（政治经济学专业论文）国有企业公司化改革失效的原因与对策研究.pdf

摘要 1 9 7 8 年国有企业改革之初的着眼点仅仅在于提高国有企业的经营效率和经济 效益，这也是当时国家经济发展的需要。从1 9 7 8 年至今二十多年，国有企业改革 的思路可以分为两个阶段，1 9 9 3 年以前国有企业改革以向企业放权为主，希望能 够通过增加企业的自主权来搞好搞活国有企业。改革的焦点集中在国家和企业的 关系上，改革的措施就是放权加上让利。这样的改革实质是让企业的管理人员跟 国家分享剩余索取权，而没有在根本上涉及国有资产的产权问题。1 9 9 3 年以后， 国有企业改革转变了过去放权让利的改革思路，着力于制度创新。根据1 9 9 4 年开 始实行的公司法，大量的国有企业都进行了公司制改造，在公司制的改造过程 中实行股权多元化，并改革国有资产管理体制，使国家作为国有企业所有者的行 为接近商业化的私人所有者的行为。然而在政府的层面，所谓的政企分开问题自 八十年代以来就一直没有解决。国家和企业之间如何划分权利，一直没有清晰的 界限，经过公司制改革后的国有企业，仍然脱离不了国家所有者的干预。十年的 国有企业公司制改革，实际上在政企分开、改变国家所有者行为这个环节上没有 取得成功。在企业的层面上，大多数企业都实行了公司制，但是因为政府层面的 改革没有到位，国家行使所有者职能的方式其实没有根本改变，这就又导致改制 后的一个普遍问题，即在几乎所有经过公司制改革后的国有企业中，公司治理非 常薄弱。这使得国有企业原有的内部人控制与经理腐败问题，以及新产生的不同 股东之间的利益冲突难吼解决。 本文认为上述国家所有权下的政企难分与公司治理薄弱是国有企业公司制改 革中存在的两大最严重问题。解决这两大问题的关键在于按照现代公司法律制度 的要求来改造国有企业。文中笔者将论述设立国有资产代表人制度，确保出资人 到位是国有企业公司制改革成功的第一步。由于国有资产的公有产权性质，在国 有股份占多数的情况下难以建立有效的公司治理，所以在大多数国有企业建立起 了公司制后，国有产权可以逐步退出，而非公有的资本则可以进入。股权多元化 应采用外部型和退出型的方式。在最终实现股权的多元化后，国有资本与进入的 非国有资本就能够形成不同所有制资本之间进行产权平等对话的机制。一旦有了 这种产权平等对话的机制，国有资本“所有者虚位”和“所有权行政化”问题可以得到 有效的矫正，如此才能谈得上建立一套合理的公司治理结构。 很多关于国有企业公司化改造后如何解决公司治理的研究，都集中在公司中 两权分离的关系与其制衡以及外部环境对公司治理的影响上，对如何确保公司的 1 股东之间的平等对话机制、维护全体股东的合法权益则很少涉及。以我国公司治理 的实践来看，控股股东形成的“董事会一人化”状态及委托权与代理权的合一是客 观存在的现象。对代理权的监督仅解决了经理人员的道德风险，但股东之间，尤 其是控股股东对中小股东权益的损害是难以实现有效公司治理的最大障碍。事实 上，中国公司治理的首要问题是解决股东权作为权利主体的平等问题。正如中国证 监会在上市公司治理准则中将公司治理的目标定位于股东权保护一样，股东 权的治理才是中国公司治理的本质问题。所以国有企业公司化改造后的第二步就 是要进一步修改公司法，完善行使公司控制权的内部机制，并引入股东诉讼和公 司人格否认制度，增强公司法的可操作性与可诉性。强有力的外部法律约束可以 规范公司股东的行为，这对形成有效的公司治理至关重要。 关键词：国有企业；公司化改革；国有资产代表人制度；股东权保护 2 a b s t r a c t c h i n a ss o er e f o r ms t a r t e di n1 9 7 8 i t sp r i m a r ya i mw a st oi m p r o v em a n a g e m e n t e f f i c i e n c ya n de c o n o m i cp r o f i ti nt h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e sf r o m1 9 7 8t ot h ep r e s e n t ， t h eh i s t o r yo fs o er e f o r mc a nb ed i v i d e di n t ot w os t a g e sb e f o r et h ey e a ro f1 9 9 3t h e s t a t ee x p e c t e dt o i n v i g o r a t et h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sb ye x p a n d i n gt h e i rr i g h t si n d e c i s i o n m a k i n ga n di n c r e a s i n gt h e i rp r o f i ts h a r e m o s tr e f o r mm e a s u r e sf o c u s e do n h o wt oa d j u s tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t