（行政管理专业论文）“新公共管理”及其对我国行政改革的启示.pdf

“新公共管理一及其对我国行政改革的启示 摘要 自2 0 世纪7 0 年代末起，“新公共管理”运动己经持续近三十年了， “新公共管理矿改革在各国也取得了一定的成效，其改革内容与改革精神 正在影响着越来越多的国家。在我国的行政改革过程中，曾借鉴“新公共 管理”的经验与内容，并取得了一定成效，也引起了广泛的争议。“新公共 管理”作为一种新的管理学内容，在各方面尚存在有着较大的开发潜力。 因此，系统总结。新公共管理”改革的内容，与我国行政改革相结合而分 析，对我国的行政改革有着莫大的启示意义。 本文从介绍。新公共管理”理论入手，在第一章探讨了。新公共管理” 产生的背景、理论基础及内涵与特征；第二章针对。新公共管理9 理论在 西方国家的运用，选取了三个代表性国家( 新西兰、英国、美国) ，具体论 述“新公共管理”的实践过程，并总结实践经验和“新公共管理”的不足； 第三章主要介绍了我国行政改革的历程、成就及现存问题，结合理论与实 际分析了行政改革存在问题的深层次原因；第四章首先总结“新公共管理” 对我国行政改革理论与实践的深刻影响，讨论了借鉴“新公共管理”的限 度问题，最后提出借鉴“新公共管理”思想中的合理因素运用到我国政府 改革的具体措施与对策。 关键词：新公共管理行政改革市场化 n e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n di t se n l i g h t e n m e t n t oa d m i m s t r a t i v er e f o r mi nc h i n a a b s t r a c t f r o mt h ee n do f1 9 7 0 s t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t ( n p m ) m o v e m e n th a s c o n t i n u e d3 0y e a r s t h en p mr e f o r mh a sa l s oo b t a i n e dc e r t a i nr e s u l ti nt h ev a r i o u s c o u n t r i e s , w h o s ec o n t e n ta n dt h er e f o r ms p i r i th a sb e e na f f e c t i n gm o r ea n dm o r e c o u n t r i e s t h en p m e x p e r i e n c ea n dt h ec o n t e n th a v ep u tt ou s ei nt h ea d m i n i s t r a t i v e r e f o r mp r o c e s so fo n rc o l l g i y ，a l s oh a so b t a i n e dc e r t a i nr e s u l ta n dc a u s e dt h e w i d e s p r e a dd i s c u s s i o n t h en p m i so n ek i n do fn e wm a n a g e m e n ts c i e n c ea n ds t i l le x i s t s t h eb i gd e v e l o p m e n tp o t e n t i a li nv a r i o u sa s p e c t s t h e r e f o r e , s u m m a r i z e sn p mr e f o r m c o n t e n ta n du n i f i e sw i t ho u ra d m i n i s t r a t i o nr e f o r m h a st h eg r e a t e s te n u g h t e n m e i “ s i g n i f i c a n c et oo u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v er e f o r m a tt h eb e g i n n i n go ft h et h e s i s ，t h et h e o r yo fn p mh a sb e e ni n t r o d u c e d t h ef i r s t c h a p t e rd i s c u s s e st h eb a c k g r o u n do fn p m i bt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n d c h a r a c t e r i s t i c t h e n , a c c o r d i n gt on p m i nw e s t e r nc o u n t r yu t i l i z e , t h es e c o n dc h a p t e rs e l e c t st h r