（行政管理专业论文）我国饮用水源地政府管理研究.pdf

摘要 水是生命的摇篮，是人类赖以生存和生产不可缺少的基本物质，是地球上不 可替代的宝贵的基础自然资源，是生态环境的控制性要素之一，同时也是战略性 的经济资源。长期以来，由于人类的活动和工农业的不断发展，地表水和地下水 受到了不同程度的污染。尤其是2 0 世纪未以来，世界范围内的水资源短缺日益加 剧、水源地环境不断恶化、突发性水污染事件频繁发生，严重威胁着饮用水的安 全，也使得饮用水源的保护成为当务之急，如何有效保护饮用水源的安全已经成 为世界各国政府的工作重点，而饮用水源的安全关键在于水源地的有效保护。 因此，从政府角度出发，对作为饮用水源的承载体一饮用水源地的保护与管 理进行系统研究，对于完善我国水源地政府管理机制，优化政府在水源地管理中 的行为，提高政府在水源地管理中的效能建设，促进饮用水源的可持续利用以及 环境友好型社会和资源节约型社会建设等均具有重要的现实意义。 本文在详细阐述研究的背景、意义和目的，分析和总结国内外关于水源地保 护与管理的研究现状，系统分析和介绍相关理论和学科知识的基础上，首先从饮 用水源的属性和政府自身优势的角度出发，指出了我国饮用水源地管理政府主导 的必然性。随后，对我国饮用水源地政府管理过程中存在的问题进行了分析，指 出了其原因，即政府理念的偏差和政府失灵的存在以及制度上的缺失和全能政府 下的社会萎缩。最后，在总结和借鉴国外水源地先进管理经验的基础上，结合我 国的实际情况，提出了加强我国饮用水源地政府管理的具体对策，即改革管理体 制，健全配套制度；强化法制建设，规制政府行为；转变政府观念，加强政策供 给。 关键词：饮用水源；水源地；政府管理；对策 a b s t r a c t w a t e ri st h ec r a d l eo f l i f e i ti sn o t o n l y t h eb a s i cm a t e r i a lf o r h u m a ns u r v i v a la n dp r o d u c t i o n a n di r r e p l a c e a b l eb a s i cn a t u r a lr e s o u r c e ，b u tt h ec o n t r o le l e m e n t so fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n t i ti s a l s ot h es t r a t e g i ce c o n o m i c a lr e s o u r c e s f o ral o n gt i m e , d u et ot h es u s t a i n e dd e v e l o p m e n to f h u m a na c t i v i t ya n di n d u s t r y , s u r f a c ea n du n d e r g r o u n dw a t e r sh a sb e e np o l l u t e dt od i f f e r e n te x t e n t e s p e c i a l l ys i n c et h ee n do ft h e2 0 ”c e n t u r y , t h ei n c r e a s i n gs h o r t a g eo fw a t e rr e s o u r c e s w o f $ c r w a t e rs o u r c ed i s t r i c t sa n df r e q u e n ts u d d e na c c i d e n t so fw a t e rc o n t a m i n a t i o nw o r l d w i d ea l l t h r e a t e n i n gt h es e c u r i t yo ft h ep o t a b l ew a t e rs o u r c e ，s ot h ep r o t e c t i o no fp o t a b l ew a t e rs o n r c e b e c o m e su r g e n ta f f a i r s h o wt oe f f e c t i v e l yp r o t e c tt h es e c u r i t yo fp o t a b l ew a t e rs o u r c eb e c o m et h e k e yp o i n t so fg o v e r n m e n t sa r o u n dt h ew o r l d ，w h i l et h ep r o t e c t i o no fw a t e rs o u r c ed i s t r i c t si st h e k e y s o ，f r o mp e r s p e c t i v eo fg o v e r n m e n t ，s y s t e ms t u d i e s0 nt h ep