f e r st ot h ep u b l i ca n dp r i v a t ee n t i t i e st h r o u g ht h ec o m m o np o w e rl i n e a p p l i c a t i o n ，s h a r e dr e s p o n s i b i l i t y , j o i n ti n v e s t m e n t ，s h a r e dr i s k ，s h a r e db e n e f i t st or e p l a c et h e e x i s t i n gg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa l o n ec o n s t r u c t i o n ，o p e r a t i o n ，m a n a g e m e n tm o d e l d e s p i t e t h ep u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ( m a i n l yb a s e do nab o t b a s i s ) a c h i e v e dac e r t a i nd e g r e eo f d e v e l o p m e n ti nt h ef i e l do ft o l lr o a d si nr e c e n ty e a r s i nt h ef a c eo ft h es h o r t a g eo fc h i n a s f i n a n c i a lc a p i t a l ，t h ef i n a n c i n gc h a n n e l sf o ras i n g l er e l a t i v e ，t h ep o o ra t t r a c t i v e n e s so f d o m e s t i ca n df o r e i g ni n v e s t m e n ta n dm a n yo t h e ri s s u e s c h i n a sh u g ed e m a n df o rr o a d t r a n s p o r ti ss t i l ld i f f i c u l tt om e e t t h e r e f o r e ，t h es t u d yo np u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ( p p p ) i n t h ef i e l do ft h et o l lr o a d sh a sg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e f i s to fa l l ，t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e d s o m eb a s i ca n dc o n f u s i n gc o n c e p t sa b o u tp u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s a n dt h e n ，c o n d u c t e d e c o n o m i ca n a l y s i si n t h i sa r e a ，i no r d e rt oe x p l o r ep u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s si n e v i t a b i l i t y a n dn e c e s s i t yi nt h et o l lr o a d sa r e a i nt h em e a nt i m e ，t h ea u t h o rg i v e nt h ed e e p e ra n a l y s i so f t h ec o m m i s s i o n - a g e n tm o d e l o nt h eb a s i so fa l lt h es t u d i e sm e n t i o n e da b o v e t h ea u t h o r g i v e ns o m eh o m ea n da b r o a de x a m p l e st oi l l u s t r a t et h em o d e lo fp u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s t od i s s c u s s e dt h ee x i s t i n gp r o b l e