（行政管理专业论文）公共服务市场化探析——国际经验与中国对策.pdf

内容摘要 公共服务市场化将市场机制引入公共行政的领域，实质在于用市场机制这 只“看不见的手”来克服政府这只“看得见的手”的失灵。公共服务市场化是 处理政府与市场关系的一个新阶段，跳出了非此即彼的思维定势，实现了两种 制度的优势互补，改变了政府供给公共服务，市场供给私人物品和服务的两元 分离的格局。这是一种全新的思考、全新的政府管理理念。对这个问题进行研 究，具有极大的理论价值和现实借鉴作用。 全文共分三个大的部分。第部分阐释公共服务市场化的含义、动因及意 旨。第二部分描述和评析西方国家和发展中国家公共服务市场化的实践，在此 基础上总结国外公共服务市场化的经验教训，指出公共服务市场化要有竞争完 善的市场和良好的社会组织体系作基础，要有足够的知识和正确的战略，要有 强烈的愿望和有效的组织协调，要在法律的规范下进行，要以公众的利益为重 等。第三部分思考中国公共服务市场化的对策。认为中国公共服务市场化改革， 既有必要性，又有可能性，其主要对策为：促进“决策”和“执行”相对分离； 明确公共服务市场化改革中政府的责任，在公共部门内部大力引进竞争机制； 促迸民向投资，推进基础设施建设的市场化。 本文的创新之处主要表现为：( 1 ) 对公共服务市场化的动因进行了新的挖 掘；( 2 ) 对国外公共服务市场化给我们的启示问题进行了新的阐发；( 3 ) 对中 国公共服务市场化改革对策的构想有自己的见解，而且符合中国国情，具有较 大的可行性。 关键词：公共服务：市场化改革；西方国家；中国 a b s t r a c t p u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o nl e a d st h em a r k e tm e c h a n i s mi n t o t h ed o m a i no fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n i ne s s e n c e ，i tu s e sm a r k e tm e c h a n i s ma sa i n v i s i b l eh a n d t oo v e r c o m e g o v e r n m e n tm a l f u n c t i o nw h i c hi sr e g a r d e da sa v i s i b l eh a n d ”p u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o ni s an e w s t a g ef o rd e a l i n gw i t ht h er c l a t l o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dm a r k e tw h i c h j u r a p l n go u to f t h ee i t h e r o rt r a d i t i o n a lt h o u g h m ，a c h i e v i n gt h ec o m p l e m e n t a r ys u p e r i o r i t yb e t w e e nt h e s et w o m e c h a n i s m s t r a n s f o r m i n gt h et w o - s p o ts e p a r a t ep a t t e r nw h i c hg o v e r n m e n ts u p p l i e sp u b l i c s e r v i c e sb u tm a r k e t s u p p l i e sp r i v a t eg o o d sa n ds e r v i c e s ，i t s ab r a n d - n e w t h o u g h ta n d g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tt h e o r y t or e s e a r c hi th a sg r e a tt h e o r yv a l u ea n dp r a x i sf u n “i o nu s i n g f o rr e f c r e n c e t h e r ea r et h r e es e c t i o n si nt h i sd i s s e r t a t i o n i te l u c i d a t e st h em e a n i n g 、c a u s e so f t h e a c t 、 i n t e n t i o no fp u b l i cs e r v i c e sm a r k a t j z a t i o ni ns e c t i o no n e t h es e c o n ds e c t i o nd e s c r i b e sa n d a s s e s s e st h e p r a c t i c eo fp u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o