（教育经济与管理专业论文）中国民办高校政府资助政策研究.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 民办高校的出现打破了公办高校一统天下的局面丰富了我国高等教育的供给机 制在高等教育的大众化过程中增加了入学机会满足了大众对于高等教育的需求 在减轻国家财政负担激活高等教育体制也发挥了一定的积极作用 但是目前民办高校的发展面临着经费上制度上的一系列困境政府作为高等教育 的主要承担者肩负着实现社会公益性目标的责任对于如何通过政策扶持引导民办 高校良性发展解除民办高校发展的体制性障碍政府必须拿出对策有所行动一个 公平公正政策法规明确合理保障措施有力的环境才是民办高校茁壮成长的土壤 才可能形成民办公办高校良性互动有序竞争的繁荣局面 本文正是从民办高校政府资助政策入手探讨政府在民办高校的发展中的责任与义 务以及将来可以做出的政策选择第一章导言部分对问题提出的背景意义作简要的 阐述以此展开全文的论述第二章是对政府资助民办高校理论上合理性必要性加以 证明为下文的写作构建起理论基础第三章是基于民办高校的现实问题以及政府资助 的现状展开分析明确民办高校目前面临的问题发展上的障碍以及政府资助工作的 不足之处第四章为比较研究借鉴美国日本在私立高校资助方面一些好的作法开 阔我国政府资助政策的视野第五章在前面分析比较研究的基础上提出个人对于政 府资助民办高校政策的设想 关键词民办高校政府资助政策 中国民办高校政府资助政策研究 ii abstract the appearing of private colleges has broken the situation that stated-owned colleges have been dominating our society, and enriched the talent-supplying system of our higher education. in the process of publicizing the higher education, more chances of receiving higher education are given by private colleges, which satisfy the publics desire for higher education. and private colleges have exerted a positive effect on decreasing the burden of government funding and stimulating the system of higher education. however, now the development of private colleges has been facing a series of difficult situations in their funds and policies. as the main supporter of higher education, our government shoulders the responsibility of achieving the goal of our social public interests. therefore, the government must work out a solution and take some action, making private colleges develop well and cleaning out the system obstacles in their developing through some policies. one environment with fairness and justice, with reasonable polices and regulations, with strong protecting measures, only this kind of environment can make private colleges thrive. and one situation will occur that private colleges and state-owned ones interact and compete in a healthy way. this paper just starts with government-funding policies towards private colleges, makes a discussion of the governments responsibility and obligation in the development of private colleges, and of which policy choices can be made in the future. the first chapter is the introduction part which