（人文地理学专业论文）我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析.pdf

我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 论文摘要 近年来，随着我国城市化进程的加快和市场化改革的深入，诸多土地利用问 题开始显现，对土地制度改革的关注也逐渐升温。通过对当前土地制度研究文献 的梳理发现，对我国土地制度改革的关注重点集中于土地产权，其中的多数成果 或多或少地借鉴了新制度经济学的相关理论。建立在个人主义范式之上的西方经 济学，面对我国土地公有制等一系列特有的制度安排，在解决现实问题中面临很 多困境。我国土地的公有制，必然形成将土地按照意识形态和政治权力进行配置 的结果，因此，对我国土地制度的考察，就不得不分析我国各阶层和各个社会集 团之间的政治权力关系，其中，作为政权实体和国家权力配置空间的政区体系， 是极为重要的一环。 关于土地制度与行政区划的相关研究，正是在这样的现实和理论背景下展开 的。鉴于两者的复杂性和笔者的能力，在本文中，将研究的重点集中于土地问题 较为突出的城郊。政区体系与土地制度的相关性，则选取行政区划三个要素：政 区性质、政区层级和政区边界一一展开。 全文包括五章：第一章是绪论，包括选题任务、研究评述和研究框架与方法 三个部分；第二章是政区性质与土地制度的相关分析，其中政区性质分为城市型 政区和农村地域，由此形成了我国特有的城乡二元土地制度安排，并对其进行了 探讨；第三章是政区层级与土地制度的相关分析，由于问题的复杂性，在本章中， 将通过不同层级政区之间，土地制度安排中的重点问题分别展开；第四章是政区 边界与土地制度的相关分析，讨论了政区边界对土地资源配置的约束作用；第五 章则是文章的结论部分，并从本文研究视角，针对现实问题提出了若干建议。 关键词：土地制度行政区划土地产权城郊 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s w i t ht h ea c c e l e r a t i o no fc h i n a su r b a n i z a t i o np r o c e s sa n dt h e d e e p e n i n go ft h em a r k e t - o r i e n t e dr e f o r m s ，m a n yl a n d - u s ep r o b l e m sb e g a nt os u r f a c e ， s op e o p l e sc o n c e r na b o u tt h er e f o r i bo fl a n ds y s t e mi sg r a d u a l l yw a r m i n g b a s e do n t h ec u r r e n tr e s e a r c ho fl a n ds y s t e m ，w ef m dt h a tt h ec o n c e r na b o u tt h er e f o r mo ft h e l a n ds y s t e mm a i n l yf o c u s c so nl a n dr i g h t s m o s to fw h i c hm o r eo rl e s sr e s u l t sf r o m t h er e l a t e dt h e o r i e so ft h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s h o w e v e r , t h e r ea r em a n y d i f f i c u r i e si ns o l v i n gp r a c t i c a lp r o b l e m sw i t hw e s t e r ne c o n o m i c sw h i c hi sb a s e do n t h e p a r a d i g mo fi n d i v i d u a l i s m b e c a u s eo fas e r i e so f s p e c i f i ci n s t r u t i o n a l a r r a n g e m e n t ss u c ha sp u b l i co w n e r s h i po fl a n di nc h i n a t h er e s u l to ft h ep u b l i cl a n d s y s t e mi nc h i n aw i l lb ef o r m c di na c c o r d a n c ew i t ht h ei d e o l o g ya n dp o l i t i c a ip o w e r c o n f i g u r a t i o n t h e r e f o r e ，i fw et r yt oi n s p e c tc h i n a sl a n ds y s t e r n ，w eh a v et oa n a l y z e t h er e l a t i o n so fp o l i t i cp o w e i sa m o n gv a r i o u ss o c i a ls t