ni nw e s t e r nc o u n t r i e sa n dd e v e l o p i n g c o u n t r i e s a n ds u m m a r i z e st h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n sf r o mw e s t e r nc o u n t r i e s p u b l i cs e r v i c e s m a r k e t i z a t i o no nt h eb a s i so ft h e i rp r a c t i c e a n dp o i n t so u tt h a tt h e ys h o u l dh a v eg o o db a s e w h e r eh a sap e r f e c tm a r k e ta n da l lr i g h ts o c i e t yo r g a n i z a t i o n s t h e yn e e de n o u g hk n o w l e d g e a n dc o r r e c t s t r a t a g e m ，s t r o n gr e f o r mw i s ha n de f f e c t i v eo r g a n i z a t i o n s t h e ys h o u l dp e r f o r mt h e r e f o r ma c c o r d i n gt ol a w sa n df o c u s e s p e c i a l l yo np u b l i cb e n e f i ta n ds oo ni nt h et h i r ds e c t i o n i t s h o w su ss o m ec 。u n t e 肌e a s u r e sa b o u tt h ep u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o nf o rc h i n a c h i n e s e p u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o na r eb o t hn e c e s s a r ya n df e a s i b l e t h em a i nc o u n t e r m e a s u r e sa r e h e r e ：t oa c c e l e r a t et h er e l a t i v e l y s e p a r a t i o nb e t w e e n m a k i n g - d e c i s i o n a n d “p e r f o r m i n g ：t o d e f i n i t u d e g o v e r n m e n t d u t i e si n p u b l i c s e r v i c e sm a r k e f i z a t i o n r e f o r m ；t oi n 仃o d u c ei n c o m p e t i t i o nm e c h a n i s mi nt h ei n n e rp u b l i cd e p a r t m e n t s ；t ob o o s tv o l u n t a r yi n v e s t m e n ta n d t i c o m p e t i t i o nm e c h a n i s mi nt h ei n n e rp u b l i cd e p a r a n e n t s ；t ob o o s tv o l u n t a r yi n v e s t m e n ta n d p u s ht h em a r k e t i z a t i o no f i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r h c t t h em a i ni n n o v a t i o n si nt h et h e s i sl i s th e r e ：( 1 ) t oe x c a v a t et h es t i m u l a t i n gr e a s o n so f p u b l i cs e r v i c e s m a r k e t i z a t i o n w i t ha n e w a n g l eo f v i e w ；( 2 ) t o i l l u s t r a t e a p o c a l y p s es i g n i f i c a n c e f r o mt h e p u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o ni nf o r e i g nc o u n t r i e sf o rc h i n a ；( 3 ) t o e x p r e s ss o m e o p i n i o n sa b o u tt h ec o u n t e r m e a s