briefly states the background and significance of the research, and then makes a statement in the whole paper. the second chapter proves that it is reasonable and necessary to support private colleges in the theoretical sense. this chapter aims at proving a theoretical foundation for the whole paper. the third chapter analyzes the problems that private colleges are faced with and the current situation of government funding towards private colleges. and in this chapter, the following issues are clear out: the problems that private colleges are facing, the obstacles in private colleges developing and the shortcomings of government funding. the fourth chapter is a comparative study, which can broaden the horizon of government funding policies by resorting to some favorable college-funding polices adopted by america and japan. the fifth chapter provides an individual plan on government-funding policies towards private colleges on the previous analyses and the comparative study. key words: private colleges; government-funding policies 中南民族大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果除了文中特别加以标注引用的内容外本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担 作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查 阅和借阅 本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文 本学位论文属于 1保密在_年解密后适用本授权书 2不保密 请在以上相应方框内打 作者签名 日期 年 月 日 导师签名 日期 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 第一章 绪论 一问题的提出 从 20 世纪70 年代末恢复办学发展至今 我国民办高等教育成长迅速 截止到 2006 年我国民办高校数量已经达到 278 所比2005 年增加26 所增长了10.3%2006 年 全国民办高等教育包括普通及成人本专科共招生 103 万人比上年增长17.1% 民办高等教育在校生为 280.5 万人比 2005 年增长 31.9% 1在众多学者的笔下 民办 高校的出现不仅满足了人民群众接受高等教育的多样化需求而且深化了高等教育的办 学体制改革优化了高等教育的办学结构促进了高等教育的大力发展广开学路为 国家培养各类应用型人才起到了不可替代的作用但是实际上我国的民办高校主要满足 的是教育的过度需求它的发展是由于公立高校教育供给不足而引起的因此民办 高校扮演的是补充者的角色这样一个补充者在理论上担负着推动教育多样化增加教 育投入促进公立民办高校之间竞争等高尚而宏伟的重任但是正因为当初进入高等 教育市场之时政府这个有意或无意的补充者定义使得我国的民办高校一直生存 在政策的边缘与夹缝之中试想连其自身生存都存在问题的弱势个体如何去完成社会 赋予它的重任并且其背后所隐藏的发展性障碍在目前乃至今后的很长一段时间都会影 响到其健康发展 经费的筹措渠道单一 使得大量民办高校办学困难 面临倒闭的危机 社会政策环境的歧视又让民办高校沦为质量低劣的代名词生源严重不足产权规定 的模糊性降低了民办高校办学主体的积极性社会投入不踊跃总的来评价 20 年的 民办教育的发展基本评价是非常弱小而边缘 2用杨东平的这句话来概括民办高校的 生存状态的确再恰当不过了 众多问题中经费问题无疑是民办高校当前最大的难题民办高校的主要收入来自于 学生所缴纳的学费从准确意义上来讲民办高校走的是一条以学养学的发展道路虽 然这种方式在一定历史时期发挥了它的积极作用但随着民办高校的进一步发展和规模 的扩大民办高校要想获得进一步发展单靠学费的收入远远不能适应时代要求因为 学费的上升空间毕竟有限考虑到目前我国的经济状况和国民收入的总体情况民办高 1 2006 年全国教育事业发展统计公告 2007-03-10 2 杨东平. 