m si no u rc o u n t r ya n dd r a wt h el e s s o n sw em a yl e a r n e df r o m t h o s ee x a m p l e s a tl a s t ，t h ea u t h o ra d d r e s s e dt h r e ec o r r e s p o n d i n gs o l u t i o n st os o l v et h e p r e b l e m m e n t i o n e da b o v e k e yw o r d s ：t o l lr o a d s ，p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，g o v e r n m e n t ，s t r a t e g y 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 王秋玲 工帅子年孕月劾日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 加占年4 月如日 翮年印月勿日 修、 楸 功 王 l 卯 磊1 名 孔 嬲 名 作 节 姘 师 长安人学硕f ：学位论文 一、绪论 ( 一) 研究背景 随着中国经济的持续高速发展，基础设施供给不足对经济发展的限制效应再次突现 出来，特别是交通及其他公用设施的短缺，单靠政府的财政力量无法满足所需的巨额投 资，且投入后政府还有可能承担巨大的赤字风险，这些都为国内外社会资本以公私合作 ( p p p ：p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 方式参与公共基础设施投资建设提供了良好的契机。 随着各地许多p p p 项目的签约和丌展，新一轮p p p 投资浪潮已经在中国展丌。在公路 交通领域，项目建设的投融资机制一直在不断变革，特别是2 0 0 4 年国务院颁布收费 公路管理条例以来，包括浙江、四川、江西、陕西、河南等省在内的很多地方政府都 在积极尝试公路项目市场化运作，试图引进更多社会资金加快高速公路的建设。笔者认 为公私合作( p p p ) 的进展与研究主要包括理论与实务两个方面。 1 、理论综述 ( 1 ) 国外： 虽然现代意义上的p p p 诞生至今只有十几年的历史，但国外学者很早就对公共部门 和私营部门相互合作的模式进行了探讨。1 9 8 2 年，r s c o t tf o s l e r 和r e n e ea b e r g e r 运用实证分析的方法，对美国7 座代表城市的公私协作模式进行了研究；1 9 8 4 年，h a r v e y b r o o k s ，l a n c el i e b m a n ，c o r i n n es s c h e l l i n g 等学者主要从福利经济学的角度探讨 了公私协作中各参与方的参与程度与角色扮演等问题。 现今，在理论上有关公私合作的研究主要有： 美国民营化大师e s s a v a s 在p r i v a t i z a t i o na n d p u b li c p r i v a t e p a r t n e r s h i p s ( 2 0 0 2 ) 一书中，对基础设施领域的公私伙伴关系进行了详细的研究和 阐述，认为：在城市基础设施领域里采用公私合作管理模式对基础设施升级更新，以适 应人口的增长；使基础设施兴建成本最小化；通过收取企业为了获得基础设施特许权而 预付的费用，为其他项目募集资金。s a v a s 认为，p p p 模式是公共和私营部门共同参与 生产和提供物品和服务的任意组织形式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独 行动更有利的结果。由于p p p 存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属，加之公 路公共品大多数是介于纯公共品与纯私人品之问的准公共品( 混合品) ，兼具纯公共品和 纯私人品的部分特征。因此，确切地说，p p p 在公路公共品领域中就不是一种固定的模 式，而是一系列可能的选择，是多种模式的变体和再组合，如服务或者管理外包、购买 一、绪论 建设运营等等。 j e f fw t r a i l e r 等从公私的委托代理模型出发研究p p p 中可能存在的逆向选择和 道德风险，以及怎么实现公私两部门帕累托最优。 a l b e r tn l i n k 等从动态市场的竞争政策角度，研究公私合作于r & d 的情况下，如 何确定项目的社会回报率。 s h i r l e yl e i t c h 等研究公私两部门合作模式的选择等等。 