（产业经济学专业论文）中国电信业的规制问题研究.pdf

摘要 摘要 电信和信息技术产业统称为信息与通信技术( i n f o r m a t i o na n d c o l r n u n i c a t i o nt e c h n o l o g y ，i c t ) 产业。i c t 产业对经济增长的带动 作用，以及对经济结构的优化作用是毋须置疑的。在过去的1 0 年里， 世界电信行业在用户增长的驱动模式下创造了超高速的产业大爆发。 中国通信产业在改革开放以来，特别是近1 0 年也获得了巨大发展。 近来影响我国第三代移动通信( 3 g ) 进程的重要因素有了新的突破。信 息产业部近日发布消息称，3 g 三大国际标准之一的“巾国标 准”t d s c d l l a 为我国通信行业标准，这意味着这一标准技术方案已经 成熟，能够指导企业进行制造生产，表明我国开始全力进行t d s c d m a 发放牌照前最后阶段的准备工作。 电信业在我国国民经济和社会发展中起着基础性、战略性、先导 性的作用，电信业的持续健康发展对于促进国民经济的稳定发展、提 高人民生活质量、改善社会福利和劳动环境等都具有不可替代的作 用。在中国这个全球最大的通信市场内，在国有电信企业为主体、多 家相互竞争的市场结构下，中国电信业的改革和规制意义重大。 本文首先对选题背景进行了简单的描述，简要介绍了当前世界电 信业的发展现状，我国电信业取得的成就以及当前中国电信业技术层 面的最新情况。然后从理论和现实两个方面对电信规制的理论发展和 世界电信业规制改革实践进行了探讨和分析，并以美、英、目、巴西 等国家为代表进行了重点研究和对比分析，结合中国电信的实际，指 出中国电信规制在改革和发展中存在的不足和出现的问题，从而提出 了中国电信规制改革的目标和进一步改革的措施，为中国电信业规制 的发展和改革提供了参考。 关键词：电信规制放松规制普遍服务政监分离 a b s t r a c t a b s t r a c t t e l e c o 呻m u n i c a t i o na n di n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi n d u s t r ya r e u s u a l l vc a l l e di n f o r m a t i o na n dc o i n m u n i c a t i o nt e c h n 0 1 0 9 y ， i c t i c ti n d u s t r yh a sal a r g ee f f e c to ne c o n o m i cg r o w t ha n d o p t i m i z i n ge c o n o m i cs t r u c t u r e i nt h el a s tl oy e a r s ，t h ew o r l d t e l e c o 咖u n i c a t i o ni n d u s t r yh a sd e v e l o p e di nav e r yh i g hs p e e d d e p e n d i n go nt h eg r o w t ho fc o n s u m e r s c h i n at e l e c o 咖u n i c a t i o n i n d u s t r yh a sd e v e l o p e de r o r m o u s l ys i n c ec h i n a sr e f o r ma n d o p e n i n 毋e s p e c i a l l yt h el a s tl oy e a r s r e c e n t l yt h ei m p o r t a n t f a c t o r so n3 gh a sn l e wb r e a k t h r o u g h m i n i s t r yo fi n f o r m a t i o na n d t e c h n 0 1 0 9 yd e c l a r e dt h a t ，t d s c d 凇， c h i n as t a n d a r d ，o n eo f t h ei n t e r n a t i o n a lm a j o rs t a n d a r d sh a sb e c 衄et h es t a n d a r do f c h i n ac o 咖u n i c a t i o ni n d u s t r y t h i sm e a n st h et e c h n o l o g yp r o j e c t o ft h es t a n d a r dh a sb e e nm a t u r e 。