选择大力发展民办教育是一个历史机遇m. 七方民办高等教育国际研讨会报告 资料来 源搜狐教育 中国民办高校政府资助政策研究 2 校现阶段的学费收入已经大大超出了我国居民的消费承受能力进一步的增长不仅会影 响到适龄青年的教育入学机会也会制约民办高校的规模扩大也就是说在民办高校的 发展中存在着这样一条二律悖反的逻辑仅仅依靠学费支撑办学必然要求扩大办 学规模以增加学费收入并且提高学费的人均给付可以促进绝对值的增加但是一 旦学费收入上升到某一个阀域超过了承受能力的时候那么学费的增涨必然会带来入 学人数的下降因此依靠学费的滚动积累来完成民办高校的规模扩张和质量提高是极 不现实的而在这种情况下民办高校想要生存发展就必须多渠道的吸纳社会资金的 注入 如何才能吸引到社会资金来支持民办高校 政府作为公共事业的提供者与维护者 更应当首先做出表率和政策上合理引导对于缺乏资源的体系来说政府给私立高等 教育提供资助是一个棘手的话题但是高等教育经济学的第一法则是如果没有公共 补助社会就不会对高等教育领域有足够的投资实现充分教育目标意味着政府要提供 财政资助另外政府对私立大学提供少量资助会带来大幅度的私人投入 3由此看 来对于同样具有公益性的民办高校政府给予一定的经济资助义不容辞除了经 济资助之外民办高校更是政策环境中的贫困者而资源匮乏的政府却在政策的规定上 有着无与伦比的优势与掌控权给予民办高校政策上的优惠丝毫不亚于经济上的直接给 付通过政策的放宽来提高民办高校的地位引入社会资金的投入政府对于民办高校 的发展负有不可推卸的责任政府更有条件为民办高校的前进扫除制度性的障碍 二研究意义 一理论意义 1 . 对于我国民办高校的政府资助政策研究有利于完善民办高校的资助体系 政府对于我国民办高校的资助政策只是停留于相关民办高校办学法规条例中的只 言片语没有形成独立成文的制度体系对于相关规定中的细则制定完善没有统一的 要求和安排现有经费资助并非是一种经常性的经费资助在经费资助方面也缺乏一个 明晰的经费资助标准体系这样也就造成了各地方在资助政策内涵领悟上的偏差与行动 上的背离我国政府必须在民办高等教育今后的发展过程中尽快地明确经费资助政策 逐步地建立资助体系对民办高等教育的发展进行有计划的政策性资助 3 罗杰 l盖格. 私立高等教育与公共政策私立高等教育在经济现代化过程中的角色j.北京大学 教育评论20033 中南民族大学硕士学位论文 3 2 . 政府对民办高校进行政策资助有利于提高民办高校地位完善民办高校法制 建设 政府应转变视野不再以高等教育的补充者角色来定义民办高校在法律上给予其 相应的承认提高民办高校办学地位完善民办高校的法制建设使民办高校在教育体 制多样化中发挥其主导作用推动我国高等教育的发展 二实践意义 1 . 政府对于民办高校进行资助有利于降低学费促进教育机会均等的实现 民办高校走的是一条以学养学的发展道路这种经费模式进一步制约了民办高校的 发展和规模的扩大而且根据我国目前的经济状况和国民收入的总体情况民办高校的 学费已经超出了大多数家庭的一般承受能力对于那些因为交不起学费而被拒之于高等 教育大门之外的贫困家庭的子女教育机会是不均等的而且也有违教育公平所以政府 对民办高校进行资助有利于降低民办高校的高额学费扩大入学增加教育机会促 进教育机会均等 2 . 政府对于民办高校进行资助有利于鼓励民间资本投资办学振兴民办高等教 育 高等教育经济学的第一法则是如果没有公共补助社会就不会对高等教育领域 有足够的投资实现充分教育目标意味着政府要提供财政资助另外政府对私立大学 提供少量资助会带来大幅度的私人投入政府的资助会给予民间资本投资办学以信 心能够起到鼓励民间资本办学的积极作用是大力发展民办高等教育的前提与基础 只有得到政府经济和政策上的首肯与支持民办高等教育事业才能得以振兴 3 . 政府对于民办高校进行资助可以减轻学校的办学压力促使其将注意力转移 到教育教学上来提高民办高校的办学质量 经费短缺问题是民办高校的发展瓶颈办学者在创立一所学校使其经营进入 正常轨道之后所想的并非如何提高学校的教育教学质量而是如何筹集到来年学校 发展运作的日常资金办学经费的压力使得办学者不得不整日奔波于学校的日常琐碎 事务根本无暇考虑学校的教学质量提升而这种不得已为之的舍本逐末的作法只会 让民办高校在良性发展上渐行渐远 中国民办高校政府资助政策研究 4 4 . 