综上所述，国外学者对p p p 的研究，多是以本国实践为研究对象，很少涉及发展中 国家如何利用p p p 加快基础设施建设进程的问题，更没有研究在中国这样一个从计划经 济向市场经济转轨的国家里，如何改变政府职能，吸引民间资本参与公路基础设施建设 的问题。 ( 2 ) 国内： 我国以p p p 为正式概念的研究起步较晚，对于公私合作( p p p ) 模式的研究发展还 处于学术探讨和实践摸索阶段，大多数停留在介绍国外p p p 融资方式的定义、特点、产 生的背景、p p p 和其他融资方式的比较及其优势、我国运用p p p 融资方式的必要性和可 行性方面等等，即仅限于对国外p p p 理论的介绍以及对p p p 模式在中国运用的可行性的 探讨。 2 0 0 2 年，天津大学管理学院李秀辉、张世英最早介绍p p p 项目融资方式，在文章 ( ( p p p ：一种新型的项目融资方式中介绍了p p p 融资的背景、概念特征和融资方式， 在文章( ( p p p 与城市公共基础设施建设中讨论了p p p 模式在城市公共基础设施建设中 的应用模型。 天津大学管理学院王周喜、张勇在( ( p p p 融资模式在西部基础设施建设中的可行性 分析中探讨了p p p 模式在西部基础设施建设中应用的可行性。1 厦门大学经济学院博士研究生、海南大学经济学院教授王丽娅在( ( p p p 在国外基础 设施投资中的应用及对我国的启示中研究了国外p p p 模式应用的基本形式及在我国基 础设施民营化改革中的应用提出了较好的建议。2 毛寿龙公共政策与有限政府中指出：民营化是加快发展公用事业的必由之路， 公益性事业的效率由市场保证，公益性事业的公平则由政府保障，政府是公益性事业发 1 l i 削喜，张劳： p p p 融资模式往西部基础设施建设中的町行性分析，两北农林科技人学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ( 2 ) ：第1 0 6 1 1 0 贞 2 i i 腑娅： p p p 往国外甚础设施投资中的应用及对我固的启永，海南金融，2 0 0 3 ( 1 1 ) ：第3 6 4 0 贞 2 长安人学硕j ：学位论文 展的组织者、协调者和价格管制者。3 中银国际控股有限公司首席经济学家、中国人民大学经济学院教授曹远征博士在文 章公共民营合作制及其在中国的应用中讨论了什么是p p p 、p p p 的相关问题以及在 中国的应用与实践。4 北京市基础设施投资公司副总经理王灏博士根据其对p p p 模式多年的理论研究以及 丰富的实践经验，在p p p 的定义和分类研究、加快p p p 模式的研究与应用推动轨道 交通市场化进程和城市轨道交通项目p p p 模式的结构分析等文章中对p p p 的定义 和分类进行了有益探讨，并结合中国实际和行业特点，探索研究了两种切合中国轨道交 通项目的p p p 模式：前补偿模式和后补偿模式，为我们研究p p p 在我国的运作提供了一 个分析的框架。5 孙学玉、周义程在当代公共行政改革模式及其比较中指出我国高等教育的供给 体制应当尽快从单一主体中解脱出来，最大限度地构建多元主体并存的高等教育供给体 制，通过引入合同承包、自由市场、公私合作、股份合作、补助和凭单等方式声逐步打 破现有供给格局，为新体制的创建提供有效途径。6 中国管理科学院院士黄如宝与同济大学经济与管理学院孙本刚硕士在c p p p 模式及 其在准经营性基础设施项目中的应用中探讨了p p p 在准经营性基础设施项目中应用的 可行性和应注意的问题。7 以清华大学建设管理系清华大学国际工程项目管理研究院教授兼欧盟! 欧亚p p p 联络网”中方主管王守清教授为代表的清华大学国际工程项目管理研究院是目前国内主 要对b o t p p p 等项目融资模式进行系统和前沿研究的科研机构。 天则经济研究所公用事业研究中心是国内研究p p p 模式的非盈利学术机构，主要从 事国外p p p 理论的介绍，公用事业民营化的政策研究，以及对我国公用事业民营化的基 本情况与案例的探索。其出版的中国城市公用事业绿皮书n o 1 一公私合作制的中国试 验一书，较为详细研究了公私合作制以及目前在中国的发展之外，其他大多还是在介 绍p p p 模式中具体某个模式操作内容以及在我国基础设施建设的应用建议等层次上，缺 乏一定程度的理论研究。 总体而言，我国现阶段对于p p p 模式的研究还处于理论引进阶段，主要局限于对于 3 毛寿龙：公共政策j 有限政府，2 1 世纪绎济报道，2 0 0 3 1 2 3 0 4 曹远征：公共民l i 合作制及j 红中国的庸用，伞球政绛：h t t p ：w w w c h i n a r e v i e w c o m g a o a s p ? i d = 1 0 6 7 5 5 1 i 灏：p p p 的定义和分类研究，都市快轨交通，2 0 0 4 ( 5 ) ：第2 3 2 7 页 6 孙学乐，脚义程：当代公共行政改革模式及其比较，江苏行政学院学报，2 0 0 4 ( 4 ) ：第8 3 8 9 页 7 黄如宝，孙本刚：g p p p 模式及其臼：准经t ；性基础设施项目中的应用，国际工程j 劳务，2 0 0 5 ( 3 ) ：第2 5 2 8 贞 3 一、绪论 国外理论和实践的简单探讨，对p p p 模式在我国公路基础设施中的具体运作方式、可能 遇到的问题及对策还缺乏深入系统的研究。