r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n to f p o t a b l ew a t e rs o u r c ec a r r i e r s - w a t e rs o u r c ed i s t r i c t si sv e r yn e c e s s a r y i th e l p st op e r f e c tt h e m a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，o p t i m i z ei t sb e h a v i o ra n di m p r o v ei t se f f i c i e n c yc o n s t r u c t i o n i ta l s oh a s i m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et op r o m o t et h es u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no fp o t a b l ew a t e rs o u r c ea n d t h ec o n s t r u c t i o no f e n v i r o n m e n t f r i e n d l ys o c i e t ya n dr e s o u r c e s a v i n gs o c i e t ya n ds oo n t h i sa r t i c l es p e c i f i e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c ea n dg o a l ，a n a l y z e st h es t a t u sq u o o fw a t e rs o u r c ed i s t r i c t sp r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n ti na n do u to fc h i n a ，a n ds y s t e m a t i c a l l y a n a l y z e sa n di n t r o d u c e st h er e l a t i v et h e o r i e sa n ds u b j e c tk n o w l e d g e o nt h eb a s i so ft h e s ea n a l y s e s ， f i r s t l y , f r o mt h ea n g l eo fn a t u r a lo ft h ep o t a b l ew a t e rs o u r c ea n dt h eg o v e r n m e n to w ns u p e r i o r i t y ； p o i n to u tt h ei n e v i t a b i l i t yo fg o v e r n m e n tl e a d e r s h i pi nt h ep o t a b l ew a t e rs o u r c ed i s t r i c t s m a n a g e m e n t s e c o n d ly a n a l y z et h ee x i s tp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n d i n d i c a t ei t sc a u s e s ，t h a ti st h eg o v e r n m e n ti d e ad e v i a t i o n ，g o v e r n m e n tf a i l u r e ，a b s e n ts y s t e ma n d t h es o c i a la t r o p h yu n d e rv e r s a t i l e g o v e r n m e n t f i n a l l y , o nt h eb a s i so ft h ef o r e i g na d v a n c e d m a n a g e m e n te x p e r i e n c e sa n d o u r c o u n t r y s a c t u a l s i t u a t i o n ，p u t f o r w a r dt h e s p e c i f i e d c o u n t e r m e a s u r et os t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti np o t a b l ew a t e rs o u r c ed i s t r i c t s 。