政府对民办高校提供资助可以实现对其的有效管理指导鼓励学校培养社 会需要的人才 政府对民办高校提供资助可以使政府介入到民办高校的管理中来规范引导民 办高校的办学行为考虑到资本的逐利性民办高校在办学过程中难免会因为眼前的利 益而做出损害到学生乃至社会公众利益的行为而政府的介入能有效的约束民办高校 指导鼓励学校在人才培养和专业设置上更符合社会公众的利益 三文献综述 一法律政策条款 美国政府制定的有关于规范资助私立大学发展的法律政策条例在美国联邦政 府和州政府都有权制定有关私立高等教育立法教育立法权主要归属州政府美国有关 私立高等教育立法并不强调形成完备的立法体系如 1787权利法案1862 年莫里 尔法案1958 年国防教育法等都相继对私立高等教育发展有所规定和描述而高 等教育法一直到 1965 年才颁布1862 年莫里尔法以拨地或其他方式鼓励兴办高 等职业教育1958 年通过的国防教育法给公私立大学提供学生助学贷款和大量的 科研经费1963 年高等教育设施法规定向公私立非营利性大学设施提供联邦补助 金和贷款1965 年高等教育法规定联邦政府向公私立大学提供长期资助1972 年修订的高等教育法规定联邦政府不带任何附加条件向公私立大学提供资助所 有家庭经济困难的学生均可申请联邦资助并开始设立学生贷款美国有关私立高等教 育立法实用性强注重立法对私立高等教育发展的实质性效力具有很强的可操作性和 可变性 日本政府制定的有关于规范资助私立大学发展的法律政策条款日本有关私立 高等教育立法数量多覆盖面广形成了严整完备和系统的私立高等教育立法体系 1919 年大学令旨在解决私立大学和帝国大学的不公平在规定大学的基本财产教 员数和教育研究设备等方面的严格条件下 也给专门学校打开了升格之门 1963 年中央 教育审议会进行了关于大学教育的改善报告而 1967 年开始研讨关于为了今后 学校教育综合性的扩充设备基本措施两份报告都明确指出高等教育的目标和结构无 法适应社会需要的发展 国家也开始呼吁充实对私立大学的资助 1947 年 教育基本法 1949 年 私立学校法1970 年日本国家创设了对私立大学等经常性经费的国库补助金 同年制定了 日本私学振兴财团法1972 年日本政府开始给予私立大学经常性补助金 中南民族大学硕士学位论文 5 1974 年私立学校振兴方案座谈会就指出了用公费对私立学校资助的必要性1975 年 制定了私立学校振兴助成法私立学校振兴援助法并于 1976 年施行法规规 定国家应对私立大学提供经常性费用的补助以及税收优惠政策等并明确表示了国家对 关于私学振兴基本姿势和财政援助的基本方向这套法规对于促进私立高等教育发展具 有划时代意义日本的私立高等教育法规体系无论从纵向上还是从横向上看都是完 善而又严谨的 这些法律法规 明确规定了私立高校的管辖机关及权限 内部管理制度 设置程序及标准政府对私立高校资助的范围程序计算方法等使私立高校教育资 助纳入法制化的轨道这样一方面完善了政府对私立高校的监督管理和资助工作另一 方面使私立高校的发展具有强有力的法律保障不受政府过多的行政干预保证其自身 的健康发展 我国的民办高等教育法规体系也已经基本建立宪法教育法高等教育法 职业教育法教师法在民办高等教育办学方面都做了相应的规定2002 年全国人 大常委会颁布了我国第一部有关民办高等教育的专门法律民办教育促进法对规范 和指导民办高等教育的办学作了全面而详细的规定2004 年国务院制定了与之配套的 民办教育促进法实施条例对民办教育促进法的有关规定进行了细化和补充 民办高等教育法规体系的确立为全面实现民办高校依法办学政府依法治教奠定了良 好的基础但是我国现行的民办高等教育法律只对民办高等教育发展过程中一般性的问 题做出了规定部分条文的规定具有相当的概括性要使它真正落到实处国家必须制 定与之相配套的法规如实施细则程序性法规等同时由于我国地域辽阔各地办 学环境办学条件差异极大因此各地应针对本地的实际情况在遵循有关法律的基 本精神和基本原则的前提下制定一些切合本地实际的地方性法规如河南省实施中 华人民共和国民办教育促进法办法湖南省社会力量办学收费管理办法等等都从各 地方实际情况出发制定具体条例措施来保障和促进民办高等教育的持续健康发展 但是我国的一些法律条款还存在在规定上比较笼统和模糊缺乏可操作的程序性规范 在实际执行过程中缺少明确的指导性意见的问题 二相关论文 从研究对象的国别角度可以分为多国比较研究主要的比较对象是私立高等教 育的发达国家日本与美国周朝成美日中私立民办高等教育发展的政府经费资助 之比较研究2007徐国兴政府对私立大学财政资助制度及其评价功能日本的经 验和启示2007徐玉斌张凤娟发达国家政府资助私立学校的模式2000朱 中国民办高校政府资助政策研究 6 邹莉从立法看日本的私立大学教育2005这类文章主要探讨国外发达国家私立大 学发展中政府资助的主要形式和成功经验落脚点归于对我国政府资助政策完善的某些 启示性经验虽然能够比较透彻地分析其他国家私立高校资助政策但是对于我国的政 策环境以及所借鉴模式的可行性并没有作更深入的研究中国个案研究王骥第三 部门视角下的民办高校筹资2003彭安臣 公益性视野下的民办高等教育经费筹措 2004周蔺略论政府对民办学校的资助模式2003这类文章一般先从我国民 办高校筹资政府资助的现实问题入手单独或重点分析中国民办高校筹资策略从公 益性或非营利性的角度出发论述政府对于民办高校投资的必要性由于在行文上侧重于 政府资助缘由的理论探析相应地削弱了全文对于政府资助对策的实际构建 从研究所涉及范围大小可以分为整体性研究严丽萍我国民办高校发展优势 及制约因素分析2001崔运武我国社会力量办学中的政府资助问题2000代 蕊华王斌林政府资助与民办高校发展2006周蔺略论政府对民办学校的资助 模式2003上文中的多国比较研究也多数属于此类整体性的研究有利于把握整个 资助政策的系统特征在看待问题上能够关注到系统中的其他子系统的变化与关联情 