（行政管理专业论文）我国开发区行政管理模式研究——以郑州经济技术开发区为例.pdf

i 摘 要 从改革开放之初到现在，中央和地方政府先后批准和创建了不同类型、不同层次、 不同模式的开发区。从纵向历史进程来看，我国开发区的发展大致经历了特区模仿、全 面建设、清理整顿、平稳发展四个阶段。到目前为止，我国还没有对开发区的行政管理 体制作出明确规定，各开发区结合本地实际，通过借鉴国外自由贸易区、出口加工区以 及工业园区和我国经济特区的建区经验，形成了各有特色的行政管理体系。综合分析， 目前主要有准政府的管委会行政管理模式、行政区划的行政管理模式、开发区管委会和 行政区管理合一的行政管理模式、 企业法人式的行政管理模式和特色行政管理模式等五 种类型。这五种类型有可归为三种基本模式，准政府、行政区划、开发区管委会与行政 区管理合一的行政管理模式都属于政府主导型的； 企业法人式管理模式属于企业主导型 的行政管理模式； 而苏州工业园区等一些地方特色模式则可归为政企混合型的行政管理 模式。 国外开发区的开创和建设起步较早，从农业手工业时代开始，就已经有了开发区的 雏形，自由港和自由贸易区作为经济开发区的主要形式，在经济自由主义的影响下，一 直持续到20世纪中期“二战”结束。二战以后，主要发达资本主义国家是以建立和发展 一些以本国企业为核心的科技研发型的“内生型”经济开发区，而新兴的发展中资本主 义国家和地区主要是“外生型”经济开发区。国外开发区的行政管理模式使开发区管理 机构进一步明确了自己的载体地位，对企业的直接干预明显减少。政企分开使开发区的 管理机构能够把管理重点更多的放在园区环境的营造上，进一步凸显了企业的竞争主 体、创新主体地位。在管理的过程中，管理机构把管理程序制度化、透明化。 我国经济技术开发区发展的中长期方向和定位是“三为主、两致力、一促进”，开 发区特有的行政管理体制在建立初期,冲破了当时的计划管制、意识形态等禁区，确立 了“小政府、大社会”的行政管理理念以及精简高效的运行机制，随着开发区的发展和 功能转化，开发区管委会的功能也开始多元化，并从准政府向行政区体制转化。由于政 府及其相关部门未尽到责任，社会中介组织发育不健全，管委会被迫承担了太多的社会 管理和服务职能；开发区在“路径依赖”惯性作用下，渐渐向传统管理体制复归。 ii 郑州经济技术开发区作为河南省的国家级经济开发区， 是郑州市对外开放的窗口和 重点产业园区，是外资企业、工业企业和出口加工企业的聚集地。开发区管委会基本形 成了“小政府、大社会、小机构、大服务”的格局。一些替代原来政府工作的中介机构 逐步健全起来，一些公共事业也进行了招投标和政府采购的制度，企业改制和社会保障 制度改革也得到了全面推进。 开发区借鉴西方先进国家政府服务理念， 推行一站式服务； 实行政务公开，推行电子政务，网上办公，在线服务；减少行政审批事项，开展行政效 能建设，推行服务承诺制。这都有效地弥补了中部地区内陆省份的地缘和海外人脉资源 的不足,为中原经济区建设蓝图的绘制和实现中部崛起提供了坚实可靠的积累。 本文从我国开发区的概念界定入手，通过分析开发区的发展历程，指出了我国现行 开发区的几种管理模式及其比较，论证了开发区现行体制中的困境和问题，在国外和国 内管理模式基础上，对郑州经济技术开发区管理体制进行了多角度的分析，希冀为郑州 经济技术开发区以及我国开发区的行政管理模式创新提供有益的借鉴。 关键词：开发区，管理体制，行政管理模式 iii abstract since the beginning of the opening and reform policy, the central and local government had authorized many development zones which different from in types 、levels and modes .from the process in a longitudinal perspective, we has undergone four stages: simulating the special zone ,totally construction, rectifications and steady development. however, our country has not yet made a directly stipulation in the administrative management system of the development zone .the different zones depended on their own situation to make a different practical effective management system which based on the experience of the foreign free trade zone、export processing zone 、industrial integrated zone and our special economic zone. in our modern times, there are several administrative