（会计学专业论文）论国外港口民营化经验及我国的借鉴意义.pdf

堡萋兰! 尘堕茳 摘要 本文主要做了两方面的研究工作：一是对运输企业，特别是港 口企业的民营化问题，以及公私合营关系进行了较深刻的探讨：二 是对我囤鲞旦垒些垦蔓! 生嘤窭及亘j 量壁问题进行了分析。 本文的研究思路是本着经济分析的思路进行，即从民营化目 的、手段、利益等角度进行分析研究，具有一定创新性，尤其是引 入美国运输行业各种公私合营方式，对我国运输民营化的实践有一 定的参考价值。 ( 导论部分：提出论文的选题背景及所要研究的具体问题，并给 出了论文的框架及内容要点。 第一章：首先阐述了对于国家干预理论的世纪之争，以及各国 与之对应所采取的各种干预和放松经济管制的政策，说明政府干预 有其致命的缺点，与此同时，引出了公有企业及民营化的概念，并 大概陈述了运输领域民营化的概况及研究民营化的意义所在。 第二章：概述了美国私人企业参与基础设施建设的历史，分析 了在运输领域发展公私合营伙伴关系的利益、各自职责、模式及需 要注意的相关问题。 第三章：港口企业民营化的原因：效率低下、管理混乱；阐述 了港口民营化的形式及世界各国的经验，并着重阐述了发展中国家 的港口民营化的方案及好处。 第四章：主要讲述了我国上海港的现状，建设国际航运中心所 必要的条件：建立以政府宏观调节及市场调节相结合的机制，多渠 道筹资，加速港口体制改革，拒绝港口的企业垄断。 最后是结束语。给出本文的主要研究结论及迸一步需要研究的 问题。 “一 i ，7 【关键词】运输，港口，民营化y a b s t r a c t a b s t r a c t t h i sd i s s e r t a t i o nm a i n l yd e a l s 、v i mr e s e a r c hw o r ko ft w oa s p e c t s o n ei st o s t u d yt h ep r i v a t i z a t i o ni nt r a n s p o r t a t i o n ，e s p e c i a l l yi n p o r t ， p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p i sa l s o b e i n g d i s c u s s e d t h eo t h e ri s a n a l y z i n g t h ep r i v a t i z a t i o nm o d e sw ec a nc h o o s ei nc h i n a t h er e s e a r c hr o u t ef o l l o w st h ew a yo f t h e a n a l y s i sf o re c o n o m y t h a t c o n t a i n st h r e ea s p e c t s ，a i m ，m e t h o da n db e n e f i t s t h i ss t u d yd o e ss o m e n e w w o r k ，e s p e c i a l l yi n t r o d u c es o m em o d e so fp u b l i c - p r i v a t es y s t e m s i nt h eu s ，a n dp o s s e s ss o m er e f e r e n c ev a l u e st oo u rp r i v a t i z a t i o ni n t r a n s p o r t a t i o n i nt h ei n t r o d u c t i o n i tp u t sf o r w a r d st h ei m p o r t a n c eo ft h i st h e m e a n d p r o b l e m s t os t u d y a tt h ee n do ft h i sc h a p t e r ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e s t h es t r u c t u r ea n dm a i n p o i n t so f v i e w s c h a p t e r1 i s i n t r o d u c i n gt h et h e o r y t h a th a sb e e na r g u i n gf o ra c e n t u r y , e g w h e t h e ro r n o tt h e r e g u l a t i o n s h o u l db et a k e nb yt h e g o v e r n m e n t s i ne c o n o m y e x p l a i n i n gt h ed i s a d v a n t a g e so f r e g u l a t i o n i n t h es a m et i m e ，i n t r o d u c et h e c o n c e p t s o fp u b l i c e n t e r p r i s i n g ，a n d p r i v a t i z a t i o n c h a p t e r 2i st h et h e o r e t i c a la n a l y s i si nt h eb e n e f i t s ，r e s p o n s i b i l i t i e s ， m o d e sa n ds o m e p r o b l e m si nt h ep r i v a t i z a t i o no f t r a n s p o r t a t i o n ， c h a p t e r 3 t h o r o u g h l y s t u d i e st h e r e a s o n s ( 1 0 w e re f f e c t i v e n e s s ， d i s o r d e r e d m a n a g e m e n t ) f o rp o r tp r i v a t i z a t i o n i n t r o d u c e t h e e x p e r i e n c e si n o t h e rc o u n t r i e s e m p h a s i ss u g g e s t i n gt h eb e n e f i t sa n d m e