（政治经济学专业论文）土地征收（用）中的财政幻觉.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t i n r e c e n t y e a r s , l a n d p l a y s a n i m p o r ta n t r o l e i n t h e p r o c e s s o f u r b a n i z a t i o n l e d b y l o c a l g o v e rnm e n t . l a n d o ff e r s p l e n ty o f fi n a n c i a l re s o u r c e s , a n d t h e c o r r e l a t i v e i n d u s t r i e s b o o s t r a p id e c o n o m i c g r o w th a s w e ll a s e m p l o y m e n t gr o w t h . b e c a u s e o f t h e gr e a t e c o n o m i c e ff e c t s a n d p o l i t i c a l p e r f o r m a n c e b r o u g h t b y t h e l a n d t r a n s f e r , l o c a l g o v e r n m e n t h a s s t r o n g i n c e n t i v e s t o o v e r - e x p r o p r i a t e l a n d , a n d c a r ry o u t a l l k i n d s o f i l l e g a l p r a c t i c e . t h i s k i n d o f o v e r r e g u l a t i o n i s d e fi n e d a s fi s c a l i l l u s i o n b y l a w a n d e c o n o m i c s s c h o l a r s . l o c a l g o v e rn m e n t a n d i n v e s t o r s p r o f i t e d gr e a t l y b y l a n d - t a k 吨， b u t l a n d - l o s t f a r m e r s a n d t h e s o c i e ty f o r c e d t o s u ff e r h u g e l o s s e s fr o m u r b a n iz a t i o n . t h i s u n f a i r r e s u l t h a s l e d t o s e r i o u s c o n fl i c t a l o n g w i t h t h e e x p o s u r e o f t h e gr e a t r i s k c r e a t e d勿 t h e l a n d - b a s e d e c o n o m i c g r o w t h a n d fi n a n c i a l re v e n u e . t h e r e f o r e , i t i s s i g n i fi c a n t l y m e a n i n g f u l t o a n a l y z e t h e c a u s e a n d e c o n o mi c e ff e c t o f l o c a l g o v e r n m e n t s fi s c a l i l l u s i o n . i n t h i s a r t i c l e , t h e a u t h o r u s e s t h e a p p r o a c h o f l a w a n d e c o n o m i c s t o a n a l y z e g o v e rn m e n t s b e h a v i o r i n l a n d - t a k i n g . t h e a u t h o r fi r s t l y c o m p a r e s e n t i t l e m e n t s p r o t e c t e d b y d i ff e r e n t w a y s : p r o p e r t y r u l e s , l i a b i l i ty r u l e s a n d i n a l i e n a b l e e n t i t l e