ea n dt h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sw h i l e t h es t a t e sp r o p e r t yr i g h t sc o u l dr e m a i nu n t o u c h e da n da sas u b s e q u e n tr e s u l to ft h e s e p o l i c i e st h ee n t e r p r i s es t a f fg a i n e ds o m er i g h t so fr e s i d u a lc o n t r o lf r o mt h es t a t ea n d s h a r e di t sr e s i d u a lc l a i m a f e rt h ey e a ro f1 9 9 3 t h es t a t ec h a n g e di t ss e er e f o r m p o l i c i e sf r o mr e s i d u a lc o n t r o la n dp r o f i ts h a r i n gt oi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o na c c o r d i n g t ot h e ”c o m p a n yl a w ”i m p l e m e n t e di n1 9 9 4al a r g en u m b e ro fs t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s w e r ec o r p o r a t i z e di no r d e rt om a k et h ee n t e r p r i s ea n dt h es t a t e s e p a r a t e d ”t h es t a t e b e c a m eas h a r e h o l d e ro ft h ee n t e r p r i s e so n c eo w n e db yi ta n dm a n yo t h e rn o n s t a t e s h a r e h o l d e r sw e r ei n t r o d u c e du n d e rt h en o t i o no f “e q u i t yp l u r a l i s m ”a l t h o u g ht h es t a t e h a sc o r p r a t i z e dt h es e e si td o e sn o tb e h a v el i k ear e a ls h a r e h o l d e ra n dt h ep r o b l e mo f s e p a r a t i o nb e t w e e nt h es t a t ea n de n t e r p r i s e si ss t i l ln o ts o l v e da c t u a l l yc h i n a ss e e c o r p o r a t er e f o r mi nl a t e1 9 9 0 sh a sn o ts u c c e e d e da ta l lt h em e c h a n i s mo fc o r p o r a t e g o v e r n a n c ei sv e r yw e a ki nm o s ts e e sb e c a u s et h es t a t eh a sn o tc h a n g e di t sw a yo f b e h a v i o r s i n s i d e rc o n t r o la n dm a n a g e r sc o r r u p t i o ns t i l lr e m a i nv e r ys e r i o u sa n dt h e c o n f l i c tb e t w e e nd i f f e r e n ts h a r e h o l d e r sa r o s ea san e wp r o b l e m ，w h i c hm a k e st h e c u r r e n ts e er e f o r mm u c hm o r ec o m p l i c a t e d t h ea b o v e - m e n t i o n e dp r e d i c a m e n ti nc h i n a ss e e r e f o r ma l ed e e p l yr o o t e di nt h e n a t u r eo fs e e s p u b l i cp r o p e r t yr i g h t sw h i c hm a k e si t d i f f i c u l tt os o l