况作政策分析时更全面更透彻但是由于文章篇幅的限制总体的政策体系构建还 未形成观点比较零散缺少集中度局部性研究黄春华梁新潮政府资助型助 学贷款模式的国际比较及借鉴2006陈国维詹克波对完善高等学校学生资助政 策的思考1997熊志忠教育成本分担制与国内外高校学生资助政策的比较研究 2005李慧勤高校经济困难学生资助实证研究2004佟联克林顿及其政府 的大学生资助政策述评1997安 玛莉 美国助学贷款经验及其对中国的启示2004 这类研究的重点在于政府资助的学生资助方面对于学生奖学金贷款等多种形式的资 助政策做出了单独的分析研究重点突出但是因为仅仅只涉及学生资助这一个方 面不能对整个政府资助政策框架的形成起到关键性作用但可以作为一定的参考 中南民族大学硕士学位论文 7 第二章 民办高校政府资助理论分析 一相关概念 一民办高校 首先关于民办教育长期以来有着各种不同的表述大体上分为私立民 办社会力量办学三种而其中社会力量办学是我国教育管理部门和相关法律 文件中最为频繁使用的概念社会力量办学的说法始见于我国宪法第十九条第四款 的规定国家鼓励集体经济组织国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举 办各种教育事业 国务院于 1997 年 7 月31 日制定的社会力量办学条例就也沿用 了这一称谓经费的来源渠道是判断是否定义为社会力量办学的根本标准这样一来由 国有企事业单位利用非国家财政经费所举办的学校也归为此列足见社会力量办学 这一概念比较宽泛其外延明显大于民办教育所以我国的民办教育并不等同于宽泛的 社会力量办学国务院于 1998 年10 月25 日发布实施的民办非企业单位登记暂行条 例中第二条中规定本条例所称民办非企业单位是指企事业单位社会团体和其 他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组 织可见社会力量办学的说法已经为民办教育和民办学校等名称所取代 民办教育促进法对民办教育的定义是国家机构以外的社会组织或个人利用非 国家财政性经费面向社会举办学校及其他教育机构所以民办教育应满足以下三个 标志性特征民间举办民间管理民间出资 民办高校是民办教育中从事最高层次教育的高教机构是一个与公办高校相对的概 念一般认为教育经费由国家财政部门支出产权公有的高校就是公办高校而教育经 费由非国家财政部门支出 产权私有的为民办高校 其依据是以经费来源为切入点 1993 年民办高校设置暂行规定中规定本文所指的民办高等学校系指除国家机关和 国有企事业组织以外的各种社会团体组织以及公民个人自筹资金依照本规定设立 的实施高等学历教育的教育机构以此为根据本文所说的民办高校不包含附属于 公办高校的二级学院在内是指学历教育院校这类民办高校具有国家承认其学历的教 育招生资格所招学生与普通和成人高校同层次学生一样被同等认可毕业时学校颁发 毕业证书 中国民办高校政府资助政策研究 8 二政府资助 资助的定义帮助提供金石萃编卷三四引合邑诸人造佛堪铭浄修 波若四摄资助徐特立怎样进行自然科学的研究神秘的东西可以资助清谈 以财物帮助明康海中山狼第三折他穿的衣吃的食男女婚姻公私 赋税那一件不在俺身上资助他叶圣陶倪焕之十于是解开钱袋来资助灯彩 蜡烛以及杂项开支 4 借助以上资助的定义本文将政府资助界定如下作为资助行为的主体政府出于社 会公共事业发展考虑运用财政税收以及自身公共权力制度优势给予被资助客体一 定的财政经费支持或者其他方面的政策优待政府资助的目的在于促进被资助客体的发 展以维护社会公益 政府对民办高校的资助可以包括经济资助和政策资助两种经济资助是指在经济上 给予支持一方面是在政府财政上的经费拨款或者是公有资源的无偿供给直接用于对 民办高校的扶持这是一种直接的政府投入另一方面是政府在税收等方面对于民办高 校采取优待政策减免一定的税费这是一种间接的政府投入政策资助是指政府利用 自身的公共权力以及制度优势在制定政策时给予民办高校一定的政策倾斜和优惠为其 提供更为公平合理的发展环境扫除阻碍其发展的制度性障碍 三准公共产品 按照经济学中关于产品分类的理论依据产品在消费上是否具有排他性和竞争性 可以将产品分为三大类公共产品私人产品和准公共产品公共产品的特点是消费 上具有非排他性和非竞争性非排他性是指不论消费者是否情愿都不能把他排除在 享用范围之外非竞争性是指个人对产品的享用不排斥妨碍他人同时享用该产品 也不会导致其他人对该产品数量和质量享用的减少这种物品的消费是集体进行共同 消费的其效用在不同消费者之间是不可分割的同时这种物品的边际生产成本和拥 挤成本为零供给它的成本与享用它的效果并不随享用它的人数规模的变化而变化即 每增加一个消费者不影响其他消费者的利益私人产品的特点是具有利益的独占性和消 费上的排他性该产品只为购买它的消费者个人单独享用准公共产品介于公共产品和 私人产品之间兼有公共产品和私人产品的特征一般认为公共产品应由政府提供 私人产品应由市场提供准公共产品应由政府与市场共同提供 4 汉语大词典普及本编辑委员会. 汉语大词典普及本m.