r a t aa n dv a r i o u ss o c i a lg r o u p s a m o n gt h e m ，a sg o v e r n m e n te n t i t i e sa n dc o n f i g u r a t i o ns t ，a c eo fs t a t ep o w e r , t h e a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o ns y s t e mi sa ne s s e n t i a lp a r t t h ec o r r e l a t i o na n a l y s i so fl a n di n s t i t u t i o n sa n da d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o ni si u s t o ns u c hr e a l i s t i ca n dt h e o r e t i c a lb a c k g r o u n d a sr e s u i to ft h ec o m p l e x i t ya n dt h e l i m i t a t i o no ft h ea u t h o r sa b i l i t y , t h i sp a d e rw i l lf o c u so nt h es u b u r b sw h e r el a n d i s s u e sa r em o r ep r o m i n e n t t h ec o r r e l a t i o no fl a n di n s t i t u t i o 璐a n da d m i n i s t r a t i v e d i v i s i o nw i l lb el a u n c h e dt h r o u g ht h r e ee l e m e n t so fa d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n ：t h en a t u r e o ft h ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n t h el e v e lo ft h ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o na n dt h ep o l i t i c a l b o u n d a r i e s t h ew h o l ep a p c rc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s 1 1 l ef i r s tc h a p t e ri s 锄i n t r o d u c t i o n i n c l u d i n gm i s s i o n so ft h et o p i c s ，c o m m e n t so ft h er e s e a r c ha n df r a m e w o r k sa n d m e t h o d so ft h er e s c a r c h ；c h a p t e ri ii st h ec o r r e l a t i v ea n a l y s i so ft h en a t u r eo ft h e a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o na n dt h ei a n di n s t i t u t i o o s i nt h i sp a r t t h en a t u r eo ft h e a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o ni sd i v i d e di n t om u n i c i p a la r e a sa n dr u r a la r e a s ，w h i c hh a v e r e s u l t e di no u rn l l i q u eu r b a na n dm r a ll a n ds y s t e m ；c h a p t e ri i ii st h ec o r r e l a t i v e a n a l y s i so ft h el e v e lo ft h ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o na n dt h el a n di n s t i t u t i o n s o w i n gt o t h ec o m p l e x i t yo ft h ep r o b l e m t h i sc h a p t e rd i s c u s s e st h ek e yi s s u e so ft h el a n ds y s t e m a n a n g e m e n t st h r o u g hd i f f e r e n tl e v e l so ft h ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n ；c h a p t e ri vi st h e c o r r e l a t i v ea n a l y s i so ft h ep o l i t i c a lb o u n d a r i e sa n dt h el a n di n s t i t u t i o n s t i l i sc h a p t e r a l s od i s c u s s e st h ec o n s t r a i n t so fp o l i t i c a lb o u n d a r i e so l lt h ea l l o c a t i o no fl a n d r e s o u r c e s ：c h a p t e r v i st h ec o n c l u s i o no ft h ea r t i c l e 。a n dan u m b e ro f r e c o m m e n d a t i o n sa r ed i s c u s s e di nv i e wo ft h er e a l i t ya n dp e r s p e c t i v eo ft h i ss t u d y k e yw o r d s ：l a n di n s t i t u t i o n s 。a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n ，l a n dp r o p e r t yr i g h t s ， s u b u r b 2 图录 图1 1 ： 图2 1 图2 - 2 ： 图2 - 3 ： 图3 1 ： 图3 2 ： 图3 - 3 ： 图4 - 1 ： 图5 1 ： 表录 表1 - 1 ： 表2 - 1 ： 表2 - 2 ； 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 论文研究结构框架示意图 土改前后地权转移情况 土地收益类型图 7 1 2 1 6 1 8 3 1 3 8 4 1 4 8 5 9 城市更新中地租的实现 普陀区历次行政区划调箍示意图 该土地整理项目费用预算 农民对3 0 年土地使用权是否调整的预期 政区完全分割状态下的地租落差现象 以块为主的土地行政管理体系 近年来关于我国征地制度改革研究的若干代表性观点 我国税收在中央与地方之间的划分。 3 1 6 2 2 部分试点地区集体所有建设用地流转模式 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果据我所知，赊文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰 写过的研究成果对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均巳在文中作了明确说 明并表示谢意 作者签名：i 亟! 竖 日期：丝! ：! ：笠 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名：彳渡 出 去出球咀辟皿 签 一 师 孔 锄 嗍 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 第一章绪论 1 任务的提出 市场化改革的深入和全球化资本的流动，加快了我国城市化的进程。将推动 城市化作为我国经济发展的引擎，不论是在学术界还是在政府部门似乎业已达成 了前所未有的共识。有关研究表明：在2 0 0 0 年后的十年里，我国城市化对经济 增长的贡献为5 0 个百分点，其中劳动力转移的贡献为2 o 个百分点，规模优化 的贡献为2 4 个百分点1 。 然而，在我国城市化进程中，作为基础生产要素之一土地的利用，存在 大量严峻的问题，突出表现在以下方面；一是，土地安全面l 晦严峻考验。当前我 国耕地面临总量持续减少、人均不足、质量较差并严重退化、后备有限等突出问 题2 。导致耕地减少的诸多因素中，城镇建设占用耕地成为最为关注的焦点。二 是，大量失地农民生计问题。据不完全统计，我国仅1 9 9 5 年至2 0 0 5 年的十年间， 因非农建设涉及被征地农民约3 6 8 0 万人，其中约有三分之一的被征地农民完全 失去土地3 。失地农民普遍面临着不同程度的收入下降、就业困难、长远生计缺 乏保障等问题，据2 0 0 3 年一份统计资料显示，征地前后，在征地涉及的农民中 超过6 0 的农民生活水平呈下降趋势4 。三是，城市建设用地利益分配机制不完 善。一方面，地方政府在招商引资过程中，竞相以低价甚至零地价出让工业用地， 使得国有资产大量流失，农民利益受损，破坏了市场公平公正、有序的竞争环境 5 ；另一方面，如何制定合理的房地产调节政策，既能够有效拉动内需，促进国 民经济持续、稳定的增长，又能够有效防范“房地产泡沫”，成为一个饱受争议 和两难的选择。部分城市房地产价格居高不下，成为社会关注的热点。四是，在 城市扩张进而征地的过程中，利益分配机制和行政区划管理体制之间的关系没有 理顺，形成了类似于“城中村”、“孤岛型开发区”、混乱的集体建设用地隐形市 场等问题，为城市规划管理带来挑战，也为地方经济深度发展创造了难题。 土地利用诸多问题显示了我国现有土地制度与社会、经济发展的不适应，而 作为土地制度核心的土地产权制度安排问题更是引起了广泛的关注。