modes: quasi-governmental management committee, administrative divisions, zone administration committee and administrative management syncretic , enterprise as a legal person and special management system. in a sense of something , the ahead of the three modes are contributed to a government-leading; the last two modes are the enterprise-leading; but the suzhou industrial zone and the other zones are contributed to the government and enterprise confused mode. the foreign development zone were created and constructed earlier，in the agricultural times, there had been the primitive forms. free port and free trade zone were the major forms. by the economy freedom affected ,these forms were lasted to the medieval of the 20th .after the second world war, the major capitalism countries were the “endogenous created” economic zone which based on their own enterprises kernel technology .but the new developing capitalism countries were the exogenous type. the administrative mode of the foreign made the zone itself in a proper position,.it had reduced the directly interfere matter to the enterprises. the division of the government and enterprise made the management institution emphasized their center on the surrounded environmental construction. this further strengthened the enterprises subjective and innovative status. in the process of the management ,the management institution made the procedure and institutional system much more transparent. the medium long planning orientation of our economic zone are the “three basics, two struggle and one impetus”, the special system of the development zone broke away the restriction of the planning iv regulation and ideology, the established “small government and big society” idea ,the concise, effective operating system had a big advantage. along with the developing and the function changed, the function of the management committee presented the pluralistic characteristics. they have been changed from the quasi government to the administrative management system. the lack of the government and related sectors, the immature third sector ,the committee had to undertake too much social management and service function. with the “path dependence” inertia effect, the zone gradually