t h a t i s ，r e f o r ma d m i n i s t r a t o rs y s t e m ，p e r f e c ti n s t i t u t i o nb u i l d i n g ；s t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no f l a w s ，r e g u l a t eg o v e r n m e n tb e h a v i o r ；c h a n g et h eg o v e r n m e n t 。sv i e w s ，e n h a n c ep o l i c ys u p p l y k e yw o r d s ：p o t a b l ew a t e rs o u r c e ；w a t e rs o u r c ed i s t r i c t ：g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ： c o u n t e r m e a s u r e s n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的 同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： 学位论文使用授权说明 确年夕月乡日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 四年；其翻b 第一章绪论 第一章绪论 1 1 问题的提出 1 1 1 研究背景 水是生命的摇篮，是人类赖以生存和生产的基本物质，是地球上不可替代的宝贵 的基础自然资源，是生态环境的控制性要素之一，同时也是战略性的经济资源。2 0 世纪下半叶起，全球范围内水资源短缺和水源水质恶化问题日益突出，饮用水安全与 水源地保护逐渐得到各国政府和公众的重视。1 9 7 2 年联合国第一次人类环境会议开始 将1 9 8 1 1 9 9 0 年作为“国际饮用水供给和卫生十年”，旨在促进和加强公共机构对饮 用水源的管理：1 9 9 6 1 9 9 7 年世界水f 1 的主题分别是“为干渴的城市供水”和“水的 短缺”；2 0 0 3 年世界水资源大会公布的统计报告表明全球约有1 4 亿人喝不到安全的饮 用水；2 0 0 5 年再次将“保障饮水安全，维护生命健康”作为世界水日的主题，以促进 世界各国对保障饮用水安全，保护水源地环境的重视；2 0 0 6 年3 月2 2 日在墨西哥城 第四届世界水资源论坛上公布的世界水资源开发报告称：全球用水量在2 0 世纪 增加了6 倍，增长速度是人口增长速度的2 倍，有1 l 亿人缺水，2 6 亿人无法保证用 水卫生，水资源安全问题日趋恶化。在此期间，发达国家相继提出了针对各国国情的 水源地保护框架，包括相关法规标准、水源评价及保护导则、水源保护区划分规范及 方法以及水源地具体保护手段及方法等。目前，随着全世界人口的不断增加以及全球 经济的持续发展，全世界每年排放的污水达4 0 0 0 多亿吨，造成5 万多亿吨水体被污 染，致使数百万人死于饮用水不洁所引起的疾病。为了保证饮水卫生安全，水源的 防护已经成为当前世界各国的迫切任务。在此背景下，关于水源地的研究已经引起学 术界的高度重视，水源地土地利用与非点源污染、水源地规划技术、水源地管理运作 机制及利益保障模式等都成为研究热点，研究学科也从传统的市政工程逐渐转向环境 地理学、环境规划与管理、区域可持续发展等多学科交叉领域扩展。 我国饮用水源地( 以下简称水源地) 形势十分严峻。目前，我国地表水源污染严 重，地下水水质状况也不容乐观。随着我国城市化进程的加快、工农业生产的飞速发 粱好，盛选军，刘传胜饮用水安全保障技术 m i 北京：化学工业i i 版社，2 0 0 7 ：4 1 河海大学硕士学位论文 我国饮用水源地政府管理研究 展以及人们生活水平的不断提高，严重超标的废水、废物和废气的排放越来越多，水 源地污染同趋严重。据水利部门统计，全国7 成以上的河流湖泊遭受了不同程度的污 染。在我国长江、黄河、淮河、海河和珠江等7 大水系中，已不适合做饮用水源的河 段接近4 0 ；城市水域中7 8 的河段不适合做饮用水源；农村有3 亿多人饮水不安全， 有1 6 亿人饮用污染水源。根据环境部门2 0 0 5 年1 月份的水质监测结果显示，我国水 污染已出现由支流向主干延伸、由城市向农村蔓延、由地表向地下渗透、由陆域向海 域发展的趋势。其中7 大水系的1 7 5 条河流、3 4 5 个断面的监测显示：i i i i 类水质 占4 6 7 ，i v v 类水质占2 4 9 ，而劣v 类水质已占到2 8 4 。同期对全国5 2 个主 要湖泊的评价显示：5 个受到污染，2 6 个受到严重污染，其中7 5 的湖泊不同程度富 营养化。另外，我国有7 亿人口饮用地下水源，半数以上的城市、乡村的经济发展和 居民生活用水以地下水为主要供水水源。然而目前我国城市的浅层地下水已被污染了 7 0 8 0 ，深层地下水被污染了3 0 ，9 7 5 的城市地下水受到不同程度的污染，不 少城市地下水污染面积已从数十平方公里扩展到数百平方公里回；北方地区地下水开 发利用程度普遍较高，在总供水量中占相当大的比例，许多地区的开采量已经超过了 地下水可开采量，导致地下水水位持续下降，形成区域性的地下水超采区。 