a n dc a nb eu s e dt oi n s t r u c t t h ec o r p o r a t i o n st om a n u f a c t u re i ti st h el a s ts t a g et op r e p a r e f o rg r a n t i n gt h e1 i c n s ep l a t e c h i n at e l e c o 硼u n i c a t i o ni n d u s t r yh a sab a s i c ，s t r a t e g i c ，a n d l e a d i n ge f f e c ti nc h i n an a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i 8 1d e v e l o p m e n t t h ec o n t i n u o u sa n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft e l e c o 唧u n i c a t i o n i n d u s t r yh a sa ni r r e p l a c e a b l ee f f e c to na c c e l e r a t i n gt h e s t a b i l i z a t i o na n dd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y ， a d v a n c i n g t h eq u a l i t yo fp e o p l e sl i f e ，a n di m p r o v i n gs o c i a lw e l f a r ea n d w o r ke n v i r o n m e n t i nc h i n a 。t h ew o r l d sl a r g e s tc o m m u n i c a t i o n 田a r k e t ，w i t h i nt h es t r u c t u r et h a ts t a t e c l w n e de n t e r p r i s e sa r e t h em a j o rp a r t ，a n ds e v e r a lc o m p a n i e sc o l p e t ew i t ho n ea n o t h e r ， t h er e f o r ma n dr e g u l a t i o no fc h i n at e l e c o m u n i c a t i o ni so fg r e a t i m p o r t a n c e t h i st h e s i sf i r s ts i m p l yd e s c r i b e st h eb a c k g r o u n dt oc h o o s e t h es u b j e c t ， i n t r o d u c i n gt h ep r e s e n ts t a t u so ft h ew o r l d s t e l e c o n 皿u n i c a t i o n 。t h ea c h i e v e m e n to fc h i n at e l e c o m m u n i c a t i o n a n dt h el a t e s t t e l e c o 硼m u n i c a t i o n s i t u a t i o n i n t e c h n o l o g y t h e ni td i s c u s s e sa n da n a l y z e s o fc h i n a t h e a b s t r a c t d e v e l o p m e n to ft h e o r yi nt e l e c o 啪u n i c a t i o nr e g u l a t i o na n d p r a c t i c e si nw o r l d st e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t o r yr e f o r m i t m a i n 】ys t u d i e sa n da n a l y s e sc o m p a r a t i v e l yt h es i t u a t i o n so f a m e r i c a ，b r i t a i n ，j a p a na n db r a z i l c o m b i n i n gt h ef a c to fc h i n a t e l e c o 咖u n i c a t i o n ， i tp o i n t so u tt h ew e a k n e s sa n dp r o b l e mi n t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fc h i n at e l e c o 咖u n i c a t i o n r e g u 】a t i o n a t 】a s t ，i tb r i n g sf o r w a r dt h ea i mo fr e f o r mi nc h i n a t e l e c o 册u n i c