同时，国内的有些学者对公私合作( p p p ) 的具体内涵还存在着模糊不清的意识，将p p p 与b o t 等本应属于p p p 模式之下的项目融 资方式，存在着与p p p 并同，并进行比较的现象，公私合作理论有待于不断的完善。 2 、实务综述 ( 1 ) 国外： 英国是最早采用公私合作( p p p ) 模式的国家，按照英国的经验，包括公路、铁路、 机场、港口等的交通是适于p p p 模式的工程。巴西于2 0 0 4 年1 2 月通过“公私合作( p p p ) 模式”法案，该法对国家管理部门执行p p p 模式下的工程招投标和签订工程合同做出具 体的规定。美国、日本等发达国家也相继在上世纪9 0 年代完成了p f i ( 后更名为p p p ) 的立法工作。部分发展中国家也在9 0 年代后半期开始了p f i 的立法工作，亚洲地区已 有了若干p f i 应用的成功案例。 意大利是最早推行收费公路公私合作的国家，现今，意大利采用网络特许方式，将 以往特许投资对象由一条路段改为一个较大规模网络，解决同一网络由不同公司运营或 完成时间不一造成收费不一的情形，同时也促使特许公司资金调度更有效运作，道路使 用者可按同一收费标准付费。澳大利亚的收费公路广泛推行特许经营制度b o o t ，即建设 ( b u i i d ) 拥有( o w n ) 经营( o p e r a t e ) 移交( t r a n s f e r ) ，目前澳洲有多 个运营及在建b o o t 项目，基本上由政府特许私人投资的公司经营。政府通过与经营主 体签订特许经营协议，明确国家、政府主管部门和公路经营主体在公路收费经营活动中 的权利、责任和义务，协调企业追求经济效益和政府追求社会效益间的关系，有效规范 企业的收费经营行为，实现经济效益与公共利益的双赢。 目前，在吸引民营资本参与公共基础设施方面国际上较为流行的有b o t ( b u i l d - o p e r a t e t r a n s f e r ：建设一经营一转移) ，a b s ( a s s e t - b a c k e d s e c u r i t y ：资 产证券化) 等几种融资模式。在发达国家和有些发展中国家，越来越多的私营部门通过 公私合作的形式投资、建设、管理甚至拥有公共基础设施。 ( 2 ) 国内： 2 0 0 0 年，我国台湾地区通过促进民间参与公共建设法，规定私营企业可以b o t 、 b t ( b u ll d - t r a n s f e r ：建设一转移) 、b t o ( b u il d - t r a n s f e r o p e r a t e ：建设一转移一经 营) 、l o t ( l e a s e - o p e r a t e t r a n s f e r ：租用一经营一转移) 等方式申请投资公共领域( 包 括交通建设等十二个领域) 的建设。1 9 9 4 年，福建将总投资2 5 亿元的刺桐大桥向民间 4 长安人学硕i ：学位论文 资本开放，开了以少量国家投资带动大量民间资本参与基础设施建设的先河。此后，民 营资本投资建设收费公路( 尤其是高速公路) 形成潮流，但民间投资总是以追求利益的 最大化为目标，投入直指效益较好、安全性强、回收期较短，且管理容易和操作方便的 项目，而公路投资效益的关键取决于公路项目的延伸度和通达地区的经济条件，因此， 在东部地区，民营企业发展的势头相当迅猛，特别是上海和浙江两地，更是成为全国高 速公路建设民营资本融资的楷模。近年来，包括上海、江苏、福建等在内的部分地方政 府在p p p 模式的应用中进行了改革尝试，高速公路项目向国内外投资者全面开放，民间 投资者非常活跃，己经初步形成“政府引导、社会参与、市场化运作”的良性循环。总 体上来说，我国收费公路民营化发展呈现出良好势头以及美好前景，但因缺乏规范的法 律机制和有效的监管机制，在公私合作发展过程中，出现了很多问题，有得有失，需要 总结经验。 我国现阶段对于p p p 模式的简单运用，对p p p 模式在我国公路基础设施实践过程中 出现的问题的有效解决，对公路建设采取公私合作( p p p ) 模式的多样性，以及多种模 式的灵活运用等方面都存在可待实践、开发、研究的广阔空间，应适时、适当的采用不 同的、合适的公私合作( p p p ) 模式进行收费公路的建设。 ( 二) 问题的提出 以国家财政资金为指导进行基础设施建设，尤其是公路建设，是世界上很多国家在 经济发展起步阶段所普遍采取的政策，但是随着经济的高速发展，对基础设施建设投资 的需求与日俱增，对于建设周期长、投资巨大的公路项目来说，单单依靠国家财政拨款 建设基础设施显然已不能满足对基础设施建设投资的巨大需求。