水源地水质状况的日益恶化，直接影响到广大人民的饮水安全，党中央、国务院 对此高度重视。在2 0 0 5 年3 月召开的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书 记进一步强调：“要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务。”温家 宝总理在2 0 0 5 年3 月的政府工作报告中提出：“我们的奋斗目标是让人民群众喝上干 净的水、呼吸清新的空气，有更好的工作和生活环境。”并明确提出要加强对城乡污 染源的监控，保护饮用水源地，保障群众饮水安全。2 0 0 5 年8 月，国务院办公厅下达 了关于加强饮用水安全保障工作的通知( 国发办 2 0 0 5 1 4 5 号) ，对保障饮水安全工 作提出了具体要求。2 0 0 6 年1 2 月2 6 第十届全国人大常务委员会第二十五次会议审议 通过的国务院关于当前水环境形势和水污染防治工作的报告明确把“以保障群众 饮水安全为重点，加快推进水污染防治工作”作为“十一五”期间水污染防治的重点 工作。水利部也把确保饮水安全作为“十一五”期间水利工作的重中之重。 针对以上情况，国内相关部门及学术界广泛开展了水源地的调查与研究工作，主 要研究内容包括水质演变、驱动机制、生态修复、保护模式和管理策略等众多领域， 粱好，盛选军，刘传胜饮用水安全保障技术e u 北京：化学工业出版社，2 0 0 7 ：4 1 4 2 畅明琦，黄强水资源安全理论与方法【m 】北京：中国水利水i u ：j ；版社，2 0 0 6 ：5 - 7 2 第一章绪论 近年来则主要聚焦于如何提高水源保护的有效性方面。作为公共产品和公共服务主要 提供者的政府，保护水源地环境，保障饮用水资源的安全，为广大人民提供健康的饮 用水，是其重要职责。因此，探讨政府在提高水源地保护有效性方面所起的作用、科 学合理地定位政府在水源地管理中的角色，将成为国内环境科学与社会科学研究的热 点问题之一。 1 1 2 研究目的与意义 ( 1 ) 研究目的 饮用水源是水资源利用功能中的最高层，在水资源价值坐标系中也位于最高层 位，是水资源利用的“重中之重”，它直接关系到广大人民群众的健康和生命安全， 关系到社会稳定与综合国力的增强，也直接关系到我国“十一五”社会经济发展目标 的实现。水源地是为公共饮用水供给系统提供原水的区域，具有强烈的区域性特点， 指的是拥有水源资源的地区，包括该地区社会、经济、文化、环境等众多方面，是水 源所处的自然社会经济复合系统，而水源是这一系统的核心和关键。水源地管理是 一个相当复杂的过程，是以饮用水源管理为核心，以保障饮用水源安全为目的，对保 护区内水资源、土地资源、生态环境以及社会经济大系统所进行的综合管理。水源地 管理主要涉及的部门详见图卜l 。 图卜1 水源地管理主要涉及部门 目前，国内外学者关于水源地管理的研究已经取得了一定的成绩，但缺乏从政府 车越中国东部平原河阿地区水潭地的环境管理；理论、方法与实践【d 】华东师范大学博士学位论文r2 0 0 5 2 9 河海大学硬士学位论文 我国饮用水源地政府管理研究 管理角度对水源地进行系统的研究。虽然在各种关于水资源管理问题的研究中以及近 年来饮用水安全和水源保护问题研究的兴起，已有不少专家和学者为笔者的研究提供 了一定的研究基础，但这些研究缺乏对水源地政府管理的理论研究以及政府对水源地 管理具体行为的分析。因此，本文研究的主要目的就是分析现行水源地政府管理的得 失，分析其管理行为缺失或失范的成因，探讨政府水源地管理的特殊规律，提出加强 政府水源地管理的具体对策，进而充分发挥政府在水源地管理中的能动性，改善政府 的管理绩效，最终实现保护水源地环境、保障饮用水安全的目的。 ( 2 ) 研究意义 饮用水安全问题已经成为当今世界关注的焦点。水资源的短缺、水污染的加剧， 使得水源保护成为当务之急，如何有效保护水源的安全已经成为各国政府的工作重 点。2 0 0 5 年7 月水利部副部长矫勇在全国城市饮用水水源地安全保障规划工作会议上 指出“水源地存在的突出问题之一是管理措施薄弱”。如何改善目前水源地管理措施 薄弱的问题，确保饮用水源安全，是我国政府的重要职责。研究水源地政府管理问题， 有利于明确政府在水源地管理中的角色，进而优化政府在水源地管理中的行为；有利 于政府部门接受和采用先进的管理方法、方式和手段，科学、公开的进行决策并予以 执行，以达到管理目标，提高政府水源地管理的效能和水平，更好地解决当前水源地 管理中面对的体制不健全、管理制度不完善、政策法规供给滞后、保护资金匮乏等一 系列问题；有利于科学界定政府在水源地管理中的角色“缺位”或“越位”，以规范 政府行为，保障政府行为的合法性。因此，本文的研究对于完善我国水源地管理机制， 优化政府在水源地管理中的行为，提高政府在水源地管理中的效能建设，以及对于坚 持科学发展观，配合和谐社会和环境友好型社会建设等都具有重要的现实意义。 詹姆斯e 安德森在其公共政策著作中指出：“政策是个有目的的活动进程， 而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事物而采取的”。