v et h e i ri n n a t e p r i n c i p a l a g e n tp r o b l e mi nt h et h e s i st h ea u t h o rw o u l da d v o c a t et h ee s t a b l i s h m e n to f s t a t e o w n e da s s e tr e p r e s e n t a t i v es y s t e ma st h ef i r s tc r u c i a ls t e pt om a k et h em e c h a n i s m o fc o r p o r a t eg o v e r n a n c ef e a s i b l ei ns e e s t h e nt h es t a t es h o u l dp r o g r e s s i v e l yd e c r e a s e i t ss h a r ei nm o s ts e e sb ys e l l i n gi t so w ne q u i t yo ra c c o m m o d a t i n ge x t e r i o rn o n s t a t e i n v e s t o r su n l e s st h ee q u i t ys t r u c t u r ei sd i v e r s i f i e da n de q u i t yb a l a n c ea c h i e v e dh e a l t h y c o r p o r a t eg o v e r n a n c ec a n n o tb es e tu pi nas t a t e o w n e de n t e r p r i s e i nr e c e n ty e a r sm a n ya c a d e m i cr e s e a r c h e so ns e ec o r p o r a t eg o v e r n a n c ea s s u m e 3 t h a tp r i n c i p a l a g e n tc o s ta n de x t e r n a lm a r k e tc o n d i t i o n sw o u l db et h ek e yi s s u e st o i m p r o v es o e s p e r f o r m a n c ei n t h ef u t u r eh o w e v e rt h ep r e v a l e n c eo fd o m i n a n t s h a r e h o l d e r s s c a n d a l ss u g g e s t st h a tp o w e rb a l a n c ea m o n gs h a r e h o l d e r sr a t h e rt h a na n y o t h e ri s s u es h o u l db et h et o po n et h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h o s eu n c h e c k e dp o w e r a s s u m e db yd o m i n a n ts h a r e h o l d e r si sb e c o m i n gt h eg r e a t e s th i n d r a n c et oc h i n a s f u r t h e rs o er e f o r mj u s ta sc h i n a ss e c u r i t i e sr e g u l a t o r yc o m m i t t e es a i d t h ep r i m e g o a li nc o r p o r a t eg o v e r n a n c ei st op r o t e c tm i n o rs h a r e h o l d e r sa n do u t s i d ed e b t o r ss oi n o r d e rt oe n h a n c es o e s c o r p o r a t eg o v e r n a n c ei ti sn e c e s s a r yt or e v i s et h e1 9 9 4 c o m p a n yl a w , w h i c hh a sm a n yd e f e c t si nt e r m o fs h a r e h o l d e rp r o t e c t i o n t h e m e c h a n i s mo fi n t e r n a lc o n t r o ln e e d si m p r o v e m e n t s h a r e h o l d e rl a w s u i ts h o u l db e e s t a b l i s h e da n dt h ep r