e e r e p r e s e n t a b l ec o u n t r i e s 讲e wz e a l a n d ，e n g l a n d ，u s ) a n ds p e c i f i c a l l ye l a b o r a t e sn p m p r a c t i c ep r o c e s s , s u m m a r i z e st h ee x p e r i e n c ea n dt h ei n s u f f i c i e n c yo fn p m t h et h i r d c h a p t e rm a i n l yi n t r o d u c e dt h ec o u r s e ，t h ea c h i e v e m e n ta n dt h ee x i s t e n tq u e s t i o no f c h i n e s ea d m i n i s t r a t i o nr e f o r ma n dt h er e a s o no fq u e s t i o n t h ef o u r t h c h a p t e r s u m m a r i z e st h ep r o f o u n di n f l u e n c eo fn p mt oo u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nr e f o r m t h e o r ya n dt h ep r a c t i c e ，d i s c u s s e st h el i m i tq u e s t i o no fl e a r n i n gn p m i nt h el a s t , t h e t h e s i s p r o p o s e d t h es p e c i f i cm e a s u r e sa n dt h ec o u n t e r m e a s u r ep r o f i t e df r o mt h e r e a s o n a b l ef a c t o ro f n p mt h o u g h tt ou t i l i z et h ea d m i n i s t r a t i o nr e f o r mo fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n ta d m i n s t r a i t o nr e f o r m m a r k e t a b i l i t y 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有，本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文 的研究内容。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也不包含 本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和集 体，均已在论文中明确说明并致谢。 糍：隽也 抄硅乡月7 j 日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 菇糙名：卜灵z 广绷。日 ，。墨大掣啁l 士掌位能! 文“防关蕾l ”覆其对囊冒行政改革的启示 1 1 研究的问题 第一章导言 自2 0 世纪7 0 年代末以来，为摆脱财政危机、提高政府行政效率、迎接全球化和信 息化的挑战，西方各国都展开了大规模的政府改革运动。纵观其改革内容，可以发现各 国都具有相似的改革措施和指导思想：以市场化改革为导向，在政府管理中引入工商管 理的理论、方法及技术，在公共服务领域内引入市场竞争机制、强调顾客导向等等。英 国学者胡德将具有上述特征的西方行政改革冠名为“新公共管理”。这场声势浩大的变 革运动己经持续了近三十年，在各国也取得了一定的成效，其改革内容和改革精神正在 影响着越来越多的国家。 世界改革浪潮风起云涌，我国也从未停止探索改革的脚步。在改革过程中，我国也 相继借用了一些西方行政改革的思想和经验，“新公共管理”就是其中之一。“新公共管 理”对我国行政改革的理论和实践都产生了一定影响，并引起了广泛的争议。 “新公共管理”的经验对于中国行政改革到底适用与否? 我国大多数学者认为“新 公共管理”能为我国行政改革、公共管理事业提供大量有益的启示。本文认为，“新公 共管理”作为公共管理学的一项新内容，尚存在着较大的开发潜力。 因此，本文在肯定“新公共管理”之启示作用的基础上展开探讨。首先分析“新公 共管理”的内容与实践，系统地总结“新公共管理”的实践经验及教训，结合我国行政 改革的问题与需求，试图重点研究和回答下列问题：“新公共管理”的经验教训有哪些? 借鉴“新公共管理”的限度何在? 如何才能更有效地吸收“新公共管理”的精髓以促进 我国行政改革的发展? 本文认为，“新公共管理”理论在各国行政改革实践中常新，我 国行政改革的实践也会丰富“新公共管理”的理论与实践内容。 