“公共政 策是由政府机关和政府官员所制定的政策”。政府正是通过公共政策的制定来管理水 资源，并通过运用公共政策研究的理论和方法对水资源管理政策进行分析，进而建立 水资源管理公共政策的基本理论。目前，作为与水资源管理密切相关的水源地管理， 在我国水资源管理公共政策中均涉及到水源地保护与管理方面的内容，但缺乏系统 性，难以体现其特殊性和重要性。政府水源地管理行为的特点就是以水源地行政管理 为核心。本文的研究就是综合运用行政管理理论、公共政策理论、经济学以及环境科 学相关理论，结合水源地的特殊性，研究我国政府水源地管理问题，剖析政府现行水 4 第一章绪论 源地管理行为的得失，为政府水源地管理目标的实施，提供政策建议和具体措施，也 为我国水源地管理体制改革、组织机构的建设提供理论指导，进而有利于推动我国水 源地管理理论体系的建立。 1 2 研究现状 目前，国内外学者对水源地保护工作的研究主要集中在工程措施方面，关于水源 地保护中的非工程措施尤其是管理措施的研究尚少，而对研究符合我国国情的水源地 政府管理机制以提高我国水源地管理的有效性，则是一个崭新的课题。 1 2 1 国外研究现状 由于饮用水质量标准日趋严格，国际上对水源地的保护工作也越发重视，一些与 水源地相关的课题已被列入联合国教科文组织国际水文计划第六阶段 ( u n e s c o i h p v l 2 0 0 2 2 0 0 7 ) 予以重点关注，涉及水源地的研究工作逐渐展开。当 前国外水源她研究已经超越对水质简单描述的阶段，进而微观上转为水源地开发与水 源水质关系的内在机理研究；宏观上转为对水源地规划与管理的研究。 ( 1 ) 水源地非点源污染研究 非点源源污染是相对点源污染而言的，主要是指大气、地面或土壤中的溶解态或 固态的污染物质在降雨淋溶和径流冲刷作用下，随径流进入含水层、湖泊、河流、滨 岸生态系统等而引发的一系列污染圆。目前，国外通过立法、污水处理厂建设等种种 措施，已基本控制了水源地区的点源污染，面源污染逐渐成为水源保护的主要障碍， 国际上针对水源地面源污染机理的研究大量展开，主要集中在以下3 个方面：利用 面源污染风险评价技术剖析面源污染与水源周边土地利用方式内在联系；r s 、g i s 技术在面源污染控制中的应用；水源地面源污染数值模拟技术。这些研究推动水源 地面源污染研究进入定量化阶段，一些定量分析的模型被广泛应用于农业管理方式对 流域面源污染预测、营养盐动态迁移转化模拟等方面，如s w m m 、c i 冱a m 、a g n p s 、 a n s w e r s 、b a s i n s 等 。非点源污染的管理和控制方面的研究以美国的“最佳管理 措施”最具代表性，它起源于7 0 年代后期，成型于8 0 年代中后期。美国国家环保局、 车越杨凯，徐启新水源地研究的进展j j 艘单 j 环境科学与技术，2 0 0 5 ( 5 ) ：1 ( 5 - 一1 0 7 吴群河等区域合作与水环境综合整治 m 北京：化学- t 业 j j 版社。2 0 0 5 ：5 7 郑一，王学军非点源污染研究的进展与膨望 j 】水科学进展，2 0 0 2 ( i ) ：1 0 5 一1 1 0 河海大学硕士学位论文我国饮用水源地政府管理研究 农业部水土保持局及各州级政府相应机构都有“最佳管理措施”实施细则和办法。提 倡运用非生物工程、生物工程措施削减非点源，并在部分工程措施设计标准、效果评 价和经济效益分析方面也有一定的发展。 ( 2 ) 土地利用变化的环境响应研究 近年来，研究者发现土地利用方式的不合理极有可能是水源地非点源污染形成的 关键，针这一方面的相关研究正在逐步展开。c o l l i n ( 2 0 0 1 ) 选择以色列两处典型地 区为例，研究水源地土地利用与环境因子的关系，进而提出土地利用结构调整设想。 s t e i n e r ( 2 0 0 0 ) 对美国g i l a 河上游水源地进行土地适宜度分析，将其划分为低密度住 宅、商业、工业、休闲等区域，分析其与水源关系。r a n d h i r ( 2 0 0 1 ) 以波士顿的水源 地为研究对象，采用以地理资料、土地利用与成效相关性、径流流经时间等为参数的 土地优化模型，计算出不同地块的优化指数以指导水源保护。s l i v a ( 2 0 0 1 ) 利用g i s 和 多元分析手段对安大略湖南部水源地区的水质、土地利用情况进行相关分析的结果表 明，土地利用密度对水质影响很大，林地利于缓解水质压力。f i s h e r ( 2 0 0 1 ) 在美国乔 治亚 ) l o c o n e e 上游水源地选择典型区域研究土地利用措施与地表水质的关系，指出必 须减少该地区的农业用地数量。从区域土地利用角度寻求水源保护的有效途径正在成 为国外水源地研究的一个重要方向。 ( 3 ) 水源地管理与规划研究 发达国家的地表饮用水源管理强调流域管理、地表饮用水源保护和净水处理三者 的有机结合。目前，基于土地利用变化环境响应的初步研究结果，国际上水源保护已 呈现向土地利用调控转变的趋势，将水源保护纳入水资源集成管理范畴。