2 0 世纪7 0 年代以来， 西方国家纷纷放松对过去由国家垄断经营的基础设施领域的管制，引入民间资本，建立 竞争机制，基础领域的改革极大地推动了基础设施相关行业的发展，基础设施产品的供 给能力有了显著的提高，并成为近一二十年来西方国家拉动经济增长的重要推动力。 我国基础设施建设虽然自改革开放以来取得了巨大的发展，但根据我国国民经济发 展需要以及我国公路网的建设规划，我国公路建设任务远比法国、澳大利亚和世界其他 国家艰巨，公路建设资金严重不足的状况也更为严峻，加之政府在公共基础设施建设中 的高投入、低效率、风险巨大和资源的高消耗等诸多弊病，暴露的越来越明显，已成为 当前制约我国经济增长的“瓶颈”。因此，光靠政府财政投资从根本上难以解决我国对 公路这一基础设施的巨大需求。 在这种背景下，借鉴世界各国的成功经验，借鉴和引进2 0 世纪9 0 年代在西方发达 5 一、绪论 国家基础设施建设中流行起来公私合作( p p p ) 模式，引进和应用p p p 模式，在p p p 融 资方式下，公共部f - j 矛u 私人企业共同参与项目建设和运营，发挥各自优势，充分利用有 限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。从政府部门角度，既可以减轻政 府财政负担，提高管理和服务水平，又可以改革政府在公共基础设施建设中的角色，克 服诸如效率低下等弊病。合作各方可以形成互利的长期目标，实现“帕雷托”效应，符 合基础设施建设的宗旨。 究其上述原因，p p p 模式是适应我国公路建设现状的项目运作模式，能加快我国公 路建设速度，促进我国社会和经济的发展，因此加快实施公路基础设施公私合作，积极 争取民营资本投资公路基础设施，将是我国公路基础设施建设发展的必然趋势之一，是 我国公路交通跨越式发展的必然选择，而对其深层次的研究更是必需的也是势在必行 的。 ( 三) 论文研究的意义 基础设施建设在国民经济和社会发展中起着重要作用。我国的基础设施目i j 主要是 以政府提供产品和服务为主，这种传统的建设管理模式既缺乏效率、又受资金的制约， 已经严重影响和制约了我国经济和社会的发展。 在国内，私营部门进入公共服务领域已经不是什么新鲜事。在过去的十多年中，私 人投资和管理的进入更好地释放了公共资源的潜力，不仅为民众提供了更好的服务，同 时也为公司创造了效益，政府省去了管理的麻烦却获得了治理的收益，在某些情况下， 政府还可以作为股东之一分享回报。给水、排水、垃圾处理、修桥铺路等领域都已经引 入了这些灵活机制，并初显成效。这都是我国在公私合作方面的成功试验，只是我们过 去很少谈公私合作的概念，将公共部门和私营部门的界限划得太分明，即使是在上述项 目中，有的人仅强调吸引私人资本投资到公共事业，将公私合作看作是一种纯粹的融资 手段，这样往往不利于项目的持续发展。毕竟，融资只是手段，合作才是关键，只有通 过一种精心设计的合作方式使得公共部f - 矛t j 私营部门都感觉到足够的激励，才能够最终 为社会提供优质的公共产品。否则，公私合作就只能成为资本运作的一场游戏，对社会 福利毫无益处。 通过本论文的研究，旨在政府、企业在公路领域实行公私合作时，能够正确认识自 身的地位和作用，审慎分析某一收费公路的特定的属性，采取合适的公私合作模式进行 建设运营，既减轻政府低效率、资金不足的缺陷，同时，又能够在最大程度上利用民营 经济的优点与长处，在实现经济效益的同时，又实现了社会效益，为我国公路基础设施 6 长安人学硕：i ：学位论文 正如西方发达国家已经历过的事实，曾在包括美国在内的4 9 个国家中亲身进行民 营化实践的e s s a v a s 根据其3 0 多年的经历总结道：在铁路、电话系统以及电力事 业等现有基础设施建设情况中，显示了一个令人沮丧但又难以摆脱的循环。这一循环如 下图1t ：所示： 务p 民静吣并 邮孰莎 絮 图1 国鼽赠化循环 政? 制 q d 氐管p 少 在最初创业阶段，许多小工厂被兴建起来提供服务。随着该新兴行业的发展，兼并 和合并不断发生，结果政府为了应对“收费”方面的抱怨和控制所谓“混乱的竞争局 面，会出台各种各样的规制，在收费和特许权方面对企业实施严格的控制。在这之后， 一方面由于通货膨胀，另一方面由于设备老化引起维护费用上涨，企业的成本会不断上 升。但是，政治家们在“保护公共利益”的名义下，往往拒绝企业增加收费或调整服务 的要求，结果企业收入不足，开始出现亏损。这种状况反过来又会导致企业对维护和维 修投入的下降，对新设备投资的萎缩，以及随之而来的每况愈下的服务水平。于是，要 求政府行动起来的呼声出现了，政府开始接管这些企业，给予大量补贴，换回却依然是 公共管理下不断下降的效率。最后，情况会发展到政府补贴难以维持的地步，此时服务 必须缩减，向用户收取的费用必须提高。最终，随着民营化被提出来解决此问题，整个 循环方告结束8 。 