transformed to the traditional system. thus,make clear the duty and limitation, strengthen the service function, authorized the innovative rights are a best way to create a chinese characteristic development zone mode. zhengzhou economic development zone is one of the national economic zones of henan province. its the window and kernel zone in zhengzhou city. its a zone where the foreign enterprises, industrial enterprises and export process enterprises integrated. the management committee has formed a pattern of “ small government ,big society; small office ,big service”. the third sector has also established to substitute the government several affairs. the reform of the enterprise and security system also made a all around impetus, some public affairs also being used the manners of tendering and governmental purchasing. through imported the concept of the western advanced countries: one -stop service, public affairs open ,online working, online service, reducing the authorized program and impeting the service promised. all of these are supported the shortages of the location where the inner center provinces faced and the overseas relatives lacking .these have made a steady accumulation for the center plain economic zone and the central area rising. key words: development zone,management system,administrative management mode 第一章 我国开发区概念界定及其发展历程 1 引 言 1、选题意义 作为改革开放的先导区和实验区，开发区在我国社会经济发展中做出了巨大贡献， 为改革开放提供了宝贵的先发经验和效益。 但随着经济全球化和全方位对外开放格局的 形成，开发区原有的体制优势在减弱。同时，在传统体制的压力下，开发区体制逐步复 归，机构膨胀，人员臃肿、办事效率低下等一系列官僚组织的通病逐渐暴露出来，原来 有效的开发区行政管理模式面临新的挑战， 开发区正在丧失或已经部分丧失原来的生机 与活力。这些问题的存在严重影响了开发区综合竞争力的提高，制约了开发区的深入发 展。如何应对新的形势和环境，使开发区继续成为区域经济发展的领头羊显得更加重要 和迫切。 因此， 从开发区行政管理模式视角对开发区进行研究有着非常重要的现实意义。 就现行的开发区行政管理体制而言， 开发区政府是较完整、 较典型的一个管理层面。 在这一层面深化行政管理模式改革对推进整个国家的行政体制、 经济体制和政治体制的 改革也具有重要的借鉴和示范意义。文章试图以郑州经济技术开发区为具体的研究对 象，通过总结和分析我国开发区行政管理模式的成败和利弊得失，深入分析地方开发区 的一些有益成功典范，认真思索开发区行政管理模式的改革措施，为推进我国开发区良 性发展提供参考。历史已经证明并将继续证明，开发区在未来的经济全球化和一体化的 国际形势下，将会继续发挥其指明灯和航标的导向作用，为我国经济政治体制改革向纵 深方向发展提供有益的借鉴。 2、文献综述 学术界有关开发区行政管理模式问题的研究始于 20 世纪 80 年代中期。 开发区的迅 速发展引起了学界的关注，有关开发区的学术论文大量涌现。根据中国期刊全文数据库 统计，1992 年2008 年间，包括“开发区”的资讯或文章有 7433 篇，其中，既有一定 数量的关于开发区的研究成果，更有大量关于开发区的新闻报道，还有相当数量的重复 发表或显示的资讯或文章。另根据中国知网数字出版平台的统计，19992008 年间，有 关开发区问题的硕士论文约 220 篇，选题内容涉及开发区的发展战略、环境影响、土地 利用、产业结构、制度创新等问题；有关开发区问题的博士论文选题有 16 篇，选题内 容涉及开发区的发展模式、产业演进、制度建设、集成管理、行政管理模式等问题。 