上海 汉语大词典出版社20001654 中南民族大学硕士学位论文 9 高等教育是一种典型的准公共产品高等教育具有一定的排他性消费者可以根据 自己的意愿决定是否接受高等教育服务而且从排他的技术和手段来看排他是可行的 排除其他消费者对教育服务的享受不需要很高的成本利用服务费用的收取可以很容易 地实现排他从消费的竞争性来看高等教育也具有部分的竞争性高等教育资源总量 和个体接受高等教育的能力是有限的在既定的高等教育规模下一个人受了高等教育 就减少了他人受高等教育的机会所以个人在消费该产品时具有明显的竞争性但是 高等教育具有巨大的正外部效应 为个人增加了收益的同时 国家和社会也得到了收益 这种社会收益是多方面的包括促进社会经济增长改善收入分配的不公平增进社会 民主加强社会凝聚力减少犯罪等等其效益既深远又具综合性全局性而对于其 巨大外部社会效益的享用是非排他非竞争的为所有社会成员所共同所有由此可以 得出高等教育既不是消费上具有完全竞争性和排他性的私人产品也不是在消费上完 全不具有竞争性和排他性的公共产品它兼有私人产品和公共产品的性质属于准公共 产品 民办高等教育同样具有准公共产品性质它为个人增加了收益的同时国家和社会 也得到了收益社会收益体现为一方面民办高等教育为国家培养和训练了社会经济 建设需要的劳动者与高素质人才传承和创造了科技与文化另一方面民办教育的发 展培育了教育市场在高等教育领域引入了办学竞争机制提高了整个办学效率可 见国家和社会都是民办高等教育的重要受益者 二政府资助理论依据 一高等教育成本分担理论 高等教育成本分担理论是 20 世纪 80 年代由美国经济学家布鲁斯约翰斯通( d bruce johnstone)首次提出的其主要观点是高等教育在培养人的过程中总是要发生成 本的从其本质上看高等教育不仅是一种成本很高的产业而且是一种成本递增的产 业这是因为它必须反映并代表社会上最先进的文化科学水平配置先进的现代化教学 仪器设备因此需要预付学费与科研经费他认为高等教育的成本应该来自于四大块 政府纳税人家长学生个人或机构捐助者 5 政府通过税收或者印制 钞票等形式分担高等教育成本学生家长以付学费或承担学生的部分生活费等形式分 5 美 d. b. 约翰斯通著 沈红, 李红桃译. 高等教育财政问题与出路m.北京人民教育出版社 2004引自译者前言 中国民办高校政府资助政策研究 10 担成本学生通过勤工助学或暑期打工的形式或通过借款来负担部分成本捐赠个人 或团体以捐赠的形式分担成本因此根据约翰斯通的成本分担理论所谓成本分担 是指高等教育成本完全由政府或纳税人负担转向至少部分地依靠家长和学生负担以 交学费的方式补偿部分教学成本或以支付使用费来补偿由政府或大学提供的住宿和膳 食在中国所谓高等教育成本分担是指在各级政府受教育者个人用人单位及院校 自身之间实现高等教育费用的合理分担 西方教育经济学家提出在实行市场经济的国家里教育成本分担应遵循如下两条原 则第一利益获得原则(benefits-received principle)和支付能力原则(ability-to-pay principle)根据利益获得原则凡得到教育利益的各方都要负担教育成本教育成本 的支付应与受益相配合根据社会和个人收益的大小来确定各自分担的成本份额谁收 益谁承担收益多多承担收益少少承担政府企业和个人三方在负担教育成 本时依据各自的收益来决定同理在个人中不同的个体在负担教育成本时也应依据收 益而定利益获得原则体现了市场经济条件下的等价交换要求依照支付能力原则所 有从教育中获得好处和利益的人无论是直接的还是间接的都应按其支付能力大小来 支付教育成本即以分担能力作为确定高等教育成本分担标准的依据谁的能力大分 担多一点谁的能力小分担少一点支付能力原则反映了社会公平的内在客观要求 利益获得原则与支付能力原则二者相互联系缺一不可 政府是高等教育成本的主要负担者尽管高等教育的接受者是个人但是政府对 高等教育的投资能够获得巨大的经济效益和社会效益经济效益主要体现在由于高等教 育致使个人的技术水平和专业素质的提高对社会经济增长的贡献社会效益主要指因为 高等教育的发展而带来的政治稳定文化繁荣国民素质提高等方面高等教育为社会 培养了大批各级各类高素质的人才并承担着数以万计的从业人员的岗位培训和继续教 育这些高素质人才已成为我国经济建设和社会发展各方面的中坚力量对我国经济的 发展综合国力的增强国防地位的提高发挥了巨大的作用高等教育对于社会的如此 巨大的外部效益也就决定了国家和社会应该是高等教育发展的最大受益者因此在高 等教育的发展过程中政府仍然是高等教育成本的主要负担者 高等教育成本分担理论在理论上为民办高校及其学生获得政府资助提供了合理性 的依据根据利益获得原则凡得到教育利益的各方都要负担教育成本而国家正是 民办高等教育的受益一方一方面民办高校为国家培养和训练了社会经济建设需要的 劳动者与高素质人才传承和创造了科技与文化另一方面民办高校的发展培育了 高等教育市场 在高等教育领域引入了办学竞争机制 提高整个市场的办学效率 可见 中南民族大学硕士学位论文 11 国家和社会都应该为这份公众的共同收益买单政府作为公共利益的全权代表利用公 共财政分担其成本是合情合理的根据支付能力原则应以分担能力作为确定高等教育 成本分担标准的依据可以将政府的资助责任分解为以下三个方面第一个缺乏支付能 力的群体是民办高校的在校生或即将进入民办高校学习的学生对于那些缺乏能力支付 