我国土地产 权的国家所有制，必然形成将土地资源按照意识形态和政治权力进行配置的结果 1 白南生：中国的城市化，管理世界 2 0 0 3 年第1 1 期，7 8 - - 8 7 页 2 国家土地管理局保护耕地专题调研课题组，近年来我国耕地变化情况及中期发展趋势 ，中国社会科学， 1 9 9 8 年第1 期，7 5 9 0 3 张晓玲卢海元、米红被征地农民贫困风险及安置措施研究) 中国土地科学2 0 0 6 年2 月，2 - 6 页 廖小军中国失地农民研究，社会科学出版社，2 0 0 5 年，1 0 1 页 5 国土资源部网站t h t t p ：w w w m h g o v , m p u b g t z y b g t z y g l t d z y g d b h t 2 0 0 7 0 2 1 4 2 9 3 3 6 h t m l 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 6 - 代为行使所有权的国务院将土地产权从所有者权利束中分割出来，并通过 政治权力层层让渡，直至土地利用的个体。即使是我国的集体土地所有权，也受 到中央政府和地方各级政府不同程度的分割。在土地权利的配置过程中。作为一 个国家权力体系的行政区划制度发挥着基础的作用。 行政区划包括行政性质、政区幅员、政区层级、行政中心等基本要素，各要 素与土地相关权利具有以下基本关系：在行政性质要素中，城市型政区土地属于 国家所有，农村地域以集体所有制为主，由此形成了我国城乡二元的土地产权制 度结构；政区幅员是一个行政区的范围，其范围是明确的，具有封闭的法定界线， 由此确定了不同政区拥有的土地产权客体土地的数量，而不同地块的区位优 势对于政区发展来讲更具发展意义；政区层级是指各行政单位之间存在着的上下 级隶属关系，不同的行政区划等级有不同的行政地位，从而享有不同的土地管理 者权利；行政中心，一般也是一个政区的经济中心，在土地权利的安排上，政区 政府往往会因社会经济发展的需要和领导人的主观认识等原因，总是将其与边缘 地区差别对待的。 因此，对于我国土地制度与行政区划两者的相关分析亟待展开，其中，对于 土地相关权利的制度安排更应该给与足够的重视。而在笔者对于两者之间复杂关 系制度重构的尝试中，个人能力所限，对结论的力度和深度比较欠缺，因此，在 本文中的研究中，将关注的重点集中于矛盾最为突出的“城郊”与“县级以下政 区”： 首先，就城郊与土地利用关系来讲，一方面，城市功能不断向外扩张，带动 了周边地区工业化和人口集聚的过程；另一方面，大中城市郊区也利用其有利的 空间区位，积极与城市功能进行对接。在城市郊区化与郊区城市化双重作用交互 影响下，土地利用从农业用地向建设用地转变，成为土地利用矛盾最为尖锐而多 发的地区。 其次，就县级以下政区与土地产权配置关系来讲，在我国当前的财政体制、 干部考核机制等制度下，从一定程度上来讲，各级地方政府也是一个追求自身利 益的个体，存在着逃避上级政府法律约束，对土地产权进行实际占有的激励，在 信息不对称和高监督成本的制约下，一些地方政府进行着投机行为。此外，地方 政府作为国家权力的组成部分，与中央政府在利益上存在着千丝万缕的联系，为 了提高地方政府发展的积极性，中央政策的制定具有很高的灵活性，即使是法律 法规，在一些条款上也给予了地方政府一定的解释空间。地方政府代表国家，通 过自身的行政力量，自上而下地进行土地产权的分割和占有，因此，越到基层政 区，土地的产权矛盾就越为直接和突出。 6 美国林肯土地研究院编，土地利用与税改一实践亨利乔治的理论，中国大地出版社。2 0 0 4 年，晒页 2 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 2 研究综述 2 i 征地制度改革研究综述 近年来广大学者对征地制度改革的呼吁，出于对我国当前大量失地农民生计 的忧虑以及当前粮食安全的紧迫感，并主要集中于征地权制度安排中“公共利益” 的界定、征地方式改革、对失地农民的补偿与安置等方面，而相关的改革措施却 不尽相同，按照由小到大的改革力度大致分三个层次：( 1 ) 适当提高征地中对土 地所有权补偿金，合理安置失地农民；( 2 ) 界定“公共利益”，非公共利益征地 行为给与农民更大的谈判权利；( 3 ) 集体建设用地使用权直接入市。 表卜1 近年来关于我国征地制度改革研究的若干代表性观点 征地制度 作者 关注焦点问题根源 解决思路政策建议 郑浩澜农地征用中出现的产权制度的缺陷明晰农地制度的主张国家的权力对农村土地 ( 2 0 0 i ) 利益分配问题和劳在于产权主体不产权关系加强控制的同时，转变国家 动力安置问题清、具体的产权不 行政管理模式。加强村集体 明以及法律的不组织谈判能力，以法律的形 完善式具体巩固集体所有权的表 现形式。 黄祖辉、非公共利益的征地“涨价归公”思想 对农民土地发展 第一个办法是，严格将征地 汪晖行为侵害了农民土 一一农村土地转 权补偿。范围限定予公共利益目的， ( 2 0 0 2 ) s 地发展权，并带来了换用途带来的增非公共利益性质的用地交 以下后果t 损失土地值收益理应收归易交由市场机制来加以解 配置效率、延迟土地国有，理由是社决，让用地者自己跟农民通 开发时机，降低征地 会、经济发展导致 过谈判达成交易i 如果一定 效率。 土地自然增值，所 要坚持“涨价归公”，可以参 以应该由社会共照土地增值税条例，将部分 同占有这部分增土地增值收益收归国有。