m e n t s , t a k i n g i n t o c o n s i d e r a t i o n t h e e c o n o m i c e ff i c i e n c y a n d re s t r i c t i o n s o f e m i n e n t d o m a i n , a n d d e f i n e s f i s c a l i l l u s i o n , t h e o re t i c a l l y . a n a l y z i n g t h e c o n d i t i o n s w h i c h c a u s e fi s c a l i l l u s i o n . a l l t h e s e a b o v e p r e s e n t o n e fr a me w o r k f o r t h e w h o l e a rt i c l e . t h e n i n p a rt t w o , t h e a u t h o r e x p l a i n s i n s t i t u t i o n a l o r i g i n s a n d f a c t o r s w h i c h c r e a t e l o c a l g o v e rnm e n t s fis c a l i l l u s i o n i n c h i n a , fi n d s t h a t i t i s s u c h a i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t , c o m b i n i n g t h e t a x - s h a r i n g s y s t e m w i t h s y s t e m f o r p o l i t i c a l p e r f o r m a n c e , t h a t t h e t o p - t o - b o tt o m l o c a l g o v e rn m e n tt o s e e k p r o f i t - m a x i m i z a t i o n t a r g e t d e v i a t i n g fr o m s o c i a l t a r g e t . mo r e i m p o r ta n t , o w i n g t o t h e u n i q u e s e p a r a t i n g l a n d o w n e r s h i p s y s t e m fr o m c i ty t o c o u n t r y i n c h i n a , c h i n e s e l o c a l g o v e r n m e n t h a s a e x p a n d i n g r i g h t o f t a k i n g l a n d b y e m i n e n t d o m a i n , w h i c h i s b e y o n d r e s t r ic t i o n s o f t h i s r i g h t , a s a r e s u lt f i s c a l i l l u s i o n t a k e s p l a c e . , f i n a l l y , w e g i v e s o m e a d v i c e o n h o w t o s o l v e t h i s p r o b l e m i n c h i n a . t h e a r t i c l e d i ff e r s fr o m o t h e r s i n t h a t , t h e a u t h o r a n a l y z e l a n d - t a k i n g p ro b l e m 1 1 a b s t r a c t f r o m l a w a n d e c o n o m i c s p e r s p e c t i v e . wi t h t h e g e n e r a l f r a m e w o r k f i s c a l i l l u s i o n t h e o r y p r o v i d e , t h e a r t i c l e r e v e a l s t h e i n s t i t u t i o n a l o r i g i n w h y l o c a l g o v e r n m e n t i s s u b j e c t t o o v e r - e x p r o p r