我国开发区行政管理模式研究-以郑州经济技术开发区为例 2 相关的研究著作则大约始于20世纪90年代中期，何兴刚的城市开发区的理论与实 践（陕西人民出版社，1995年版）从人文地理学的角度对城市开发区的概念、分类、 规划、设置、环境、模式等问题进行了分析研究，并提出了一些有关推动城市开发区发 展的政策建议。朱永新和刘伯高等人撰写的中国开发区组织行政管理模式与地方行政 机构改革(天津人民出版社，2001年版)，是当前研究开发区行政管理模式中较早和较 重要的一部著作。作者认为我国当前开发区行政管理模式出现的问题，在很大程度上是 受中国传统行政行政管理模式的影响和束缚下形成的， 强调今后我国开发区必须加快行 政管理模式的改革与创新，探索新的行政管理模式。皮黔生和王恺的走出孤岛中 国经济技术开发区概论(三联书店，2004年版)是当前有关开发区研究中最有影响的著 作。作者从开发区行政管理模式实验的过程，开发区行政管理模式改革的困难和开发区 扩张后存在的体制交融问题等方面对开发区行政管理模式进行了全面分析。 作者认为当 前可以看得清的趋势只有两个发展方向：一是退回到传统体制中去，将开发区逐渐归于 一般的行政区或工业区；二是如果要保持现存的行政管理模式，就要以全国人民代表大 会的名义制定开发区管理法律， 以法律的形式明确开发区行政管理模式的合法性。 但是， 本书基本上是一部以经济学为主的著作，与行政管理模式研究有关的仅仅有一章，即开 发区的体制创新及未来归宿，虽然在经济学领域很有影响，如果从开发区行政管理模式 的角度来看，还不够深刻与全面。 学术界对开发区行政管理模式的研究主要集中于两个方面： 一是讨论各种行政管理 模式的优劣；二是强调在机构改革中树立“小政府、大社会”的行政管理理念。对于政 府内部运行机制、政府人力资源管理等内容涉及较少。 1、优劣之辩。这方面的代表文章有：中国两类开发区：比较研究，经验交 流：开发区体制问题研究，关于开发区体制创新问题的思考等。这方面文献对开 发区的进行了总结，提出了公司制、委员会制、混合制三种模式（也有人概括为公司制、 行政主导型、混合型）。研究者对三种模式的优缺点都进行了明确的描述，其中争议最 大的是第三种模式混合制。 从实践来看， 这种模式有成功的案例， 也有失败的教训。 研究者达成的共识是，各开发区应选择适宜自己的，没有普适通用的管理法则。 2、开发区组织行政管理模式的研究。国内学者在这方面取得的最大研究成果就是 对国内外开发区的行政管理模式的形成、发展、类型、特点进行了系统的总结，对国内 外开发区的行政管理模式的形成、发展、模式、成就和问题作了深入的剖析，并就发展 第一章 我国开发区概念界定及其发展历程 3 趋势作了简单的预测。这其中具有实证价值的是对一些个案的分析，如对浦东新区、苏 州工业园、青岛开发区的个案研究。就体制创新研究而言，国内学者提出了“孤岛效应” 2理论等观点。学者们认为，体制创新必须给予开发区现有体制，没有对现有体制的 正确认识，就可能在体制创新过程中破坏开发区赖以存在的基本条件。研究者也认为， 需要建立开发区行政管理模式分析的一般框架，并尝试对其进行设计。国内学者将开发 区取得的成就归功于其独特的体制。这种体制在建立初期冲破当时的宏观环境，包括计 划管制、意识形态禁区，基础设施短缺，人治文化泛滥，开发资金、人才和知识的极度 匮乏，等等，确立了“小政府、大社会”的行政管理理念以及精简高效的运行机制，降 低了交易成本，提高了服务效率。而“入世”以后，随着我国对外开放区域的扩大，区 域平等战略开始实施，外资的超国民待遇政策也逐步取消，开发区原有的一些优势也在 逐渐消失，体制创新问题再次凸显，迫切需要进一步推进行政管理模式改革，增创新的 发展优势。总的来说，目前国内关于开发区体制的研究还不够系统，对开发区的政策性 研究较多，理论研究较少；借鉴国外理论多，本土化理论较少。开发区实践中出现的大 量体制方面的问题，在理论上仍未得到有效解决。 3、有关开发区行政管理模式的政府文件或政策 开发区行政管理模式的政府文件或政策是指开发区的国家主管机关或所在政府以 及开发区管委会针对开发区行政管理模式中存在的问题下发的一些文件或政策， 是指导 开发区发展的政策性文件，具体包括以下几种类型： 一是以国家主管机关的名义所颁布的一些政策性建议。譬如，1991年，国家科委、 国家体改委颁布 关于深化高新技术产业开发区改革、 推进高新技术产业发展的决定 。 指出： “高新技术企业在国家计划政策、 计划引导下， 面向市场， 自主经营， 平等竞争。 ” 要“按照精简、高效、服务的原则，建立和完善开发区新型管理体制，促进高新技术成 果商品化、产业化和国际化” 1995年，中央机构编制委员会办公室颁发了开发区行 政管理体制和机构改革试点的工作意见，主要内容包括合理确定开发区的管理体制， 探索政府职能转变的新路子，理顺开发区与各方面的关系和积极推进依法行政等意见。 