1 2 已有研究回顾 虽然“新公共管理”兴起的时间不长，但相关著作颇丰。很多研究著作直接涉及政 府公共管理前沿问题，发展中国家的公共管理实践也日益成为研究主题。 澳大利亚学者欧文休斯和英国学者简莱恩都是“新公共管理”的热情支持者。休 f - r ，o 孽蠕曩士掌位论文 o 除共蕾曩”及其对萎行膏改革的启示 斯的著作公共管理导论详细介绍了“新公共管理”的内容，认为“新公共管理”已 经作为一种新的范式存在，并有取代传统公共行政模式的趋势。简莱思在其著作新 公共管理中，将“新公共管理”的本质概括为签约外包制和政府内部契约制的综合， 并详细介绍、分析了契约制的应用背景、特征和方法。 在实践研究方面，由格林伍德，派波和威尔森合著的英国的新公共管理以大量 具体的材料，详尽、客观地描述了“新公共管理”在英国的情况。美国学者戴维奥斯 本和特德盖布勒合著的 改革政府企业家精神如何改革着公共部门则具体生动 地描述了美国的官僚主义弊端，同时提出了革命性的观念和措施来改革其政府此书后 来成为美国“重塑政府”改革的指导手册，在学术界掀起了批判官僚制的风潮，其改革 措旅具有“新公共管理”的典型特征。 当“新公共管理”在世界各国突飞猛进的同时，批判“新公共管理”的浪潮也随之 而来。由英国著名学者大卫休莫等人撰写的超越新公共管理一文中，作者提出应 该对“新公共管理”重新评估。文中对发达国家的“新公共管理”成就提出质疑，认为 其改革产生了许多负面效应，“新公共管理”并非如其改革者所吹嘘的那般神奇。作者 认为“新公共管理”不一定适合发展中国家，因为这些国家并不具备进行“新公共管理” 的背景条件，但仍然赞成“新公共管理”有一定的启示意义。 在“新公共管理”的比较研究领域，英国学者波利特和比利时学者海尔特鲍克尔 特合著的公共管理改章一比较分析是典范之作。作者选取了进行“新公共管理” 改革的十个发达国家，列出十五项比较内容指标进行分析，以揭示“新公共管理”改革 的真实效应：“新公共管理”并非包治一切行政顽疾的良方，也并不是在所有西方国家 都影响深远( 如法、德两国的改革较少受“新公共管理”潮流的影响，其改革措施更具 传统色彩) ，其理论与实践存在缺陷，改革结果经常出现交替换位的两难困境和矛盾。 与西方国家相比较而言，国内对于“新公共管理”的研究略显滞后，但仍然不乏研 究力作。陈振明教授的著作 政府再造西方“新公共管理运动”述评较全面地介 绍了西方各国“新公共管理”改革的内容及其对我国公共管理的启示意义。李鹏在新 公共管理及应用一书中系统介绍了“新公共管理”的背景、内涵、实践，以及如何建 立我国的“新公共管理”模式。孙学玉的企业型政府论也是“新公共管理”影响下 的一本著作，重点分析了我国推行企业型政府的可行性。 在很多学者为“新公共管理”叫好的同时，我国也有不少学者对此理论及实践模式 提出质疑。张璋在新公共管理：典范还是交响乐中指出，“新公共管理”的理论来 2 广西大掣h 曩士掌位论文 “，卜窖共蕾曩修反j 爿嚏骨改革的启示 源是管理学理论和经济学理论，因此认为“新公共管理”不是基于行政管理意义上的彻 底的革命，不能被认为是新的典范，而只能算作是交织了很多复杂成分的交响乐。此文 在一定程度上反映了不少评论者对于“新公共管理”的质疑。 在借鉴“新公共管理”的其它研究著作中，我国的不少学者提出了要建立各种类型 的政府，如“法治型政府”、“企业型政府”、“责任政府”、“透明政府”、“有效政府”等 等。这些探索很有意义，但就目前中国的现实国情来讲，实施起来仍有较大的难度。在 目前已有的研究中，对“新公共管理”的态度要么两极分化，即赞成引进或反对引进的 立场十分鲜明；要么也提出了借鉴时应当注意的事项，但总体来说，对于“新公共管理” 在我国行政改革中的运用限度进行总结的还比较少。 一 总之，由于西方国家的实践更加丰富，西方学者对于“新公共管理”的研究已经达 到相当的理论深度，并且其中大部分著作是针对本国政府改革现状进行的实证分析。我 国不乏“新公共管理”的经典译作，但要使“新公共管理”真正对中国政府改革、管理 产生作用，还需要我国学者的扎实研究以及公共部门积极的探索实践。 1 3 本研究的思路与方法 本文基于下面的假设展开研究：“新公共管理”反映了当代政府管理与改革的发展 趋势，发展中国家包括中国应当根据本国背景，有条件地、有针对性地吸收借鉴“新公 共管理”的经验，促进本国行政改革的发展。 本文属于理论研究型论文，运用的研究方法主要是文献分析法和归纳演绎的方法， 试图在大量阅读相关学术文献的基础上，发现和分析闯题，并提出解决问题的思路，以 归纳演绎的方法论证。 本文首先对已有文献及研究进行分析，发现有关中国行政改革的主题多样且研究途 径不同，但有一个问题始终处于关键地位，这就是行政效率的问题。而“新公共管理” 作为政府改革的。工具箱”，为政府提高行政效率提供了许多有益的政府改革“工具”。 因此，本文重点分析了“新公共管理”在提高行政效率上的两个重要经验：即市场化的 改革方向和效率化的内部管理改革在后文中对我国行政改革的问题、原因分析及行政 改革措施对策的分析上，都遵循此分类，系统总结了我国行政改革的问题及原因。在分 析了“新公共管理”对我国行政改革理论及实践影响的基础上，提出我国借鉴“新公共 管理”的限度，最终针对性地提出借鉴“新公共管理”推迸我国行政改革的措施与对策。 