u r e sd e s i g nf o rc h i n e s ep u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o n i ta c c o r d s w i t ht h es i t u a t i o no f c o u n t r yi nc h i n aa n di th a s b i g g i s hf e a s i b i l i t y k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c e s ； m a r k e t i z a t i o nr e f o r m ；w e s t e r nc o u n t r i e s ： c h i n a 硕士学位论文 f a s t e r st h e s i s 引言 公共行政的理论和实践在2 0 世纪获得了飞速的发展，其中有着科层官僚 制的兴衰、有着政府职能范围的否定之否定、有着政治与行政关系的反复辩论 等等，而公共服务的市场化也是这一发展进程中的重要部分。这项改革是2 0 世纪8 0 年代以来世界行政改革中最富有活力的一个部分，它对公共行政的发 展产生了巨大的影响。 伍德( h o o d ) 曾这样解释道：“公共行政是关于公共服务供给的制度化安 排。”。可以说，保证公共服务的有效供给是政府的主要职能之一。公共服务的 数量和质量对一个社会的顺利发展十分重要。而其中的“公共服务”是一个含 义十分广泛的概念，不仅指基础设施建设、公共工程等有形的公共物品，还包 括提供无形的诸如社会治安、环境保护等等一切社会公共事务的管理活动。本 文也将采用这一概念界定。 传统观念认为：公共服务供给属于政府这一“权威制度”的独有领域，“政 府官僚部门的一个重要特点就是产品的非市场性质。公共服务是一种非市场产 品。”。在这种观点看来，公共部门包揽公共服务的供给( 生产) 是正常的，因 此而产生的官僚主义、低效率和高成本也是天经地义和难以根治的，这成为“行 政失败”的辩护者。现在，这一观点受到了挑战，现实也发生了改变，公共服 务的市场化成为美国等西方发达国家自2 0 世纪8 0 年代以来行政改革的重要内 容，并在向发展中国家扩展开来。在学术界，对公共服务市场化的表述之多令 人眼花缭乱：有“民营化( p r i v a t i z a t i o n ) ”( 注：和本文将要出现的“私有 化”一词相同，在国外的参考资料中，两者都是从p r i v a t i z a t i o n 翻译而来。 该英文单词含义很广，不仅仅指变卖国有资产为私人资产，还包括民间力量在 公共活动中的介入) 、“代理政府( g o v e r n m e n tb yt h ep r o x y ) ”、“使国家中空 化( h o l l o w l n gs t a t e ) ”、“公私共担风险( p u b l i c p r i v a t ev e n t u r e ) ”、“国 。h o o d ( 1 9 8 7 ) ：“p u b i ca d m i n i s t r a t i o n ”，p 5 0 4i nv b o g d a n o r c d “t h e b l a e k w c l le n c y c i 叩a c d i a o f p o l i t i c a l i n s t i t u t i o n s ”o x f o r db a s i cb l a c k w c l l 。 。谬勒：公若选择，上海三联出版社1 9 9 3 年版，第1 2 2 页。 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 家的市场化( t h em a r k e t i z a t i o no ft h es t a t e ) ”、“由市场来治理( g o v e r n m e n t b yt h em a r k e t ) ”等等，这都反映了公共服务市场化这一现象所引起的广泛关 注。 公共服务市场化将市场机制引入公共行政的领地。其实质是用市场机制这 只“看不见的手”来克服政府这只“看得见的手”的失败( 低效率、官僚主义、 无成本一收益观念、“寻租”行为等) 。公共服务市场化是处理政府与市场关系 的一个新阶段，跳出了非此即彼的思维定势，从而实现两种制度的优势互补， 改变了政府供给公共服务，市场供给私人物品和服务的两元分离格局。这是一 种全新的思考，全新的政府管理理念。 公共服务市场化作为西方国家和发展中国家近年来行政改革的大亮点， 有着鲜明的时代特征和深远的历史影响，这是公共行政研究的前沿课题，也能 给我国的行政改革提供很大的借鉴。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、公共服务市场化的相关理论阐释 ( 一) 公共服务市场化的含义 公共服务市场化是指在不放弃政府的“掌舵”作用( 即不放弃政府制定公 共政策的责任) 的前提下，通过引进市场机制调动社会上一切可以利用的资源 来提高政府供给公共服务的能力，从而使原有的政府决策且政府亲自投资并生 产公共服务的单纯模式，逐步转变为政府决策后，以市场机制为杠杆吸引私人 资本和社会资源参与其中，并促进包括公共部门在内的多种组织在竞争中完成 公共服务生产的复合模式。