民办高校高昂学费但自身能力又达到接受高等教育基本要求并且有愿望接受高等教育 的学生个体政府是有责任对其进行成本性补偿的因为无论是公办高校的学生还是民 办高校的学生都是社会的纳税人政府在提供公共服务时不应厚此薄彼对于同样缺 乏支付能力的民办高校学生也应补以等同于公办高校学生的资助而且在目前民办高校 学费普遍大大高于公办高校的情况下政府对民办高校的学生资助政策应该加大倾斜的 力度第二个缺乏支付能力的群体是在学费收取与日常办学成本之间难以平衡的民办高 校 许多民办高校在办学经费上捉襟见肘 不得不靠一再压缩生均培养成本来维持生存 生均成本的降低意味着生均质量的下降是不利于民办高校完成社会公益使命的鉴于 影响到社会的公益收益政府是有责任对其进行成本补偿的第三个缺乏支付能力的个 体是政府本身政府的财政能力是有限的政府除了提供公共教育产品外还肩负着其 他公共产品的提供所以政府对于民办高校的资助也应视自身能力而定 二第三部门非营利组织理论 第三部门是指不以获取利润为目的而以推进社会公益为宗旨的独立部门它介于 政府组织营利组织之间的一切社会组织又称非营利组织第三部门是在特定的社会 背景下相应于一定的问题而存在与发展起来的它所对应的是 市场失灵与政 府失灵的问题第一个方面由于搭便车导致在公共产品供给方面的市场失灵 市场便把公共产品供应职能的责任转交给政府但是因为人们对公共产品需求的偏好呈 多样化趋势政府又不可能一一满足所有社会成员的公益需求偏好这样一来也就导致 了在公益方面的政府失灵第二个方面由于信息不对称现象的作用某些私人产 品的供应中会出现契约失灵或私益方面的市场失灵这两种失灵是产生非政府 非营利的第三部门的根本原因也是其得以发展的内在动力随着我国政府职能的转变 和市场经济体制的建立政府国家体系和企业市场体系并列的第三种力量第三 部门非营利组织开始从事大量的社会服务活动填补政府与企业都不适于进入或者 力所不及的空白地带推动我国社会经济发展第三部门具有解决现代社会特有问题 推进现代化与民主化以非政府形式提供公共产品优化资源配置或重新配置的功能 一般认为第三部门非营利组织具有以下三个方面的明显特征他不采取强迫 中国民办高校政府资助政策研究 12 的方式让客户接受它提供的产品和服务在非营利组织运行过程中任何人都不得对运 行成本与收益之差形成的盈余部分进行分配它没有一个清晰的 所有制 (ownership) 和问责制(accountability) 6而美国学者 lester m. salamon 在考察全球13 个国家非 营利组织的基础上提出了鉴别非营利组织的六条标准这六条标准分别是组织性 即非营利组织必须有依据国家法律注册的合法身份有法人地位有契约权有组织管 理者组织的管理者能对组织的承诺担负个人的经济责任组织内部有规章制度组织 有经常性的活动民间性非营利组织不是政府的一部分也不是由政府官员参与的 理事会但它可以接受政府的资金支持非利润分配性非营利组织可以盈利但其 利润所得不能进行分配必须继续用于组织的使命自治性非营利组织能控制自己 的活动有不受外部控制的内部管理程序志愿性无论是在实践活动中还是在管 理活动中均有显著的志愿参与性在组织结构上能够形成志愿者理事会并广泛使用志愿 者公共利益性服务于某些公共目的和为公众奉献 7无论是从三个基本特征着眼 还是六条判定标准来看第三部门非营利组织核心本质的内涵在于非营利性与公 益性 国务院于 1998 年 10 月 25 日发布实施的民办非企业单位登记暂行条例中第二 条规定本条例所称民办非企业单位是指企事业单位社会团体和其他社会力量以 及公民个人利用非国有资产举办的 从事非营利性社会服务活动的社会组织教育法 第二十五条第二款关于任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构 的规定以及民办教育促进法关于民办教育属于公益性事业界定我国这些有关民 办高校办学的法律法规中都规定了我国民办高校的非营利性在准公共产品一节中也 论证了民办高等教育产品的准公共产品属性以及其巨大的社会公益性此处不再重复 论证而且作为具有法人资格和独立行为能力的个体民办高校的组织性和自治性明 显符合第三部门非营利组织的定义与相关特征规定所以可以判断我国的民办高 校是存在于政府与企业之间的第三部门非营利组织 正是因为民办高校从属于第三部门这一类别所以民办高校与政府之间的责权关系 上应遵循政府与第三部门之间的社会约定这也为政府提供对于民办高校资助的合理性 打下了理论基础第三部门作为治理结构的重要主体之一政府对其应从适应人类未来 发展需求的战略高度而非简单地将第三部门作为政府执政的助手的角度充分认识到 与第三部门合作的重要性和长远意义并以法律或协议的形式明确与第三部门的合作伙 6 闵维方. 2005 2006 中国教育与人力资源发展报告m.北京北京大学出版社200690 7 美 莱斯特 萨拉蒙李亚平于海译. 第三域的兴起m.