i a t i o n , d e m o n s t r a t i n g h o w t h e u n i q u e e c o n o m i c , s o c i a l a n d l e g a l k e y e n v i r o n m e n t s r e s u l t i n t h i s p r o b l e m a n d i t s s o l u t i o n . wo r d s f i s c a l i l l u s i o ne mi n e n t d o ma i n s e p a r a t i n g s y s t e m i i i 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 夏, a “口 7 年 了 月 k日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: f一，林 印 洲冲 一 ， 阿一一 内部5 年 最长5 年，可少于 5 年) 秘密*1 0 年 ( 最长1 0 年，可少于1 0 年) 机密*2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均已 在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 夏 x 0 1 年r月9日 第一章引言 第一章引言 一 选题背景和意义 在中国近年来的经济扩张与城市扩张中，地方政府发挥了主导作用，而土 地在其中 扮演了举足轻重的角色。土地为地方政府提供充足的资金来源，并促 进了 地区快速的经济增长和就业增加。据有关资料，2 0 0 6年一季度全国土地出 让金总额已 达3 0 0 0 亿元左右， 预计全年出让金占 地方财政收入比例可能将突破 5 0 % 1 e “ 十五”期间，上海房地产投资拉动了 1 0 0 0多亿相关产业链的发展， 按 照对 g d p增长的贡献率来看，2 0 0 4年房地产及其相关行业总共拉动上海 g d p 增长了 1 9 . 5 % ， 成为 名副其实的 上海第一产业2 . 地方政府对土地的 严重依赖， 导致征地规模的不断扩大，甚至违规违法进行征地，地方财政成为名副其实的 “ 土地财政” 。如有些地方 “ 以租代征” ，擅自 将农用地转为建设用地;有些地 方竞相低价出 让工业用地， 甚至实行 “ 零地价” ，造成工业用地过度扩张、重复 建设。有些地方不按程序，违规调整和占用基本农田等。自1 9 9 9 年新 土地管 理法实施起，7 年中，全国共发现土地违法行为1 0 0 多万件， 涉及土地面积近 5 0 0 多万亩， 比2 0 0 4 年全国新增的建设用地总量4 0 2 万亩还要多出近 1 0 0 万亩。 前几 年违法 用地平均占 新增建设 用地总 数的3 4 % ， 有的 地 方高 达8 0 %以 上3 在经济学中，这种由于征地补偿为零或很低，促使政府无节制地扩大征地 规模的现象被人概括为土地征收中的 “ 财政幻觉” 。征地中的财政幻觉造成土地 资源配置的低效，政府财政风险加大，并引起收入分配的不公、大量腐败滋生 等严重的社会问题。因此，研究政府征地行为中财政幻觉的产生原因及所造成 的后果，具有重要的理论和现实意义。 二 论文的结构 除引言外，本文正文共分四个部分。 i 地方政 府难抑卖 地冲动 靠房地产拉动g d p 让人优.新华网. 2 0 0 6 年4 月8 日 . z资料来源:同 上 性地 违 法 为 何 多由 地 方政 府主导: 利 益 在 作 怪. 新华网. 2 0 0 6 年5 月1 6 日 x i n h u a , c o m 第一章引言 第二章对征地中的财政幻觉给出一个理论分析框架。首先介绍产权保护规 则和征收 ( 用)权的 适用条件，为分析财政幻觉提供了一种理论基础和分析工 具。 接着给出了财政幻觉的含义，并用两个简单的模型说明了征收 ( 用) 权的 限制性条款对政府财政幻觉的约束。 第三章对我国 地方政府产生财政幻觉的成因进行了分析。首先分析我国自 上而下的政绩评价体制和分税制，这一体制使地方政府的利益最大化目 标偏离 社会目 标，为政府过度征收土地提供了极大的激励。接着分析了我国特有的城 乡分割的土地制度，它使得土地征收成为农村土地向城市土地的流转的唯一实 现形式， 突破了政府征用权的法律限制，最终导致了 政府财政幻觉的实现。 第四章对财政幻觉造成的经济效应进行了实证分析。 第五章针对我国的具体情况，提出了治理财政幻觉的政策建议。 三论文的创新与不足 1 、研究视角较新 尽管国内 有大量的文献从经济、社会、 法律层面研究征地中间出现的问题， 但少有学者从法经济学 ( l a w a n d e c o n o m i c s )这一视角去对其进行分析。