a t i o 力r e g u l a t i o na n dt h em e a s u r e sw ew i l lt a k en e x t g i v i n gr e f e r e n c e s f o rt h ed e v e l o p m e n ta n dr e f o r m i nc h i n a t e l e c o 唧u n i c a t i o nr e g u l a t i o n k e y 册r d s ：t e l e c o 加叫n i c a t i o nr e g u l a t i o n d e r e g u l a t i o n u n i v e r s a ls e r v i c e s e p a r a t i o no fg o v e r n a n c ea n dr e g u l a t i o n 独创性声明 y 8 7 9 0 3 5 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 本人签名：童l ! 童塾 日期：“年三月旦日 北京交通大学硕士学位论文 无线电管理署、无线电广播管理局、独立电视委员会和广播标准委员 会，成为英国信息领域独立、统一的监管机构，直接对议会专门委员 会负责。在日本，从1 9 8 4 年到1 9 9 2 年，先后对日本电气通讯事 业法、日本电报电话公司法和日本国际电报电话公司法进 行修改，实现政企分开，推动电信业市场化和自由化。2 0 世纪9 0 年 代，各国电信改革进入快速期。以德国、法国为首的欧盟国家，以墨 西哥、巴西为首的拉美国家，以韩国、新加坡、中国香港为首的亚洲 国家和地区，以波兰、匈牙利为首的一些东欧国家都大面积进行电信 体制改革，包括破除垄断、开放竞争、建立专门的电信规制机构。 中国通信产业在改革开放以来，特别是近l o 年也获得了巨大发 展。2 0 0 5 年全年累计完成通信业务总量1 2 1 9 8 9 亿元，同比增长 2 4 6 ，其中，电信1 1 5 7 5 3 亿元，增长2 5 4 。电话用户总数达到 7 4 3 亿户( 其中固定电话3 5 0 亿户，移动电话3 9 3 亿户) ，居世界 首位。影响我国第三代移动通信( 3 g ) 进程的重要因素有了新的突破。 信息产业部近日发布消息称，3 g 三大国际标准之一的“中国标 准”t d s c d m a 为我国通信行业标准，这意昧着这一标准技术方案已经 成熟，能够指导企业进行制造生产，表明我国开始全力进行t d s c d 姒 发放牌照前最后阶段的准备工作。 但是，对于中国这样一个拥有巨大人口、二元经济结构显著的发 展中国家而言，电信产业的巨大经济潜力仍然没有得到完全的释放。 例如，中国拥有超过1 3 亿的人口，固定电话和移动电话的普及率还 只有2 7 0 和3 0 3 ；广大农村地区通信基础设施长期落后，东西部 “数字鸿沟”差距明显。中国电信业发展潜力巨大。并且，电信业在 国民经济和社会发展中起着基础性、战略性、先导性的作用，电信业 的持续健康发展对于促进国民经济的稳定发展、提高人民生活质量、 改善社会福利和劳动环境等都具有不可替代的作用。在中国这个全球 最大的通信市场内，在国有电信企业为主体、多家相互竞争的市场结 构下，中国电信业的改革和规制意义重大。 1 2 论文结构框架 本文的主体分为六大部分。第一部分绪论，主要是对选题背景进 行了概述，在该部分中主要介绍了当前世界电信业的发展现状，回顾 了世界电信规制由产生到逐步放松的发展历程，最后介绍了我国电信 业取绲的成就以及当前技术层砸的发展现状，突出了电信规划改革的 重要性。第二部分是对电信规制理论的概述，阐述了规制产生的经济 学原因，规制理论的发展以及电信规制的内容，其中规制产生的原因 结合我国的实际情况与西方规制产生的原因进行了对比。第三部分对 国外电信规制情况进行了介绍和分析，分析了世界各国电信规制模式 的演变。主要介绍了美、英、日和巴西等国的电信规制改革情况，分 析利弊，以供借鉴。第四部分是对中国电信规制情况的分析，主要介 绍和分析了中国电信规制的发展历程，中国电信业当前存在的主要问 题，以及阻碍中国电信业发展的因素，为下一部分提出措施建议做好 准备。第五部分是解决闳题，主要论述了中国电信业规制进一步的改 革，提出了改革目标并给出了措施建议。最后一部分为结论部分，通 过前面几部分的分析论述，进行总结归纳。 电信规制理论概述 大量的规制在中国出现，更主要的根源还在于政府角色的冲突和 错位。在西方，企业赚不赚钱是企业自己的事，与政府无关，政府要 规制的是企业损害社会的行为。但是在我们国家，国有企业是国家所 有，当国有企业发生亏损的时候，政府作为企业的所有者，不能坐视 不管。 在转轨经济中。政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的 管理者，存在着深刻的角色冲突。政府就可能利用它作为社会管理者 的垄断性权力，来谋取它作为所有者的利益。这是我们目前各种各样 的规制不断出现的深刻原因。 可以讲，我们的规制其实是垄断政策，是一种反竞争的政策，而 不是为了让竞争更好地发挥作用。