法国政府自 国家层面将全国按水系分成6 大流域，各自流域委员会和流域管理局管理本流域内水 资源，而后由地方层面进行详细规划；新西兰3 0 个自来水公司与国家农业与环境中 心合作重新规划水源地，调整部分种植用地为自然保护区；加拿大有关水源地的研究 结果表明城市用地、林地的布局对水源影响很大；美国逐渐将水源保护关键区域内的 私人土地收购为国有，使得能更加有效地对水源地进行调控和管理。国外的长期经验 表明，全流域管理是水源地保护的关键。因此，国际上对跨地区水源多采取两级管理， 首先由国家统一规划、设定框架，而后由地方详细规划，形成自上而下、逐步细化的 杨爱玲，来颜明城市地表饮用水源保护研究进展 j 地理科学t2 0 0 0 ( 1 ) ：7 2 7 7 车越，杨凯徐启新水源地研究的进胜与展望 j 环境科学与技术，2 0 0 5 ( 5 ) ：1 0 5 1 0 7 6 第一章绪论 管理模式，一方面充分发挥政府集中管理优势、协调不同地区利用分配，另一方面将 具体管理工作落实到地方，使得具体操作易于根据各自情况进行调整。近年来，国外 水源地管理工作已经逐渐向一个全新的管理体系转变，即合作管理模式。管理者包括 水源保护机构( 如环保局、水务局) 、各级政府、非政府组织、市民、企业等，水源 地的管理依赖于以上各方的参与、协调与合作。具体操作可建立一个非赢利的水源地 管理公司，再采用管委会的方式对其管理工作进行监督，并且对管理体系的有效性进 行后评价。但这一合作管理模式除在纽约水源地有所应用外，尚不多见。 ( 4 ) 经济手段的运用研究 今年来，发达国家充分利用经济手段，来保障水源地当地的权益，对因保护水源 地作出牺牲的地方政府、企业或个人给予一定的补偿。水源保护在一定程度上会抑制 水源地社会经济的发展，必须对当地经济发展给予承诺和保障。如美国纽约市向 c a t s k i l l d e l a w a r e 水源地补贴税收，维持水源地城镇经济发展；新欧洲水政策认为水 价要反映真实成本，如淡水的提取与分配，废水的收集与处理费用；日本建立水源开 发基金及水费管理，建设水源地区游览地，开征“水源税”，采取优惠政策和措旄补 偿水源地区经济损失，并以琵琶湖综合开发特别措施法为基础提高了对水源区综 合开发和整治项目的经费负担比例，同时下游受益地区也负担水源区的部分项目经费 o a 1 2 2 国内研究现状 近年来，由于政府对保障饮用水安全工作的重视，水源保护日趋紧迫，水源地的 研究工作在国内也逐渐开展，内容已经涉及水源地相关的各个领域。杨爱玲等( 2 0 0 0 ) 认为，地表饮用水源的保护离不开流域管理的大背景，而完善水源流域管理的第一步 是建立流域土地、水域开发、管理的最优模式。同时指出，推行水源保护资金多元化 政策，扩大水源保护资金的来源，健全水源保护的各项法规和条例，加强水源保护的 宣传教育也将是实现水源有效流域管理的必备条件；徐启新等( 2 0 0 3 ) 以纽约和上海 2 个国际型大都市为例，对中美水源地管理体系进行了比较研究，指出了国内水源地 管理上的不足；赵柄成( 1 9 9 7 ) ，车越等( 2 0 0 4 ) 在深入分析水源地环境质量演变规 律及空问分异特征的基础上，总结了当前水源地面临的主要问题，以及水源水质变化 徐启新，车越，杨凯中美水源地管理体系的比较研究d 上海环境科学，2 0 0 3 ( 7 ) ：4 8 7 - 4 9 0 孙焱婿，王少平。物海真黄浦江上游水源保护区环境管理对策研究 j ，四川环境，2 0 0 6 ( 6 ) ：1 2 1 1 2 5 7 河海大学硕士学位论文我国饮用水源地政府管理研究 的驱动机制；李建新( 1 9 9 8 ) 对德国饮用水水源保护区的建立与保护作了系统的介绍 和分析；郑晓东等( 2 0 0 4 ) 、王金生等( 2 0 0 4 ) 对水源地保护策略以及水源保护区设 置方法进行了研究，并分类提出了具有针对性的划分技术方案；中国环境科学研究院 ( 2 0 0 6 ) 就水源地环境保护规划的主要内容及相关研究方法作出了建设性的指导；黄 群芳等( 2 0 0 4 ) 、马俊杰等( 2 0 0 4 ) 对水源保护区内乡镇的发展模式进行了实证研究， 提出了当前国内水源地有利于水源保护的适宜人口规模、适度发展水平以及可持续产 业发展方向；叶建锋等( 2 0 0 4 ) 、朱亮( 2 0 0 5 ) 提出了适合我国自然地理特征的水源 地生态修复技术；韩字平等( 2 0 0 3 ) 、刘俊民等( 2 0 0 4 ) 试图从城市供水水源系统的 结构与布局优化角度探寻水源地的合理规模、格局以及最佳组成模式；李成茂等 ( 2 0 0 2 ) 、李建忠( 2 0 0 4 ) 尝试将g i s 技术与环境管理流程进行综合集成，探讨适用于 水源地资源与环境管理的计算机辅助方法。 蓝楠( 2 0 0 4 ) 、李欣( 2 0 0 6 ) 从可持续发展和制度创新角度对国内水源保护相关 法律法规进行了剖析，提出饮用水源保护立法的指导思想和改进方向；袁记平( 2 0 0 4 ) 对我国饮用水保护立法问题进行了系统研究，提出了饮用水保护的立法原则和系统的 法律制度体系；朱成云( 2 0 0 4 ) 从生态安全角度对水源地进行综合评价；毛晓建等 ( 2 0 0 5 ) 对崂山水库上游饮用水源保护区的生态补偿机制问题进行了探索，提出建立 生态经济补偿机制，实行内、外补偿相结合的补偿模式。