即使在公共部门自己生产公共服务的时候，也可以 在机构之间、个人之间实现某种程度的竞争，实旖某种激励机制( 诸如有效的 利益刺激) ，从而促迸生产效率的提高，在公共部门内部形成某种程度上的“市 场”。 这样，市场机制在主导私人物品和服务的供给领域之外，还打入公共服务 的生产领域，这是市场机制作用的一个新领域。这时，公民减少了对政治过程 的依赖，增加了对个人选择的市场过程的依赖。但应看到，在公共服务市场化 的过程中，宏观上的主动权仍控制在政府手中，只不过在微观上更强调竞争和 选择。 理解公共服务市场化的丰富含义应把握以下三个层次： 1 公共服务供给“决策”与“执行”的相对分离 美国行政学者e s 萨瓦斯认为：“政府这个词的词根来自希腊文，意思 是掌舵。政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨。”o 这个精彩 的论述告诉我们区别公共服务的政府供给和政府生产是有意义的。而这实质上 也就是政府对其承担的公共服务供给职能的“决策”和“执行”进行了相对的 分离。 “公共服务的政府供给职能是指政府必须负责向社会最终提供一定数量 和质量的公共服务，而公共服务的政府生产职能是指不仅生产公共服务所须的 。( 美) 戴维奥斯本，特德盖布勒：改革政府，上海译文出版社1 9 9 6 年版，第i 页、第1 2 页。 3 资金来源于政府预算，而且其生产还是在政府的直接经营下进行的。”。显然， 有了这种区分之后，公共服务的政府直接生产成为政府供给公共服务的形式之 一，政府供给不一定必须采取政府直接生产的方式。 “提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供褥以实现。”。政 府制定公共政策，确定公共目标的优先顺序，但公共目标的实现不一定要靠行 政部门事必躬亲。也可以通过非政府的力量去完成。在实现公共目标的过程中， 连接非政府部门和政府部门的中介可以是市场机制，亦即1 9 8 9 年美国学者约 翰d 社纳林所讲的“以私人手段去实现公共目的( p u b l i ce n d s ，p r i v a t e m e a n s ) ”。 2 公共服务生产中竞争机制的存在 在公共服务市场化的过程中，由竞争而生的动力机制是最重要的。即生产 公共服务的市场机制或政府机构的内部动力机制是决定性的因素。因为以竞争 取代垄断( 不论是政府垄断，还是私人垄断) 是提高公共服务生产效率及其质 量的关键。当然，公共服务生产中的竞争不是私人物品和服务生产竞争的简单 模仿，但竞争将迫使供给者更有效率则是共同的。 参与公共服务生产的组织可以是公共部门( 诸如政府部门和政府控股的国 有企业) ，也可以是非公关部门( 私营部门和非赢利部门) 。公共服务的生产者 应当多元并存，它们可以竞争性地参与到公共服务的生产过程中来。不同的组 织有各自的优势。举例来说，公营部门在政策管理、规章制度、保障平等、防 止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向 于更胜一筹；企业界则在完成经济任务、创新、推广成功的试验、适应迅速的 交化、抛弃不成功和过时的活动、完成复杂的或技术性任务方面往往更胜一筹： 第三类部门则在完成微利或者无利可图的任务、需要亲自动手和直接关心的任 务( 例如日托、咨询及对残疾人和病人的服务) 以及牵涉到贯彻道德标准和个 人行为职责的任务方面倾向于更胜筹。这样竞争表现为公共部门内部的竞 争、公共部门和非公共部门的竞争、非公共部门之间的竞争这三种形式。 3 消费者对公共服务的选择权力 。凌晓东：t 机为9 转抉中的宏观经济调控，中国计划出版社1 9 9 4 年版，第3 6 页。 9 ( 美) 藏维奥斯本，特德盖布勒：改革政府，上海译文出版社1 9 9 6 年版第1 2 页。 4 公共服务的消费者必须具有在多元的供绘者之间进行选择的权力以及可 以用于选择的资源。显然，没有消费者的选择就没有所谓的市场机制，难以激 发供给者的竞争，也就难以促进供给者对公众负责并诱使革新。而且也只有给 予消费者选择的权力，才能满足消费者的多元偏好。从这个意义上讲，消费者 对公共服务的选择权力正是公共服务市场化过程中市场机制发挥作用的基础。 相对于政府部门也只有消费者才最关心自己所享用的公共服务的质量和 数量。消费者必须有资源才能去控制、去影响生产者。这可以通过向公民提供 能够行使自由选择权的手段和工具来实现。例如，向公民提供教育券和住房券 从而扩大公民行使消费者选择权的范围，扩大公民在服务选择方面的信息渠道 也可以达到同样的效果。在西方国家，各种有价证券、现金补助和提供资金制 度就是赋予公共服务消费者选择权力的几种形式。个体可以像在自由市场上一 样，在不同的服务生产者之间进行选择。 ( 二) 公共服务市场化的基本动因 任何形式的改革都有其动因。公共服务市场化是牵涉到政府和市场、政府 和社会关系的深层变革，可以从以下几个方面分析： 1 自身困境迫使政府寻求供给公共服务的新途径 这种政府困境包括财政方面、管理方面、民众信任方面等。在二战以后的 政府职能扩张和规模膨胀的潮流中，大政府模式受到推崇，其必然结果便是政 府财力的不足。这时许多西方国家又出现了“经济滞胀”，沉重的财政压力迫 使政府寻求削减财政开支的各种方法。