i n c i p l eo fp i e r c i n gt h ev e i lo fc o r p o r a t ep e r s o n a l i t yo u g h tt ob e a p p l i e di nl e g a lp r a c t i c e ss t r o n gr e s t r a i n t sf r o mt h el a wm a y e x e ng r e a ti n f l u e n c eo n d o m i n a n ts h a r e h o l d e r s b e h a v i o r s a n dt h i si sv e r yc r u c i a lt ob u i l dh e a k h yc o r p o r a t e g o v e r n a n c ei nc h i n a ss t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s k e yw o r d s ：s o e ；c o r p o r a t er e f o r m ；s o ar e p r e s e n t a t i v es y s t e m ；e q u i t yp r o t e c t i o n 4 独创性声明 y 6 6 7 0 8 l 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 签名：豇丝呈日期：垫垒叁坚 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密的论文在懈密后遵守此规定) 坦一日飙型丝一 1 公司制度与国有企业改革 1 公司制度与国有企业改革 1 1 公司制度的形成 公司制度是西方文明的产物，它是在资本主义生产关系发展过程中出现的一 种企业组织形式。在最近两百年漫长的社会经济演变中，公司形式在企业的各种 组织形式中已经取得了主导地位。目前，各种类型的公司组织在西方国家的经济、 政治、文化和社会生活中具有举足轻重的影响力。 1 1 1 公司制度的早期形态 一般经济史学家认为十七世纪的荷兰东印度公司是最早的股份公司。但如果 追溯到更久远的历史年代，事实上在罗马帝国的早期，类似于公司的一些组织就 已经存在。它们向公众出售股票为国家的战争开支筹款。在当时这类组织的数量 极少，活动范围也受到限制，仅限于履行政府合同而已。 欧洲进入中世纪后，社会生产力得到很大提高，整个欧洲的经济也开始繁荣起 来尤其是在地中海沿岸出现了许多兴旺发达的城市。整个地中海的海上贸易十 分活跃。是当时欧洲商品经济最为发达的地区。到了1 4 世纪，以意大利城市为中 心的地中海商业区就成了整个欧洲经济的中心。 当时海上贸易能够带来很高的利润，但是贸易的风险也很大，而且常常需要 巨额的资金投入。为了解决海上贸易中遇到的资金和风险问题，商人们开始寻求 更加有利的企业组织形式来经营航运业。于是像船舶共有、康孟达( c o m m e n d a ) 、 索塞特( s o c i e t a s ) 等合伙形式的企业就诞生了。 康孟达最早采用了合伙企业的组织形式，但它后来就发展成了两合公司。这种 组织可以在很短时间内筹集到巨额资金，而且还能够减少投资者承担的风险，因而 很受当时投资者欢迎。不久这种组织形式就发展到内陆，出现了向公众出售股份 的城市商业组织，在股份的购买者当中有商人、教授、王公贵族、甚至还有平民。 这种原始的股份经济组织一般由官方组织发起，在成立之后官方继续监督这些组 织的业务和财务。与后世的股份公司不同，这种组织的股份不能转让。投资者要 承担无限责任，但股东却可以要求退股。当时的另一种主要合伙形式索塞特与康 孟达也有很多相同之处，只不过在这种组织里每一个合伙人都是其他合伙人的代 理人，并以其全部的私人财产对其组织负无限连带责任。 虽然许多经济史学家认为这些城市商业组织就是股份公司的早期形态，具有 。黄速建著公司论中国人民大学出版社1 9 8 9 年| 镬第1 8 - 1 9 页 1 国有企业公司化改革失效的原因与对策研究 某些股份公司的特征，但这些合伙式的企业离现代意义上的公司还相距甚远。真 正意义上的公司是资本主义经济发展的产物。如果没有资本主义的兴起，合伙组 织不可能发展成为公司组织。合伙制和公司制经过很长时间以后到了近代才正式 在企业和公司的立法上被加以区分开。 1 1 2 现代公司制度的确立 1 5 世纪末新大陆和新航线的发现，使欧洲商人活动的范围从地中海延伸到了 大西洋，大幅增长的远洋贸易刺激了一批大型贸易公司的出现。由于重商主义的 影响，当时西欧各国政府不承认贸易自由，贸易公司必须经过皇家特许方可成立， 而且这些贸易公司必须承担某些义务才能得到皇家的特许状。英国在詹姆士一世 ( 1 5 6 6 1 6 2 5 年) 时期确认了这些特许贸易公司的法人地位。在当时，法人是一 些得到领主或王室特许权的团体，如自治城市、行会、教会、慈善机关等等。特 许贸易公司取得了法人地位，意味着在法律上把它们同合伙企业区别开来，承认 它们具有一个独立自然入那样的民事权利能力和民事行为能力。