征收 权从本质上是法律赋予政府的一种对财产权利的超越权，而它的行使是否实现 社会效率又受到理性经济人政府的行为偏好的影响。因此法经济学为这一 问题的研究提供了一个很好切入点。 2 、分析框架的创新 由于我国的土地制度与国外的完全市场化的土地制度存在很大的差异，因 此国 外文献所研究的 财政幻觉与我国的现实存在很大的差异。但是它仍然提供 了一个很好的分析方法。本文借助这样的方法，以 法律对征收权的限制性条件 为线索，将征收权所依赖的经济、社会和法律条件纳入这一分析逻辑中，建立 了一个考察征收 ( 用) 权行使效率的更为一般的分析框架。 3 、论文的不足 第二章提出的 研究财政幻觉的理论模型过于简单，只能作为一个帮助表述 的工具，而缺乏更深层次的理论意义。另外，本文侧重对财政幻觉形成的成因 和经济效率的分析， 而对治理财政幻觉所涉及市场、政治、法律等各方面的综 合改革的分析在深度和严密性上都存在不足。 第二章征地中的财政幻觉:含义与成因 第二章 征地中的财政幻觉:含义与成因 第一节 产权保护规则与征收 ( 用)权 2 . 1 . 1 财产规则、责任规则与不可转让规则对产权的保护 根据 2 0 0 4年我国宪法修正案修订的宪法第十条第三款规定: “ 国家为了公 共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ” 类似 地，宪法第十三条第二款规定: “ 国 家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定 对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 ”在其他法治国家，对政府征 收也有类似的规定。 根据法经济学的理论，财产权利的法律安排确定以 后，财 产权的转让应该通过自由 协商的方式来完成，以充分尊重权利人的意志。但为 什么法律会同时赋予政府这样一种强制性剥夺私人产权的权利? 这就要从法律 对产权的保护方式谈起。由于本文主要涉及土地的征收 ( 用) ，因此这里对财产 权利的讨论，仅仅涉及土地产权的保护. 在法治国 家， 公民 的 财产权利 享受财产规则 ( p r o p e r ty r u l e s ) 的 保护. 在财 产规则下， 法律对初始权利进行界定以后，不再对权利的转让及转让价格进行 干预，而是由权利人以自由让渡的方式进行。如果想从权利的持有人那里获得 这项权利， 就只有通过自 愿的交易， 按照权利人同意的价格才能实现权利的转 让，如果购买方不能提出 让权利人接受的价格，权利人有权拒绝交易。财产规 则适用于权利界定清晰并且稳定安全，谈判双方进行权利买卖的 交易成本较低 的情形。此时，遵循财产规则， 权利的转让通过市场交易完成是有效率的，法 律仅需要界定初始权利，并对侵权行为实行禁令，以充分尊重财产权利人自己 的意志，保障其利益 “ 不受损” 月 。 但是， 不是所有的财产权利都能受到财产规则的保护，换言之，通过市场 交易的方式进行权利的转让并非总是有效率的。当权利界定模糊、稳定性差并 且市场交易的成本很高时，权利的买卖可能无法通过市场实现。如果相对于过 高的交易成本，侵害的事实和损害的价值比较容易确认;那么法律对权利的保 a 陈国富.法经济学.北京: 经济科学出版社，2 0 0 5 . 2 7 - 3 2 第二章征地中的财政幻觉: 含义与成因 护规范就可能从 “ 财产规则” 转为“ 责 任规则” 。 在责任规则 ( l i a b i l i ty r u l e s ) 下， 权利的转让不再以自由让渡为条件，侵权事件发生后，法律不是对其实行 禁令，而是要求侵权人向受害人支付损害赔偿金，它一般等于权利人出 售该权 利所获得的市场价格，小于按财产规则转让权利时所获得的收益 ( 权利人的主 观价值往往高于市场价格) 。因此，在责任规则下，权利人可能被迫进行权利的 转让，而转让收益一般小于主观评价。尽管如此，在交易存在合作剩余但交易 成本阻碍谈判时，责任规则的运用能保证交易总福利的增进，因此仍是有效率 的。 我们可以在后面的分析中发现，法律赋予政府征收 ( 用)权正是这一原理 的体现。 显然，财产规则是一种 “ 向前看”的规范，旨 在防患于未然，并且法律只 需要对权利进行一次清晰的界定，权利的转让完全由 权利人自 行决定， 对于侵 犯财产权的行为，法律只需要依据刑法予以惩罚，以使权利人恢复到没有发生 侵权前的福利水平。而责任规则是一种 “ 向后看”的规范，旨 在事后的补偿， 法律允许财产权利在违背当事人意愿的情况下发生转移，并由国家确认侵权人 对财产所有人的赔偿水平。这一赔偿水平，往往是以市场交易所形成的平均价 格为参数确定的。因此，可以说财产规则是责任规则的基础，它为责任规则实 现效率提供了一个有价值的参考系。在通过市场交易来分配权利的成本很低时， 法律选择财产规则保护产权是有效率的;当通过法律诉讼来分配权利的成本很 低的情况下，使用责任规则是有效率的。 