当然，西方的规制在后来的发展中 也产生了一种反竞争的、消灭竞争的趋势，但这里面有一个完全不同 的历史演变的过程。 2 2 规制理论的发展 2 2 1 经典规制理论 规制政策实际上是为电信市场上的竞争主题设置“游戏规则”。 规制通常集中在两个方面：一是进入规制，即由谁来进行生产：二是 价格规制。根据微观经济学基本理论，只有当价格( 完全竞争的市 场结构时，边际收益等于价格) 等于边际成本时社会总福利才最大。 对传统定义的自然垄断行业，当企业具有下降的边际成本m c 时，其 平均成本a c 也下降，但a c 。因此，当价格p 等于边际成本即p = m c 时，虽然社会总福利最大，但由于p = m c c ( q 1 ) ， 对所有的q ，q 1 o 。规模经济性对于弱增性既非必要条件，也非充 分条件。鲍莫尔、潘采( p a n z a r ) 和威利格( w i l l i g ) 在1 9 8 2 年进一 步用弱增性对自然垄断进行了新的定义“。其结果表明：即使平均成 本上升，规模经济不存在，只要单一企业的生产成本具有弱增性，则 单一企业供应整个市场的成本仍小于多个企业分别生产的成本之和， 则由单一企业垄断市场的社会成本仍然最小。因而，规模经济对于作 为一种成本最低的生产组织形式的垄断，既非必要条件，也非充分条 件。上述研究结果的意义，在于它说明了即使不具有规模经济性，垄 断也可能是提供通信业务的最有效方式。曼特尔认为a t t 和加拿大 贝尔系统作为一个整体的电信系统来说，的确具有一定的规模经济特 征，但其他局部的电信系统则没有明显的规模经济特征 ( m a n t e l 1 9 7 5 ) 。 以上的分析图1 作了更明晰的说明。以平均成本a c 和边际成本 m c 为纵轴，产量为横轴，d 。，d 。，d 。代表不同的需求曲线。若使社会 福利最大，则价格由需求曲线d 与边际成本m c 的交点决定。 ( 1 ) 对于较低的需求水平d l ，其与平均成本a c 和边际成本m c 的关系反映企业具有规模经济性。对于不受规制的垄断者，将在b 点 获得超额垄断利润；而在e 点的价格，由于p 。= m c ，没有由于价格高 于边际成本所引起的效率损失，但p e a c 使企业出现亏损。因此，价 格规制通常要求企业定价于d 点，这时需求曲线与长期平均成本曲线 相交，这样一方面消除了企业的垄断利润，更重要的是它使价格下降 到接近于边际成本的水平，兼顾了社会福利。2 0 世纪8 0 年代前的多 数发达国家与现在的多数发展中国家选择电信业国家所有制度，正是 为了防止垄断利润落入私营企业，并以人民能普遍承受的价格普及通 信服务。 ( 2 ) 需求曲线氏与边际成本曲线和平均成本曲线的在点f 相交， 此时，p m c = a c ，社会效率最佳，且企业不亏损。其它竞争对手若 北京交通大学硕士学位论文 进入，将不可能以更低的价格竞争，因为p a c ，垄断者虽然能获取垄断利 润，但竞争者只要把价格稍微降低，即可能获得市场份额，并取得非 负利润，因而迫使垄断者不断改变它的价格体系。如果政府对进入不 加以规制，则新进入者便可在存在高利润的业务方面展开竞争，从而 迫使前垄断者被迫改变它的整恼黾鄹裉逑挡最终导致各业务的分离。 解体前处于垄断经营地位的a t t 因为担负着为社会提供普遍通信服 务的责任，其低成本的长途业务要补贴高成本的本地电话业务，而使 别的没有本地业务负担的竞争对手能以较低的价格与a t t 展开长途 竞争。而a t t 试图利用对本地电话的垄断来维护其长途垄断的地位， 又违反了反托拉斯法，最后导致a t t 长途公司与本地电话公司的分 离。这是潘采和威利格证明的一个例证。因此，在具有弱增性成本函 数的行业，价格规制虽不存在两难的矛盾， x 电信规制理论概述 2 2 3 放松规制理论 所谓放松规制，实质上就是在市场条件发生变化、科技水平提高 和有关理论更加完善的基础上，政府规制机构对通信产业采取了新的 规制方法和措施，更多地运用市场竞争机制，相应地缩小规制的范围 和降低规制的强度“。 规制在实践中会产生矛盾。一方面，自由进入市场可以鼓励成本 管理和促进技术进步：但另一方面，自由进入可能允许那些技术含量 不高的企业进入这一产业( 如大批小规模的无线寻呼企业) ，从而造 成该产业的总成本提高、价格提高和净福利损失，也可能会引起行业 生产结构的不合理改变。如通信网间互连成本提高，并已成为建设美 国i 雪家信息基础设施( n i i ) ( n a t i o n a li n f o r m a t i o ni n f r a s t r u c t u r e ) 计划的障碍。这就意味着，对进入通信市场加以规制可能符合社会利 益。但从行业长远发展来考虑，尤其是对于技术创新速度很快且新技 术应用具有强烈社会需求推动的通信业，竞争所带来的革新方面的动 态效益也可能抵消甚至超过关于社会效率的静态模型的成本考虑。因 此，自然垄断在部分通信系统中的存在，并不能作为限制进入市场以 保持整个通信系统中的垄断控制的理由，允许竞争可以建立自然垄断 的界限或者确定一个产业在实际上是否具有或在多大程度上具有弱 增性函数的特点。 大量的经济学家对电信产业的实证研究结果表明：可以在电信 业的大部分领域引入竞争。