2002年，科技部颁发了关于国家高薪技术产业开发区管理体制改革与创新的若干意 见，提出按照“精简、高效、优质”的原则不断推进职能转变了改革用人制度，高新 余年生主编：全国高新技术产业、经济技术产业开发区政策指南，贵州：云南大学出版社，1993 年版，第 19 页、24 页 我国开发区行政管理模式研究-以郑州经济技术开发区为例 4 区管理机构要实行全员聘任制和岗位目标责任制，建立健全岗位考评制度，不断提高管 理队伍的素质与水平，避免走“政府办社会”的老路，各地要根据本地情况因地制宜地 建立社区服务体系等17条指导性意见。 二是针对开发区协会会同主管机关层负责召集了一些专题研讨会。国家主管机关、 中国开发区协会会同各省市开发区管委会于2001年5月18日在安徽芜湖举办了开发区管 理体制创新研讨会，会议出版了经济技术开发区管理体制创新论文集。这些会议所 体现的精神和所形成的文件都对开发区管理体制的创新提供了有益的参考。 三是针对开发区建设的一些官方网站咨询。 开发区建设所涉及一些原始官方文本文 件大都发布或显示在商务部、科技部、中国开发区协会和郑州经济技术开发区主页上， 这些资料也为本课题的研究提供了很好的资料支持。 4、研究思路 论文通过分析国内外开发区建立的历程，运作的成功经验分析，结合中国国情，分 析得出符合我国国情的几种开发区行政管理模式。 以郑州经济技术开发区为切入点和模 板，针对郑州经济技术开放区管理体制上的优势和劣势，辨证地看待，指出解决的问题 和具体实施的方案。以当代政府改革的潮流为参考，以中央大部制改革思路为指导，提 出建设有开发区特色的公共服务型政府， 提出郑州经济技术开发区行政管理体制的总体 思路，通过一个中部地区的国家级经济技术开发区的典型事例，进而为我国的行政管理 体制改革提供一些可供借鉴的方法，提供一些实践性的试验成果。 针对郑州经济技术开发区行政管理体制现状和存在的阻碍， 深入分析开发区进一步 发展的体制性根本问题和制约因素， 在充分比较国内外先进开发区行政管理体制改革的 成功经验和做法的基础上，提出郑州经济技术开发区行政管理体制创新的目标定位、价 值取向和具体的思路。提出一个符合中部地区实际情况的开发区行政管理模式。使其具 有普适性，具有普遍的指导意义。 本文综合采用文献研究法、历史研究法、比较研究法、个案研究法和实地调查等研 究方法，规范研究和实证研究相结合，从应然和实然的角度对开发区管理体制进行了系 统分析。 5、创新之处 本人从“亲历者”和研究者合二为一的视角，对郑州经济技术开发区的演进历程、 现状与经验、 存在问题、 再次改革与创新的动力和方向等问题进行了初步的研究和论述: 第一章 我国开发区概念界定及其发展历程 5 认为开发区在我国社会经济发展中已经并且还将继续显示出越来越重要的作用， 作为改 革开放的先导区和试验区， 开发区的行政管理模式从一开始就有别于我国一般行政区域 而有着显著的特点和比较优势； 认为开发区的行政管理模式改革和创新与一般行政区域 的行政体制改革和创新是一个彼此互动的过程， 其动力来源于两个层面的新旧行政体制 的矛盾运动，认为这种互动过程演进的理想趋势是进入“融合”境界，即新体制不断趋 向于成熟，旧体制不断趋向于新体制的过程。是一种渐进的更替和革新过程，应以综合 决策和渐进决策理论为指导，为开发区的政策制定提供良好的理论支撑，把原则的坚定 性和策略的灵活性有效地结合起来，最终实现开发区的良性循环发展。 我国开发区行政管理模式研究-以郑州经济技术开发区为例 6 第一章 我国开发区概念界定及其发展历程 我国开发区的建立与发展是与我国改革开放的进程密切相关的， 开发区从无到有， 由小到大，逐步发展繁荣。我国的开发区是在借鉴深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区 试点的经验基础上成长的，如今，开发区遍布全国各主要城市。从20世纪80年代作为经 济体制改革、对外开放的“试验田”，90年代外向型经济的“集中高地”，到21世纪技 术升级、产业结构调整的“助推器”，各类开发区成为各城市和地区产出最高、拉动力 最强的龙头区域， 在改革开放时期的社会主义现代化建设中发挥了巨大的引领和示范效 应。 一、我国开发区的概念界定 在我国，开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内 设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特 定优惠政策的各类开发区。其中经济技术开发区、高新技术产业开发区最为常见。 1、经济开发区 经济开发区，是某一个地方政府规化一个专门的区域，提出关于税收减免，土地价 格便宜和政府支持的一些优惠政策，吸引各种资金和实体投资办厂，办公司。一般这种 规化出来的地方都比较大，配套设施齐全，招商引资后能带动当地经济起飞。像昆山的 苏州工业园，长沙的望城坡开发区等等都是成功的例子。 2、经济技术开发区 经济技术开发区是中国在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密集型 工业为主的特定区域。 是世界自由港区的重要形式之一。 中国在沿海开放城市和地区中， 划出一定的地域范围，实行经济特区的某些较为特殊的优惠政策和措施。在开发区通过 举办中外合资经营、合作经营和外商独资经营的生产性企业，以及中外合作的科学研究 机构，开发新技术、新产品、发展新兴产业，为中国的现代化建设服务。 