在某些 情况下， 法律则禁止权利的 转让， 这就是不可转让规则( i n a l i e n a b i l i ty r u l e s ) 。一般认为， 对权利的转让进行限制有损经济效率，因为这种限制妨碍了 资源的流动，资源不能流动，资源的配置就无法实现最优。但是，对于某些权 利来说，其持有人可能并不具有正常的民事行为能力，因而权利转让中谈判双 方的理性是不对等的，如果允许权利的转让，则在转让中，由于交易双方民事 能力的差异，会使这种转让变成一种财富的单方面转移，一种强者对弱者的掠 夺过程。显然，在这里财产规则是不适用的。因为对弱势一方来说，权利的转 让就意味着其利益受损。那么，当民事行为主体存在能力缺陷时，是否就一定 适用责任规则?这要看执行权利保护的 “ 第三方” 一般是执法机关是 否公正以及是否拥有充分的信息用以判决原告利益受损的程度。在多数情况下， 执法机关都不具有这样充分的信息。因此，就这些权利来说，要保障权利人的 第二章征地中的财政幻觉:含义与成因 利益“ 不受损” ， 最好的方式就是禁止这些权利的转让5 。 由 上可以看出， 在不同的条件下，法律应用不同的保护规则维护产权依赖 于特定情况下的交易成本。在某些情况下，权利的转让所面临的交易成本过于 高昂，使得一些能够使社会出 现帕累托改进的交易无法发生，对于这一类财产 的转移，法律的有效介入可以增加社会福利。法律赋予政府征收 ( 用)权正是 出于这样一种考虑。 2 . 1 . 2 征收 ( 用)权的条件和补偿原则 征收 ( 用)权是一种通过强制手段获取财产的法律权力。当财产权利面临 政府手中的征收权时，法律对其的保护就从 “ 财产规则”转为了 责任规则，即 财产所有者不能拒绝权利的转让，并且议价的权利也受到限制，转让财产后只 能获 得一 个经过市场平均后的“ 客观价值” ( o b j e c t iv e v a l u e ) . 土地的征收 ( 用)常常发生在公共项目的建设中。由于公共项目 建设通常 需要从许多不同的所有者那里购买大片的土地，并且要求这些土地是相互毗邻 的。譬如，不同的高速公路路段必须紧密相连，否则无法连接在一起。这种连 续性给土地所有者进行要挟 ( h o l d - u p ) 创造了 机会， 从而会阻碍正常谈判. 为了说明这一点，假设政府希望在一片土地上建一个公园，该片土地属于 1 0 0 个所有者拥有。假设公园将给周围的 1 0 万居民带来益处，这些居民每人支 付1 0 0 元来建造公园。 如果这片土地的所有者们对土地的总体评价低于1 0 0 0 万， 那么建这个公园就是有效率的。不妨假定每个土地所有者拥有同 样大小的土地， 他们对自己的土地的评价为8 万。 因此， 建造公园会产生2 0 0 万的社会剩余 ( 建 造成本 8 0 0万，收益 1 0 0 0万) 。但是，在实际操作中这一交易可能不会发生。 例如，出售土地的人有激励隐藏他们对土地的真实评价，而向购买者索取高于 1 0 万元的价格， 如果大部分土地所有者都这样做， 这片土地的总价值将超过1 0 0 0 万，公园就无法建成了。而且在土地交易谈判的后续阶段还可能遇到土地所有 者的要挟问 题，也就是我们通常所说的 “ 钉子户”问题。例如，一旦铁路或输 油管道开始铺设，放弃它而代之以其他路线的成本就会非常高，预定路线的土 地所有者预期到这一点，就会向项目 人提出超出土地机会成本的价格，以攫取 公共项目的租金。而且越到谈判后期，要挟的动机就越大，项目 成本增加越多。 同 样的动机也存在于公园的潜在受益方。 即使土地所有者愿意将土地以8 0 0 ， 陈 国 富 . 财 产 规 则 、 责 任 规 则、 不可 转 让 规 则 与 农 地 产 权 保 护 . 开 放 时 代. 2 0 0 6 ( 4 ) , 6 7 48 第二章征地中的财政幻觉:含义与成因 万的总价值出售出去，但在公园的受益方中，一些居民可能会隐藏自己的真实 评价，说公园对他来说只值5 0 元， 甚至不值钱，而寄希望于其他居民出更高的 价格， 如果大多数居民都这样出 价，那么总出 价就会低于 8 0 0万，最后， 公园 可能因为购买方的出价太低而无法建成。 “ 要挟”和 “ 搭便车”( f re e ri d e r )的存在使得公共项目的建设通过市场机 制完成的交易成本过高。如果能够集中性地评价这块土地的总价值，并且能够 集中性地得到每个居民对公园的真实价格，然后向每个居民征税，那么 “ 要挟” 问题和 “ 搭便车”问题就能得到消除，社会总福利就会增加 ( 在上例中，合作 剩余为1 0 0 0 - 8 0 0 = 2 0 0 万) 。 这就是征收 ( 用) 权使用的经济合理性， 它能够降低 公共项目的总建设成本，并通过对成本的再分配 ( 通过税收分配到各利益主体 上) 实现社会福利的 再分配。 