只有固定电话网络具有较强的自然垄断 性；其它领域( 如长途电话网络、i n t e r n e t 以及数据传输等业务) 已基 本不具有自然垄断性。“”这一研究成果对于电信规制来说是一个巨大 冲击，它表明对电信行业中某些领域的规制已经失去了理论依据。而 且，规制本身的规制效率也受到众多经济学家的置疑。早在2 0 世纪 4 0 年代，旌蒂格勒就开始研究政府规制的效果评价及分析。一贯反对 把政府所宣布的规制目标等同于规制的实际 x 电信规制理论概述 2 2 4 对规制进行治理 归纳国外学者的几种相对成熟的电信规划理论，其内涵如下：特 定行业的规制具有必要性和积极意义，但规制不是目的，而是手段； 规制者行为存在一定的“边界”，应当尽力避免规制者“越位”和“缺 位”：规制目标和对象应根据产业发展阶段和市场竞争结构的变化进 行调整：规制要付出额外成本，必须在“公平”和“效率”中进行抉 择；激励性规制是未来的发展方向；存在“规制陷阱”和“规制俘虏” 现象，必须对“规制者”予以规制，即规制治理。 电信规制，主要是不对称信息下的规制激励问题，而规制治理在 很长一段时间之内被忽视了。2 0 世纪7 0 年代之后几乎所有的规制经 济学教科书都把规制激励当作中心问题，同时假定规制机构拥有一整 套合法的可行的行为方式，能够高效、准确的执行这些政策，并且达 到预期的目的。实际上，虽然激励确实影响绩效，但是只有当合适的 规制治理结构到位。它才能充分发挥作用。 规制治理结构包括规制机构的设置、权力与制衡、监督、行政能 力、规制资源、财政预算等等。不同的治理结构表现为不同的规制过 程。一个国家不同的制度禀赋会严重影响到规制治理机构，从而影响 到可选择规制政策的范围、规制的效果等o ”。 首先是规制机构的设置。这受到一国制度禀赋的影响，包括选举 制度、立法监督体制、行政体制、司法体制等。举例来说，f c c ( f e d e r a l c o m m u n i c a t i o n sc o 啪i s s i o n ) 的主席由总统来任命，总统是由选民 来选举，受到国会的制约，这样就形成多级委托一代理关系。规制机 构、总统、国会议员都有自己的价值取向和利益所在，因此会产生相 当的委托代理成本。因此，规制机构的设置和责权利的分配应该使得 这种多层的委托一代理规制所带来的社会成本最低，效率最高，从而 使得社会价值最大化。中国目前的电信监管机构存在多头管理的现 象，信息产业部是名义上的监管机构，但是却不具有独立的市场准入、 价格监管权，这些权力分散在国家发改委、国资委等部门。监管权力 的分散动摇了电信监管的权威，容易导致规制失败。 其次是规制能力问题，包括以下三方面的内容。 北京交通大学礤士学位论文 第一是信息问题。规制是在信息不对称前提下进行的，规制机构 了解到的信息，特别是成本信息，远远小于电信企业，同时对消费者 的需求的信息了解更加困难。如果缺乏这些信息，规制政策就可能产 生扭曲。另一方面，规制机构又比其委托人拥有更多的信息，这容易 产生规制俘获现象。 第二方面是规制的工具。规制要产生效果，规制机构必须具备足 够的权利。f c c 就具有准司法权，是电信规制的权威机构。而我国的 国务院办公厅转发信息产业部等部门关于进一步加强电信市场监 管工作意见的通知之所以能够产生一定的效果，也是因为借助于最 高法院和间接的人事任免建议权，从而产生了一定的威慑力。 第三方面是规制的人才问题，不仅仅需要保证人才的数量，而且 还有人才的专业化问题。电信规制需要大量经济、法律的专家，而随 着中国电信市场竞争矛盾的深化和复杂化，这一问题日益突出，如在 对规制理论的学习、深层次问题的分析、反垄断和行政执法的认知等 方面。在这一点上。中国电信监管还任重而道远。 目前，国内电信业界对规制理论的研究还处于介绍分析阶段，必 须尽快转移到建设中国自己的规制实践案例库以及形成具有中国特 色的规制理论体系上来。该理论除直接吸收借鉴前文规制理论的一般 内涵之外，还要重点回答处于转轨经济体制的国家，在国有电信企业 为主体的市场结构下，如何考虑规制的目标、对象、，手段、设立规制 机构以及评估规制效率等问题。 2 3 电信规制的内容 由于电信产业的基本特征，政府的电信规制内容比较广泛，其具 体任务可以分为两大类：市场秩序规制和企业行为规制。 1 市场秩序规制 市场准入规制( 经营许可证) ，主要包括两点：一是电信产业进 入壁垒的控制问题，电信产业是一个自然垄断性业务和竞争性业务并 存的产业，需要根据具体业务领域的情况分别制定进入政策：二是对 各种电信业务垂直关系的规制问题，包括基础业务与移动、数据及增 值业务等竞争性业务的垂直关系问题，市话与长话的垂直关系问题 1 4 电信规制理论概述 等。 电信资费规制，由于在电信产业的许多业务领域存在垄断力量， 难以充分发挥竞争机制的作用，因此资费规制( 又称价格规制) 又成 了政府规制政策的中心内容。规制价格可以分为两大类：一是使用者 消费最终通信服务的价格：二是竞争企业和主导企业联网的价格。 电信资源规制( 频率资源规制、号码( 域名) 资源规制、卫星频 道规制) ，电信资源属国家所有，包括电信网号码资源和无线电频率 资源。政府对电信网号码资源的规制有三个基本问题：一是号码资源 的合理分配，二是号码资源的有偿使用，三是号码的平等接入问题。 