（行政管理专业论文）论行政文化对我国地方政府管理行为的制约.pdf

摘要 摘要 地方政府作为国家的基层组织，对我国政治、经济和社会的发展起着重要 作用，地方政府管理行为是地方政府为了公共利益，依法展丌政治、经济和社 会职能的具体运作。行政文化作为行政管理的深层内核，不仅能稳定行政系统， 而且能规范和引导行政行为。 我国行政文化经历了传统行政文化和当代行政文化两个阶段，在这两个阶 段中，都存在积极因素和消极因素。其中，积极因素能引导我国地方政府管理 行为朝着良性的方向发展，而消极因素则对其有着制约和阻碍作用。在中外行 政文化对地方政府管理行为影响的比较分析中，通过分析我国和西方、新加坡、 同本行政文化对地方政府管理行为的不同影响，可以让我们认识自身的不同， 也可以借鉴外国的优秀行政文化。最后，从三个方面阐述了如何构建和谐行政 文化，规范地方政府管理行为，主要包括：创建良好的行政主体文化，建立优 秀的行政客体文化，建设完善的行政制度文化。 关键词：行政文化地方政府管理行政行为制约因素 ab s t r a c t a b s t r a c t a sak i n do fan a t i o n sg r a s s r o o t so r g a n i z a t i o n s ，l o c a lg o v e m m e n t sp l a ya l l i m p o r t a n tr o l ei nt h ep o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to fan m i o n l o c a l g o v e r n m e n t s m a n a g e m e n tb e h a v i o r sa r es p e c i f i co p e r a t i o n si nt h es a k eo fp u b l i c i n t e r e s t si nt h ef i e l do fp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a lf u n c t i o n sa c c o r d i n gt ol a w s a d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e ，d e e pc o r e so fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ，d o e sn o to n l y s t a b i l i z ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，b u ta l s or e g u l a t e a n dc o n d u c ta d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o r s a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei nc h i n ah a sb e e nt h r o u g ht w os t a g e s ：t r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n dc o n t e m p o r a r ya d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e d u r i n gt h et w o s t a g e s ， t h e r ea r eb o t ho fp o s i t i v ea n dn e g a t i v ef a c t o r s p o s i t i v ef a c t o r sl e a dm a n a g e m e n t b e h a v i o r so fo u rl o c a lg o v e r n m e n t st od e v e l o pi na na c t i v ed i r e c t i o n ，w h i l en e g a t i v e f a c t o r sc o n s t r a i na n dh i n d e rt h e m t h r o u g hc o m p a r i n gd i f f e r e n ti n f l u e n c e st ol o c a l g o v e r n m e n t s m a n a g e m e n tb e h a v i o r sb ya d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea m o n gd i f f e r e n ta r e a s ， i n c l u d i n ga d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei nc h i n a , w e s t e r nc o u n t r i e s ，s i n g a p o r ea n dj a p a n ，t h e a r t i c l ed i s c o v e r sd i f f e r e n c e so fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei no u rc o u n t r yf r o mo t h e ra r e a s a n dg e tr e f e r e n c e sf r o me x c e l l e n ta d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea b r o a d a tl a s t ，t h ea r t i c l e o f f e r sc o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n st oc o n s t r u c th a r m o n i o u sa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n d r e g u l a t el o c a lg o v e r n m e n t s b e h a v i o r sf r o mt h r e ea s p e c t s ：t oc r e a t eg o o dc u l t u r eo f a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t s ，t oe s t a b l i s he x c e l l e n tc u l t u r eo fa d m i n i s t r a t i v eo b j e c t s ，a n dt o b u i l dp e r f e c tc u l t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，l o c a lg o v e r n m e n t s m a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o r s ，c o n s t r a i n t s 学位论文独创；陛声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：专定签字日期：劢年1 月歹e t 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：吞匙 导师签名： 学位论文作者签名：右旋 导师签名： 签字日期：劢l 眸( 月歹日 签字日期：矽t d 年f 月f 日 第l 帝j i 高 第1 章引言 1 1 问题的提出 一个国家的行政体系不仅包含行政人员、行政机构、行政制度和行政法律， 还包含用于建立这个行政体系的行政文化和思想理论，同时这些行政文化和思 想理论会积淀成行政人员的心理定式，并影响着行政人员及其行政行为。一个 国家的行政体系与其文化传统有着诸多的联系，并且与其价值取向、风俗习惯、 情感好恶和善恶观念等息息相关，因此行政体系首先应该是一个行政文化体系。 任何一种行政体制都应该植根于民族文化，并与其国情和民情相适应，所以作 为行政主体的行政人员必定是在既定的文化背景下做出一定的行政行为选择。 地方政府作为国家基层组织，作为国家机构的重要组成部分，承担着管理 地方政治、经济和社会发展的责任，作为我国的基层政府，只有地方经济发展 了，国家d 能繁荣、人民才能富强。然而近期，我国一些社会事件接连发生一4 一贵州习水官员嫖宿幼女案、邓玉娇案、罗彩霞案等，引发了人们对少数地方 政府官员贪污腐化、欺压底层民众等恶劣行径的集体愤慨。 地方政府不仅是展示党和政府形象的窗口，更是积极落实党和政府政策的 先驱者。因而今年来我国国家政府加强了对地方政府行政人员思想等方面的教 育，自2 0 0 8 年底开始，全国6 0 多万村支书、3 5 0 0 多名县级检察长、2 0 0 0 多名 县委书记、3 0 0 0 多县级公安局长、2 0 0 0 多县纪委书记、6 0 0 多名监狱长分期分 批地到省里或者北京进行集训。回 行政文化是行政管理的精神内核，它是作为政治文化的亚文化而存在，构 成了行政体系，对行政系统和行政规范起着稳定和改进的作用，对政府管理有 着深远的影响。由于处在一个完整的生态系统，虽然整个社会生态环境影响着 行政文化，但是它也有自身的发展规律，行政文化的传承性及其衍生的稳定性 的特点，影响着行政人员的思想、行为和价值观。行政文化作为社会系统的一 个组成部分，同周边的社会生态环境相互依存。