因此，以“取其精华，弃之糟粕”的态度接受外来成熟思想，笔者认为：同样作为 8 【荚】e s 萨乩斯：民黄化j 公私部门的伙伴关系( 第一版) 周：占忍等译，中国人民人学i 1 版社2 0 0 2 年，第2 5 一2 5 2 页 7 一、绪论 基于我国现在已经采用部分公私合作形式，后续政府管制理念被逐步提上日程，本文期 望给政府当局管理者提供一种参考，避免由于过重的管制造成的循环成本，采用适度的 管制手段和方式，以最大程度上满足我国对公路的巨大需求。 ( 四) 研究思路及主要研究内容 本文的研究，首先介绍收费公路领域公私合作的基本概念和相关知识点，在此基础 之上，对收费公路领域的公私合作行为进行经济分析，探讨收费公路进行公私合作的必 然性与必要性，同时对收费公路采取公私合作之后形成的委托代理问题，进行了更 深层次的分析。在充分了解了什么是收费公路的公私合作之后，通过陈列国内外公路交 通领域现有的公私合作案例，顺理成章的提出了我国在选用公私合作模式时存在的问题 及从这些案例中可吸取的经验教训。最后，针对收费公路切实发展公私合作的需要，提 出了相应的解决措施。 8 长安大学硕：t 学位论文 二、收费公路公私合作简介 ( 一) 收费公路公私合作的发展历史 私营企业参与公共基础设施的建设运营及提供公共服务的历史最早可以追溯到 1 7 8 2 年，法国p e r r i e r 兄弟建设、运营自来水公司可以看作公私合作( p p p ) 模式应用 的开端。从此陆续出现私人参与供排水项目以及公路项目等政府垄断性行业项目的建设 与运营，但是直到2 0 世纪中叶，随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私 人企业在公共基础设施的建设中丌始发挥越来越重要的作用。2 0 世纪8 0 年代，无论是 在发达国家或是发展中国家，b o t ( p p p 的一种典型模式) 广为流行，成为融资建设大型 基础设施的主要模式，尤其是在收费公路、供排水系统等领域开始广泛运用，得到人们 的广泛关注，开始逐渐盛行。 英国是较早推广p p p 模式的国家，1 9 9 2 年，为了提升基础设施水平、解决公共服务 的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题，英国当时的财政大臣肯尼斯克 拉克首次提出p p p 的概念，并于1 9 9 3 年1 1 月出版了手册新突破，副标题为“面向 公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”，从此废除了最初严格限制私营资本进入公 共领域融资的规定，为私营部门参与政府融资消除了政策和法律的限制。至此之后，英 国政府积极改革了向公众提供公共服务的模式，充分利用各私人领域的商业服务公司或 机构在金融、设计和管理方面的技术和经验，为公共领域提供服务，形成完备的多元投 资模式。现在无论在发达国家或是在发展中国家，p p p 模式的应用越来越广泛。 我国虽然从清朝木期开始也有“官办民营 和“官督商办”等公私合作( p p p ) 模 式的萌芽，但受新中国长期计划经济模式的制约，直到改革开放以后，我国才开始对公 路的经营管理和产权制度进行了改革尝试，而p p p 在我国基础设施领域的应用是从1 9 8 4 年的广深线中堂大桥、中山市张家港公路为标志，开始了路桥收费的历史进程。在这一 阶段，主要以b o t 的方式应用于部分经济发展较快地区的收费公路领域。 到2 0 世纪9 0 年代，为了筹集公路建设基金，加快公路建设速度，国家允许外商或 国内非交通管理部门独资、合资建设和经营公路，对已建成的收费公路允许有偿将经营 权转让给外商或国内非交通管理部门。1 9 9 2 年，江苏省交通厅为了加快宁沪高速公路江 苏段的建设，按政企分开的原则，设立了江苏宁沪高速公路股份有限公司，并且得到了 国务院批准，成为中国大陆首家由国务院特批的以股票融资和债券融资相结合的高速公 路建设、管理、经营的股份有限公司。1 9 9 6 年，以经营合宁( 合肥一南京) 高速公路安徽 9 二、收费公路公私合作简介 段的皖通高速公路股份有限公司，在香港联合交易所发行了中国大陆首家高速公路h 股 股票，开创了中国大陆高速公路建设在资本市场利用外资的先河。1 9 9 7 年我国公路基础 设施民营化的法律依据公路法出台，公路法规定“国家鼓励国内外经济组 织对公路建设进行投资，开发经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、 公司债券筹集资金；有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。” 我国有了首部公路领域公私合作的立法。这一阶段，高速公路项目中大量采用了b o t 方 式，但这一阶段中大批的项目以失败而告终。在2 0 世纪九十年代后期，公私合作项目 ( 主要是b o t ) 逐渐开始多了起来，和其他发展中国家一样，收费公路是私人投资者比 较感兴趣的项目，排序位于供电项目之后。