2 企业行为规制 互联互通规制，政府对互联互通规制的目标是：拥有通信网络的 企业必须在市话和长途方面合作，对各自的通信网络实行完全联网， 以增强通信网络的外部性。为此，政府规制者需要制定互联互通的规 制价格，并从政策上保证有关企业有同等权利使用通信网络。 普遍服务规制，电信普遍服务的实现是全球都在追求的一个社会 目标。严格来说，电信普遍服务是政府的职责，但是，普遍服务的实 施工作需要电信企业去完成，因此政府为实现此目标，必须制定相应 的政策措施，以鼓励电信企业去实施普遍服务；同时也鼓励用户，尤 其是贫困地区的用户能够接受电信的普遍服务。 服务质量规制，为保证企业在向用户提供电信服务时能够达到一 定的服务水平。政府必须为各类业务设定服务质量标准并监督企业执 行。 信息资源规制和网络安全规制，这里规制的目的是为了保证国家 利益和安全。 国外电信规削情况分析 第四种模式：政企分开，国有公司经营，但允许有限度的竞争。 与第三种模式没有本质的不同，只是政府进一步放松了电信规制，在 引入竞争方面又进了一步，即允许更多的国有公司参与电信业的竞 争，但仍没有对私人开放，有些国家允许外资在一定程度上参与国内 市场基本电信服务的竞争。在引入竞争的过程中，通常是根据不同的 业务采取不同的方式，原则是新的业务和增值业务允许竞争，而基本 电信业务仍由国有公司垄断经营。 第五种模式：政企分开，国有公司和私营公司并存。国有电信公 司私有化，并允许私营部门和外资参与国内电信业的经营，基本上按 照市场经济的规律运行，国有公司与私营公司同等待遇，公平竞争。 目前许多欧洲国家实行的是这种模式，它是电信业从垄断经营和政府 规制向自由化经营方向过渡的一种重要形式。 第六种模式：全面放开经营，以私营公司为主，政府部门实行宏 观指导，并由独立的管理机构进行行业管理。这是经济和电信业发展 到一定阶段的结果。目前以美国为代表的一些发达国家，如英国、澳 大利亚、新西兰实行的是这种电信管理模式。这种模式是在第五种模 式的基础上的进一步深化。在这种模式下，电信业的经营基本上按照 市场经济的规律运行，其基本特点是：主要电信业务尤其是基本电话 业务在政府的规制下竞争，其他电信业务一般自由竞争；外资可以经 营的范围增加，股份上的限制减少或无限制；电信市场以私营公司为 主经营，不同业务范围和不同规模的公司通过收购和兼并的方式扩大 市场占有率，增强竞争力；虽然可以自由竞争，但实际上，多数国家 的电信业务仍由几家较大规模的私营公司控制。 世界各国电信管理方面的情况千差万别，这中间除了历史演变的 因素外，还与各国的政治、经济、文化、地理等因素有关，即使实行 同一种管理模式，在管理方法上也不可能完全相同，甚至在同一个国 家的不同省、州都各有不同的电信管理方法，因而上述模式的演变只 是就一般情况而言的，其中最重要的划分标准是政企分开、私人机构 参与和外资准入，在每一种模式下还有许多不同的管理方法。“。 北京交通大学硕士学位论文 3 2 各个国家电信规制概况 3 2 1 美国电信规制概况 美国特殊的政治体制和由特定历史原因所形成的电信体制，使美 国的电信规制与其他国家相比要复杂得多。涉及电信政策和电信管理 的机构很多，包括立法、司法、行政机构以及各种各样的协会和政策 咨询机构。美国电信市场的法规体系被普遍认为是世界上最完善、最 有效率的电信市场法规体系。在美国电信市场发展过程中，通信法 起了极其重要的监管作用。美国联邦通信委员会( 简称f c c ) 是根据美 国1 9 3 4 年通信法而设立的通信规制机构，1 9 9 6 年美国对1 9 3 4 年通信法进行了具有时代精神的修改与补充。依据通信法， 电信规制的主要任务是电信普遍服务，以及为实施普遍服务所引起的 资费规制。“。 f c c 是在联邦层次上的一个独立的规制机构，专门负责电信领域 的管理事务，其最高核心管理层成员3 人由总统提名，由国会任命， 并直接对国会负责。它不但有一部分执行权还有一部分准立法权和准 司法权，是美国各种机构中对通信政策和通信产业最具影响力的机 构，但对电信业的规制并非由f c c 一家执行，法院起着举足轻重的作 用，各州公共事业管理委员会( p u c ) 是州通信规制机构。f c c 的规制 权涉及无线广播和电视、电话、电报、有线电视的经营、双向无线电 传输、无线电台和卫星通信。 2 0 0 2 年，在广泛征求了各方意见之后，f c c 进行了机构改革。重 组后，f c c 由6 个局和1 0 个办公室( o f f i c e ) 组成。2 0 0 3 年的预算 经费达2 7 8 多亿美元，1 9 7 5 个专职人员。经过几十年的发展，f c c 的组织结构随着市场规制要求的变化而变化，已成为一个 b 较成熟的 规制机构，其运行机制比较完善，为世界上许多国家学习与借鉴。 美国学者认为，规制机构肩负着极大的公共责任，因此应当接受 政府的正式规范、任命程序、司法公听会等民主控制程序。在规制公 听会上，代表不同利益的集团，如被规制企业、消费者团体以及其它 利益集团都将以提案报告的形式来充分阐述自己的观点，这使得每项 出台的政策都可以作为充分衡量各方利益的结果。 1 8 国外电信规剖情况分析 从美国电信规制的历史来看，司法部和法院在美国电信规制体系 中发挥着举足轻重的地位。