3 第二章靠新公共管理”理论简析 2 0 世纪7 0 年代末，西方各国政府普遍出现行政效率低下的状况，僵化的官僚制在 各国都受到了猛烈的抨击，并最终引发了一场以市场化改革为主导的政府改革运动。这 场运动被称为“新公共管理”运动。“新公共管理”理论在“新公共管理”运动中逐渐 形成，并推动了这一改革运动的持续发展。“新公共管理”理论吸收了多门学科的理论 知识，具有很强的综合性。 2 1 “新公共管理”产生的背景 西方政府改革运动以及“新公共管理”的理论及实践模式，是在特定的历史背景下 产生的，归纳起来主要有以下几个方面： 2 1 。1 对官僚制的批判 对官僚制的质疑与批判是“新公共管理”兴起的原因之一。官僚制兴起、发展于西 方工业社会时期，它所具备的组织原则特点是与工业社会的政府管理相适应的，如严格 的等级制、严格遵循程序、权威的绝对性等等。但这些特点与西方各国目前的后工业化 及信息化的发展趋势格格不入，反而滋生了许多弊端：如墨守成规、繁文缛节、中庸无 效率、缺乏迸取精神、官僚作风、不负责任、腐败等。总之，民众对僵化的官僚制日益 不满，强烈要求政府提高行政效率、削减政府职能，加上众多学者对官僚制的理论批判， “新公共管理”理论呼之欲出。 2 1 2 财政危机的困扰 2 0 世纪7 0 年代以后，由于石油危机、经济衰退等原因，西方各国普遍出现经济增 长极度缓慢甚至停滞、通货膨胀却居高不下的“滞胀”现象。一方面政府支出继续增加， 另一方面政府收入却无力改善，在此情况下，政府只有缩减开支以应付此窘境。因此， 财政困难是引起政府改革的原因之一。为缓解财政危机，政界、工商界与学术界都出现 了大量主张缩小政府规模、转变政府职能、界定政府角色等一系列支持“精简政府”的 学说，这是“新公共管理”理论出现的前奏。 “ 袋共蕾理”覆其对蠹啊行葺二改革的启示 2 1 3 信息技术的推动 信息网络技术的发展，对传统的社会结构形成冲击。传统的官僚制结构是金字塔式 结构，信息、权力等要素通过严密的等级层层传递，体现出森严的管制特点。而信息网 络技术通过发展层级横向联系，压缩组织层级，促使组织结构扁平化。人们的参与性和 创造性被激发出来，广大非政府组织、社区、公民等有了更强的自我管理能力和要求， 转变政府职能因此成为十分迫切的任务，同时信息技术也为此提供了技术支持。政府必 须顺应时代的发展，改革自身，下放权力，并提供更加公开、公正、优质、高效的公共 服务作为回应，这些改革要求与信息技术革命一道推动了“新公共管理”理论的产生。 2 1 4 全球化的挑战 高度发达的生产力、迅速发展的信息科技使世界各国形成一个互相联系的有机整 体j 全球化趋势势不可挡。全球化加剧了各国在综合国力上的竞争，对各国政府的管理 能力提出了巨大挑战，世界各国的政府改革相应风起云涌。形势推动改革，而改革需要 全新的理论指导，“新公共管理”理论在改革的过程中逐步发展、成熟，反过来又对改 革形成了极大的促进作用。 2 1 5 私企改革的成效示范 传统的政府管理活动缺乏竞争，政府几乎没有提高效率的压力。而私营企业却长期 处于竞争的环境中，必须不断创新自身组织结构、管理技术和方法等以求生存发展，管 理学上的最新成就几乎都来自于私人企业改革的探索发现。私营企业的改革精神和改革 成果对政府改革形成了压力和动力，其改革措旌也对政府改革起到了示范、借鉴的作用， o 从而引发了把企业精神引入政府活动的理论和实践的要求，而这也是“新公共管理” 理论的重要来源之一。 2 2 “新公共管理”的理论基础 自2 0 世纪7 0 年代末以来，西方公共管理学界涌现出了许多与传统公共行政理论大 不相同的管理理论。其中包括经济上的新自由主义思潮、政治上的公共选择理论和发端 。石佑启论公共行政与行政法学范式转换北京：北京大学出版社2 0 0 3 1 p 6 5 - 6 7 5 ，呵大掌习e 士尊啦论文搿除共蕾理一a 箕对囊重行啦茛革的启示 于私营工商企业的工商管理理论等等，这些理论共同构成了“新公共管理”的理论基础。 2 2 1 现代经济学理论 公共选择理论 公共选择理论主要研究集体决策或政治决策的决策过程和结构，它从经济学的理论 基础即理性经济人出发分析政治活动，认为政府官员同样是追求自我利益最大化的人， 其私人利益动机将促使他们寻求扩大项目和增加预算，回过度供应公共服务，并且由于 缺乏竞争、监督体制和绩效评估体系，公共服务的质量也难以改善。由此可见，政府并 不能在所有的公共事务决策上都追求公众的普遍利益。因此，公共选择理论提倡由公众 自己来作出有关公共事务的决策，而不是由政府代为决策。政府应该缩小活动范围，缩 减政府部门规模，将部分政府职能交由私人部门承担，并通过合同外购、强制竞争、业 务外包等方式来实现。公共选择理论指出了官僚政治体制的缺陷，并提出了市场化的解 决方式，为“新公共管理”奠定了一定的理论基础。 委托一代理人理论 由于企业所有者和经营者的分离，双方各自追求自身利益的最大化，委托人和代理 人之间的目标常会发生偏差。为使代理人的目标尽可能与委托人保持一致，委托人就制 订了一系列激励制度和监督制度来约束代理人的行为，从而产生了如监督成本、保证金、 剩余损失等一系列成本问题。将此理论运用到政府部门，政府就是受托人即代理人的角 色，公众即委托人，为公众提供公共品是政府存在的目的。