如果一个社会的经济、政治和 文化等生态环境发生重大改变，那么行政文化应该进行相应的变革，而完善的 参见“基层小牢，地动山摇”小足 1 j 唬人的话州】，江西商报，2 0 0 9 0 6 2 2 ， h t t p ：e p a p e r x p l u s c o m p a p e r s j x s b 2 0 0 9 0 6 2 2 n 2 s h t m l 锄参见“基层小牢，地动山摇”小足f i j 唬人的i r , l n l ，江两商撤，2 0 0 9 - 0 6 - 2 2 ， h t t p j e p a p e r x p l u s c o m p a p e r s j x s b 2 0 0 9 0 6 2 2 n 2 s h t r n l 1 第l 葶- j i 苦 行政文化对我国地方政府管理行为都有着积极的影响作用。 由于历史和社会的影响，行政文化具有积极和消极因素。其中的积极因素 对我国地方政府管理行为有着引导作用，而消极因素对我国地方政府管理行为 有着制约作用，因此如何构建和谐行政文化，规范地方政府管理行为正是本文 试图探讨的。 1 2 研究现状综述 目i j ，我国学术界关于行政文化影响的研究，集中于服务理念、制度建设、 体制改革和方法创新等方面，而针对行政文化于地方政府管理行为之影响缺乏 关注。 国内相关研究主要有： 徐邦友在其著作中国政府传统行政的逻辑中，整理了中国的行政历史， 经过对它的思考，得出了我国传统行政文化中全能型政府思想不可行这一理论， 同时指出了政府在市场经济条件下相符合的行政文化。在书中，他提出了在政 府行政管理存在许多问题的原因落后的行政文化。每次行政改革给人的感 觉都及其相似，就是因为政府行政范式没有改变，而每次行政改革都不可能越 过行政范式的范畴，所以政府行政表象总是一致。 刘生在中国传统行政文化对行政决策的影响中阐述了研究传统行政文 化对行政决策的影响的重要意义。文章阐述了传统行政文化对行政决策主体、 体制和程序的影响，这种影响包括j 下面和负面，同时也从决策的科学化、民主 化和法制化三方面的影响进行了论述，同时对影响产生的机制进行了分析，最 后针对决策主体、体制和程序提出了解决方案。 同样研究政府决策和行政文化关系的还有颜佳华、王升平回，他们的地方 政府决策中的行政文化障碍分析一文认为：地方政府决策中之所以会有行政 文化障碍都是因为负面行政文化。而这样负面行政文化包括了官僚主义、片面 追求效率以及个人主义等等，这些因素对地方政府决策的过程和结果都有所影 响。文章从理论和现实两个方面阐述了产生原因，并且提出了对策，包括伦理 制度化、教育培训、绩效考核等方式。 。参见徐邦友中困政府传统行政的逻辑 m 北京：中国经济 ：版社，2 0 0 5 1 参见刘生论传统行政文化对行政决策的影响 d 湘潭人学，2 0 0 | 西参见颜佳华，上5 1 甲地方政府决策中的行政义化障碍分析 j 理论探讨，2 0 0 7 ( 2 ) ：1 2 3 1 2 6 2 第1 帝j l 言 肖素芳、梅星的浅析中国传统行政文化对当代行政管理的影响一文认 为：我国传统行政文化在政府行政和公共事务管理中都有着非常重要的作用， 包括积极影响和消极影响。而认清我国传统行政文化对当代行政管理的影响对 政府和公共管理具有重要意义，要发扬我国传统行政文化的积极影响，避免消 极影响。文章最后从营造官员自律守法和形成互动型行政文化氛围这两方面来 阐述如何扬长避短、继承传统、提高效率、防止腐败。 综观国内文献，对行政文化进行了较为深入的研究，也取得了比较丰硕的 成果。已有的研究主要是从行政文化的积极和消极作用，传统行政文化和负面 行政文化的角度讨论对政府管理的影响，同时也涉及了对地方政府管理中行政 决策的障碍分析，+ 但是总的来说，较少从行政文化对地方政府管理行为这一角 度来进行论述，也没有针对性的提出如何解决行政文化对地方政府管理行为的 制约因素的影响。 1 3 研究目的、意义及方法 1 3 1 研究目的 行政文化由于其自身的两面性，对地方政府管理行为有着积极影响和消极 影响，但是究竟有何影响，我国行政文化对地方政府管理行为的影响与外国有 何不同，如何消除其制约性影响正是本论文的研究目的。通过分析我国行政文 化对地方政府管理行为的影响，并且对西方、新加坡和日本的行政文化对地方 政府管理行为的影响进行比较分析，我们可以找出自身的不足，同时可以借鉴 外国优秀的行政文化，从而指导我国行政文化的建设，构建一个和谐的行政文 化，用以规范地方政府管理行为。 1 3 2 研究意义 对行政文化的研究，国内学者进行了深入细致的研究，但是关于行政文化 对地方政府管理行为的制约影响，这一方面还稍显不足。本文对这一问题进行 了一些粗浅的分析，以期能抛砖引玉。同时，我国j 下在构建社会主义和谐社会， 行政文化由于其影响力极大，所以是值得我们研究的，而地方政府在我国政府 机构中处于重要地位，其行政行为直接关系着人们对政府的看法，因此研究行 。参见肖素芳，梅星浅析中国传统行政文化对当代行政管理的影响 j 消费导刊，2 0 0 8 ，l o ：1 2 8 3 第1 章，j i 苦 政文化对我国地方政府管理行为的制约，有利于规范和引导地方政府管理行为。 1 3 3 研究方法 本论文主要采用以下研究方法： ( 1 ) 文献法。为获得充分的理论支持，了解行政文化及其对地方政府管理 行为的制约，笔者充分利用互联网和图书馆资源，检索、收集相关专著和论文， 并对现有的文献和专著进行研读，通过有针对性的细致筛选捕捉各种对本研究 有价值的信息，为笔者进一步撰写本论文提供了有效参考依据。 ( 2 ) 比较研究法。由于行政文化和地方政府管理行为都是一个世界范围的 概念，如果单单分析我国行政文化对地方政府管理行为的制约影响稍显片面， 因此笔者采用比较研究法，通过比较分析我国行政文化和西方、新加坡、日本 的行政文化对地方政府管理行为的影响，对完善我国行政文化有着借鉴作用。 1 4 概念界定 1 4 1 文化与行政文化 文化与行政文化是相互联系的，在了解行政文化的含义之前必须先了解文 化的含义。 由于人们对文化研究的立场、角度、方法及侧重点的不同，文化的定义也 多种多样。据美国文化人类学家a l 克鲁伯与k 克拉克洪的统计1 8 7 l 1 9 5 1 年8 0 年间，严格的文化定义就有1 6 4 个之多。后来的法国社会心理学家a 嗅 尔新的统计资料表明7 0 年代之前世界文献中的文化定义已达2 5 0 多个。 虽然文化的定义具有多样性，笔者比较认同舒艳对文化的定义，文化是指 人类创造的物质财富和精神财富的总和。圆 就目前的研究成果而言，和文化的含义一样，行政学者在行政文化含义的 认识上也存在不一致。有的学者对行政文化的定义比较宽泛，如门泉东，他认 为：“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式，是一定行 政组织中行政员工集体创造并公认的文化，是行政物质文化、行政制度文化和 行政精神文化的有机结合的整体。固 伽刘歌宁，彭因甫，颜佳华著行政文化学i m l 湖南：湖南地图i ；版社，1 9 9 2 ：1 9 哪参见舒艳行政组织文化问题初探i d l 古林人学，2 0 0 6 白转i j | 自单以红当代中国行政义化创新研究i d 】河海人学，2 0 0 3 4 第1 帝0 i 高 持上一种“宽泛”观点的人不太多，而且大多数是早期的行政文化研究学 者。比较多的人从意识、观念角度去把握行政文化，认为行政文化就是指行政 精神文化。如竺乾威认为：“行政文化是个复合的整体，是人们对行政体系及 其行政活动的念度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传 统和行政习惯等。”哪 还有一部分学者持中间态度，他们认为不论把行政文化定义成大行政文化 还是小行政文化，都不能完全表达行政文化的含义。行政文化应该是中行政文 化。具体说来，我们可以把行政文化定义为：国家机关及其行政人员在调整国 家经济和社会生活中，以维护公共利益和公民利益为目的，形成的思想、态度、 意识、价值观以及应该共同尊守的活动方式和行为模式等等。 1 4 2 地方政府管理行为 国家从一开始产生，就设置了地方政府，究其原因，是因为地方政府的功 能是管理地方经济及地方公共事务，这是中央政府所不能替代的。除了在古希 腊实行的小城邦制以及近现代的个别特例外，如梵蒂冈和安多拉，各国都有地 方政府的存在。 中国的地方政府就其行政建制而言，大体可以分为一般地方政府、民族自 治地方政府和特别行政区政府三种类型。 本文讨论的是一般地方政府。改革开 放以来，中国地方政府在地方经济增长中起着重要作用，中国的诸多具有重要 意义的改革均是地方政府所发起和推动甚至是直接参与的，而地方政府也成为 中国建设和发展的中坚力量。 地方政府管理行为是地方政府为了公共利益，在公共管理的过程中，依据 法律而展开的地方经济、政治和社会职能的具体运作。我们可以从以下几个方 面来解释这个定义： 第一、地方政府管理行为的主体是地方政府，并且其中的政府是一个广义 上的政府。就公共管理理论而言，为共同管理社会公共事务，政府、非政府社 会组织以及公众共同构成了一个管理体系。但是在我国当前的政治制度下，各 种依据法律、法规授权或委托行使行政职能的组织，如现有的事业单位、社会 中介组织等的存在，因此，不能将政府管理行为的主体仅仅理解为中央与地方 竺乾威著公共行政学f m l i ：海：复日火学 ：版社，2 0 0 0 ：2 4 1 国李景、f 编著地方政府管理 如西安：西安交通入学 l i 版社，2 0 0 8 8 ：8 5 第l 章引言 的各级行政机构，这是一个广义上的政府，也就是所有的国家权力机关，同时 应该将非政府社会组织定义为不以盈利为目的的公益组织，这样才能真正明确 区分各个公共管理主体。因此这一主体不仅包括地方政府机构，还包括了非政 府社会组织和公众。 第二、地方政府管理行为的客体是地方层级的社会公共事务。在公共管理 的过程中，政府是社会公共事务的管理主体之一，所以政府管理行为的对象只 能是社会公共事务。而此处的社会是一个广义概念，包含了政治、国家和政府 的范围，从这个意义上来说，社会公共事务与传统行政学中的社会性公共事务 有所不同，除了社会性公共事务，还包含了经济性公共事务以及政治性公共事 务。这是它在横向上的类别分类，在纵向上可以分为不同的层次，包括国家层 级、地方层级和社区层级。因此地方政府管理行为的客体应该是地方层级的社 会公共事务，包括地方社会性公共事务、地方经济性公共事务以及地方政治性 公共事务。 第三、地方政府管理行为是地方政府在公共管理过程中政府职能的具体运 作。