从本质上讲， 征收 ( 用) 权的设计反映了法律制度对市场失灵的矫正，最 终的目的是为了实现社会效率。因此，法律需要对征收 ( 用)权的主体政 府的 行为进行严格约束，防止其在行使权力时偏离法律设计这一制度的最初目 标。 首先，法律规定，只有当政府以市场机制获得土地的成本比征收土地的成 本更高时，征收 ( 用)权的动用才是合理的。这就使得征收 ( 用)权只能是市 场交易的一种补充形式。因此，在法治国家，拥有征收权的政府首先要争取以 谈判的方式与土地所有者进行交易，只有政府的最高出价被拒绝时，政府才能 动用 宪法所赋予的 征 收 ( 用) 权6 。 这一规定把政府对市场 交易的 干涉限 制在最 小的程度上。 即使如此，作为一个自 利的理性主体，政府出于对自 身利益的考虑， 在行 使征收 ( 用)权的时候仍然可能出现偏离社会效率的行为。因此，宪法对政府 征收 ( 用) 权的使用还规定了两个基本的限 制性条款。一是征收 ( 用)的土地 必须限定为 “ 公共使用”( p u b l i c u s e ) ;二是要对土地的原所有者给予 “ 合理的 补偿” ( j u s t c o m p e n s a t i o n ) . “ 公共使用” 是政府行使征收( 用) 权的 前提条件， 它要求政府的征收( 用) 行为必须对于实现公共利益的目 标是 “ 合理必要的” ，从而可以防止任何单位或 个人试图通过利用政府的 征收 ( 用) 权掠夺他人财产。 “ 合理补偿”条款要求政 p a tri c ia m u n c h . a n e c o n o m i c a n a ly s is o f e m in e n t d o m a in . t h e j o u rn a l o f p o liti c a l e c o n o m y . 1 9 7 6 , v o l 8 4 . no . 3 : .4 7 3 - 4 9 8 第二章征地中的财政幻觉:含义与成因 府必须向被征收者进行公正合理的补偿，该补偿标准以财产的市场价值为基础， 由 政府与被征地者协商或者通过专业评估机构来评定。 征收 ( 用)权必须受到 “ 公共使用” 和 “ 合理补偿”的双重约束，才可能 创造出 社会 净福利， 保证公民 财产权利的 有效运 用7 。如果两个约束中的 任意一 个不能满足，就会发生政府滥用征地权的行为，即被称为 “ 财政幻觉”的现象。 下一节将对财政幻觉做出解释，并详细说明征收 ( 用)权的两个限制性条款是 如何防止政府财政幻觉的发生的。 第二节土地征收 ( 用)中财政幻觉的成因 2 . 2 . 1 财政幻觉的含义及文献综述 政府的财政幻觉 ( f i s c a l i l l u s i o n )主要指政府在进行公共管理时的一种过度 调控。在市场经济中，政府的主要职能是解决市场失灵，提高资源配置效率， 这一目标的实现要求政府必须是一个以社会福利或公共利益最大化为目 标的行 为人，即政府通过比 较它的行为所引起的社会成本和社会收益的大小做出决策。 当政府没有按照社会福利最大化，而是像其他经济人一样，按照自身的成本和 收益做出决策，这样的政府就被称作存在 “ 财政幻觉，o “ 财政幻觉” 理论最早是由意大利经济学家a m i l c a r e p u v i a n i 所提出，被公 关选择学派的经济学家们所发展，用来解释政府规模不断增长的原因。该理论 假定，纳税人按照他们税收账单的规模来衡量政府的规模。因此，为了 增加政 府规模而不遭到纳税人的抵制， “ 政治集团 会采取种种措施，使纳税人产生一种 幻觉， 认为自 己 承 担的税收负担比 他们实际 承担的 税赋轻” e“ 如果纳税负 担可 以用这样的方式加以伪装，那么公民们就会产生政府比它实际的规模更小的幻 觉， 而政府 就 可以 超 越公民 所情愿的 水平增 长” ， 。 因 此， “ 政府部门 对公 共产品 的提供可能 没有经济效率” ” . 可以看出，政府的 “ 财政幻觉”实质上是一种政府失灵，即由于政府的成 本一收益函数与社会的成本一收益函数不一致，从而导致政府对公共资源的错 考 特， 尤伦 著. 法和 经 济 学. 第3 版. 施 少 华 等译. 上 海: 上 海 财经大学出 版社， 2 0 0 2 . 1 3 6- 1 4 2 l a m e s m. b u c h a n a n . p u b l i c f in a n ce i n d e m o c r a ti c p r o c e s s . l o n d o n : o x f o r d u n i v e r s i ty p r e s s , 1 9 6 7 : 1 3 1 ， 缪勒著.公 共选择理论. 杨春学等译.北京:中国科学社会出 版社，1 9 9 9 : 4 1 2 . 