由公共选择理论可知，政府 不能自动追求全民利益最大化。圆因此，必须设计激励与监督相容的制度、使政府目标 尽量不偏离公众利益，一个有效的方法就是公共部门以合同的形式将代理者的权利、义 务固定下来，这正是“新公共管理”研究的主题之一如英国的简莱思教授就将“新 公共管理”界定为契约制，认为“新公共管理”就是签约外包制和政府内部契约制的综 合。国委托一代理理论中诸如契约型政府、公共契约、私法契约、首席执行官、执行代理 机构、信用与虏获等概念，为“新公共管理”奠定了理论基础，开辟了新的视角。 信息不对称理论 根据委托一代理人理论可知，委托人和代理人之间的信息是不对称的，这种现象在 。i 美1 詹姆斯w 赞斯勒唐纳德f 凯特尔陈振明等译行政过程的政治公共行政学新论( 第二版) 北京：中国 人民大学出版社2 0 0 2 p 2 6 9 。庄序莹公共管理的经济学基础分析复旦大学出版社2 0 0 5 1 0 p 2 8 。f 英】简莱思薪公共管理中国青年出版社2 0 0 4 o s 6 广西犬掌硬士掣啦 e 文 “除黉州瑾一覆其对舞：重行l 改革的启示 政府部门更是广泛存在：垄断企业长期居于信息优势地位垄断信息，加上公共产品信息 的分散性和政府运作的封闭性，导致公共品提供规模过大或过小，由此可能产生道德风 险和逆向选择，造成公共管理中的机会主义盛行和劣质产品驱逐优质产品的现象，严重 影响公共管理的有效性。因此政府部门需要加强信息的传递和甄别，加强管制以缓解信 息不对称。o “新公共管理”倡导政务公开，倡导多种主体参政议政，因此“新公共管 理”在很多方面都借鉴了信息经济学的成果。 交易费用理论 交易费用是市场双方为了达成交易耗费的社会资源。现实生活中，我们都会要求在 达成交易、增进收益的同时使交易费用最小。但公共部门常常重投入不重产出，使投入 资源超过了政策推行所带来的收益，而成本超过收益的事情从经济学角度分析是不提倡 的。交易费用理论引导人们关注如何有效降低行政经费的问题。在近2 0 年的“新公共 管理改革”中，一个通常做法是在公共部门中采用对外签约的形式来降低行政经费，以 减少交易成本。这些理论及实践都为“新公共管理”提供了理论基础。 由上述分析可知，“新公共管理”从现代经济学中获得了诸多理论依据。 2 2 2 工商企业管理理论 。新公共管理”认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。公共 管理学和工商管理学同属“管理学”，两者有着共同的管理因素。管理学家杜拉克认为 公共管理与工商管理的差别只存在于应用方式上，而不是在管理原则上。 有学者甚至 指出，公共行政的中心思想很大程度上来源于私人管理者。“新公共管理”借用了工 商管理的诸多管理理论、方法运用于政府改革之中，如战略计划和战略管理、组织发展、 管理形式弹性化、激励机制、绩效管理、人力资源开发、顾客至上等等。 除了经济学理论和工商企业管理理论，“新公共管理”还吸收当代多门学科如政策 科学、政治学、社会学等学科的理论及方法，建立起一个更加全面、综合的知识框架， 其理论与实践还在政府改革的过程中不断充实与完善。 。庄序莹公共管理的经济学基础分析复旦大学出版社2 0 0 5 1 0 p 3 5 - 3 7 。庄序莹公共管理的经济学基础分析复旦大学出版杜2 0 0 5 ，1 0 p 3 7 - 3 8 of 英1 斯图尔特克雷纳管理百年海南出版社2 0 0 3 p 2 。f 美1 詹姆斯w 费斯勒唐纳德f 凯特尔行政过程的政治公共行政学新论( 第二舨) 北京：中国人民大学出 版社2 0 0 2 p 9 3 7 “寮卜公共蕾曩一a 其对蠹行膏；改革的启示 2 3 “新公共管理”的内容与模式 2 3 1 “新公共管理”的内容 。新公共管理”这一名词出现于二十世纪末，至今仍活跃于公共管理的舞台之上。 对于什么是“新公共管理”，却一直没有明确、一致的定义。提出“新公共管理”概念 的胡德教授将“新公共管理”看作是一个方便的“标签”，是对行政改革运用的新方法、 新途径的一个归类的统称。波利特称之为“管理主义”。奥斯本和盖布勒则将其概括为 “企业化政府”。经合组织在关于西方政府改革的研究报告中总结了“新公共管理”的 核心要素，即：关心服务效率、效果、质量、分权、成本效益、市场方法、服务、引入 竞争等。陈振明教授将“新公共管理”的内容归纳为八个方面：强调职业化管理，实施 绩效评估、战略管理、为“顾客”提供回应性服务，将公共服务机构分散化和小型化， 引入竞争机制和私人部门的管理方式，改变管理者与政治家、公众的关系。田 从各位学者对“新公共管理”所下的定义里，我们可以发现其内涵是多中心的。本 文认同胡德教授的“标签”定义角度。因为不论是从理论基础还是从改革措施来看，“新 公共管理”都是一系列改革理论和改革工具的组合。其理论基础不同于传统公共行政的 政治学、等级制、官僚制基础，而是以经济学、工商管理学为基础。在改革措旌上，“新 公共管理”比传统公共行政更加广泛、全面地引入市场机制、竞争机制和工商企业管理 经验。基于此，本文认为“新公共管理”有两个“工具”内涵：第一，市场化工具，即 以市场化为改革方向，改进公共服务，其工具主要包括民营化、私有化、放松规制、将 竞争机制引入公共服务领域等等；第二，工商企业管理工具，即效仿私营企业，提高政 府部门的运作效率，其工具主要有绩效管理、人力资源管理、信息管理、分权等等。 