政府职能是一个比较抽象的概念，表示政府在管理社会公共事务中所形成 的关于政府活动的基本内容和基本方向，同时在一定时期内相对稳定，必须通 过具体、灵活的政府管理行为才能实现。一般来说，就社会公共事务的类型而 言，政府职能可以分为政治职能、经济职能和社会职能，但政府职能的具体定 位是由政府、非政府社会组织以及公众三者之间的关系来决定的。三者之问的 关系包括相互独立、从属和依附以及其中一个占主导地位等等，它们在公共管 理中的角色及其职能定位是由这三者之间不同的关系决定的。目前我国地方政 府层级上的非政府社会组织尚未发育完全，在大多数情况下仍然从属和依附于 地方政府，而公众虽然能够参与到一定政治和社会事务中，但是由于主体意识 的缺乏，参与积极性不足，因此，地方政府仍然处于重要的主导地位。 第四、地方政府管理行为是一个管理过程。前文已经提及，地方政府职能 就是管理地方社会公共事务，在地方政府管理中，很多行之有效的管理方法可 以借鉴，并且应用于管理地方社会公共事务的过程中，应该注意的是地方政府 管理行为与其它管理活动有所不同，不能生搬硬套，应该本着诚实守信、以人 为本和为民服务的精神，不仅要关注对经济和效率的追求，更应该强调公平和 责任等价值取向，使它们贯穿于政策、制度制定与执行全过程及其结果中，同 时应该符合地方的实际，不能犯本本主义的错误。 6 第1 章，j i 苦 第五、地方政府管理行为必须依据法律进行。直以来，政府所处的地位 及其所有的权力对于非政府社会组织和公众而占都有相对优势，政府经常与公 共性联系在一起，但是我们无法保证在政府管理行为过程中，政府机构及其行 政人员对公共利益的维护和孥持，如果制度约束和道德约束机制缺失，就有可 能出现他们为追逐自身利益而扭曲政府管理行为的现象。尤其是地方政府由于 自身狭隘的地方利益作祟，为了确保地方政府职能的有效实现，必须对地方政 府管理行为加以有效规范。 第六、地方政府管理行为的目标是维护公共利益。维护公共利益是公共管 理的根本任务。政府作为公共管理主体系统中的一个组成部分，对社公共事务 负有一定的责任。同时政府的公共性决定了其公共利益的代表者和维护者的地 位，这种公共性也决定了政府行为的目标不应该以少数人甚至政府自身谋取私 利为目标。虽然政府利益是客观存在的，但是政府在共管理活动中，对全体社 会成员负责是其角色赋予的主要职责，因此不能将政府利益放在公共利益上面。 在地方政府管理过程中，少数管理人员由于地方主义的影响，置国家利益和公 共利益于不顾，这些都对我国地方政府管理行为产生了错误的导向作用，必须 加以正确引导和规范。 7 第2 章我图行政义化分析 第2 章我国行政文化分析 2 1 我国传统行政文化分析 继承和创新是两个不相冲突的概念，创新是在继承的基础上产生的。在当 代行政文化中，它在表面上可能与传统行政文化有较大的不同，但是在它的根 基中是传统行政文化成果的累积，当代行政文化是传统行政文化的否定和延续。 我国传统行政文化有着悠久的历史，博大精深，包含着德治思想、民本思想及 大一统思想等等。研究传统行政文化，有利于我们消除我国传统行政文化中的 消极因素，继承我国传统行政文化中的积极因素，对正确指导和规范我国地方 政府管理行为有着积极意义。 2 1 1 我国传统行政文化的含义 我国传统行政文化的含义较多，学术界目前尚无定论，笔者比较认可的是 刘生的观点，他认为，我国传统行政文化是指在中国漫长的历史过程中( 从商 周时期到第一次鸦片战争时期) ，通过行政社会化所形成、积累下来的行政思想、 行政制度和行政心理的总和，作为当代中国行政文化的一部分，它有稳定或变 革行政体系，规范、引导和调整行政行为的功能。主要有如下几层含义： 第一、我国传统行政文化的产生经历了一个漫长的历史时期，这一历史时 期始于商周时期，终于第一次鸦片战争时期。在商周时期，基于对天的认识， 人们建立了一个宇宙结构图，主要内容是关于天人一体，进而推理出了一个行 政模式天、地、人这三者通过圣人或者君主来连接。因此在春秋战国时期， 就诸子百家的行政学说而言，不管是仁政思想、无为思想还是礼治思想，最终 都导向君主专制制度，都是围绕君主专制制度而展开。 第二、我国传统行政文化产生的原因是行政文化的社会化，在不同的历史 时期，通过行政文化的传承性不断延续。历史时期的不同导致行政文化的不同， 行政文化的社会化是一个复杂的过程，在这个过程中，通过学习行政文化，普 通人成为行政人。而通过行政文化的传承性，行政文化可以在不同时期一直延 参见刘生论传统行政文化对行政决策的影响 d 湘潭人学，2 0 0 1 8 第2 章我罔行政文化分析 续下去，并最终形成了我国传统行政文化。 第三、我国传统行政文化是组成我国当代行政文化的一部分，这是行政文 化传承和累积的结果。但是在闩常生活中，特别是在行政制度层面上表现的并 不突出，似乎并不存在传统行政文化的影响，但是传统行政文化仍然沉积在人 们的心理和思想层面，影响着行政人员的行政彳亍为。 第四、我国传统行政文化影响着我国当代行政系统的制度和观念等方面， 表现在对行政主体和行政系统的影响，同时对稳定行政体系和改革行政体系， 引导和规范行政主体的行政态度和行政行为都具有重要影响。 第五、我国传统行政文化是一个由传统行政思想、传统行政心理和传统行 政制度而构成的系统，就三者之间的关系而言，传统行政思想是中心，传统行 政心理是根本，而传统行政制度是沟通。