它主要是接受利益受损企业的申请，对市 场上存在的垄断势力提出反垄断起诉，并依据反垄断法对其进行调查 和裁决，旨在消除垄断，促进竞争。a t t 公司就曾屡次受到司法部的 反垄断起诉，并在1 9 8 4 年的起诉中被司法部和法院宣告解体。可见 司法体系是推动美国电信业从垄断走向竞争的主导力量。 纵观美国一百多年通信市场的发展，经历了由专利垄断一自由竞 争一规制垄断一放松规制这样一个演变过程，美国的通信规制经历了 一个从无到有，从逐步加强再到放松规制的过程。 3 2 ，2 英国电信规制概况 为了保证监管机构运行的效率、可靠性和透明性，适应电信网、 有线电视网和互联网三网融合的趋势，遵循欧盟政策制订与行业监管 职能相分离的原则，2 0 0 4 年1 月1 日，o f c 傩正式取代英国信息领域 原来的5 大管理者，即电信管理办公室( o f t e l ) 、无线电管理署、 无线电广播管理局、独立电视委员会和广播标准委员会，成为英国信 息领域独立、统一的监管机构，直接对议会专门委员会负责“1 。 o f c o m 行政的主要法律依据是议会制订的通信法2 0 0 3 和其他 九个法案以及欧盟的相关指示。其中，仅通信法2 0 0 3 就有4 1 1 条( 每一条有若干款) ，赋予0 f c o m 共2 6 0 多项不同职责，比原来5 个不同领域管理者的职能之和还多出1 3 0 多项。 根据通信法2 0 0 3 ，o f c 伽既不是政府的一个组成部分，也不 是民间组织。o f c 0 m 直接对议会专门委员会( 该议会专门委员会同时 负责贸工部和文化、媒体与体育部 x 北京交通大学硬士学位论文 何形式的垄断；授权政府把国营电信公司全部私有化。 ( 2 ) 卖移动电话业务 把蜂窝移动业务的b 波段从t e l e b r a s 公司的2 7 个州分公司的业 务中分离出来，按地理区域把全国分成1 0 个营业区，由政府通过招 标方式出售这1 0 个营业区的运营执照。 ( 3 ) 国营公司t e l e b r a s 系统的解体、重组与拍卖 为了便于t e l e b r a s 的出售，巴西政府按照美国对a t t 公司的分 拆改革方案对t e l e b r a s 公司进行了分解和重组，t e l e b r a s 被分解并 重组成1 2 家公司：1 家公司经营长途和国际、数据、互联网及传输业 务：3 家区域性公司( 北部公司、南部公司和大圣保罗公司) 经营本地 电话和区内长途业务；8 家移动通信公司分区经营移动通信业务。然 而由于准备不足，拆分后巴西曾经发生长达一周的全国电信大瘫痪。 在巴西政府的干预下，巴西各电信公司各自网络之间实现了互联互 通，这才使得巴西的国内通信慢慢恢复了正常。 对电信业进行了分解重组后，巴西政府决定将国有电信业全面对 外开放，并逐渐实现私有化，以求通过这种途径筹集资金，进行网络 建设。1 9 9 8 年7 月2 9 日，巴西政府在里约热内卢证券交易所拍卖了 其在重组后的1 2 家电信公司中所拥有的5 1 _ 2 9 的股份，筹得资金1 9 0 亿美元。在这次拍卖中，巴西惟一的一家经营长途电话的公司被美国 的m c i 电信公司收购，i 由此占据了巴西国内9 0 以上的长途电话 市场份额：3 家区域性的公司中有2 家被外资控股，只剩下北部电信 公司还暂时由国内大财团控股：8 家移动公司中的3 家也被以意大利 电信公司为主的联营体收购。至此，巴西电信业基本上已由外资控制。 至此，基本上完成了电信市场的开放。 从各国经验来看，政府在电信市场中发挥作用的主要方式是选择 性干预，即在市场缺陷明显的领域直接介入，采取审批、规定、分配、 强制、处罚等具体行政手段来调控电信业务市场的需求和供给，形成 相对均衡的供求格局。这些市场失灵的领域主要包括：市场准入与退 出、电信资源分配、网络互联互通、电信普遍服务、电信业务资费、 电信技术标准、服务质量要求等，上述领域的具体政策规定是当今世 界各国普遍实施的电信规制政策的主要内容。 中国电信规制情况的分析 4 中国电信规制情况的分析 4 1 中国电信规制的发展历程 1 9 8 0 年以前，我国电信网络基础设施和电信业务经营合二为一， 由邮电部独家垄断。邮电部既是电信业的政府规制机构，又是电信业 的经营者。这使我国的电信业获得了高速发展，电信网初具规模。但 同时，过度的规制排斥了市场的积极作用，造成企业机制僵化，为后 来的电信业改革增加了一定难度。 随着电信业市场需求蓬勃发展，投资和效率约束导致了电信供给 的不足，使电信业成为国民经济发展的瓶颈。为此，我国以松动价格 和投资规制为突破口，采取了一系列促进电信业发展的举措，电信业 很快扭亏为盈。从1 9 9 3 年起，经国务院国发( 1 9 9 3 ) 5 3 号文批准，电 信市场向社会放开经营九种电信增值业务，而基本电信业务电话 业务仍然没有放开。同时，信息技术和市场需求的飞速发展使得电信 业的高利润越来越具有吸引力。于是通过电信经营特许权规制来打破 邮电部对电信业的垄断运营的改革应运雨生。 我国在基础电信领域的实质性改革以中国联通的正式成立为标 志。