2 3 2 。新公共管理”的模式 随着“新公共管理”理论研究与实践的推进，多种不同类型的“新公共管理”模式 也相继得到应用和发展，本文特选取几个具有典型意义的模式加以论述。 “企业型政府”是“新公共管理”模式中较广为人知的一种。此模式由美国的公共 管理学者戴维奥斯本和特德盖布勒提出，后来成为了美国重塑政府的主导思想。企业 型政府，并非要求政府按企业运营方式来运作，而是借用企业经营中的重视效率与质量、 。陈振明走向一种“新公共管理”的实践模式一当代西方政府改革趋势透视厦门大学学报：2 0 0 0 2 8 ，冒大掣蝎曩士掣啦论文“新公共理一反其对萎行再舒漳的启示 消费者至上、追求完美服务的精神，用科学管理的方法来改革和创新政府管理方式，提 高政府的效率和活力。 此模式提出了政府的十大特征与职能：起催化作用的政府： 掌舵而不是划浆；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制注 入到提供服务中去；有使命的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效 果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要； 有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗：分权的政 府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。克林 顿总统给予该书很高的评价，并认为此书为美国提供了改革的蓝图。企业化政府模式在 美国得到了一定程度的推行。 另一位美国学者彼德斯在政府未来的治理模式一书中提出了当代西方行政改革 及公共管理实践中正在出现的“新公共管理”的四种治理模式，分别是市场化政府、参 与型政府、灵活性政府、解除规制政府。回四种模式分别针对官僚制政府的不同弊端， 通过重组组织结构、改变管理方式、变革政策制定方式、改变公共利益的实现方式来实 现治理模式的转变。 英国学者e 费利耶等人在行动中的新公共管理一书中提出了四种“新公共管理” 的模式，分别是效率驱动模式、追求卓越模式、小型化与分权模式和公共服务取向模式。 o 前两个模式都主要借鉴了私营企业的管理技术方法和管理文化，强调提高效率。小型 化与分权模式主要借鉴了组织发展学说，主张采取扁平型组织结构的管理方法，如分散 化、分权、灵活管理等等。公共服务取向模式关注公共服务的质量和价值，强调公民参 与，重视需求调查与评估等。此模式目前较受我国学者的推崇。 以上论述的“新公共管理”模式更多地是从理论上进行划分，在各国“新公共管理” 的实践中，没有哪个国家单纯地应用某一种模式，一般都是根据本国国情，较多使用某 一种模式的改革途径及方法，同时结合其它模式的改革方法，因此“新公共管理”的模 式也处于不断的发展与创新之中。如，美国的行政改革倾向于企业化政府模式，但同时 采用了参与型政府的改革方法；我国的行政改革强调公共服务型模式，其中也包含了市 场化政府模式与参与型政府模式的方法。因此，加强对“新公共管理”模式的研究，探 索符合我国国情的行政改革模式及治理模式，是我国公共管理学的一项重要研究主题。 。高小平行政管理体制改革：理论与战略h t t p ：r x i a + o p i n g s p a c e s l i v e c o m b l o g c n s l a 5 3 e b 5 8 9 d c 3 2 3 a f e1 1 4 6 呻 。【美1 戴维奥斯本特德。盖布勒改革政府上海译文出版社1 9 9 6 6 目录页 。【美l b 盖伊彼得斯；政府未来的治理模式中国人民大学出版杜2 0 0 1p 2 3 。e f e r l i e , l a s h b o m e r , l f i t z g e r a l d m d a p i t t i g r e w t h e n e w m a l l a g c f l l c l l t i n a c t i o n o x f o r d ：o x f o r d u n l v e n i t y 1 9 9 6 0 1 0 - 1 5 ) 9 g - r 大掣啊曩士掣啦论文 ，“，卜袋共管理一夏其对舞：啊行膏；改革的启示 第三章“新公共管理”实践及其经验教训总结 “新公共管理”运动兴起于新西兰、英国和美国，并逐步扩展到其他西方国家乃至 全世界，“新公共管理”理论迅速成为西方许多国家行政改革的理论基石和实践指南。 总结西方国家特别是新、英、美三国的“新公共管理”实践的经验与教训，对我国行政 改革有着很大的启示意义。因为这三个国家的改革措施各有侧重，是“新公共管理”实 践的典型代表国家，而且其部分改革措施已经被我国行政改革所借鉴并取得了一定的效 果。但不论是我国对“新公共管理”的借鉴过程还是“新公共管理”理论本身，都在实 践过程中遇到了不少问题，亟待研究与解决。 3 1 “新公共管理”实践 3 1 1 新西兰的激进改革 美国学者凯特认为，现代“新公共管理”改革真正发端于新西兰。新西兰改革主要 是由于经济危机和财政赤字的逼迫。