三者相互联系相互作用，密不可分。 2 1 2 我国传统行政文化的因素分析 2 121 积极因素 我国传统行政文化以儒家思想和文化为核心，适应了我国古代社会小农经 济这一特点，这是我国历史发展进程中的种自然而然的选择，对我国封建社 会国家的统一和社会的稳定起着重要作用。总体而言，我国传统行政文化在当 前这个日新月异的世界里，已经不能够完全适应我国当代地方政府的发展需求， 但是我国传统行政文化中的积极因素仍然对地方政府管理行为有着积极的导向 作用。这些积极因素包括如下几点： ( 1 ) 德治思想。儒家思想是我国古代封建社会的主要治国思想，从社会生 活的角度来看，道德教化是社会生活中重要的调整方式；从国家政治角度来看， 则非常注重行政官员的“德”，而“德 也作为一个重要的准绳来度量所有的行 政官员。具体来说，最理想的是德才兼备，如果不能两全，较之才则德比教重 要，如果有才无德，那将会对社会政治经济造成极大的危害。德治思想在我国 传统行政文化中极其重要，这与我国古代社会小农经济的现状相符合。正如黄 仁宇先生所说，“统治我们这个庞大帝国，专靠严刑峻法是不可能的，其秘诀就 在于运用伦理道德的力量使卑下者服从尊上，女人听男人的吩咐，而未受教育 的愚民则以读书识字的人作为楷模。锄 国黄仁宇著万历f 五年【m 】北京：中华节局，2 0 0 6 8 ：2 1 9 第2 章我固行政义化分析 ( 2 ) 民本思想。民本思想是我国封建王朝历朝历代统治者治理囤家的重要 指导思想，无论是春秋战国时期孔子的“仁政”和“爱民”思想，孟子的“民 为贵君为轻 思想，苟子的“君为舟民为水”思想，还是诸多帝王如唐太宗和 康熙等治国言论，都可以看出我国古代思想家们以及帝王都认识到了民众对国 家稳定的积极意义。从我国整个历史来看，就我国古代的民本思想体系而言， 还是比较完善的，除了一些民众对国家稳定的价值观以外，还有许多在实际中 实现民本思想的方式和方法，如体察民情、体恤民疾、安定民生和取信于民， 还有一些具体的实施措施，如爱民、富民和利民等。 民本思想是我国传统行政文化中一个非常重要及非常有价值的治国理论， 从客观上说，民本思想在我国古代历史上，特别是在历次王朝初建时期，对国 家安定和人民休养生息起着积极的作用，但是也有其局限性，具体来说，它仍 是以君主专制主义为基础，以统治阶级的利益需要为其出发点和目的，民本思 想虽然强调了以人为本，但是并没有赋予人民应有的权利，也没有给予人民应 有的政治地位。但是民本思想依然是我国当代行政文化应该引用的主要内容， 只要经过完善和改进，一定可以改进为现代意义上的民主思想。 ( 3 ) 群体思想。我国传统文化以群体思想为核心，这是一种群体本位的价值 取向。行政文化中也同样贯穿着这一价值取向。对个体而言，要求服从群体， 并且形成一个从个人到家庭、家族和国家的次递从属关系。究其原因，在古代 社会生产力水平低下和个体能力有限的条件下，许多事情光靠非群体的力量是 无法完成的，因此，人们在这种生产生活中逐渐形成了群体思想的价值取向。 群体思想要求社会个体在个人利益与群体利益相冲突的时候，应该优先考虑群 体利益。就行政管理的功能而言，主要表现在维护社会秩序和推动社会发展两 个方面，而较之社会发展，社会秩序是最基本的方面。因此，群体思想的价值 取向对维护社会稳定有着极其重要的积极意义。 2 1 2 2 消极因素 由于我国传统行政文化产生的环境是我国传统的生产和生活方式，产生的 基础是具有封闭停滞这一特性的小农经济，产生的载体是封建官僚体制这一制 度，从这个角度来说，我国传统行政文化中存在诸多的消极因素，即使有的思 想在当时的历史条件下曾经起过积极作用，但是在现代市场经济社会条件下， 这些思想已经不适应我国地方政府管理行为的需要了。这些消极因素包括如下 几点： l o 第2 章我困行政义化分析 ( 1 ) 人治思想。我国传统封建社会是重人治而轻法治的，“人治”就其本 质而言，包括“礼治”和“德治”。我国传统行政文化中虽然存在“法治 的内 容，但是更推崇“礼治! 的思想，“法 以“礼 为纲，“礼”居于统帅地位。 之所以强调“礼治 ，其目的在于维护和巩固君、臣、父、子这一宗法等级制度。 “德治”是“人治”的另一层含义。“德治 能够提高行政人员的道德水平，可 是我国传统封建社会走了极端，把道德作为调整社会利益关系的主要手段，而 法律作为次要手段，也就是说刑罚只是工具，道德教化y j 是目的。以人治事是 以统治者的主观意志为转移，人们失去主动性，习惯于处于被动地位，寄希望 于清官和救星的出现。同时人治使法律在社会生活中处于较低地位，导致人情 风盛行，甚至在数千年后的现代社会生活中依然有影响。 ( 2 ) 大一统思想。与大一统思想相呼应的是君主专制，君主专制就是“天 下之事无大小，皆决于上 。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。我 国古代无论是儒家、道家还是法家学说都认为在国家统治中君主具有决定性的 作用。政府在君主的统治下进行管理，政府集中了行政权、立法权和司法权， 但是最终权力属于君主。