按世界银行的统计，1 9 9 0 - - 2 0 0 1 年，在交通 运输领域( 公路、铁路、航空、港口) 共有7 6 1 个项目采用了p p p 方式，总投资1 3 2 1 亿美元。 2 0 0 0 年以后，项目融资又开始进入新高潮，尤其是国家出台了有关特许经营管理法 律文件后，运作具有了法律依据，同时，专业人才队伍及市场也逐渐成熟，公私合作( p p p ) 项目融资的领域扩大到了更多的市政基础设施领域。总体而言，从2 0 世纪9 0 年代初至 今( 2 0 0 8 年1 月) ，我国已成功的实施了公路经营权有偿转让2 0 多起，解决了许多省、 市公路建设资金短缺的问题，逐步成为国内高等级公路建设融资的一个重要方法，例如 广深珠高速公路、京通城市快速公路、成渝高速公路重庆段、浙江沪杭涌高速公路等。 在实践的同时，我国学术界也掀起了一股公私合作( p p p ) 研究的热潮。 ( 二) 收费公路公私合作的含义及内涵 1 、公私合作的含义 ( 1 ) 公私合作的概念 虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但公私合作( p p p ) 术语的 出现不过是近l o 年的事情。到现在为止，有关公私合作的定义还没有一个定论，理论 界中有关公私合作( p p p ) 的概念有多种说法，典型的有联合国培训研究院、欧盟委员 会、美国p p p 国家委员会、加拿大p p p 国家委员会、e s s a v a s 等的定义，前四类在 王灏博士 p p p 的定义和分类研究( 2 0 0 4 ) 一文中有详细讲述，在此就不再赘述。 e s s a v a s 将p p p 定义为三个层次：从广义界定，指公共和私营部门共同参与生产和 提供物品和服务的任何安排，合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。狭义上指一 1 0 长安大学硕l ：学位论文 些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目9 。再次，它指企业、社会贤达和地方 政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作1 0 。 在我国国内，也有许多有关公私合作( p p p ) 的不同说法，具有代表性的有：中国 博士后特华科研工作站熊波的( ( p p p 模式：民营经济参与公用事业的新模式、南开大学 经济学院城市与区域经济研究部博士后，正高级工程师张勇的应用p p p 融资模式促进 城市基础建设发展、海南大学经济学院教授王丽娅的( p p p 在国外基础设施投资中的应 用及对我国的启示、北京市发展和改革委员会刘志( ( p p p 模式在公共服务领域中的应用 和分析、工程师，南京大学m b a ，南京市国有资产投资置业公司总经理陈晓海政府投 资与市场结合的运行方式公私伙伴关系探讨、清华大学公共管理学院郭沛源参加 国际相关专题会在公私合作实践企业社会责任的一种选择等学者所下的定义。 概括起来，笔者认为，虽然有关公私合作( p p p ) ，即公私伙伴关系或公共部门的民 营化的具体定义国内外会有所差别，但就大体涵义而言，不过是指公共部门通过与私人 部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。公指的是公共部门；私指的是私 营企业为主的公共组织以外的其他社会实体。公私合作即利用竞争机制、价格机制、供 求机制与约束机制，调动社会资源参与政府公共服务的供给过程，从而实现政府以较少 的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量更高的公路基础设施的目的。二收费公路 的公私合作包括公路建设、运营、外围设施( 如广告开发等) ，它将私人生产经营的优 点与公营的优点有机结合，实现了公路优质、高效的供给。 ( 2 ) 公私合作与易混淆概念的区分 公路基础设施公私合作在一些城市已经开始，但是由于公私合作模式( 现主要为 b o t ) 在我国使用的时问较短，一些学者及非研究人员仍对公路基础设施公私合作存有 一些错误的认识，为了便于后续分析，笔者略作区分，主要有以下几个方面，一是对公 私合作内涵的不当理解；二是对公私合作外在表现形式方面的误区。 公私合作内涵方面的误区 一是认为基础设施的公私合作就是私有化，二是将公私合作( p p p ) 与b o t 并列并 加以比较。 