另外，新自由主义经济学、工商企业管理理论为新 西兰政府行政改革提供了理论支持。 从改革措施来看，进行“新公共管理”改革的国家都在不同程度、不同方面选用了 “新公共管理”工具箱的工具。新西兰选用的工具一方面是市场化工具：私有化与公司 化：新西兰政府对许多国有的、国营的业务( 包括电话、石油、保险、邮政、航空公司) 实行私有化，总计出售了2 0 多家国有公司；放松规制：以削减财政支出和提高效率为 目标，在金融、产业、劳动、农业、贸易政策等方面都放松了规制；改革财政金融和税 制：制定了一系列有关财政和税制的法律，改善财政管理，提高财政透明度，调整税率 使整个税制合理化。从1 9 9 4 年起，新西兰财政连续出现盈余；改革社会福利制度：政 府不再全额负担教育、医疗、养老保险等费用，引入竞争机制和民间企业的管理方式， 实行由受益者负担一部分费用的福利制度。另一方面是利用工商企业管理工具改革公共 部门：重构中央部、局，将政府制定和执行政策的职能分离开来。削减国家公务员，改 革人事制度，与政府经理人签订绩效合同，引入契约关系。 改革取得了巨大成就：私有化措施裁减了人员，提高了企业效率，增加了企业收入 毋i 美】唐纳德f 凯特尔张怡译有效政存全球公共管理革命上海：上海交通大学出版杜2 0 0 5 p 9 1 0 j - 西大掣“曩士掌位论：乞搿卜密共蕾葺l 竹a 其对戋田行膏改革的启示 和利润；减少了大量规制，使经济复苏，1 9 9 4 年达到6 的高经济增长率。改革使政府 内部官员的思维方式得以重塑，增强了成本意识，更加关注公民的需求和提供更好的服 务。然而，在改革成就的背后，我们也应看到由改革带来的失业增加、贫富差距扩大的 社会问题。 3 1 2 英国的私有化改革 引发英国政府改革的原因主要是：政府面临的财政危机、管理混乱及由此造成的公 众对政府的不信任。其改革理论主要是崇尚市场机制和市场力量，主张小政府和减少政 府干预，激励私人资本投资。 英国改革所取得的巨大成效使其成为“新公共管理”改革的典范。采用大量市场化 工具是其改革的显著特点：对政府机关采取撤并、民营化、部分服务民间外包、竞争招 标等措施；实施下一步行动方案：引入商业管理手段改善政府管理和公共服务，提 高公共服务的效率；发布竞争以求质量白皮书：在公共部门引入市场竞争机制，允 许私人部门参与竞争，打破政府对公共服务的垄断。工商企业管理工具方面：推行效率 稽核：调查各行政部门的效率和消费问题，查实政府机关阻碍行政效率的因素，并提出 改进的建议；启动“财政管理方案”：鼓励各部门运用绩效指标，改变预算决策方式； 出台公民宪章：用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公布出来， 接受公众的监督，以达到提高服务水平和质量的目的。 英国改革的成就主要有：撤切尔当政时期，政府共出售了4 0 多家国营企业，改善 了企业效率，民营化政策也成为各国为提升政府效能而竟相模仿的做法；效率稽核提高 了政府效率，缩减了政府规模，裁减了公务员数量。撒切尔执政后不到两年就合并了7 个部，裁减机关公务员1 3 2 3 0 0 人；。公民宪章提高政府了对公民的回应性、透明度 和责任感，改善了公共服务效率。当然，英国行政改革也有其局限性，如：分权化使部 门协调能力降低，电子政府的作用因穷人无法使用因特网而难以充分发挥等等。 3 1 3 美国的重塑政府改革 美国政府改革的主要原因主要是其政府、公共部门效率低下，财政危机又加重了这 。马森述编译新西兰的行政组织和行政改革 脚洲w w 砒c h i l l a l a 毗g “c 嘶s p ，伽t 廿l t p u h ，b r o w s c 咖n t c l l t p l _ o 搁小t c n 石d 5 1 2 l 1 1 8 7 7 。黄德林田家华主编公共管理若干前沿问题研究中国地质大学出版社2 0 0 6 1 p 2 8 4 - 2 8 5 。陈荣富公共管理的经济学基础分析黑龙江人民出版社，2 0 0 2 1 2 p 2 3 l i 广西大掌硪士掌位论： “除共管理一曩，；对蠹田行葺l 改革的启示 一困境。改革的理论支持来源于奥斯本和盖布勒提出的“重塑政府”理论，其核心思想 是建立一个企业型政府，以政府治理理念、原则、结构、行为的改变来促进政府绩效和 服务品质的提高。 改革措施主要采用了工商企业管理工具：引进竞争机制，树立竞争意识和服务意识， 确立成本效益原则，倾听民众意见，倡导顾客至上理念，制定顾客服务标准；提出“国 家绩效评估”计划，倡导“干得更好，花得更少”，广泛引用企业管理中的质量管理、 目标管理等管理模式，削减政府机构与人员、收缩职能、压缩开支、倡导公共部门私有 化；建设信息高速公路，即推行电子政务。在采用市场化工具方面主要表现为将部分福 利机构转为私营。因为美国历来就推崇市场观念，因此其改革措施突出体现在使用工商 企业管理工具方面。 改革减裁人员约4 2 万，清除规章制度6 4 万页，节约财政开支1 3 6 0 亿美元，回确立 了顾客至上的原则，引入了市场机制，出现了以绩效为基础的组织，建立了“重塑政府” 实验室，促成了关于政府职能的更加注重绩效的讨论。但改革面临一个两难困境：。干 得更好”意味着员工应被授予权力以更好地工作，而“花得更少”又要求裁减项目和职 位。