毋庸置疑，当代西方世界的行政改革是 由严重的财政赤字引起的，大规模的预算削减无疑是行政改革的主要理由。而 在发展中国家，8 0 年代的外贸环境恶化和债务危机导致政府外部财源的枯竭， 对国有企业亏损的巨额补贴也成为政府不堪忍受的负担，政府运作面临着巨大 的问题。在财政困境下，保证公共服务的有效供给便需要新方法。 科层官僚制经过近百年的发展，其弊端可以说已凸现到极致了。公共部门 的运作特点加上庞大的规模所导致的管理失调、官僚主义和效率低下已经严重 地限制了公共服务的有效供给。它以垄断的方式和程序规则来完成对公共服务 的供给，大批量地生产统一模式物品的能力有余，满足差异性和多样性服务需 求的能力不足。在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会，科层 官僚制有很大的作用。但在新技术革命的冲击下，以各种各样的信息技术发展 和知识进步为基础的新经济迫使作为上层建筑的政府寻求新的公共服务供给 模式，这有着一定的不以人的意志为转移的历史必然性。信息技术使得信息的 获取变得快捷，政府所拥有的垄断优势正在逐渐缩小，许多原来只有政府才能 做的事变得更为普通、更为简单，一般的社会组织亦可承担。墨守陈规的公共 服务供给模式不可能满足社会的需求。 公共服务供给上的问题必然导致公众对政府的信任危机，随着民主化潮流 的涌动，普通民众对公共服务表现出越来越强烈的参与意识，他们要求政府政 务的公开、高效。这时，坚定人们对公共服务的信心成了各国政府的迫切愿望。 2 非公共部门的压力和示范作用 满天繁星般的非政府组织特别是私营部门拥有大量的资本，为了在日趋激 烈的竞争中求得生存和发展，私营部门不得不在组织结构、管理技术和方法等 方面不断创新，从而在市场竞争中提高了自身素质，它们拥有成熟的提高效率 的机制。 与许多公共部门的低效、陈腐形成了极鲜明的对比，非政府部门经常做的 比政府部门更好，这种优越性体现在管理上的创新能力、经济、效率、质量、 服务水平等许多方面。过去的错误在于对政府官僚组织的过分依赖，尽管没有 证据表明在效率和服务质量方面它比非政府组织一直都更有效率。 私营企业的革新精神和改革成果无疑对政府和公头部门形成了改革的压 力。因为它增加了公众对高水平服务的认识，进而提高了公众对政府公共服务 的期望值，同时它也表明了服务的提供可能有更好的方法，那为什么不采取这 更好更有效的方法昵? 为什么不抛弃传统的观念? 为什么不利用市场机制和 非政府部门的优势呢? 3 。公共服务市场化改革受到各方的推动 在公共服务市场化的改革中，公共服务生产规则的改变所带来的潜在收益 和实际收益，能同时满足规则供给者和需求者的利益要求。 公共服务涵义广泛，从国防到高速公路建设到幼儿保健及老人看护等等， 十分庞杂，具体形式多种多样，其生产的资金、技术设备要求也各不相同。公 6 硕士学位论文 m a s t e r 5t h e s i s 共服务的市场化可以使政府开源节流，缓解财政矛盾，有效配置行政资源，尽 可能地满足社会列公共服务的需求以维护政府在民众中的形象。这对政府组织 是相当有利的。 就非政府组织而言，随着现代社会的经济发展和信息技术的日益发达，有 的社会组织的经济规模富可敌国，所以几乎没有社会组织不能承担的公共服务 项目。更重要的是：某些公共服务项目所提供的利益是可以通过市场交换来得 到价值补偿的，这种价值补偿正对应着市场资本盈利的要求，这样私营部门承 包公共服务项目，就能分享政府开支的收益，而且与政府做生意有诸多的好处； 非盈剥部门很希望借助政府资助解决自己关心的社会问题，因为大多数非盈利 组织都具有高尚的追求，并关注某些社会问题，即使是无利可图的公共服务项 目，在某些激励机制下非盈利部门也是乐意承担的，尽管由于经济规模和人员 技术力量的缘故，非盈利组织在这方面受到一定限制，但它们也是公共服务市 场化的积极推动者和参与者；就纳税人而言，他们能得到更多更有效的公共服 务，并有更多的选择机会。从以上的分析中可以看到，公共服务市场化能同时 满足多方的要求，这样规则变革的动力就很大。 4 理论上的推波助澜 在公共行政领域的讨论受到经济学、管理学、政治学新理论的巨大影响， 间接推动了公共服务市场化的改革。 “2 0 世纪7 0 年代后形成的新自由主义，因为怀疑凯恩斯主义的政府干预 政策而向古典市场制度复归。”o 公共选择理论攻击了人们对政府矫正市场失灵 能力的信赖，更分析了公共部门生产公共服务低效的必然性；公共服务的估价 或评价上的困难；公共部门垄断了公共服务的供给( 生产) ，缺乏竞争机制： 政府机构及官员缺乏追求利润的动机：监督机制的缺陷。从而大力鼓吹用市场 力量来改善政府的功能，提高政府效率，以克服非市场缺陷和政府失败，更多 地依赖市场机制来生产某些公共服务。 代理理论( a g e n c yt h e o r y ) 的重要内容就是关注确定最优的签定合同的 形式、代理人的选择以及对代理人的激励等。代理理论对西方公共服务市场化 。王世雄、金度均：( 市场经挤条件下政府模式与政府职能的宏观分析，载于江西社会科学2 0 0 0 年 第6 期。 7 改革的很多方面产生了影响，如关于选择代理人的观点直接影响到分析公共服 务项e t 中哪些可以让私营部门提供，哪些应由政府部门提供，还有确定政府的 报酬制度( 如根据产出而非投入评定绩效和报酬) ，公共服务的制度安排等。 