第 值收益 二个办法是，在不改变现行 有关土地征用的法律框架 下，区别公共利益目的和非 公共利益目的两种不同性质 的征地行为，设定土地发展 权，对于非公共利益性质的 征地项目在补偿内容中增 加土地发展权补偿一项 钱忠好 政府的土地征用有土地征用补偿标避免土地征用的我们需要明确界定公共利 ( 2 0 0 4 ) 9其经济上的合理性，准偏低；农地非生政策失灵，实现益，规范政府土地征甩行为； 但土地征用也存在 产性收益的存在土地征用由非均提高土地征用补偿标准，完 政策失灵的可能，并刺激了农民的农衡向均衡的转变善土地征用补偿机制；完善 带来社会福利的损地需求；农民士地 社会保障体系，赋予农民国 7 郑浩澜，中国农地征用的制度环境分析，战略与管理2 0 0 1 年第4 期，8 6 9 4 页 黄祖辉、汪晖，非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿，经济研究，2 0 0 2 年第5 期。6 6 - - 7 2 9 钱忠好，土地征用：均衡与非均衡，管理世界，2 0 0 4 年第1 2 期，5 0 5 9 页 3 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 失”现阶段我国土产权缺乏有效保民待遇；建立有效约束机制， 地征用已呈现出一障，组织化程度偏避免政府暴力潜能；打破政 定的非均衡态势，低及政府的地府土地征用垄断坚冰，允许 土地征用矛盾日趋征用垄断；土地征非农建设用地入市 尖锐用。科层困境”刺 澈了地方政府土 地征用的欲望 罗丹、严瑞 大量失地农民的后土地级差收益在以社会稳定和社 将征地严格限制在公益性用 珍、陈洁顾之忧没有解决各级政府，集体、会公正为标准，地基础之上l 允许农村集体 ( 2 0 0 4 ) 1 0 失地农民，企业等根据。统筹城乡建设用地进入土地一级市 相关主体之间的发展”与“统筹场，探讨其利益分配机制。 分配机制不完善经济与社会发加大国家土地利用总体规划 展”，完善分配机 对用地规模和用途的指导； 制提高补偿标准( 包括养老保 险，最低生活保险、医疗保 险等内容) ；返还一定比例的 留用地；完善国有土地有偿 使用制度。 曲福田、高1 土地开发成本被制度层面。土地产协调经济发展与l 完善土地利用总体规划：调 艳梅、姜忽略，经济假繁荣：权不清或残缺，征土地资源保护的整基本农田保护制度，协调 海( 2 0 0 5 )2 可持续发展受到地制度僵化关系；使市场成 经济发展与保护耕地关系； 考验，后备七地开发管理层面；政府角 为土地瓷源配置在更大范围内实现土地动态 和土地复垦导致土色定位( 如过渡政的主要机制；土平衡的协调；保护农民土地 地生态环境恶化i4 府干预土地资源地资源跨区域开 产权2 建立跨区域合作组 耕地资源大量浪费 配置、片面追且经发利用；完善政织，统筹开发土地资源；依 粮食安全问题；5 农济增长等) 与利益府对地的宏观 托公共财政，建立区域土地 民利益受侵害，失地关系的偏差 调控能力l 改革合作开发机制；建立区域土 农民问题；6 建设 土地制度 地利益共享机制。3 建设用地 用地利用效率低、利 供应，工业用地集中管理， 用结构不合理 土地利用评价等。4 有条件允 许集体建设用地入市l 严格 。以公共利益”的征地制度 提高征地补偿费，建立失地 农民社会保障机制 张晓玲、卢被征地农民面临的 现行安置措施防完善被征地农民制定适合被征地农民特点的 海元、米红，最主要的风险：收入 范贫困风险的效安置政策措旌，就业促进政镱，扶持逐步致 ( 2 0 0 6 ) 1 1下降、就业困难和长用不高 应明确以促进就富；建立健全被征地农民社 远生计缺乏保障 业和建立社会保会保障制度；明确政府在安 障体系为重点的置被征地农民中的主要责 基本政策取向， 任 积极开拓多种安 置途径 张红，于楠、征地补偿有关的违征地制度不符合 通过国际比较，明确规定公共利益的范围； 谭峻1 2规、违法、违纪现象市场经济体制要在征地补偿，公 适时、适当调整征地补偿标 屡禁不止，拖欠征地 求；对征地的公共共利益界定等方准；推行征地制度的市场化 补偿款的现象严重， 利益性界定不明：面与国际接轨 运作 从立法入手完善制度。 1 0 罗丹等不同农村土地非农化模式的利益分配机制比较研究管理世界- 2 0 0 4 年第9 期，8 7 - 9 6 页 1 1 张晓玲等，被征地农民贫困风险及安置措旃研究) ，中国土地科学，2 0 0 6 年第2 期，2 6 页 位张红、于楠、谭峻对完善中国现行征地制度的思考 ，中国土地科学，2 0 0 5 年第2 期。3 8 - - 4 3 页 4 我国城郊土地制度问题与城乡敢区的相关分析 涉及金额巨大补偿标准与实际 需求茬异过大 周建春耕地流失与失地农 农民没有认识到给与农民农地中法律上界定农民的土地权 ( 2 0 0 5 ) 1 3 民自己拥有的土地的农民生存权，利# 经济上实现农民的土地 权利，法律没有赋农地发展权f 国权利的价值 予农民应有的土 家粮食安全战略 地权利权利；农民在集 体土地所有权中 的成员权 此外。从不同的视角，对于我国土地非农化改革的探讨还有不少精辟的论述： 周飞舟( 2 0 0 7 ) 1 4 通过对土地征用和开发中的政府收入和政府行为分析，指 出地方政府主要通过财政和金融手段积累资金，“圈地”只是“圈财”的一种手 段，其根本原因与中央政府的集权化改革存在着密切关系。在周飞舟的研究中， 考察了征地制度中地方政府作为个体收益的利益追求，由此深入到中央与地方政 府之间的财税关系，为本文中考察行政区划之间层级关系具有借鉴意义。 