孙焱婿等( 2 0 0 6 ) 综述了国 外发达国家近几年在水源保护环境管理方面的研究成果与进展，提出了黄浦江上游水 源保护区环境管理的对策；王虹扬等( 2 0 0 6 ) 则进一步提出了黄浦江上游水源地的环 境综合管理体系，即构建管理层、操作层和协调监督层，通过三者间的协调合作来优 化水源地的综合环境管理。阮仁良等( 2 0 0 6 ) 以上海市黄浦江上游水源地为例，阐述 了水源地突发性污染事件的概念，探讨了突发性水污染事件应急处置体系的构建，等 等。 综上所述，目前国内关于水源地的相关研究虽然已涉及到水源地各相关方面，但 主要还是集中在水源地污染情况的调查、污染源的控制、g i s 技术在水源地保护与管 理中的应用、水源保护区的划分方法以及如何治理水源地水体污染等工程与技术措施 方面；水源地保护规划的制订、水源地保护相关法律法规及制度的制订与完善、水源 地保护市场手段的运用等方面的研究也逐步展开，但其研究水平大多数未能涉及内在 机理；对水源地管理体系的系统研究还处于探索阶段，而从政府管理的角度对水源地 管理机制及政府管理行为进行研究的则更为少见。 s 第一章绪论 1 3 研究的主要理论基础 1 3 1 行政管理理论 我们所有人的福利、幸福以及我们实实在在的生活，在很大程度上取决于影响和 维持我们生活的行政机构的表现。现代生活中，行政管理的质量影响着我们的日常生 活一从食宿问题到思维活动。行政管理是指国家行政机关依据国家法律和运用国家 的法定权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的 一系列组织和管理活动。行政管理具有一般管理的特征，但又不同于其他管理。它 是通过国家行政机关实施的管理，是一种国家管理活动。水源地管理涉及到水源地环 境管理、水资源管理以及保护区土地利用方式的管理等，其管理主体主要政府，是政 府各职能部门代表政府，依据相关法律法规和运用国家法定权力，对水源地所进行的 综合管理活动，是政府行政管理活动的重要组成部分，是政府的一项重要职责和政府 行为在资源与环境管理领域的具体体现，也是一种国家管理活动。其根本目的是确保 水源的安全，保障广大人民的饮水安全，进而维护社会经济的持续、健康和快速发展。 可以说，水源地管理的权力主体及权力行使、管理组织及人事、政府各相关部门之间 的利益协调、与水源地保护相关的行政决策、水源地保护的监督机制以及水源地管理 效率的提高，等等，都离不开行政管理理论作为其理论基石。 1 3 2 政策科学理论 政府作为一种社会组织，对社会进行行政管理。从经济角度看，政府是一个处于 自然垄断地位的产业，其职能是进行政府消费或支出，并向社会提供秩序和政策两种 应有的产品 。政府行为之一就是进行公共政策抉择，当然也包括涉及公共利益的水 源地保护政策的抉择。公共政策是指社会公共权威在特定的条件下，针对特定的对象、 为达到特定的目标而制定的行动方案或行为准则，其作用是规范、引导有关机构团体 和个人的行动，表达方式包括法律法规、行政命令、国家重要领导人的讲话或批示， 以及政府的大型规划、具体的行动计划与策略等。其实现过程则是一个政策制定一 政策执行一政策监控一政策评估的过程。水源地管理需要相关法律法规作为依据，需 罗们特b 径喻特公共组织理论 蝴北京：中国人民人学j 版社，2 0 0 3 ：1 张水桃行政管理学 蝴，北京；岛等教育出版礼，2 0 0 3 ：4 陆红生我国政府土地管理行为的研究e d 华中农业人学博二l 论文，2 0 0 0 ：3 4 樊钉公共政策 邮北京：国家行政学院j i ；版社，2 0 0 5 9 河海大学硕士学位论文 我国饮用水源地政府管理研究 要国家领导层的高度重视，更需要作为国家管理社会公共事务代表的政府做出相应的 行为，以确保水源地的环境质量和水源安全。可以说，政策是水源地得以有效管理和 保护的前提，水源地管理必然需要公共政策理论尤其是环境政策理论作为其理论基 础。 1 3 3 外部性理论 “外部性”( e x t e r n a l i t y ) 这个概念的英文词的原型来源于马歇尔1 8 9 0 年写的经 济学原理中首次出现的“外部经济”( e x t e r n a le c o n o m i c s ) 。马歇尔认为外部经济决 定于部门的一般发展状况和部门环境的一般进步状况，他所指的外部经济主要是指一 个部门内部的各个厂商之间的关系。后来庇古全面接受了马歇尔提出的内部经济和外 部经济的概念，并且在此基础上充实了“内部不经济”和“外部不经济”的概念，从 社会资源最优配置的角度，运用边际产值的分析方法，提出了“边际社会净产值”和 “边际私人净产值”两个概念，再根据收益与成本递增或递减等概念加以系统化，最 终确立了外部性理论。外部性理论是资源与环境经济学的理论基础，是分析现实中 人与人之间或经济行为主体之间经济行为的另外一种相互影响。具体地来说，是一个 经济当事人的行为影响他人的福利时，而这种影响没有通过货币形式或市场机制反映 出来，是一种私人收益、私人成本与社会成本不一致的经济现象。水源地管理中经济 激励手段的使用、区域发展与水源保护的协调、水源地保护资金的筹备、投资效益的 提高以及水资源产权的界定、水价的制定等，无不受到环境与资源经济学理论的影响， 也必将与外部性理论密切相关。 