4 1 3 b lu m e . l a w r e n ce , r u b in f e l d . d a n i e l 几c o m p e n s a ti o n f o r ta k i n g s : a n e c o n o m i c a n a l y s i s . c a l i f o r n i a l a w r e v i e w. 1 9 9 4 , v o l 7 2 . i s s u e 4 , 6 2 1 第二章征地中的财政幻觉:含义与成因 误 配 置。 法经 济学 借 助这 一 理 论， 对政 府在 土地的 管 制征收 ， ( r e g u l a t o ry t a k i n g s ) 中 进 行补偿的经济效率进行了 研究。 1 2 政府对土地的管制征收进行补偿， 将使得土地投资者未来的 投资决策发生 扭曲，过度的投资在那些可能引 起政府管制的土地上， 造成资源浪费.因此， 许多人主张政府的管制征收不应该进行补偿，即零补偿曰 。 但是， 零补偿将导致 政府“ 财政幻 觉” 的出 现. 由 于 “ 政府像其他经济人一 样， 具有货币 激励( p e c u ni a r y i n c e n t i v e s ) ， 他在 计算 成 本和收 益做出 决 策时， 仅 仅考 虑实 际 发 生 的 货币 成 本1 4 h r 而 “ 政府控制下的资源被认为是无成本的，资源的机会成本会在政府的决策中 忽略不计。因此，在土地征收中，如果政府不对土地所有者给予任何补偿，政 府就会无节制地扩大征地规模，直到官员对公共物品的 边际主观价值等于零” 1 5 ，即政府在土地征收 ( 用)中出 现过度征收的“ 财政幻觉” 。 如果政府征地过 程中对被征收人进行补偿，征地过程的社会成本就内部化为政府的预算支出 ( b u d g e t a ry o u t l a y ) ，从而有效约束政府的过度征收。因 此在土地征收中，征地 补偿实际上扮演了“ 政府失灵的 矫正机制”1 6 的角色。 在我国，财政幻觉具有特殊的条件和表现形式，即征地补偿不等于零，但 它基本可以由政府单方面来决定。只要政府对出让土地的收入存在依赖，它就 有降低征地补偿的动机，征地补偿动机的降低又会促使政府进一步扩大征地规 模，直到行政官员对公共物品的边际价值等于降低后的征地补偿。因此，在征 地补偿由 政府自己决定时，即使土地成本不为零，财政幻觉依然存在。 ” 尽管国内很少有学者用 “ 财政幻觉”的视角去考察政府的征收 ( 用)行为， 但是理论界普遍都看到征地补偿过低导致了政府的过度征收 ( 用)土地，并对 u管 制 征收 是 指 政 府 对私 人 产权进 行 分区 制( z o n i n g ) 、 环境 管制 等 对财产 的 使 用 进 行限 制的 管 制， 这些管 制中没有发生财产的没收，但是却使得私有财产的 价值减损 ( 因为限制了 其用途，从而使所有者凭借产 权获利的能力下降) 。由 于物质征收 ( p h y s i c a l t a ki n g )的补偿受宪法严格规定， 但政府进行管制征收是 否补偿却没有明确的规定，正是由于管制的这一含糊性，导致美国财产征收理论的研究从一般征收补偿 转 移到 对管 制 征 收的问 题。 见t h o m a s j . m i ce l i . a n d k a t h l e e n s e g e r s o n注5 . 1 7 l a w r e n ce b lu m e , d a n i e l l . r u b i n f e l d , p e rr y s h a p ir o . t h e t a k i n g o f l a n d : w h e n s h o u l d c o m p e n s a t io n b e p a i d ? . t h e 咖a r t e r l y j o u r n a l o f e c o n o m i c s . 1 9 8 4 , v o l . 9 9 , n o . 1 : 7 1 - 9 2 1 3 见b a xt e r , a l t r e e .( 1 9 7 2 j o h n s o n ( 1 9 7 7 ) , b lu m e , r u b i n f e l d , s h a p iro ( 1 9 8 4 ) , b lu m e . , r u b in f e l d .( 1 9 8 4 ) , mi c h a e l ( 1 9 8 9 ) , t h o m a s j . mi cel i . a n d k a t h l e e n s e g e r s o n ( 1 9 9 6 ) u t h o m a s j . m i ce l i . a n d k a t h l e e n s e g e t s o n . c o m p e n s a t i o n f o r r e g u l a t o ry t a k in g s : a n e c o n o m i c a n a l y s i s w i t h 彻p l i c a t i o n s . e n g l a n d : j a i p r e s s i n c . 