陈江龙等( 2 0 0 4 ) ”从比较优势的角度在理论上分析了土地资源空间效率配 置与土地可持续利用的关系。结果表明我国东部和西部地区在建设用地方面具有 比较优势，而大部分中部地区则在农地利用方面具有比较优势。由此认为当前耕 地保护政策中的“耕地总量动态平衡”以及土地利用规划控制指标的分解方法没 有考虑到区域的经济发展水平和自然资源禀赋，没有发挥土地利用的空间比较优 势原则，并提出了基于空间效率差异的土地利用政策调整的思路。 徐志刚( 2 0 0 5 ) 1 6 从征地制度与城市化过程中的人口流动的角度，对我国征 地制度进行了探讨，并提出一个政策组合，试图在改革现有土地征用制度的同时， 通过给予农民在土地和城镇社会保障之间的自由选择权建立起一种良性的城市 化机制，从而实现户籍制度和农地制度改革的突破。在该研究中，将征地制度扩 展到了如何促进农民市民化的新视野。 张宏斌、贾生华( 2 0 0 1 ) 1 7 针对我国突出的土地矛盾，对土地非农化调控机 制进行了分析，认为政府调控要以市场机制为基础，通过市场发挥作用，中央政 府应该收取地方政府的土地非农化收益，以此对农民的农用地经营进行补贴，以 达到有效调控土地非农化的目的。笔者认为，该文对本研究的重要意义，在于针 对当前耕地锐减的趋势，作者引入了中央政府角色，对基层政府在土地征用中的 权益( 我国城乡二元土地产权制度的核心问题) 进行干涉和重新配置。 1 ，周建春从耕地流失谈失地农民土地权益的保护 ，新华文摘，2 0 0 5 年第2 l 期，2 1 - - 2 3 页 1 周飞舟。生财有道；土地开发和转让中的政府与农民 社会学研究，2 0 0 7 年第1 期，4 9 - 8 2 页 廿陈江龙等。农地非农化效率的空间差异及其对土地利用政策调整的启示) ，管理世界。2 0 0 4 年第8 期 3 7 - 4 3 页 1 6 徐志刚，城市化，农地制度与迁移人口杜会保障。经济研究，2 0 0 5 年第1 2 期，4 5 - - 5 6 页 1 7 张宏斌、贾生华土地非农化调控机制分析经济研究，2 0 0 1 年第1 2 期。5 0 - 5 4 页 5 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 唐晓莲( 2 0 0 6 ) 1 8 就广东省集体建设用地使用权流转管理办法的实施， 从城市土地征用、土地规划管理、土地收益等方面探讨了允许集体建设用地使用 权流转后对城市土地管理的影响，并提出了相应的政策建议。 通过以上具有代表性文献的梳理发现，近年来关于我国征地制度改革的研究 或多或少地借鉴了新制度经济学的分析范式，强调农户( 集体) 土地使用权和收 益权等相关权利的明晰和稳定。但是，西方经济学对我国土地产权的分析存在着 非常大的缺陷。诺斯等经济学家也认识到了产权决定的整体性，国内制度经济学 学者对产权的整体性( 如汪丁丁关于产权博弈的分析) 也有一些精辟的论著1 9 ， 但是在实际的应用中，通常并没有彻底摆脱西方经济学个人主义的范式，忽视了 产权形成背后的社会关系，而是将其视为一种超历史的自然权利( 法律创造产权) 。在对我国土地产权个人自由化和土地配置市场化改革呼声的浪潮中，反映了 这一认识的局限性和不成熟。对我国土地产权制度的考察，就不得不分析我国各 阶层和各个社会集团之间的生产关系，其中，作为政权实体和国家权力配置空间 的政区，是极为重要的一环。 2 2 政区改革研究综述 随着我国“经济体制的转型、政府职能的转变、交通通讯条件的改善以及城 市化的发展，为行政区划改革提出要求，并创造了条件”2 1 。近年来，关于我国 行政区划改革研究主要从政区体系要素的合理构建( 如政区层级、政区幅员、城 市型政区建制、政区中心) 2 2 、政区调整与城市化关系、政区调整与城乡关系、 行政区划与经济区关系等角度出发，就基层政区来讲，紧紧围绕“市管县”体制 改革、撤县( 市) 设区问题、设市模式( 整县改市、切块设市、多中心模式) 、 撤乡设镇、增设街道等焦点问题展开。刘君德、浦善新、戴均良、周克瑜、范今 朝等学者先后发表了大量具有代表性的研究成果。在相关的研究中，通常将行政 区划调整作为促进城市化进程、协调城乡关系、加快经济发展的手段，在地方实 践过程中也有一些成功的范例。针对当前我国大中城市发展过程中出现的城乡矛 盾、市县矛盾以及市与市之间的矛盾，也有相关学者提出了建立构建跨行政区协 调机制、积极推进城乡行政管理体制改革等建议2 3 ，严格来讲也应当视为行政区 划调整的一种方式。 对当前我国大中城市郊区较为普遍和尖锐的土地问题，在诸多学者关于行政 唐晓莲、魏清泉，集体建设用地使用权流转实施后对城市土地管理的影响及对策 ，中国土地科学，2 0 0 6 年6 月，1 9 2 3 页 参见：汪丁丁产权博弈。经济研究1 9 9 6 年第1 0 期，7 0 - 8 0 页 林岗、张宇，产权分析的两种范式) 中国杜会科学。2 0 0 0 年第1 期，1 3 4 - 1 4 5 页 2 1 多吉才让，应积极研究探索中国行政区划体制创新问题) 。中国民政，2 0 0 2 年第1 1 期，1 8 - - 2 1 页 其中，多为与国外行政区划的比较研究而得出的一些经验 浦善新，改革城乡行政管理体制促进城镇化的健康发展 ，城市规划，2 0 0 6 年第7 期t1 6 - - 2 1 页 6 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 区划体制研究中得到了关注，而事实上行政区划改革的诸多方案中也是将土地权 利配置作为一个重要的因素进行考察的，然而，土地制度变迁具有自身的逻辑和 相对独立的一面，表现在通过政区改革解决土地相关权利问题的局限性。