3、高新技术开发区 高新技术开发区是指我国在一些知识密集、 技术密集的大中城市和沿海地区建立的 发展高新技术的产业开发区。高新技术的范围包括：微电子科学和电子信息 技术，空 间科学和航空航天技术，材料科学和新材料技术，光电子科学和光机电一体化技术，生 命科学和生物工程技术， 能源科学和新能源、 高效节能技术， 生态科学和环境保护技术， 地球科学和海洋工程技术，基本物质科学和辐射技术，医药科学和生物医学工程，其它 第一章 我国开发区概念界定及其发展历程 7 在传统产业基础上应用的新工艺、新技术。高新技术范围将根据国内外高新技术的不断 发展而进行补充和修订。 1998 年 8 月，中国国家高新技术产业化发展计划-火炬计划开 始实施， 创办高新技术产业开发区和高新技术创业服务中心被明确列入火炬计划的重要 内容。在火炬计划的推动下，各地纷纷结合当地特点和条件，积极创办高新技术产业开 发区。1991 年以来，国务院先后共批准建立了 53 个国家高新技术产业开发区。建区以 来，中国高新技术产业开发区得到了超常规的发展，取得了举世瞩目的成就，促进了高 新技术成果商品化、产业化。调整了我国的产业结构，推进了产业结构的改造升级，提 高了劳动生产率，探索出一条具有中国特色的发展高新技术产业的道路。 4、经济特区 中国政府允许外国企业或个人以及华侨、 港澳同胞进行投资活动并实行特殊政策的 地区。在经济特区内，对国外投资者在企业设备、原材料、元器件的进口和产品出口， 公司所得税税率和减免，外汇结算和利润的汇出，土地使用，外商及其家属随员的居留 和出入境手续等方面提供优惠条件。从特征上讲，经济特区是我国采取特殊政策和灵活 措施吸引外部资金、特别是外国资金进行开发建设的特殊经济区域；从功能上讲，经济 特区是我国改革开放和现代化建设的窗口、排头兵和试验场。这既是对经济特区特殊政 策、特殊体制、特殊发展道路的概括和总结，也是对经济特区承担的历史使命和实际作 用的概括和总结。 本文使用的开发区是一个集合概念，包括以上各种类型的开发区。 二、开发区的相关理论基础 历史经验学派区域发展理论，现代化学派区域发展理论，乡村学派区域发展理论， 主流经济学派区域发展理论，经济特区理论等是指导我国开发区建设的基础理论。 区域经济发展理论 区域经济是指在一定区域内经济发展的内部因素与外部条件相互作用而产生的生 产综合体，以一定地域为范围，并与经济要素及其分布密切结合的区域发展实体。区域 经济反映了不同地区内经济发展的客观规律以及内涵和外延的相互关系。 区域发展理论 最早可以追溯到二战前的区位理论，如韦伯(weber,a.)的工业区位理论，杜能 (thanen,j.h.von)的农业区位论，克里斯托勒(christaller,w)和廖什(losch,a.)的中 心地理论等。系统的区域发展理论兴盛于二战后的欧洲大陆，由于战后各国致力于重建 国民经济，所以，区域发展理论得到了较大的发展。区域发展问题涉及到经济学、地理 我国开发区行政管理模式研究-以郑州经济技术开发区为例 8 学、社会学、规划学等众多学科。随着二战后经济发展思潮的不断演进，区域发展理论 形成了不同的流派，主要包括：以西方国家区域发展历史经验为基础所形成的历史应验 学派；以强调工业化与城市化为核心的现代化学派；以强调乡村地区发展与空间均衡为 核心的乡村学派。自上世纪 80 年代以来，众多主流经济学家开始涉足区域经济研究， 形成了独特的主流经济学派区域发展理论。 第一，历史经验学派区域发展理论。其代表性的主要有部门理论(sector theory)、 输出基础理论(exportbase theory)、区域发展的倒“u”字型假说(inverted “u” hypothesis)等。 第二，现代化学派区域发展理论。20 世纪 50 年代中期至 60 年代末期，受发展经济 学中结构主义思潮的影响，区域发展理论也表现为以城市化和工业化为核心。其中，最 有影响的区域发展理论有“增长极理论”(growth pole theory)及其变体“核心外围 理论”(coreperiphery theory)。首先，区域经济发展的梯度理论和梯度转移理论较 为流行。该理论认为区域经济发展的不平衡就像阶梯一样，高收入处于高梯度，低收入 处于低梯度， 中间有几个过渡梯度， 高梯度地区首先应用新技术先发展， 随着时间推移， 逐步有序地向二三梯度区域推移，随着经济的发展和梯度推移的加快，极化效应、扩展 效应和回程效应同时发挥作用，区域间差异就可逐步缩小，最终实现经济分布的相对均 衡。其次，现代化与经济发展中的辐射理论认为，现代化程度相对较高地区的资本、人 才、技术、市场信息、思维习惯等通过流动传播可以向现代化程度较低的地区辐射。再 次，在经济增长过程中，增长较快的为主导和新兴产业，这些产业和企业一般都是在某 些特定区域积聚，有限发展，然后对周围地区进行扩散，形成强大的辐射带动作用，这 种积聚了主导产业和创新产业的区域被成为“增长极”。“增长极”具有强大的极化效 应、扩散效应和溢出效应。 第三，乡村学派区域发展理论。20 世纪 70 年代以来，随着发展中国家的经济发展 由加速经济增长型战略向满足基本需求型战略的转变，以实现公平、消除贫困和增加就 业为旨归的战略取代了实现国民生产总值最大增长为导向的发展战略， 反映在空间背景 上，以乡村地区发展为内容、空间发展均衡为核心的理论代替了以城市化为中心，空间 不平衡发展为内容的传统区域发展理论。