交易成本经济学则主要关注开展各种交易的最优管理结构，特别是物品和 服务的生产和交换的最佳组织方式，亦即对在不同的政府管理结构下，计划、 调整以及监控任务完成情况的比较成本进行考察。这种理论指出：当提供服务 者行为的不确定性低、所需的物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应 商多时，将公共服务承包出去最好，如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应等；而 若条件相反时，特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时，由政府内部 机构提供会更好，如国防、外交、警察等领域的事务。 这些理论为公共服务市场化改革提供了很多的营养。正是由于理论上的创 新，改革实践才有了明确的指导思想。 ( 三) 公共服务市场化的重要意旨 公共服务市场化改革的意旨是巨大的。政府权威通过政治过程就公共服务 作出决策，保证公平和民主；多元组织通过市场机制提高公共服务生产效率。 公共服务市场化有效地利用了行政资源，改进了政府管理，提升了公共服务的 质量，使得公共行政更有民主性和公开性，促进了社会自治。 1 公共服务市场化，有利于优化资源配置 公共服务的有效供给和政府职能的有效履行无不以充分的资源为其首要 条件的，这包括财力、物力、人力、信息、权威等方面的资源。现代公共行政 的主要矛盾是作为客体的行政资源与作为主体的行政目标的矛盾，公共行政活 动实际上就是政府行政部门对有限度的行政资源进行合理的配置和有效使用， 以便满足不断增长的社会公共需要，最终实现国家的意志。 当这些资源为既定时( 在特定时间里这些资源一般应视为既定) ，权力范 围与权力效力呈明显的负相关。换言之，在资源有限的情况下，管得多了必然 管不好，权力范围的扩张必然以权力效力的衰减为代价。由于现代社会的高度 复杂性，甚至维持原有的权力范围也会带来权力效力的持续衰减，这意味着政 府权威面临着严重的挑战。所以在这有限的公共资源面前，政府只有有所不为， 才能有所为。 促进公共资源的合理配置是重要的，西方发达国家是如此，新兴的发展中 国家更是如此。特别是在中国，面临着经济转轨、社会发展的双重艰巨任务的 情况下，政府要做的事太多，但手中的资源却太少。公共服务的市场化改变了 政府对公共服务“大包大揽”的局面，可从容配置行政资源，有利于政府缓解 财政压力。政府直接从社会提取资源的能力是有限的，而市场调动资源的能力 是相对无限的，公共服务市场化扩大了政府供给公共服务的资源及技术力量， 降低了成本，提高了效率。正是因为市场有所为，所以政府才可有所不为，这 既施展了政府决策的“掌舵”作用，又充分利用市场的资源配置优势，实现政 府与市场的优势互补。 2 公共服务市场化，有利于改进行政管理 公共选择理论对政府行为做出了悲观的结论。通过它们的分析，可见政府 官僚组织逐渐形成了一种对规则负责而不对结果负责的公共管理哲学，没有追 求利润的终极目标，也没有竞争造成的创新动力，缺乏评价其政府绩效的明确 标准，更缺乏降低成本、提高效率的企业家般的内在冲动，政府官僚同具体的 公共服务一起成了命运共同体。以各种机会扩大预算、膨胀政府规模，成了职 业官僚的必然的经济理性选择。 公共服务市场化，政府将经历一场结构性的变革，这将会大大缩减政府的 体积与规模，连带管理方式的全面革新。由于政府从直接提供公共服务、直接 干预企业和社会的烦琐事务中解脱出来，将主要精力集中于制定规则、政策引 导、依法监督等方面，这将有助于其真正意义上的职能转变，并且能使机构改 革的成果得以固定下来；同时，政府将从“命令者”和“指挥者”，逐渐演变 为“服务者”和“合作者”，增进与社会、企业的合作意识，促进政府与社会、 企业的沟通。在这一过程中，政府公务员将面临着自身管理能力的转换和不断 提高。 “公共管理在许多情况下要告别线型体制、严格的等级制度和相应的官僚 主义组织传统结构等要素。”。科层官僚制面i | 缶着巨大的挑战。在西方行政改革 。刘智峰：第七次革命，经济日报出版社1 9 9 8 年版，第2 2 4 页。 9 先行的国家，学术界已在讨论“后科层制”的概念。笔者认为，“后科层制” 形成的重要原因之一便是公共服务市场化。公共服务市场化要求行政效率的提 高。顾客们习惯于高质量和广泛的选择机会。而面对日益增长的分离倾向，许 多不可预见性以及社会的多元化，传统的公共部门机构和运作模式，缺乏承担 快速、全面和不断的变革的战略能力，一种高效的公共行政应当能够服务于当 前和未来的社会需求，并且能够合理地考虑在成本与效率和公平之间保持平 衡。也就是说，成本效益应成为重要的价值观念，在公共部门，应当据此对直 接生产公共服务的范围和程度，或公共服务市场化的可能性等问题进行判断， 西方国家推行的政府改革较关注更高的效率和成本效益，现时和未来对公共服 务更新和改进的要求以及某些方面对政府提供更好服务的压力，都迫使当局重 新检讨科层官僚制及其运作方法。 3 公共服务市场化，有利于促进行政民主 民主无论是一种国家体制、政治制度，还是一种信仰、价值观，从来都是 诱人的。从政治民主走向行政民主是民主发展的一个新阶段。公共服务的市场 化是2 0 世纪8 0 年代以来建设行政民主的一项重要内容。 确立明确规范的政府与公民的关系，对于行政改革以及整个政治、经济和 社会生活的民主化具有十分重要的理论和实践意义。然而，在几百年的公共行 政实践中，公民的政治地位与行政地位实际上处于一种不平衡的状态。