复旦大学出版社199825-27 中南民族大学硕士学位论文 13 伴关系在正确处理政府与第三部门之间的关系上遵循着四方面的原则第一政府为 第三部门的活动提供制度的法律的和行政管理的框架第二政府通过指导与协调为 第三部门创造良好的发展环境第三完善第三部门活动的监督机制第四建立政府 与第三部门之间的合作伙伴关系政府对第三部门管理要确定有效边界可以认为第三 部门同政府一样也是在提供一种全体公民或部分公民或社区内公民所需要的公共产 品但这种公共产品多是政府提供不足或不便提供的因此为了防止第三部门私人提 供的非合作或搭便车行为政府有必要从财政收入中拿出一部分资金资助第三部门这 与政府用税收供给公共产品的道理是一样的因为第三部门本身是一种自愿组织不能 强迫人们为其捐款除了提供财政上的资助外政府更应该为第三部门做的应该是创造 良好的制度法律环境以法律保障第三部门的自治与独立启动税收优惠机制鼓励第 三部门的发展和公益捐赠在政策上给予相应的倾斜与支持 三教育公平理论 1 . 国外学者对于教育公平的理论 胡森认为教育公平有三层含义教育起点的公平中间性阶段即教育过程的公平 最后的目标即教育结果的公平 8 罗尔斯的公平正义思想又称作分配正义论这种公平之正义建立在两个基点上一 是每个人都应有平等的自由权利 二是分配的合理性 罗尔斯提出了两个正义原则第 一个原则每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系 都应有一种平等的权利第二个原则社会和经济的不平等应这样安排使它们在与正 义的储存原则一致的情况下适合于最少受惠者的最大利益并且依系于在机会公平平 等的条件下职务和地位向所有人开放 9在罗尔斯看来 每个人都能获得最广泛的与 其他人相同的自由一个人获得的不均等待遇如地位职位利益等应该向所有人开 放如果起始状况收入和财富分配不同处于不利地位者的利益就应该用补偿利 益的办法来保证 10一个正义合理的社会分配制度 不是以牺牲一部分人的利益来增 加另一部分人的利益而是在社会竞争和分配中保护弱者的利益一个社会既能保证每 一个人的平等自由权利公平竞争又能对处于最不利地位上的人最有利这样的 社会便是公平正义的社会因此罗尔斯的分配正义实际上强调的是分配结果的平 8 张人杰. 国外教育社会学基本文选m.华东师范大学出版社 1989206-207 9 约翰 罗尔斯著何怀宏等译. 正义论m.中国社会科学出版社1988302 10 张民选. 理想与抉择 大学生资助政策的国际比较m.人民教育出版社199774-76 中国民办高校政府资助政策研究 14 等即实质平等他认为社会的公平必须使社会最少受惠者获得最大利益要通过 平等分配和社会补偿尽可能使社会的所有成员都处于一种平等的地位罗尔斯认为的 社会公平之核心即任何经济利益的调整都必须做到使最少受惠者得到最大利益 2 . 国内学者对于教育公平的理论 厉以宁教授从经济学的角度出发认为所谓公平即指社会公正一是特定条件下 的平均分配所谓特定条件下是指特殊条件或环境诸如发生自然灾害时的平均 分配食物严重缺水时的按人平均定量供水等这涉及到生存权的问题人在生存权面 前是公平的二是机会均等三是收入的合理差距合理差距是一个心理认知的区间 具有历史性动态性和相对性四是公平来自认同这种认同主要指道德认同感 一些学者认为教育公平是指发生利益关系的各类教育主体学生家长学校 地区等在教育资源入学机会教育条件教育服务就业机会等的获取分配 占有享用等方面所具有的公平权利它表现为给每一个人他所应得的这种基本形 式即使人们的应得权益得到平等的维护应得的义务得到平等的履行应得的责任得 到合理的分配从本质上说教育公平反映的是教育主体之间利益关系的合情合法 合理性合情是指符合大多数教育主体的愿望合理是指符合教育运行中的各种规范 合法是指符合宪法和各种教育法规 11 综上所述教育公平是一个内涵广泛的概念从不同角度不同的视角对教育公 平有不同的理解教育机会均等受教育权利和公共教育资源的占有是从不同的角度诠 释教育公平教育过程公平是教育公平理念的核心它既是起点公平的延续又是结果 公平的必要前提从教育经济学的视角教育公平主要体现在受教育者对公共教育资源 占有的平等对于民办高校的教育公平问题本文基于以下几个方面的考虑 民办高校学生受教育机会的不均等 民办高校的发展增加了高等教育入学机会的供给但是民办高校的高收费却加剧了 高等教育入学机会的不公平调查发现我国独立学院的人均学费平均达到了 12000 元 以上民办大学人均学费达到 10000 元以上远远高于公办学校是清华北大的2 倍左 右国外私立大学的办学经费来源较多途径包括学生学费社会捐款和校方投资的收 益其中学生的学费约占 60%由于我国政府教育经费紧张无暇顾及民办高校慈善事 业不成熟社会捐助甚少加上学校主办方投资能力有限等对大部分民办高校来讲 不得不以学费为主要的办学经费来源民办高校办学经费来源的单一性客观上迫使学 11 吴宏涛. 2002 年高等教育公平问题研究综述j.大学教育科学 20033 中南民族大学硕士学位论文 15 校不得不把办学压力转嫁到学生头上以收养教通过收取高额学费来保证学 校的正常运作这一高额学费制度的直接结果是可能将更多有上学愿望的中低收入 家庭学生阻挡于高等教育的大门之外国内外的研究表明随着学费水平的提高所有 家庭学生的教育支出都会随之提高但是不同收入家庭学生的教育需求对学费上涨的 反应是不一样的一般而言中低收入家庭学生的学费弹性要大于高收入家庭学生的学 费弹性也就是说增加学费对中低收入家庭接受高等教育机会的影响要大于其