选择性空间封闭理论(selective spatial clouse)；地域式发展理论(territory development theory)等为比较典型的理论。 第一章 我国开发区概念界定及其发展历程 9 第四，主流经济学派区域发展理论。自 20 世纪 80 年代中后期以来，以迈克尔波 特、保罗克鲁格曼为代表的经济学家开始致力于空间或地域问题的研究，从而带动了 一大批经济学家进行主流经济学研究。在这些经济学家中，以波特的“产业集群理论” (industrial clusters theory)和克鲁格曼的新经济地理学(new economic geography) 最为著名。 上述理论都是在特定历史条件下形成和发展起来的。 历史经验学派区域发展理论来 源于欧美国家经济发展的实证研究，因而具有一定的普适性，但我们应该注意其生存和 发展的土壤是西方国家，运用于我国时需要从我国国情的实际出发。其次，现代化学派 的理论对于加速区域工业化、城市化和现代化提供了较好的思路，但在这种理论指导下 的实践容易造成二元空间结构加剧的后果，拉大区域间发展的不平衡和不协调。乡村学 派理论过于关注乡村地区的发展与空间平等，往往导致效率过低，不利于超常规发展和 加速现代化进程，对于后发外生型的第三世界国家实行“赶超战略”不利。主流经济学 等流派区域发展理论更多地关注抽象理论模型的构造， 所以对于经世致用的现代化需求 尚有一定的距离。 总之，区域经济发展的不平衡是我国的一个基本国情，就现阶段而言，为了更好地 推进我国开发区的建设，我们应综合比较各种理论的优劣， “有选择，有取舍，有发展， 有创新”。在科学发展观的指导下，通过地区间的不平衡发展战略，在动态的不平衡中 寻找平衡，在共同的发展中实现相对平衡，实现区域之间的错位发展，实现生产要素的 有序流动，充分发挥核心“增长极”的优势，发挥区位的绝对优势和比较优势，调整和 优化产业结构，实现国民收入区域分配合理，把区域之间的发展差距控制在一个合理的 可调可控范围内，最终实现共同富裕和区域协调发展。 经济特区理论 我国开发区的理论和实践渊源可追溯到经济特区的成立和发展。从最初的以邓小 平所创立的有中国特色社会主义区域协调发展理论， 到新形势下以江泽民同志为核心的 第三代中央领导集体对这一理论的坚持与发展，再到新世纪“科学发展观”的运用与创 新，对区域经济理论的发展研究一直处于不断的变革与创新之中。在最初的改革开放思 想指引下，我国开始了经济特区的设立与创建。我国的经济特区有广义和狭义之分，广 义上的经济特区，泛指国家或地方在对外经济活动中，为实行更加开放的政策而划出的 一定范围的经济区域。这些区域通常用减免关税等优惠政策吸引外资，以达到加快本地 我国开发区行政管理模式研究-以郑州经济技术开发区为例 10 区经济发展的目的。经济特区在性质上是社会主义的，不是政治特区。狭义上的经济特 区，则专指有“经济特区”名称的经济特区，包括深圳、珠海、汕头、厦门和海南五个 经济特区。1980年8月16日，第五届全国人民大会常务委员会第十五次会议决定：批准 国务院提出的广东省经济特区条例。这个条例是我国兴办经济特区的第一个法 律文件，是我国经济特区的“基本法”，它不但确立了经济特区的法律地位，规定了经 济特区的宗旨，而且对外资在经济特区的投资设厂，进行贸易等主要经济活动，以及优 惠待遇和对经济关系的调整，都做了基本的法律规定。经济技术开发区，高新技术开发 区以及若干保税区和众多的工业园区等，都是同五个经济特区一样是由上而下建立的、 以开放带动全面性改革的或大或小的区域。他们都属于广义上的经济特区。在这些名目 众多的开发区中，以经济技术开发区和高新技术产业开发区最为典型。根据规模、任务 和批准设立机关的不同，这些开发区又分为国家级、省级和省级以下。其中，国家级开 发区的发展较为稳定，而省级和省级以下开发区规范性较差，仍然处于不停的调整变化 之中。在我国，开发区的行政管理体制与整个国家的政府行政管理体制既有区别又有联 系。其区别主要是，国家的政府行政管理体制是一项巨大的系统工程，其行政管理模式 的发展和创新程度及命运取决于我国经济政治体制改革和创新的程度， 更取决于社会主 义市场经济体制的完善和发展，因而具有宏观性、全局性和“母体性”的特点。其联系 主要在于：开发区的发展要以整个国家的行政管理体制改革和创新为历史前提和基础， 开发区的发展又能为国家行政管理体制改革提供先导和实验， 能为其提供示范性的发展 道路。能在互动、互补中构筑行政体制创新的命运共同体。 三、我国开发区的发展历程 从改革开放之初到现在，中央和地方政府先后批准和创建了许多不同类型、不同 层次、不同模式的开发区。开发区的经济实力不断增强，产业集聚效应明显；推进了城 市化建设，改善了投资环境开发区适时创新管理体制，促进了社会事业的发展。从纵向 的开发区发展历史进程来看，我国开发区的发展大致经历了特区模仿、全面建设、清理 整顿、平稳发展四个阶段。 