而美国政府并没有解决好这对矛盾。 3 2 “新公共管理”实践经验总结 “新公共管理”在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，。它指导西方国 家的行政改革，又在改革过程中得到促进和发展。按照“新公共管理”对各国改革特别 是对中国行政改革的启示意义，本文将“新公共管理”实践经验分为三方面进行讨论： 3 2 1 强有力的政治支持 凡是“新公共管理”改革取得重大成就的国家，都少不了该国政治首脑、政治力量 的有力支持，各国政府都表现了其坚决的政府意志和改革决心，这是确保各国改革成功 的首要条件。如新西兰发起改革的财政部长道格拉斯，其市场化的思想后来形成了“罗 杰”经济学；英国前首相撒切尔对“新公共管理”改革进行了直接的、坚持不懈的领导， 在改革遇到困难与反对的时候也坚决推行市场化、民营化，最终取得了行政改革的卓越 。高小平行政管理体制改革：理论与战略h t t p ：l l g x i a o p i n g s p a c e s 1 i v e c o m b l o g c n s a 5 3 e b 5 8 9 d c 3 2 3 a f e l l 4 6 e n t r y 。丁煌当代西方公共行政理论的新发展从新公共管理到新公共服务广东行政学院学报2 0 0 5 6 1 2 广西，o 擎习| 士掌位论， “卜密共管理一反其对囊啊行叠；改革的启示 成效，成为“新公共管理”改革的典范；美国总统克林顿以极大的热情推行“重塑政府” 的改革理念与政策。同时，西方各国政府擅长借用媒体与舆论的力量，构建意识形态战 略，利用市场理论攻击大政府和政府浪费，以此证明和推行其市场化和效率化的改革方 案。如果缺少政府首脑的强有力支持，改革在遭遇困难的时候就容易中断。 3 2 2 市场化的改革方向 市场化是“新公共管理”的核心思想，是各国行政改革的方向。市场化工具主要有： 民营化( 私有化) 在各国政府改革中，对公共企业的民营化改革是一大重要举措。根据公共企业的实 际情况，采取不同措施：或进行完全民营化，在可行的领域将服务剥离至私人部门；或 进行大幅度的结构调整和经营管理改革，或部分或完全出售，或委托民间经营，或参照 企业性的标准和经验来加以调整和改革。 引进竞争机制 “新公共管理”主张将竞争机制引入公共部门，创立内部市场，使公共部门在市场 压力下必须为赢得客户而展开竞争，可提高效率、降低成本、改进绩效，提高公共服务 水平。在公共部门引入竞争机制有多种方式，如引入价格机制、核算机制、签约外包、 招标、合同承包等等。 放松规制 “所谓规制，指社会公共机构按照一定的规则对特定的经济主体的自由活动空间和 行为方式的规范、制约和限制。”。规制功能随着各国政府权力的扩张而扩张，逐渐成为 经济发展和企业发展的一大障碍。因此放松规制成为西方各国政府改革的重点，主要是 放松市场规制。如取消行业规制，实行弹性管理，浮动管理，设立成本与效益分析机制 和风险分析程序等等。 发展第三部门 减少政府对企业和社会的直接干预，将部分经济、社会职能移交社会和市场。政府 不再完全包揽社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业，而是通过制定 优惠政策，吸引和鼓励私人资本，以弥补政府财力及服务能力的不足。另外，授权社区 和中介组织，鼓励社区建立和中介组织老人院、收容院、残疾人服务中心等，发展社会 。马庆钰切实推进行政管理体制改革国外行政改革的五大趋势中国党政干部论坛2 0 0 3 4 。卢荣春当代西方国家市场化行政改革对我国的借鉴与启示学术研究2 0 0 4 9 1 3 ，百，o 攀司法掌位论二 “卜公关，蕾鼍l ”反， 对囊豳行葺改年的启彖 公益事业。 3 2 3 效率化的政府内部管理改革 政府管理企业化是西方各国行政改革的一个重要内容，通过借用大量私营企业的管 理理论、经验和方法，改善政府工作的效率。工商企业管理的工具主要有： 组织变革与组织发展 组织结构是政府行政管理的基础，组织变革追求的目标就是构建最好的组织。“好” 带有一种价值判断色彩，“每种结构选择代表对某些价值的重视超过另一些价值。”。没 有什么价值选择是永恒不变的。”由“新公共管理”倡导高效率的组织结构安排，以“精 简”为目标和原则，尽可能地压缩公共部门。在方法上，“新公共管理”借用企业流程 再造理论，强调对工作流程进行重新设计，以提高效率、效能和质量。通常这种重新设 计会撤销或改变人们所从事的工作，并变革职能部门和职能单位的组织结构。 组织绩效管理 组织绩效是当代政府管理的核心价值，西方各国都采取了不同措施进行绩效管理， 如目标管理、全面质量管理、标杆管理等，主要内容包括实行成本核算、加强财务控制、 改革工资制度、完善信息反馈、实行绩效预算等，形成一套绩效衡量系统。通过实施组 织绩效管理，政府在工作中更加关注成果和产出而不是预算和投入，在许多国家还形成 了“顾客至上”的服务理念。 人力资源管理 改革公务员永业制，更广泛地使用聘用制。加强人力资源规划与培训，引进职业发 展的概念，改革公务员薪资制度，借鉴私营企业的激励制度，寻求一种更透明、更积极、 更人性的管理方式。 电子政务 电子政务乃政府革新管理方式的核心，它始发于美国“信息高速公路