君主专制思想和大一统思想相互促进，二者要求在政 治和行政上保持政权的集中统一性、地域的完整性和行政活动的上下一致性， 这些对维护我国封建社会中央集权以及社会稳定起着积极的作用，但是造成了 封建时代长期的文化禁锢和思想专制，也造成了我国传统行政文化的封闭性和 排异性，也是现代社会产生全能型政府思想的原因之。 ( 3 ) 官本位思想。官本位思想是指以官位为本，评判一个人人生价值的大 小，社会地位和能力都是看官阶高低，把做官看成人生最高的价值追求，一切 为了做官。几千的封建专制制度，产生了等级森严的官僚制度和高度集权的专 制制度，君主位于官僚金字塔的顶端。在这种专制制度中，上下、尊卑的界限 非常清楚，不可逾越。而在这种官僚制度中，官为百业之首，要出人头地，光 宗耀祖，只有走上仕途，只有获得特权和利益，这些才可以实现。“官本位”思 想是官僚制度和封建集权制在思想形态上的反映，同时也维护着官僚制度和封 建集权制。 2 2 我国当代行政文化分析 2 2 1 行政文化建国后的发展 第2 章我用行政义化分析 在新中国成立之初，毛泽东同志就已经指出：“中国的面貌，无论是政治、 经济、文化，都不应该是旧的，都应该改变，但中国的特点要保存。”m 在建国 初期，中央非常看重文化的建设，引进了以苏联为主的东欧文化以及西方古典 文化等许多的外来文化，同时为了适应社会主义建设的发展要求也改变了在革 命战争时期产生的行政文化，因此，行政文化在建国以后与我国传统行政文化 相比较有了非常大的区别，包括如下几点： ( 1 ) 为人民服务思想。新中国成立后，人民和广大政府官员已经普遍接受了 国家的权力属于人民，政府的权力属于人民，政府应该为人民服务这一思想， 政府的目的是为了人民的利益。同时政府成员也是由人民代表选举所产生，因 此必须接受人民的监督。 ( 2 ) 民主集中制原则。民主集中制原则对对传统专制社会集权专制的行政原 则的颠覆，实行的是官与民平等和上与下平等原则。这一原则的对我国社会主 义现代化建设具有重要意义，就行政行为而占，民主集中制原则的实施有利于 我国行政行为的正确执行和操作，对行政行为具有指导作用。 ( 3 ) 法制意识。行政法律和行政法规对政府机关及其行政人员在行政活动中 的各种社会关系都要引导和调整，行政法律和行政法规都是由国家机关制定颁 布的，政府机关及其行政人员在进行行政活动时，必须依照法律法规进行，如 果违反行政法律和行政法规就必须负相应的行政和法律责任。 建国初期，我国行政文化得到了顺利的发展，但是不久之后，因为向苏联 学习，在学习苏联模式的过程中，苏联行政文化的弊端日益暴露出来，由于当 时的社会和政治背景，我国社会主义正在与帝国主义对峙，同时国内发生了严 重自然灾害，这些问题没有即使得到解决，不久后，“以阶级斗争为纲作为了 指导思想，而民主、法制等思想遭到严重践踏，直到我国改革开放时期，行政 文化都是一个复杂的矛盾体，一边以规范、廉洁、服务、效率等思想指导政府 机关及其行政人员；而另一边以封闭保守、全能和集权等思想抑制政府机关及 其行政人员的活力，同时也对整个社会的发展动力起着消极的阻碍作用。因为 行政文化具有继承这一特性，因此在改革开放后，这些行政思想不仅没有及时 清除，而且在当代社会又有了新的内容，可见分析我国当前行政文化中存在的 弊端及其原因是应该解决的首要问题。 m 转引自单以红当代中国行政义化创新研究 d 河海大学，2 0 0 3 1 2 第2 章我固行政义化分析 2 2 2 存在的问题 我国当代行政文化存在的问题包括如下几点： ( 1 ) 全能型政府思想。全能型政府是指政府是全能的，能力无限，由政府统 一分配全社会的资源，由政府统一管理全社会的政治经济生活领域的所有事务。 全能型政府思想使非政府社会团体、企业及公民产生了依赖各级政府的惯性思 维，严重破坏了自立和自主意识。由于在这种文化环境中，一边政府不甘心舍 弃全面的控制和管理社会的经济和文化及社会事务，这就导致政企分丌和政社 分开实现的难度加大；而另一边，非政府社会团体、企业及公民因为自身的组 织能力比较弱，也不希望政府对这些复杂的社会矛盾和社会事务撒手不管，依 然寄希望于与政府保持密切联系，就这样，政府仍然必须管着许多“管不好 、 “管不了”和“不该管”的社会事务。 ( 2 ) 人格化的行政。人格化的行政就是说，在行政活动过程中，有着明显的 行政长官的个人印记。地方的一切行政事务必须听命于行政长官，行政长官在 任则发展顺利，离任则停滞不前。在前任行政长官与后任行政长官之问，经常 出现政策不连续，一朝天子一朝臣的现象，往往前任为了政绩而竭泽而渔，不 给后任留发展的余地，后任就必须另起炉灶，对于与前任相关的事情一推了之， 如此反反复复，公共利益都要永远受到伤害。人格化的行政要求对行政长官惟 命是从，容易产生行政管理中的主观随意性，从而使权力失去监督，就容易产 生腐败；另外人格化的行政也阻碍了行政人员发挥主动性、积极性和创造性， 导致行政效率的低下，组织缺乏活力；人格化的行政还使政府管理中产生人情 比法律大的现象。 ( 3 ) 形式主义。形式主义不仅包括不顾实质而片面的注重形式的工作作风， 也包括不分析事物的本质而只看其现象的思维方式。在我国传统行政文化中， 形式主义导致各官员只注重在官场的规则和程序等形式，以致在政府管理过程 中人浮于事，机构臃肿，办事拖拉，决策迟缓等。