这种取得法人地 位的公司沿袭了中世纪法人团体的名称c o r p o m t i o n ，或者被称为法人公司 ( i n c o r p o r a t e dc o m p a n y ) 。 这个时期最著名的公司就是荷兰的东印度公司。它创办于1 6 0 2 年，成立后不 久在1 6 l o 年，它就在公司的投资公告中首次使用了“股份”和“股东”的概念，并 在1 6 1 2 年规定股东如果想兑现公司股票只能到股票交易所公开出售，这一规定保 证了公司经营资本的稳定性。正是因为这一点，荷兰东印度公司被经济史学家认 为是最早的股份公司。荷兰东印度公司的产生在资本主义经济发展史上是一个转 折点，它的出现实际上改变了公司组织中的经营方式，能够更好的协调公司相关 各方的利益。公司董事会由原来负无限责任变成负有限责任，而股东又可以对董事 会起到重要的制约作用。股东与公司的共同经济利害关系，促使股东关心公司的领 导管理体制，更科学、更客观的评价和挑选领导管理人员。这样此前以每次航海为 一次出资时限的临时公司转变为永久存在的公司组织。 荷兰东印度公司已经非常接近于现代的股份有限公司。但从严格意义上讲，以 东印度公司为代表的股份公司，还不能说是完全意义上的公司制企业。因为它们的 成立以及相关制度都必须经过政府特许，而不是遵照法律的规范。现代公司的直系 祖先是合股公司( j o i n t s t o c kc o m p a n y ) 。1 8 世纪初，当时的商人发现即使没有取 得皇家的“特许状”，他们也可以模仿特许贸易公司的组织形式，通过发行股票来吸 。( 日) 大螺久雄著股份公司发展史论中国人民大学出版社2 0 0 2 年版第3 1 7 - 3 2 7 页 2 1 公司制度与国有企业改革 引投资者。这样组建起来的公司被称为合股公司。合股公司不同于特许贸易公司， 因为它没有皇家的特许状；它也不同于合伙企业，因为它的股票可以自由转让， 股东只负有限责任，股票持有者不具有代表其他合伙人签约的权力，合股公司是 由被股东集体授权的经理人员来经营。 虽然1 7 2 0 年的“南海泡沫”( s o u t hs e ab u b b l e ) 导致英国议会通过了泡沫法 案( b u b b l ea c t ) 禁止没有特许状的企业发行股票。这一法案使许多合股公司倒 闭，却不能阻止合股公司的变相发展。由于工商业的发展需要创立大型企业组织， 商人们绕过法律障碍，将合伙和信托结合起来，指定合伙人中的某些人作为其他 合伙人的财产( 股本) 托管人、授予他们与其他个人或团体订立合同的权力。这 样企业的经营权就可以集中到少数人手中，合股公司得以继续发展下去。 尽管合股公司不能像法人公司那样以法人身份签订受法律保护的合约、不能 以法人身份起诉应诉，但它能够筹集较多资本、所有权易于转让、经营具有连续 性和可以由代理人而不是所有者本人来管理的优点，使这种企业组织形式具有很 强的生命力。这种强大的生命力推动了法律制度向赋予合股公司以法人地位的方 向变革。1 8 2 5 英国议会废除了泡沫法案，不再禁止创办民间合般公司。1 8 3 7 年， 美国康涅狄格州颁布了第一部一般公司法，规定了标准的公司注册程序。这标志 着公司制度被正式确认为企业的一种合法组织形式。此后，美国其他各州也相继 采纳了康州的一般公司法。英国议会也在1 8 4 4 年通过了公司法，规定建立公司不 必事先获得特许。只要通过简单程序就可以获准登记。但是在这种合股公司中， 股东的债务责任仍然是无限责任。直到1 8 5 6 年，英国议会才正式确认了注册公司 对债务只负有限的赔偿责任。这样，公司制度最终在英美两国确立起来了。 公司法人制度的确立，把公司与自然人的独资企业和合伙企业在法律上彻底 区别开来。各主要资本主义国家也相继出现了稳定的股份公司组织。随着股份制 的企业组织形式被普遍采用，纽约、伦敦、巴黎等地形成了大型的股票交易中心。 至此公司不同于合伙的根本特征已经基本形成。 1 2 现代公司的根本特征 经过漫长的历史演变，公司最终发展成为了种完全不同于合伙的企业组织 形式。股东财产和公司财产发生分离是现代公司制度的最主要特征，公司组织拥 有了独立的财产权利。公司股东在向公司出资后，不再对其所投入的财产拥有直 。( 日) 大蝽久雄著股份公司发展史论中国人民大学出版社2 0 0 2 年版第1 8 5 页 。( 日) 大螺久雄著股份公司发展史论中国人民大学出版杜2 0 0 2 年版第4 1 5 页 3 国有企业公司化改革失效的原因与对策研究 接控制权，而只是享有股权，与此同时，由股东投资形成的财产由公司所有。公 司与合伙企业的根本不同就在于法律赋予公司组织的法人人格，这种法律创设的 人格意味着公司具有权利能力和行为能力，它可以以自己的名义独立享有权利、 承担义务，公司以其全部法人财产进行自主经营，自负盈亏。现代公司法人制度 的本质特征就在于它的独立人格及其股东的有限责任。 1 2 1 公司法人的独立性 公司法人人格的独立性是公司法法人制度的精髓所在。公司组织可以取得权 利能力是法律技术上一个伟大的创造。在现实世界的商业活动中任何交易都有一 定的交易成本，交易成本越高，交易就越难以进行。可以想象，如果交易越复杂， 那么交易的交易成本就越高。在普通合伙制度下，合伙组织整体上不具有独立于 合伙人之外的法律人格。