1 3 4 环境科学理论 环境科学是人们亟待解决环境问题的社会需求下迅速发展起来的，是一个由多学 科到跨学科的庞大科学体系组成的新兴学科，也是一个介于自然科学、社会科学和技 术科学之间，研究人类环境质量及其控制的新兴边缘学科。赵景联将其定义为：研究 人类社会发展活动与环境演化规律之间的相互作用关系，寻求人类社会与环境协同演 化、持续发展途径与方法的科学 。其研究对象是“人类一环境”系统，是人类环境 的质量结构与演变，这是一个既包括自然又包括人类本身的复杂系统。水源地管理的 汪安佑，雷涯邻，沙景华资源环境绎济学m 北京：地质u i 版社，2 0 0 5 赵景联环境科学导论 m 北京：机械工业i j j 版社，2 0 0 5 1 0 第一章绪论 目的是为了促使水源保护与社会经济发展的协调，保障饮用水安全，保证水源地生态 环境的良性循环，进而实现人水和谐、人地和谐、人与自然环境的和谐，其与环境科 学研究的目的总体上是一致的。因此，水源地管理目标的实现必然要求深入研究影响 水源地生态环境的各种因素、探寻人类活动对水源地的影响规律，寻求解决水源地保 护问题的技术和方法。这和环境科学的研究方向和任务恰好一致，是环境科学研究内 容的重要组成部分，故而研究水源地政府管理问题必然要以环境科学理论作为其研究 基础。另外，水源地管理包括水源地的环境管理，环境管理是环境科学的分支，水源 地环境管理的手段包括行政、经济、法律和技术等手段，经济、法律和技术手段分别 是以环境科学的分支学科环境经济学、环境法学和环境工程学为理论基础的。可以说， 水源地管理与保护的各个环节无不体现着环境科学理论。 1 3 5 可持续发展理论 “可持续发展”一词是2 0 世纪8 0 年代中期由欧洲一些发达国家首先提出来的。 关于“可持续发展”的代表性观点主要是从自然属性、社会属性、经济属性、科技属 性四个方面分别对其进行定义的。目前，国际社会普遍接受的观点是挪威前首相布 伦特兰夫人在1 9 8 7 年关于我们共同的未来的长篇报告中对可持续发展所做的定 义，“既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展”。其核心思想是 健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的 基础上。，其最终目的就是促进人与人以及人与自然之间的和谐。正如前面所述，水 源地管理的主要目标就是在确保水源安全的前提下，促进区域经济发展与水源地保护 的协调，确保水源地生态环境及水资源的可持续利用，最终实现人水和谐以及人与自 然环境的和谐，而这正是可持续发展理论在水源地这一特殊、敏感区域的具体落实和 生动体现。 1 4 研究内容与创新点 1 4 i 研究内容 本文在总结国内外研究现状和相关学科知识与理论的基础上，将社会科学与自然 科学的知识相结合，阐述了我国饮用水源地政府管理存在的问题与成因，在借鉴发达 朱峰强，韩狄明可持续发展概论 m 北京：市信会计小版社，2 0 0 2 ：卜7 曲福田资源经济学 劬北京；中国农业出版社，2 0 0 1 ：3 8 5 7 河海大学硕士学位论文 我国饮用水源地政府管理研究 国家水源地管理经验的基础上，提出了加强我国饮用水源地政府管理具体对策。全文 共分为六大部分，具体安排如下： 第一章，绪论。详细介绍了本文的研究背景、国内外研究现状、研究的主要理论 基础以及研究的创新点。 第二章，饮用水源地管理政府主导的必然性分析。从饮用水源属性和政府自身优 势两个角度进行了阐述。 第三章，饮用水源地政府管理存在的问题及原因探析。详细阐述了我国饮用水源 地政府管理存在的问题，指出了其主要原因是政府理念的偏差、政府失灵的存在、制 度的弊端和缺失以及全能政府下的社会萎缩。 第四章，国外饮用水源地管理经验及对我国的启示。对美国、欧洲( 英、法、德) 和日本的水源地管理经验进行了详细的阐述，在此基础上总结了国外水源地管理对我 国的启示。 第五章，加强我国饮用水源地政府管理的对策。这是本文的核心部分，从三大方 面提出了加强我国饮用水源地政府管理的思路，即改革管理体制，健全配套制度；加 强法制建设，规制政府行为；转变政府观念，加强政策供给。 第六章，结论与展望。总结全文，得出本文的主要研究结论，并对本文研究的不 足和研究展望进行了简单的阐述。 本文研究的技术路线详见图卜2 所示。 1 4 2 本文研究的创新点 本文在系统分析国内水源地政府管理存在的问题及原因的基础上，借鉴国外水源 地政府管理经验，在综合运用行政管理学、经济学、政策科学、环境科学以及可持续 发展理论等相关学科知识和理论的基础上，提出了加强我国饮用水源地政府管理的具 体对策。本文研究的创新之处在于： ( 1 ) 从饮用水源的特殊性和政府自身优势的两个角度进行分析，指出了我国水 源地管理政府主导的必然性。 ( 2 ) 在借鉴发达国家饮用水源地管理先进经验的基础上，提出了加强我国饮用 水源地政府管理的具体对策。 第一章绪论 图1 - 2 本文研究的技术路线 1 3 第二章饮用水源地管理政府主导的必然性分析 第二章饮用水源地管理政府主导的必然性分析 2 1 饮用水源地的的特殊性决定了政府主导管理的必然性 饮用水源地是承载饮用水源的载体，指的是拥有水源资源的地区