一方面， 个人是国家的公民，处于优势地位，并且政治民主的范围在不断扩大，个人所 享有的政治权利也在增多：另一方面，个人在行政权力面前则是被管理者，行 政权有着诸多的强制性，公民在行政权面前几乎永远都处于弱者地位，即行政 关系主体地位的不对等性。公共行政渐渐只是为了“更方便于管理”。个人的 政治地位与行政地位之间的失衡状态只能依靠法庭特别是有限的行政法庭来 调整。随着民主潮流的扩大，现在的公民不仅要求制约政治家，还要求制约行 政官僚i 不仅要求参与政治过程，还要求参与行政过程，特别是公共服务的供 给过程；不仅要求间接民主，而且更多地要求直接民主；不仅要求政治民主， 而且要求行政民主。行政民主是这样一种信念：相信民众，相信人民如果了解、 关心世事，富有理性便可依赖他们，由他们自己管理，相信遵循大多数人的意 愿和尊重少数人的权利是同样重要的，相信在适当的制度安排下，民间有足够 】0 的资源和智慧能使他们做得比政府更好，认定政府的施政是以民众的需要与愿 望为依据，并不断地回应公民的要求和愿望。 值得指出的是，纳税人在政治意义上是公民，在经济意义上才是消费者一 一公共服务的消费者。这一点在公共选择理论和制度经济学的理论模型中受到 极大的重视，而且学界对这论述也很是青睐。但应看到消费者之于公民在概 念上只能理解为是增加的一个新属性，而不是概念内涵的完全替代，公民是个 人在宪法和相关法律框架下拥有的权利义务的统一体，顾客则是市场情境中个 人需求满足的统一体，即顾客需求的满足有赖于产品和服务的供求状况及个人 的支付能力，换句话说，公民位居顾客之上。公民不能仅仅被视作政府公共服 务的被动消费者，如果颠倒两者的关系，“公民相对于国家的个人权利和法律 地位无形中被降低了”。，那么行政民主也就无从谈起。 在西方推行公共服务市场化的国家，行政民主的步伐在加大，行政与公民 的关系发生了新的变化。越来越多的行政决定要采取合约的形式；行政组织在 提供有些公共服务肘，不再受制于行政命令，而取决于公民的需要即公民的授 权：行政指导、行政听证等新的缺少强制色彩的行政管理方式大量涌现出来。 4 公共服务市场化有利于推动社会自治 在公共服务市场化过程中，必然伴随着政府权力的“下放”和“外移”， 这是政府向社会、民间的“权力返还”，不仅有助于减轻政府对公共服务“大 包大揽”的沉重负担和“无限责任”，而且有助于社会自治进程的发展，公民 社会的形成和壮大。促进社会整合能力的不断提高。 “无限责任”的政府必然会压制社会主体的活力，导致社会自治能力的弱 化，从而产生对政府的依赖和对政府约束的缺乏，公共服务市场化需要社会主 体的积极性和参与热情，同时又能促进社会自治能力的增强，减少对政府的依 赖，增进社会主体的活力。通过公共服务市场化措旌，建立起政府与非公共部 门、公众之间的“合作伙伴”关系，增进企业界和公众对公共服务的责任感， 增加政府与企业、与公众的沟通渠道，在这种情况下，政府和社会的关系走上 良性发展的道路。 。盖：彼得恕：政府管理与公共服务的新思维，载于西方国家行政改革述评，国家行政学院出版社 1 9 9 8 年版，第1 8 页。 1 l 公共服务的市场化使公民最直接地参与行政过程，使公民更加便捷、有效 地获取服务信息，提高公共服务的透明度，遏制了政府权力的滥用，增强了公 民对公共服务供给的监控力度以及对公共服务的责任感和参与热情，这样，公 共服务市场化，有助于公民社会的形成和壮大，推进了社会自治进程。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、国外公共服务市场化的实践及其启示 从2 0 世纪7 0 年代末以来，世界范围内掀起了行政改革的汹涌浪潮。这次 行政改革的特点体现在三个方面：首先，改革的广泛性、全面性和激进性可谓 前所未有几乎所有的国家都卷入到改革的浪潮中，行政管理几乎所有的方 面和环节都受到审视和改革的冲击，改革的激进性在许多国家“体现在公共管 理方式的根本性的方向性调整”。其次，当代行政改革与过去的改革在总方向 上迥然不同如果说以前行政改革的方向是政府职能扩张和规模膨胀的话， 当代行政改革则体现了政府的退缩和市场价值的回归。第三，致力于传统行政 模式向新行政模式的转变，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的 自觉目标。这使得当代行政改革具有划时代的重要意义。 公共服务市场化正是在这一大背景下产生的，各国在这方面都有或深或浅 的实践，其名称和内容各异。 ( 一) 发达国家公共服务市场化的实践 在西方各国中，1 9 7 9 年英国首相撒切尔夫人推行的改革是这场声势浩大的 公共行政改革运动的先声。2 0 世纪8 0 年代撤切尔政府的行政改革是以市场化 为导向的，以经济和效率为主要目标的，实行大规模的私有化，将包括英国石 油、英国电讯、英国钢铁、英国航空等著名公司在内的4 0 多家主要国有企业 卖给私人，要求所有的地方建筑和公路建设项目实现公共部门与私营部门的公 开竞标或进行合同出租，在公共部f i l l 进私营企业管理原则、技术和方法等。 随着改革的进一步深化，公共服务的质量和“顾客满意”被提上议事日程，而 提高质量和顾客满意度的途径主要是“公民宪章”和“竞争求质量运动”，两 者都是在2 0 世纪9 0 年代初提出来的。