公路基础设施公私合作和基础设施私有化有本质的区别，两者的区别主要在于民i 目j 9 【荚】e s 萨瓦斯：民传化1 j 公私部门的伙伴关系( 第一版) 周志忍等译，中国人民人学 l 版社2 0 0 2 年，第1 0 5 页 1 0 p e r r yd a v i s ，e d ，p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ：i m p r o v i n gu r b a nl i f e ，p r o c e e d i n go ft h ea c a d e m yo fp o l i t i c a l s c i e n c e ，v o l u m e 3 6 ，n u m b e r 2 ( 19 8 6 ) 收0 路0 w - 0 ”n 和政府投资在项目中的参与度和主导地位的差异( 见图2 、) 。公私合作无论采用何 种形式，都必需在政府的特许条件f 进行粹营。在政府的特许经营制度下让民营资本 进人基础设施，并由民营机构进行经营管理，这j 完全由民营组织自己按照市场规律运 作是有本质的不同。在政府的特许经营制度下经营管理，政府会规范企业的经营管理行 为，让咒营套l l 趋向实现f 常的利润，并不_ 定足岔】k 的埕大化利润即政府不仅会控 制企业追求垄断利润，又会帮助企业避免亏损。 对话 棒详经营b b t b o o 私有化 图2p p p 与私有化的区别 在木章第二节第二小点的知识点中可以明确地看出，公私合作具有多样化的表现 形式，这要根据具体的项目来确定属于哪一种公私合作模式。其中，b o t 项目融资模式 隶属于公私合作模式，并不如有些学者在其文章中指出的“由于b o y 模式存在的种种缺 陷，由此引入一种新的融资模式p p p ”，这一观念存在误区，公私合作( p p p ) 与b o t 并 非并列或是弥补另一方不足而出现或是被采用的，这一点必须明确。 公私合作外在表现形式方面的误区 其一，些观点认为公路基础设施的公私合作就是提高产品或服务价格。这一错误 的认识是由于原由政府免费提供或者还贷型公路，具有政府的公益性质，而由私营企业 经营的公路在收回成本的基础之上要求得到合理的利润，因此价格与前两者比较会有所 提高，在国家收费公路的定价标准下，属丁二正常的价格范围。由于这往往会成为推行民 营化的一大阻力，冈此需要特别在此纠j 下这种误解。 其一二，有不少人认为公路基础设施民营化就是把公路基础设施的国有资产卖给私人 企业，由私人企业进行经营。这是一种错误的认识，前面已经提到基础设施民营化本身 就是公批部与民营机构的合作，不仅仪是合作，同时还要构建制约性的合作关系。简 单的把公路基础设施卖给氏营企业，不是真正意义上的民营化，同时也不能达到公私合 作的日的。 2 、收费公路公私合作的分类 ( 1 ) 公私合作的分类 长安人学硕 ：学位论文 在基于大量资料比对基础之上，对于基础设施公私合作( p p p ) 的分类主要集中在 民营化大师e s s a v a s 与北京大学经济学博士王灏的论述上，现简述如下： e s s a v a s 公私合作可以采取多种形式，表，：? 一二? l 以连续体的方式显示了公私合作的主要类 型。在这一连续体上，最左端是完全公营的模式，最右端则是完全民营的模式。公私合 营的形式中包括合同承包、特许经营和政府撤资三个部分，审视连续体的右半部分时要 注意，所谓民营化程度的高低是相对而言的。事实上，它们之间的区别十分细微，而且 具体到每个个案，情况也不尽相同。1 1 表1 公私合作类型连续体 政府国有服务 运营台作 租赁 建设建设 外围购买建设 部门企惶 外包 维护 组织 建设移交经营建设建设拥钶 外包经营经营移交经营经营 完全公营+ 叫完夸民营 参考世界银行、联合国培训研究院、欧盟委员会以及加拿大p p p 国家委员会等的分 类方式，王灏博士在结合国内目前的应用现状下，得出广义p p p 可以分为外包、特许经 营、私有化三大类，p p p 可以按三级结构的方式进行分类。见图3 筷块式外勉 广( s c 服p a 务c e ：蔓翁敞t ) 。m! ( c o m t x m c n t ( ) t i b o u 晒n g ) - 1 符理外 哇 。 产 外包樊 jk ( m 差矗矗喜崭l e 。n tc o n t r a c t i |! 豁体式外包。j r ) b 1 m i 。“( l u r n k c y )i - o & m |r t o t - 黏焉 p p p 丁( 特c o 诲n c 缝e s 营s i o 葵n ) - 一 _ b o t 耋k 嚣 f l 始他 3 害鬻 ft ，毫if 抟 一 宠仑私裔纪 b l t o ；o o 卜t o 椭i 、, c , s , 雠t i t t t r c l 飞。h i ；分私靠亿 静给 tl 一 分私靠亿 一警麓钳 【美】e s 萨瓦斯：民节；化j z 。k ，。，。、。，。，。j ：。, 7 。3 等译，中国人民大学j ；版 2 0 0 2 年，第2 5 3 2 5 4 页 1 2 于灏： p p p 的定义和分类研究，都市快轨交通，2 0 0 4 ( 5 ) ：第2 3 2 7 页 1 3 二、收费公路公私合作简介 ( 2 ) 公私合作的模式 由于民间参与基础设施建设和事务管理的模式统称为公私合作，简称为p p p 。因