合伙企业的权利义务在法律上均表现为各个合伙人共同 的权利义务，合伙财产是属于合伙人的共有财产。而且，个别合伙人的入伙、退 伙、死亡都足以影响合伙组织整体的存在及其对外法律关系，从而影响到合伙经 营的连续性和稳定性。所以当合伙人的人数很多时，交易的难度就会大大增加， 合伙的组织和经营活动也会变得极不稳定。所以普通合伙制仅适用于那些可以由 少数人出资并管理的企业组织。在实践中合伙组织的合伙人也总是很少的，而多 人共同投资的连续性经营就很难利用合伙制的形式。 在1 7 世纪以前，营利性商业组织从未在法律上采用过类似今天的企业法人形 式。因为在此之前社会技术条件非常简陋，交易的范围还相当狭窄，从事商业所 需的投资也很小，传统的自然人人格和合伙制度已经足以解决商业活动的主体问 题。但是随着贸易规模的扩大和技术的进步，商业活动所需的投资也就越来越大， 对经营的长期连续性和稳定性的要求也大大增强。所以近代意义上的公司法人制 度适应经济生活的需要在1 7 世纪便应运而生了，经过不断的演变到1 9 世纪中期， 才正式在西方各国正式确立。 在公司法人制度下，公司具有权利能力，是不同于股东的另一个民事主体。 公司与第三人发生法律关系时，是作为一个独立的“人”，而不论该公司有多少个 股东。这样就大大简化了交易过程。公司具有独立的人格后，股东可以不断变化 但不影响公司法人的连贯性与同一性，这样公司法人的存在就具有永续性。由此 可见，公司具有权利能力是股份可转让性的法律前提，基于公司的独立人格，股 东才可自由转让其所拥有的股份，并且不因此影响公司与第三人的法律关系。这 样，公司的经营取得了高度的稳定性。 d 1 公司制度与国有企业改革 公司享有权利能力，是独立的权利主体，它的权利、义务均独立于公司的股 东。公司承担的义务不能要求股东履行，公司的股东也不能以自己的名义去行使 公司的权利。田由此可见公司享有权利能力是公司作为法人最基本的含义，它的这 种独立性是全部公司制度的基础和前提。公司取得独立的法人人格后，它作为法 律主体在主体资格上与其他主体是平等的，不论公司的行业、性质、财产多寡， 其民事主体资格一律平等，不承认任何特权，也不存在任何特殊性。所以说公司 无上级，是完全独立的经济实体，它排斥任何人身依附和行政干预，它崇尚法律 手段和金融手段。马克思在论及股份制时给予公司法人制度以很高的评价，他认 为公司法人制度诞生是时代的曙光，其意义不亚于欧洲产业革命中蒸汽机的发明。 1 2 2 公司股东的有限责任 赋予公司独立的法人地位，成功地解决了股东出资变化与公司存续之间的矛 盾。但仅这一点还并不能完全解决公司经营中的全部问题。如果公司负债或者破 产后，超过公司所有资产的那部分债务由谁负责昵? 股东到底对此负无限责任还 是有限责任昵? 对个人企业而言，企业本身就是个人财产，因此企业的全部债务也必须由个 人承当。对合伙企业来说，情况就稍有不同，当企业的全部资产不足以偿付债务 时，合伙人应按各自的出资比例来清偿企业债务。如果有的合伙人不能清偿自己 的那部份债务，法律规定其他合伙人应负无限责任。在这种制度下投资于企业的 风险极大，企业赚钱投资者固然可以获利，但如果企业赔钱，投资者还可能把自 己的全部财产赔进去，更糟糕的是如果全部个人财产仍不足以抵债，那就还有坐 牢的危险。 在法律赋予公司独立法人地位后的相当一段时期，法律仍然要求公司的股东 像合伙企业中的合伙人那样对公司的债务承担无限责任。这样的法律规定直接影 响了公司的发展。公司成立的目的之一就是为了大规模筹集资本，但是股东对公 司债务要承担无限责任的法律规定使许多潜在的投资人不敢轻易投资，尤其是不 敢同时投资多家公司。除此之外股东对公司债务承担无限责任也限制了股票在交 易市场中的自由转让。 有限责任制度1 7 世纪产生于西欧，是指有限责任公司或股份有限公司中股东 以其对公司的出资额或其所持有或认缴的公司股份为限对公司承担责任，除此之 外，股东不再对公司以及公司的债权人承担任何责任。最初，股东有限责任只是 。张开平著公司权利的解构中国社会科学文献出版社1 9 9 9 年版第4 - 6 页 5 国有企业公司化改革失效的原因与对策研究 个别公司的特权，但由于无限责任使公司筹资难度加大，因此有限责任作为能有 效鼓励集资的一种手段日益受到了重视。在筹集资本的巨大压力下，法律终于确 立了股东有限责任原则 。前哈佛大学校长c h a r l e sw e l i o t 认为有限责任是基 于商业的目的而产生的最有效的法律发明。股东有限责任原则被称为公司法的奠 基石，它是公司作为独立法人所具有的最根本的法律特征，是公司法中的核心内 容。 从功能上看。股东有限责任原则使公司这种企业组织形式具有巨大的生命力， 可以说股东有限责任原则这一法律上的伟大发明，为促使公司成为现代市场经济 社会中最基本的企业形态并进而发挥着无比重要的作用奠定了无比坚实的基础。 股东有限责任减小了股东的投资风险，刺激股东的投资热情。市场的经营风 险无处不在，如果对股东的责任没有任何的限制，那么任何一个投资者都有可能 因为他根本无法控制甚至不甚了解的公司债务而倾家荡产。而股东有限责任制度 却可为股东的投资提供充分的安全保障，使股东能够分散投资，对其财产进行多 元优化组合，将其在每个公司内的投资风险确定在一个事先可知的范围内，而不 会波及他的其它个人财产。