特区模仿阶段（19841987 年） 1983年底和1984年初，邓小平同志视察深圳、珠海、厦门经济特区，在充分肯定特 区成功经验的基础上，提出：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正 第一章 我国开发区概念界定及其发展历程 11 确的。” “除了现在的特区之外，可以考虑在开放几个点，增加几个港口城市，这些 地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。” 邓小平的谈话开启了中国开发区发展 的一个新时期。1984年，中共中央、国务院以（中发198413号）文转批了沿海部分 城市座谈会纪要，文件除了要求办经济特区办得更快、更好和将厦门特区扩大到全岛 之外，并做出了进一步扩大沿海开放14个港口城市的重要决定，并且对这些城市十个方 面的政策和措施作了规定，为这些城市的对外开放工作定了基调，制定了实施纲领。经 过短短三年的建设，到1987年底，我国共建立了13个经济技术开发区，1987年当年完成 工业产值10多亿元，出口创汇1.1亿美元，实现财政收入2亿元，开发区建设初见成效， 发展势头良好。开发区利用国家赋予其政策的特殊优势完成了“原始积累”，在“四窗 口”-“技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外开放政策的窗口”发展宗旨的 基础上，确立了更为务实和更加准确的“三为主”，即以发展工业为主、以利用外资为 主、以出口创汇为主的发展方针。 全面建设阶段（19881996 年） 在已有的开发区试点成功经验基础上，我国的开发区建设步伐加快，出现了一次较 大的建设高潮。各地区结合自身特点，因地制宜，开发区的类型也呈现多样化的发展态 势。从原来的经济技术开发区形式，增加了高新技术开发区、保税区、台商投资区等多 种层次和类型。这一时期共成立了“营口、长春、沈阳、北京、乌鲁木齐经济技术开发 区”等17个国家级开发区，地域分布从沿海走向了内地。这批经济技术开发区所在城市 主要是内地中心城市，这标志着我国改革开放向全国铺开。 在这一阶段，国务院还先后于1992年和1994年，批准了浦东和苏州工业园实行国家 级经济技术开发区的政策。到1992年，我国的国家级经济技术开发区数量已达到52个。 1992年邓小平同志的南巡讲话，掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮。凭借这一历 史发展的黄金期，我国的开发区建设实现了质的飞跃。开发区利用外资的数量和水平大 幅度提高，引进项目的技术含量和技术档次不断提高，开发区的工业规模和工业实力取 得了长足的进步。例如，天津开发区引进的摩托罗拉公司与1992年投资1.2亿美元，此 后又增至11亿美元，成为中国最大的外商独资企业。这一阶段末（1996年）与上一阶段 中共中央文献研究室编：邓小平建设有中国特色社会主义论述专题摘编（新编本），北京：中央文献出 版社，1995 年版本，第 248 页 中共中央文献研究室编：邓小平建设有中国特色社会主义论述专题摘编（新编本），北京：中央文献出 版社，1995年版本，第250页 我国开发区行政管理模式研究-以郑州经济技术开发区为例 12 末 （1991年） 相比项目总投资增长623%， 合同外资额增长611%， 年环比平均增长率为48.6% 和48.1%，真正实现了“以利用外资为主” 清理整顿阶段（19972003 年） 1996年国家对利用外资的政策进行调整，国家对开发区的财政优惠政策终结。外部 环境来看， 1997年下半年爆发的亚洲金融危机， 这些情况变化对开发区的影响及其深远。 为应对上述变化， 党的十五大对资本概念做了中性化处理， 提出了公有制形式的多样化， 确认了股份制是现代企业的资本组织形式。这使得我国开发区迎来了发展的第三次高 潮。1999年，为配合国家推行的“西部大开发”战略，国务院决定“允许中西部各省、 自治区、 直辖市在其省会或首府城市选择一个符合条件并已建成的省级开发区申办国家 级经济技术开发区”。20002001年，国务院批准了合肥、郑州、西安、石河子、银川 等14个中西部中心城市已运行的省级开发区提升为国家级经济技术开发区。 这批升格后 的国家级经济技术开发区被成为“第三批”开发区，在这样一个大背景下，各地兴起了 新一轮的“开发区热”，一些省级、县级、乡镇级的开发区纷纷设立，许多地方的开发 区根本没有经过审批就直接设立，开发区数量的急剧增加导致了一系列负面效应，最终 导致国务院对开发区的审批进行了紧急叫停。2003年，国务院连续下发了关于暂停审 批各类开发区的紧急通知、关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知和 清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限等一些列文件，纠正和遏制了开发 区的扩张和盲目乱建现象，原有开发区数量是6，015个，经过整顿后，撤销了3，763个， 使开发区建设逐步走向正规。自1993年清理开发区后，2003年的整顿使开发区走到了新 的发展阶段，挑战与机遇并存。 平稳发展阶段（2004至今） 经过清理整顿后，开发区所面临的环境有了较大的变化，从数量型的粗放经营方式 转变为了质量型的集约型发展道路。 国家提出的 “致力于发展高新技术产业” 的新要求， 是开发区在发展工业的过程中， 面临着提高产业关联度， 在更高层次上实现 “产业聚集” 的问题，在利用外资规模上面临