把市场和竞争机制引入公共部门是英国 保守党政府行政改革的指导思想，私有化、完善管制、合同出租、顾客选择、 内部市场等都是引进竞争机制的早期措施，而后来的“公民宪章”和“竞争求 质量运动”只是竞争观念的进一步确立并将其制度化的努力。 英国政府公共部门引入竞争机制在精神内核上是非垄断化与竞争、管制推 l3 动竞争、公与私之间的竞争和公共组织之间的竞争。前两者是针对私有化后的 公用事业部门，为了防止公或私的垄断，追求竞争，英国政府煞费苦心，如电 力公司，政府规定私有化后五年内不许单个持股者拥有1 5 以上的股份，并且 政府强制开放基础设施，因为政府考虑到基础设施建设的巨大成本和商风险使 得潜在的竞争者难以进入市场并展开有效的竞争，i 9 8 2 年和1 9 8 8 年的石油 与天然气工业法明确规定，拥有者必须向竞争者开放输气管道，收取的费用 必须合理并公开化。另一方面，政府注重对私营部门的利用，比较著名的便是 强制性竞争招标制( 即利用中央权威迫使地方当局和其他公共机构在指定的领 域实施竞争招标制) 。比如，1 9 9 0 年的公共医疗和社会关怀法明确规定： 中央拨付的特别款项的8 5 以上必须用于“非地方当局直接提供的服务”，这意 味着地方卫生当局必须以竞争招标的形式向私营部门或非盈利机构购买服务。 1 9 9 2 年的地方政府法则规定，在所指定的服务领域，地方政府必须实施竞 争招标制，竞争招标的结果可以是由政府内部机构继续提供服务，但越过竞争 招标这一程序会受到制裁。1 9 9 8 年9 月，针对公立中小学校存在的质量问题， 英国教育部提出，那些处在排行榜底端的学校将向私营部门开放，以竞争招标 的方式改善管理水平。实践表明，新的工党政府在公共管理的操作层面，仍将 市场机制和竞争、引进私营部门管理技术当作提升公共服务水平和质量的重要 手段，英国政府的公共服务市场化改革仍在继续进行。 公共服务市场化改革的深入使得英国政府在行政体制上发生了大的变化， 并形成了著名的“执行局模式”，这种模式体现的正是公共服务决策和执行的 职能分离政府建立以绩效为基础的执行机构并同它们签订正式的合同，允许 它们在入力和财务管理上有较大的管理灵活性，但要求它们对后果负责任，这 些执行局相对独立，其首席执行官实行经理负责制，经理职位向全社会开放， 竞争录用，待遇优厚，这些执行局大力推行公共服务的市场化，在公共服务领 域内引进竞争，以合同出租的形式选择公共服务的最佳提供者，确保纳税人的 金钱取得最大价值，政府公务员更加富有创新和企业家精神。在1 9 9 6 年英国 就成立了1 2 6 个执行局，吸纳了7 9 的公务员，承担了近7 5 的公共服务项目。 在深受英国影响的英联邦国家，澳大利亚和新西兰也大刀阔斧地进行了这 方面的改革，新西兰几乎废弃了所有的公务条例，对核心部门进行重组，建立 14 了数十个按绩效预算运行的小型部门，将价值5 0 亿美元的公有工业私有化， 将其他公共行业变为完全自主经营的国有企业。 在日本，公共服务市场化的改革多以民营化的形式表现出来，民营化指的 是当公用事业、公共物品和服务由民间机构提供更有效时，就应该将其转移到 民间机构中去。在经历了高速经济增长期并成为世界第二大经济强国以后，日 本民间企业的技术能力和经营管理水平有了飞速的发展。同时社会文化生活和 人们的行为活动方式也都发生了巨变，在日本政府领导人看来，当经济社会环 境条件发生变化，企业的管理经营水平已达到能更好地承担某些政府活动的水 平时，就要对政府作用进行重新估量，那些政府不必要从事的行政执行性事务 就应转移到民间企业，在市场机制的作用下，通过引入现代企业机制，不但能 使效率得到提高，行政机构的人员得到精简，而且也使一般国民享受到更加廉 价和高质置的服务。 在这种思想的指导下，日本政府在1 9 8 7 年进行了日本国有铁道公司的民 营化，民营化前的国铁是完全由政府出资和经营的，这个庞然大物从1 9 6 4 年 起便开始亏损，尽管政府采取了许多的措施，仍然无济于事，到1 9 8 6 年，债 务高达3 0 万亿日元，并且服务质量下降、劳资关系紧张、事故颇多，经过四 年的精心准备，政府在1 9 8 7 年将其改组，分为六个客运公司和一个货运公司， 资金来源由原来的政府负担变成以股份等多种形式筹集，政府由原来的直接经 营变成间接调控，竞争机制在其扭亏为盈中起了重要作用。 在尝到民营化的甜头后，日本政府仍然不遗余力地推行包括公共服务市场 化在内的行政改革。从1 9 9 6 年1 1 月到1 9 9 7 年1 2 月，在4 2 次会议充分讨论 后，桥本内阁推出了行政改革委员会的最终报告。这个报告认为，按照市 场原理和个人自我负责的原则，民间企业能够做到的就要让民间企业去完成， 中央政府的事务和活动只能是对民间活动的补充，由于社会经济情况的变化， 政府要从减弱或已失去存在意义的政府事务和活动中退出来，让位于民间企 业，报告提出了具体方案： 对中央政府经营管理的邮政、国有林地事业进行改革，引进现代企业机制， 扩大经营管理自主权，加大部分业务对民间企业的开放力度。着手研究民间企 业从事邮政业务的具体条件。在国有林地事业方面，将国家的干预减少到最低 15 限度，并且要尽可能地将森林管理中的作业管理工作委托给民间部门。 对公共事业机构事务进行管理分类，对不能民营化和委托给民间部门的公 共事务，引进“独立行政法人”制度，为下一步的民营化打基础。在包括诸如 航空宇宙技术研究所、农业工程研究所、船舶技术研究所、农药检验所、国立 博物馆等6 0