这是股东有限责任原则的首要价值所在。 股东有限责任原则还加强了股份的流通性，促进了市场交易。股票易于转让 可以减少交易费用，有利于降低股东之间相互监督以及股东对公司经营管理人员 的监督成本。而且股东有限责任原则还有利于树立并巩固公司的独立法人人格， 充分发挥公司作为独立的民事主体在社会经济生活中的作用。而且股东的有限责 任限制了股东对有限公司或股份公司的直接控制，股东有限责任的结果必然是股 东个人人格与公司法人格的独立，这有利于实现公司所有权与经营权的分离，造 就专门的经营管理队伍，实现股东利益与社会效益的最大化。 1 3国有企业改革的历程和现状 我国国有企业传统的组织管理体制是为了适应整个国家重工业优先发展战略 的要求逐步形成和发展起来的。在建国初期的困难局面下，这种中央计划体制在 集中资源、高度利用有效的生产力方面发挥了相当的作用。但随着国民经济建设 规模的扩大和国民经济活动的日趋复杂，无论从微观上还是从宏观上，这种体制 下的计划失效、资源配置结构失调、企业缺乏活力、效率低下等弊病日益明显。 政府的集中计划经济体制使整个国民经济变成了一个大工厂，国家直接控制了全 。虞政平著股东有限责任法律出版社2 0 0 1 年版第1 1 2 - 1 1 5 页 。林毅夫等著充分信息与国有企业改革上海兰联出版社1 9 9 9 年版第“一4 6 页 6 1 公司制度与国有企业改革 部的经济生活，每一个产业、所有的企业都是这个大工厂的分支机构。在这个大 工厂内部，计划者要对全社会的生产、消费、投资等做出有效的安排，所需要的 信息数量远远超出理性计算的范围，因而计划经济的无效是不可避免。因此，国 有企业的改革是伴随着国有企业的产生而必然发生的。 在2 0 余年的改革开放中，国有企业改革和经济管理体制改革不断深化。回顾 自改革开放以来国有企业的改革历程，大致经历了三个阶段o 。 第一阶段( 1 9 7 9 一1 9 8 4 1 ，在传统经济体制下，国有企业存在着许多问题。但是 相比较而言，最容易观察到的是企业缺乏经营自主权，工人干好干坏一个样而导 致的生产经营积极性低下，所以企业改革必须是从放权让利入手。最初的改革是 围绕着以权利换效率这个中心展开的，即给予企业一部分新增收益的支配权，激 励企业经营者和生产者为获得更多的收益r 或收入) 努力提高劳动积极性和资源利 用效率，达到同时增加财政收入、企业留利和提高职工工资的目的。国家的改革 目标是，在给予企业自主权和独立利益的同时，能够不断提高国有资产的收益以 及财政收入，但由于国家与企业之间的信息不对称，却出现了“工资侵蚀利润” 的现象。 为确保国家的财政收入，划清政府财政收入和企业可支配收入的界限，形成 国家财政收入与税收挂钩，企业收入与利润挂钩的机制，明确政企关系和企业的 地位，政府于1 9 8 3 年和1 98 4 年实行了两步“利改税”。1 9 8 5 年，为加强企业的 经济责任，促使企业在投资以及资金使用上树立经济核算意识，国家对国有企业 实行“拨改贷”，将企业所需的投资由国家财政计划内的无偿预算拨款，改为企业 向银行贷款。“利改税”的基本思路是建立公平和稳定的税收制度，使企业能够在 平等的地位上竞争，从而准确地评价企业的经营业绩，实行自主经营、自负盈亏。 但是由于价格改革滞后，企业的初始条件不同，而且经济核算和审计制度不健全， 这些因素使得企业往往采取各种各样的变通手法来增加自己的所得，规避税负。 结果政府的税收并末像最初设想的那样稳定地增加。 放权让利式的改革改进了微观层次的企业激励，但是，放权让利过程中一再 出现所谓的“权力截留”现象，即中央政府规定应下放给企业的权力，被地方政 府或主管部门所掌握。与不断扩大的非国有企业相比，国有企业自主权始终不充 分。因此，对国有企业进行放权的改革逻辑具有不可逆转的特征。 。胡静林主编国有企业改革理论与途径经济科学出版杜1 9 9 5 年版第2 9 页 7 国有企业公司化改革失效的原因与对策研究 第二阶段( 1 9 8 4 1 1 9 9 2 ) ，在“放权让利”的改革没有收到预期的效果，而人们 追切希望找到一种能够“搞活”企业的制度的情况下，企业承包制得到了人们的 青睐。承包制的出发点仍然是“调动企业积极性”。政府希望通过实行承包制稳定 国家和企业的关系，实现所谓“上下不干扰”，一方面使企业拥有充分经营自主权， 另一方面使企业受到实际的利益约束，以保证经理人员的决策符合于社会的利益。 推行承包制后的一段时期，它的确起了稳定国家财政收入的作用，另一方面也调 动了企业超短完成利润计划、增产增收的积极性。但是，从长期看，承包制的弊 病逐渐暴露出来。企业承包制之所以能够具有刺激承包者增产增收的作用，是因 为它在发包者和承包者之间实行对企业产权的分割。实际上给予了企业部分剩余 索取权。但是由于企业内部所有者缺位，这必然鼓励承包者采取追求短期利益的 机会主义行为，从对企业财产过度使用中取利，而将这种经济活动的外部负效应 团给企业产权的所有者。 在承包制下，政府和企业之间依然存在着行政依附关系，在投资、资产处置、收 益分配、企业领导人任免等重大问题上，企业仍要服从于政府的行政支配。而且承 包制合同的确定也是通过企业与主管部门的“一对一”的谈判达成的。