此外， 将行政区划调整作为缓解土地和空间制约的方式，很容易引发一系列不良的负面 反映，因此，对于行政区划与土地制度较为系统的研究，尚待进一步展开和深入。 3 研究框架与方法 3 1 研究框架 本文研究框架如图( 图1 1 ) 所示。论文的主体部分按照行政区划体系的三 个要素政区性质、政区层级、政区边界展开。在本文中，政区性质指广域型 城市型政区与地域性政区中城乡之间的关系；政区层级主要探讨大中城市与郊县 ( 市) 、县级政区以下政区( 包括村集体) 之间作为土地管理者在土地制度安排 下的上下级关系；政区边界则是指不具有直接隶属关系的行政区之间的边界。 图1 - 1 ；论文研究结构框架示意图 3 2 研究方法 现实问题的复杂性和相关理论探索的尝试，要求在政区地理学和经济学基础 7 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 之上，兼及管理学、社会学和政治学等相关学科的方法。在本文的研究中努力做 到以下要求：一是，注重土地产权与行政区划关系制度变迁的历史分析，并从中 努力发现其变迁的内在逻辑；二是，注重地域差异性，如大中城市的近郊区和远 郊区差异、长三角地区和珠三角地区差异等；三是，加强对个案的研究，通过对 一些典型模式的分析，从中对具有代表性的案例进行提炼，并达到对典型性的深 化。 8 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 第二章政区性质与土地制度问题 l 二元结构：以政区为视角的土地所有权类型及制度变迁 1 1 城乡二元的土地所有制度 中华人民共和国宪法“第1 0 条规定：“城市的土地属于国家所有”。 中 华人民共和国土地管理法进一步明确指出：“城市市区的土地属国家所有，农 村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。1 9 8 9 年公布的中华人民共和国城市规划法指出：“本法所称城市，是指国家按行 政建制设立的直辖市、市、镇。”在宪法和土地管理法中，建制镇既不 属于城市范畴，也不属于农村和城市郊区的范畴，于是1 9 8 2 年颁布的关于中 华人民共和国宪法修改草案的报告中，删去了有关镇的规定，镇的所有权问题 可以根据实际情况分别处理。2 5 因此，根据法律法规，非常明确的是：目前我国 城市型政区中，直辖市、地级市和县级市市区的土地归国家所有，是一种全民所 有的社会主义公有制形式，由国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地，行使 占有、使用、收益、处分等权利。 中华人民共和国宪法第1 0 条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律 规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集 体所有。”中华人民共和国土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依 法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经 分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集 体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡 ( 镇) 农村集体经济组织经营、管理。” 1 2 城市土地国家所有制变迁回顾 1 2 1 城市土地国有制的建立 新中国政权建立后，工作的重点很快就转移到了城市。根据意识形态、经济 发展需要和社会稳定等多方面因素，国家对多种形态的城市土地所有制形式，通 过接管、没收、赎买、征用和法律宣布等方式，逐步实现了城市土地社会主义国 甜文中相关法律法规，未经特别注明，一般指现行国家制度 巧毕保德土地经济学，中国人民大学出版杜2 1 年，3 4 2 页 9 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 家所有制。根据不同的利益群体，采取了相应的措施：一是，没收帝国主义、官 僚资本主义、国民党政府以及反革命分子等占有的城市土地；二是，改造资本主 义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有的城市土地；三是，征用城乡非国 有土地；四是，通过立法，将城市其余尚未国有化的土地变为国家所有2 6 。于1 9 8 2 年1 2 月宪法宣布：“城市的土地属于国家所有。”至此，我国城市土地国有 产权制度改革就此全面完成。 1 2 27 0 年代末期以前城市土地的使用权、收益权、处分权2 7 7 0 年代以前的城市土地制度往往也习惯被称为传统的城市土地制度，有以 下基本特征； 使用权的行政划拨及无限期使用 行政划拨是指国家行政机关调拨分配使用。包括以下两个方面：( 1 ) 国家机 关、部队、国营企业等如果需要使用土地，按照一定的程序，首先申请建设项目， 带有关部门批准后，再持批准文件向县级以上地方人民政府土地主管部门申请批 准即可。