1 9 9 4 年8 月，中国联合通信有限公司( 简称“中国联通”) 正式成 立；同年，电信总局从原邮电部机关中分离出来，并在1 9 9 5 年办理 了企业法人登记，企业名称为“中国邮电电信总局”( 简称中国电信) 。 打破了中国通信市场由中国电信一家垄断的局面，为通信市场引入了 竞争机制。 由于原邮电部作为电信规制部门，存在严重的政企不分，影响了 规制的公正性和规制效率，遭到了社会的批评。从1 9 9 8 年开始，中 国电信业进入第二次重大改革时期。 1 9 9 8 年3 月，国务院进行机构改革，在邮电部、电子工业部、国 家无线电管理委员会基础上，成立信息产业部，面向市场的国有企业 从所属的国务院职能部门分离，中国电信和中国联通归属国务院的企 业工委，其经营结算面向国家财政。与信息产业部( 由邮电部与电子 部合并组建) 只保留行业管理的关系。 北京交通大学硕士学位论文 新组建的信息产业部内设立了专门的通信规制机构，即电信管理 局。在国务院批准的信息产业部“三定”方案中，信息产业部的主要 职能包括：依法对电信与信息服务市场进行监督，实行必要的经营许 可证制度，进行服务质量监督，保障公平竞争，保证普遍服务、维护 国家和用户利益：制订通信网之间互联互通办法和结算标准并监督执 行，等等，这些表述都是针对通信市场规制的。此外，根据中国目前 的实际情况，在电信管理局内，按工作性质分别设立了“综合处”、 “发展规划处”、“网络互通管理处”、“市场管理处”、“电信设 备认证处”、“通信管理处”、“服务质量监督处”。 1 9 9 9 年开始，中国邮电电信总局进行重大改革，中国电信总局一 分为四( 即俗称的“纵切”) ，成立中国电信集团公司( 使用中国电信 简称，经营电话和数据通信业务，承担普遍服务) ，中国移动通信集 团公司( 称中国移动，经营移动通信业务，由于是从中国电信脱胎而 出，所以也需要承担普遍服务) ，中国卫星通信公司( 经营卫星通信业 务) ，国信寻呼公司( 经营寻呼业务) 。此后，作为国家对联通的投资， 国信寻呼、电信长城整建计划并入中国联通，联通公司成为唯一拥有 全部电信业务许可证的企业。 从1 9 9 9 年开始，我国又陆续批准成立了中国网通、中国铁通两 家电信运营商。此外，由上海电信、广电部和美国a t t ( 美国电话电 报公司) 合作，a t t 成为在中国提供直接电信服务的第一家外资公司。 中国电信业虽已在市场开放和打破垄断的改革之路上取得了一定进 展，但固定电话仍由中国电信和中国联通经营，中国电信处于绝对垄 断地位；移动通信由中国移动和联通经营，处于“双寡头垄断”状态。 电信业尚未形成有效的竞争局面。0 8 1 为了提高中国电信业的整体竞争力，尽快培养面对国际市场的抗 冲击能力，中囡电信第三次变革方案在酝酿许久之后终于正式出台， 这次变革在打破垄断方面有了实质性的突破。2 0 0 2 年，原中国电信被 南北拆分，原中国电信北方l o 省( 包括中国电信华北、东北和山东等 地区) 与中国网通、吉通重组为中国网络通信集团公司；而南方部分 则保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和 无形资产。新组建的网通将可经营市话、长话、移动等所有电信业务， 成为与电信、联通、移动势力均衡的四大电信巨头之一。四大电信巨 中国电信规制情况的分析 头可在全国范围内全方位经营各类电信业务，可在电信各个领域展开 竞争，然后在市场竞争中逐渐形成各自的专业优势。“打破垄断，放 开市场，鼓励竞争，加强监管”的改革目标基本实现。 2 0 0 5 年1 0 月1 日开始放松对电信资费的规制，实行只管上限价 格、开放下限竞争的新体制。这是电信市场化的又一大进步。 但由于主管部门和某些企业关系过于密切，加上旧有体制的影 响，我国电信规制机构承担的使命，任务依然艰巨。随着我国行政 许可法的施行，监管机构面临的种种窘境依然没有改观，对规制者 的要求也会越来越高。 4 2 中国电信业存在的问题分析 4 2 1 互连互通方面 互联互通的重要性在中国已经日益突出。目前电信市场上许多突 出的矛盾都是由此引发，譬如恶性的价格战( 特别是在i p 长途和移 动业务方面) ，恶性互联互通事件等等。互联互通规制已经成为目前 中国政府除3 g 之外规制最为严格的问题。 部分省网间中继电路紧张、扩容难。在这一问题上，主导企业主 要反映互联方违法经营行为严重，导致网间话务在短时间内激增，互 连中继扩容跟不上；非主导企业往往反映网间中继扩容时间过长，电 路租费不合理，导致网间话务大量溢出，用户投诉和拆机不断，甚至 发生用户和代理商到通信管理局和省政府上访的事件。 互联互通问题呈现新的形式。限呼和拦截问题依然存在，网间互 联障碍设置点从互联关口局向端局、甚至向配线架转移。有重点的、 游击性的阻碍网间互联现象时有发生，而且手段更加隐蔽。一些企业 采取送虚假回铃音等方法降低网间接续质量，一些企业制造单通、掉 线、串音、杂音等手段降低话音质量，个别企业还通过加装“线路侦 察兵”等非法设备，重点限制、打击竞争对手话务量高的业务。 4 2 2 电信资费方面 电信资费有待进一步规范。主要问题有：一是一些移动运营企业 北京交通大学硕士学位论文 尽管在形式上实现了政资分离，但目前的现实是，信息产业部在实施 电信规制职能时不可能置国有资产保值增值于不顾。 由于以上问题的存在，会产生