而现在的形式主义产生了许 多新的形式，具体表现如下：( 1 ) 学习理论走过场，既不联系实际思想，也不 联系实际工作。写文章、作报告尽是些大话、空话、套话，全是废话，了无新 意。( 2 ) 不了解实情，不接触群众，不解决问题，热衷送往迎来，沉湎文山会 海。( 3 ) 照抄照转，本本主义，遇事不动脑筋，工作有始无终，开完会议、传 达完文件之后就心安理得享受。( 4 ) 喜欢跟风，上级精神尚未吃透，下面情况 第2 帝我固行政文化分析 尚未搞清，就立刻全体人员生搬硬套。( 5 ) 工作虚报浮夸，华而不实，追求表 面文章，没有效率，不抓落实。 2 3 我国行政文化的特点 新中国成立以后，我国开始了行政现代化，特别是行政文化在改革丌放以 来取得了非常大的发展。但是，行政文化形成的基础是社会文化，因此受制于 社会文化，它的持久性和积淀性很难在短期内清除。我国传统行政文化精华与 糟粕并存，既有统一性、实用性和严密性等优点，又有专制性、保守性和封闭 性等缺点，因此我国当代行政文化既继承传统行政文化优点，又继承了传统行 政文化的缺点，产生了一个复杂的矛盾体。具体包括如下几点： ( 1 ) “以人为本”的思想始终贯彻如一。无论是在我国传统行政文化还是 在我国当代行政文化中，以人为本的理念被延续了下来。但是传统行政文化中 的民主思想和当代行政文化中的人民利益思想还是有区别的。前者强调人民为 国家的根本，却没有赋予人民相应的权利和地位，而后者通过人民代表大会制 度，人民当家作主的愿望得以实现。 ( 2 ) 崇尚群体的力量，而非个人。群体的理念从传统文化一直延续至今， 无论是全局观还是先国后家，都是这一理念的表现。这一行政文化决定了中国 政府无以伦比的号召力，相较其他国家而言政府的动员率都是极高的，这点从 我国奥运会的成功举办和国庆6 0 周年大阅兵都可以看出来。但是群体的理念过 于强烈，个体就会失去自我的特性，因此，我们应该建立在中央统筹下的地方 文化的多元性，以达到个体差异性与整体统筹性的结合。 ( 3 ) 德治与法治并存。我国传统行政文化中人治与德治的痕迹较为严重， 虽然当时也有法令条文，但是这些法令都是封建统治阶级为巩固统治地位而设， 与现代意义上的法律是有本质区别的。当代行政文化中的法律法规经由全国人 大及其常委会审议而成，是以人民的利益为主体的。同时当代行政文化中也强 调了依法行政及行政人员的责任感，可见德治与法治在中国的行政文化中始终 是并存的。 ( 4 ) 官本位思想及其变异思想仍然存在。我国传统行政文化中，由于社会 制度和等级制度的森严，当官成为许多人改变命运的机会，从而产生了官本位 思想。而这一思想也一直影响到了现在。在当代行政文化中，由于没有政务官 1 4 第2 章我圈行政文化分析 与事务官的区分，职位与权力是直接划等号的，因此官本位思想在当代衍生出 了许多变异思想，如行政人格化、形式主义作风和行政浮夸作风等。这些消极 思想对我国的地方政府管理行为产生了极大的影响。 ( 5 ) 大一统思想与全能型政府。在传统行政文化中，“普天之下，莫非王 土；率土之滨，莫非王臣 的大一统思想一直处于主导地位，这一思想是当代 行政文化全能型政府理念的产生原因之一，但是这一思想对社会的稳定也起到 了积极的作用。 综上所述，我国行政文化以高效、廉洁、服务、法治等现代精神，规范和 引导着政府机关及其行政人员；同时，有的地方政府或者各级政府某一方面又 以封闭、集权、保守等抑制行政行为。我国行政文化的这些消极因素会使地方 政府管理行为迟缓并背离科学性。也会使有的地方政府管理体制结构不合理， 造成行政机构臃肿。也会使地方政府行政人员缺乏责任感，相互推诿，行政效 率低下。因此，对我国行政文化取其精华去其糟粕，更好的为指导地方政府管 理行为服务。 第3 章行政义化对我罔地方政府管理行为的制约 第3 章行政文化对我国地方政府管理行为的制约 3 1 我国地方政府管理行为的特点 要论述行政文化对我国地方政府管理行为的制约，首先应该了解我国地方 政府管理行为的特点。 3 1 1 地域性明显 中国是一个单一制的国家，中央掌握着地方区域的划分、地方官员的任命 及地方政府的权力调整，因此从理论上说主权归属上的争议并不存在，但是， 鉴于中央与地方的非规范化权限划分，致使在现实生活中频繁出现关于权限争 议这种混乱的局面，尤其是地方政府因为权力的关系无视中央的宏观调控，产 生了“上有政策，下有对策 的行政行为，对我国地方政府管理及地方建设产 生了极其恶劣的影响。 从来行政就只有关于地方的行政，在我国封建社会，一个县官在他管辖范 围内，具有非常广泛的职权。比如我国历史上关于集权典型的宋朝，一个县令 的职权是“常总治民政，劝课农桑，平决狱讼 。这是由于广泛的职权，所 以地方官员可以不用按照中央的授权或命令而因地制宜，自行管理地方社会事 务。 如前所述由于地方权力的扩张，产生了地方主义，甚至有时会到极其恶劣 的境况。在经济上地方主义表现为所谓的“诸侯经济，也就是说对地方产品和 资源进行保护，并且人为的设置经济屏障和贸易壁垒，人为的分割市场。在政 治上地方主义表现为本位主义、分散主义以及无政府主义，各地方政府大搞“上 有政策、下有对策 ，对中央政府的宏观调控产生了障碍。在司法上地方主义表 现为地方