( 2 ) 国家因进行经济、文化、国防建设或者兴办社会公共事业，如果需 要使用国家、部队、学校、国有企业等正在使用的土地，通过行政手段调用。嚣 收益权表现为用地单位无偿占有 即国家机关、部队、学校等从国家得到土地使用权时，不支付地价；使用土 地使用权时，不缴纳租金或土地使用费；土地被视为使用单位资产，获得收益归 单位所有。在企业用地方面，有少许改变：建国后至1 9 5 4 年，国家规定国有企 业、公私合营企业使用国有土地时，缴纳租金或土地使用费。1 9 5 4 年，国有企 业免去相关费用，私营企业或私营文教事业使用国有土地时，仍要缴纳租金和使 用费外。但享受特定的减免政策。1 9 7 9 年全国人民代表大会通过的中华人民 共和国中外合资经营企业法规定：“中国合资者的投资可包括为合营企业经营 期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营 企业应向中国政府交纳使用费。”该政策可被视为我国国有土地使用权有偿出让 的前奏。 处分权为政府所有 土地使用者被严格禁止以买卖、出租、赠与、交换等方式将士地直接转让给 其他单位或他人使用。土地使用者不使用该地块，土地使用权由国家收回。 拍汪丽娜，中国城市土地产权制度研究，社会科学文献出版社，2 0 0 6 年4 7 页 钎城市国有土地产权建立长达3 0 年左右，在此期间，产权配置状况多元化。一方面，国有士地产权是主 体部分。另一方面为，讨论当前土地制度的需要，此处讨论的使用权、收益权和处分权为国有土地的使 用权、收益权和处分权 船毕保德，土地经济学 ，中国人民出版社。2 0 0 1 年，3 7 2 页 1 0 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 1 2 32 0 世纪8 0 年代初以来的城市土地产权制度渐进改革 随着对外开放和市场化进程的加快，经济成分多元化趋势逐渐增强，土地所 有权和执行职能的资本发生了分离，激发了土地使用权流转的需要，也为国家( 地 方政府) 提取地租提供了前提，在地方政府对土地收益的追逐下，启动了城市土 地产权制度改革的步伐。 深圳试点的起步阶段 1 9 8 7 年，深圳经济特区率先进行土地使用权有偿出让和转让的试点。具体 做法是：国家出让土地使用权，规定使用年限，一次性收取地价，并允许受让方 转让土地使用权或进行抵押。该年，深圳经济特区采取了协商、招标与拍卖的形 式，出让了多块国有土地使用权，开启了我国国有土地使用权有偿出让的先河。 地方立法的发展阶段 1 9 8 7 年1 1 月2 9 日，上海市人民政府通过了我国第一部关于国有土地使用 权有偿出让的地方性法规上海市土地使用权有偿转让办法。1 9 8 7 年1 2 月2 9 日，广东省通过了深圳特区土地管理条例，对国有土地使用权出让进行了较 为详细的规定，并于1 9 9 8 年出台了广州经济技术开发区土地使用权有偿出让 和转让办法。1 9 9 8 年出台的地方性法规还有厦门市的厦门市国有土地使用权 有偿出让、转让办法、天津市的天津市经济技术开发区土地使用权有偿出让 转让管理规定。 国家立法的规范阶段 1 9 9 8 年修改宪法时，删去了第十条关于不得出租国有土地使用权的规 定，改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，同年土地管理法也进 行了相应的修改。1 9 9 0 年5 月1 9 日，国务院发布了中华人民共和国城镇国有 土地使用权出让和转让暂行条例，对国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、 终止以及划拨土地使用权等问题进行了规范，并要求个省级单位根据情况，开展 试点。1 9 9 4 年7 月5 日，第八届全国人民代表大会常务委员会通过了中华人 民共和国城市房地产管理法，该法对我国土地使用权出让和转让做出了法律规 定。 1 3 农村土地集体所有制变迁回顾 解放以前，我国广大农村土地制度，是封建半封建土地制度。建国后，先后 开展土地改革、农业合作化运动、人民公社化、家庭联产承包等一系列的土地制 度改革，逐步形成现行的农村土地集体所有制。 1 1 我国城郊土地制度问题与城乡政区的相关分析 1 3 1 实现耕者有其田的私有化土地改革( 解放前夕1 9 5 3 年) 解放前夕的土地改革，始于1 9 4 6 年5 月我国第三次国内革命战争开始后的 解放区，”于1 9 5 0 年6 月，中央人民委员会颁布了中华人民共和国土地改革 法，土地改革在全国全面展开。此次土地改革的主要特征是通过新兴共产党政 权，强行剥夺了当时农村地主和富农的土地所有权，并按照“当地平均标准”， 将7 亿多亩土地，分配给3 亿多无地、少地农民。在下表中可以看出，地主阶级 人均占用耕地2 6 3 2 亩，几乎是贫雇农人均占有耕地的3 0 倍，因此这项改革受 到了广大农民的热烈拥护，保障了产权改革的顺利进行。到1 9 5 3 年春，全国除 西藏、台湾外，已经全部完成了土地改革，实现了一种农民普遍占有土地的私有 制，共产党“耕者有其田”的承诺得以兑现，广大农民获得了较为完整的土地产 权。然而，土地私有化的状况并没有维持多久，国家通过对土改成果的逐步否定， 轰轰烈烈的集体化开始了。 图2 1 ：土改前后地权转移情况” 1 3 2 土地所有权从私有到集体所有的过渡( 1 9 5 3 1 9