在这种“一 对一”的谈判中，国有企业拥有优势信息，这必然导致企业在与国家的讨价还价 中，争取有利于企业的条件。这种不断进行的讨价还价过程难以使企业形成有效 的自我约束机制，也解决不了政府对企业的干预问题。解决不了企业自负盈亏问 题，因而也就不能解决企业的不合理经济行为的问题，企业强硬的自我约束机制的 建立也就无从谈起。从现代委托代理理论的角度来看，“两权分离”的改革模式没 有从根本上突破传统计划经济体制框架，它不能克服经营者与所有者之间的信息 不对称情况，从而也就不能解决经营者与所有者之间激励不相容的问题，国有企 业的激励机制仍然需要再设计。 第三阶段：( 1 9 9 2 年至今) ，在国有企业改革的前两个阶段里可以看到，一系列 以国有企业市场化为导向的改革措施中，权力和利益不断向企业一极倾斜。国家 与企业的关系逐渐改善，但这些改革措施并没有从根本上解决政府与企业关系的 两难困境。这种困境在于为了搞活国有企业必须扩大企业自主权，但这往往导致 严重的“内部人控制”，国有资产及权益大量流失；为了治理“内部人控制”，保 证国有资产的保值增值，国家又要强化对企业的控制，这又导致企业缺乏经济活 力。面对这样的两难困境，1 9 9 3 年中国共产党第十四届三中全会做出决定，把国 有企业改革的目标定位于建立现代企业制度，重新定位国家与企业的关系。这是 我国国有企业改革思路的重大转变，标志着中国国有企业改革从放权让利转向机 r 1 公司制度与国有企业改革 制转换、制度创新的阶段。随后1 9 9 3 年1 2 月国务院颁布了中华人民共和国公 司法并于1 9 9 4 年7 月1 日起施行。公司法中界定了三种类型的公司：国有 独资公司、有限责任公司和股份有限公司。1 9 9 4 年以来，全国先后已有2 5 0 0 多户 国有大中型企业进行现代企业制度的试点。实践中，越来越多的人逐渐认识到在 企业制度的改革上，我们应当走市场经济的道路，在原来实行国有国营的大中型 企业中建立现代企业制度。 虽然国有企业公司化改革至今己有十多年，但由于历史的和现实的原因，公 司治理结构在我国许多大中型国有企业仍是一个薄弱环节。在目前中国全社会的 诚信意识和规则素养极低的背景下，我国的国有企业公司制改革充满了种种的辛 酸和苦难。关联交易丑闻迭出，虚假出资和圈钱的劣行不时曝光，一股独大和国 有股东缺位现象同时并存导致了内部人控制的复杂局面，可以说由国有企业改制 而成的上市公司出现了令人吃惊的系统性风险。这些种种的不法现象表明我国的 国有企业虽然在形式上完成了公司化改造，但仍然还有许多难题没有解决，对实 现国有企业改革目标的长期性和艰巨| 生我们必须有足够的认识。 国有企业公司化改革失效的原因与对策研究 2 国有企业公司化改革失效的原因分析 公司制被确定为国有企业进一步深化改革的方向，在很大程度上是因为人们 相信按照现代公司法人治理的结构模式设立股东大会、董事会等公司机关，划分 它们的权力就能够实现所有权与经营权的分离，就能够解决国有企业政企不分的 弊端。随着国有大中型企业的公司化改造全面展开，国有企业中国有资产的国家 所有权，在法理上分化为公司法人财产权与国有股权。；公司法人财产权的确立完 成了企业经营权与政府行政权力的分离。经过改制后的国有企业的确获得了更大 的独立经营自主权，但政府仍然拥有公司的人事任免和重大资产经营决策权。另 一方面虽然政府持有公司的多数股份而成为控股股东，但在公司治理结构中政府 的行为却不像一个股份所有者。更为重要的是由于政府的政治权力背景，其他股 东也很难制约政府股东在公司事务中的权力，这样也就无法形成有效的公司治理 机制，从而影响到公司的绩效。本章将分析国有企业公司化改革失效的症结、表 现与原因。 2 1 国有企业公司化改革后的治理现状 公司制度从本质上而言是控制权、收益权和风险在公司的各种“参与者”之 间分配的规则。这些规则决定了每一个公司参与者所享有的控制权、收益索取权 与其所承担的风险是否匹配，而公司作为一种生产组织的经济效率正产生于这种 匹配。为了实现有效率的匹配，法律和公司章程规定了有关公司组织机构之间权 力分配与制衡的制度体系，形成了所谓的公司治理结构。由此可见公司的治理结 构是由公司的法律地位、产权结构以及利益主体多元化所决定的，其中公司的产 权结构起着决定性作用。 国有企业经过公司化改造后，国家的身份由资产所有者转换为公司的股东， 国家的股东权能则委托出资人代表出面行使。出资人代表是接受国家股东委托经 营国有资本的投资控股机构，它向企业派出代表股东资产权益的董事并按资产份 额确立其在董事会中的发言投票权。公司董事会依照公司法的法律规定，享 有对企业重要人事、重大资产决策和收益分配的控制权，公司日常经营的首席执 行官和管理层由公司董事会聘任圆。按照这样构建公司法入治理结构，由“出资人 代表”代表国家行使国有资本所有权、公司董事会接受股东委托行使企业法人资产 控制权、公司的首席执行官和管理层受聘于公司董事会执掌公司的经营管理权， 。梅慎实著现代公司法人治理结构规范运作论中国法制出版社2 0 0 2 年版第1 4 1 1 4 3 页 。程合红等著国有股权研究中国政法大学出版杜2 0 0 0 年版第2 7 8 页 1 0 就能做到所有权和经营权的合理分离与分立。公司机构之间的有效制衡与激励， 保证了公司在市场经济