1 9 9 6 . 2 3 - 2 4 ”j o h n s o n , m .b . 1 9 7 7 . p l a n n i n g w it h o u t p r ic e s : a d i s c u s s io n o f l a n d u s e r e g u l a t io n w i t h o u t c o m p e n s a t i o n . i n p l a n n i n g w it h o u t p r i c e s : b , s i e g a n i c x i n g t o n ( e d 习 . l e x i n g t o n h o o k s , 1 9 7 7 : 6 3 - 1 1 1 1 s b lu m e . l a w r e n ce , r u b in f e l d . d a n i e l ， 见注3 1 7 陈国富. 产权分割、 产权残缺与农民 利益 - 农 地征收中 农民 利益的法经济学分 析 第二章征地中的财政幻觉:含义与成因 补偿不足所依赖的一系列特定的约束条件进行了分析。 陈国 富 3 认为， 我国 特有的 城乡分割的土地制度， 使得政府成为城乡间 土地 流转的唯一中介，这造成城乡土地流转中农民的土地产权失去法律保护，成为 一种残缺的产权，从而政府能够随意进行土地征收，压低征地补偿。 周其仁1 9 认为 土地一 级 市场没有开放和缺乏 竟争， 社会无从知 道土 地的 市场 价格信号，这就决定了 我国无法像发达的市场经济国家那样按照土地的 “ 市场 价值”对政府的补偿给予规范。 国家发展研究中 心 课 题组 2 0 提出， 在现行的 财政体 制下， 即 使 存在一个土地 市场价格，由于地方财政对土地转让收入的过度依赖，使得政府有强大的动机 破坏 “ 合理补偿”的法律限制，压低补偿。 程洁2 1 认为， 即使以 清晰的 产权界定和完整的土地流转为前提，由 于程序违 法与程序责任缺失，政府的征收征用权能够超越法律限制，被用于满足非公共 利益的土地需求， 这使得 “ 公权私用”获得了一定程度的 “ 合法性，n 这些研究都表明，中国政府出现征地中的财政幻觉是一系列经济、政治和 法律关系所决定的。 但是，由于缺乏一个一般性的分析框架，这些分析是局部 的，没有反映社会的经济、政治、制度原因在形成我国所特有的 “ 财政幻觉” 中的地位和相互间的作用。 政府对土地的征收 ( 用) 及其补偿额，受到法律对其权力的约束，因此， 在下面的分析中，我们将从征收 ( 用)权的限制性条款的讨论出发，简单描述 土地征收 ( 用)中的财政幻觉问题，并分析它对经济效率的影响. 2 . 2 . 2 财政幻觉与征收 ( 用)权的限制性条款 2 . 2 . 2 . 1 财政幻觉与合理补偿 假定政府计划征收一大片土地，这片土地由n个独立且具有相同偏好的土 地所有者所拥有， 并 假定每个人拥有的土地同 质且面积相同。 用v ( r ) 表示土地所 有者对土地进行投资 所获 得的 收 益，并且v ( r ) o , v ( r ) o ， 其中r 表示土地所 1 8 陈 国 富 . 财 产 规 则、 贵 任 规 则 、 不 可 转 让 规 则 与 农 地 产 权 保 护. 开 放 时 代 . 2 0 0 6 ( 4 ) : 6 5 . 7 5 19 周 其 仁. 农 地 产 权与 征 地 制 度 中 国 城 市 化面 临 的 重 大 选 择. 经 济 学 季 刊. 2 0 0 4 ( 4 ) : 1 9 3 - - 2 1 0 知 国 务院发展研究中心“ 中国 土 地政策改革” 课题组.中国土地政策框架的演进: 成就与挑战.国 务院发 展 研究中 心 调 查 研究 报 告 ， 2 0 0 6 ( 3 3 ) , 1 - 3 1 2 1 程洁.土地征收征用中的 程序失范与重构 法学研究. 2 0 0 6 ( 1 ) , 6 2 - 7 8 第二章 征地中的财政幻觉:含义与成因 有者在土地上的投资水平。 0 , b ( m ) 0 。 其中m代表政 府征收土 地的 份 数。由 于前面假定 土地所有者所拥有 的土地是等额且同 质的，因此m也代表了被征收者的数量。 给定每个土地所有者对土地的投资水平r ，从而土地所有者对土地的主观价 值v ( r ) 是确定的， 从社会的 角 度而言， 这是征 收 ( 用) 行为的 机会成本: 一旦土 地资源被政府征收 ( 用) ，它就不