t h o d s o f p r i v a t i z a t i o n i nt h e d e v e l o p i n gc o u n t r i e s c h a p t e r 4 a n a l y z e s t h e r e q u i r e m e n t s t of o u n dai n t e m a t i o n a l s h i p p i n gc e n t e ri ns h a n g h a i ：e s t a b l i s h i n gt h em e c h a n i s mo fm a r k e t i n g d r i v e na n dg o v e r n m e n tc o n t r o l l i n gi nm i c r o v i e w , f m a n c i n gi n m a n y c h a n n e l s ，p r e v e n t i n gm o n o p o l i z i n g i np o r t s a tl a s ti sa b o u ts o m ec o n c l u s i o n ，w h i c hp r o v i d e sm a i nr e s e a r c h c o n c l u s i o no f t h i sd i s s e r t a t i o na n ds o m e p r o b l e m s n e e d st ob es t u d i e di n a b s t r a c t t h ef u t u r e k e yw o r d s t r a n s p o r t a t i o n ，p o r t ，p r i v a t i z a t i o n 北方交通大学硕士学位论文 0 导论 0 1 本文的研究背景 中国国有企业在十年中大体经历三个不断深化的阶段：放权让 利，实行所有权与经营权分离以及触及产权制度改革，改革虽有所 成效，但至今仍未能达到预期的效果，面临严峻局面，国有企业大 面积亏损，国有企业生产在经济中的比重下降。作为国民经济的支 柱：运输行业也面临着同样的困难。造成以上原因的根本在于原有 企业的模式，从产权组织形式、领导体制、管理制度、经营机制等 都不合理。要真正搞好国有企业，就要着力进行企业制度创新，并 给企业创造一个真正公平竞争的市场环境。 作为全球经济发展重要趋势之一的企业民营化能较好地实现上 述目标，帮助企业走出困境。人们常常对民营化有一种误解，把它 等同于私有化，但从各种国内外文献和实际情况来看，民营是一个 广泛的概念，是包括国有到私有、国营到民营多样化和多层次的一 系列渐进过程，也是国有企业公共性和企业性融合、结合的过程。 本文正是探讨了运输企业各种公私合营的模式，并分析了在我国的 可行性。 o 2 论文的主要内容及论文框架 本论文的研究主要探讨了运输企业，特别是港口民营化问题， 并对公私合营关系及方式作了详细的分析，同时，也对我国港口民 营化的模式、好处及可行性进行了分析。 论文的框架如下： 在论文的第一部分主要阐述了对于国家干预理论的争论，及各 国政府所采取的相应政策及所带来的后果，说明政府干预有其致命 的缺点，指出运输民营化的根本原因及其概念。 论文的第二部分研究了美国运输企业民营化的形式、即得利 益、公私合营的各种模式、各自职责、和需要注意的问题。 论文的第三部分讨论了港1 3 民营化的原因：效率低下、管理混 乱，阐述了港口民营化的形式及各国的经验，并着重阐述了发展巾 国家的港口民营化的方案及好处。 第四部分讲述了上海港现状，以及建设国际航运中心所必要的 条件：建立以政府宏观调节及市场调节相结台的机制，多渠道筹资， 加速港口体制改革，拒绝港口的企业垄断。 i 【 北方交通大学硕士学位论文 1 有关国有企业民营化的理论 1 1 国有企业民营化的理论提出的历史回顾 主张国家干预与自由放任这两大对立的经济思潮贯穿于几百 年的经济思想史中。民营化及与之相对应的国有化正是这两种思 想在实际操作中的反映。 1 1 1 对国家干预理论的争论 1 7 7 6 年，亚当史密斯( a d a ms m i t h ) 的富国论的出版 标志着此前的国家干预开始向自由放任转变。史密斯对国家的作 用和政府的动机表示极大的怀疑，在其“自私的动机、私有的企 业、竞争的市场”这个自由制度的三要素基础之上，他规定了国 家的三个任务：提高分工程度，增加资本数量，改善资本用途； 由此，认为不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以完全 的自由，无须政府进行干预；进而，对政府的义务作了三点限制： 保护社会，使之不受其他人侵犯：建设并维持某些公共事业及设 施。将上述归纳起来便是一幅“看不见的手”支配的社会经济的 景象，而政府则成为一一个守夜人。产业资产阶级的现实要求与自 由放任的政策理论，推动了资本主义经济的发展，史密斯学说征 服了整个欧洲一百多年。 本世纪3 0 年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重 大转变，即占统治地位一百多年的史密斯自由市场经营论为中心 的经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义。虽然凯恩斯 总体上认为自由市场制度是一个有效的机制，它能保证个人自由 并激发个人释放其创造性，但他承认市场本身存在缺点，只有扩 大政府机能才能改正市场缺点，以保持市场经济的正常运转。简 而言之，凯恩斯是按如下三段论演绎的；( 1 ) 自由放任在经济中的 缺点主要是存在失业；( 2 ) 存在失业的根源在于有效需求不足；( 3 ) 有效需求不足是由“三个基本心理因素”造成的( 即心理消费倾 向，心理灵活偏好，心理上资产收益预期) 口】。因此，凯恩斯认 第一章有关国有企业民营化的理论的讨论 为，如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在，就 等于听任失业与经济危机的继续存在；他认为，政府必须采取财 政措施以刺激消费和增加投资，弥补自由市场的有效需求不足。 凯恩斯的国家干预的思想体系从宏观经济分析的角度证明了市场 缺陷的存在，构成了西方正统经济学的理论核心，影响了一代经 济学家，并且，一直到7 0 年代，人们称之为“凯恩斯时代”，将 他称为“战后繁荣之父”。 7 0 年代初的西方经济危机不但宣告了空前繁荣的黄金时代的 终结，而且还破天荒地出现了西方经济危机史上从未有过的一种 奇特的经济现象：滞胀。凯恩斯主义对此已完全无能为力：若采 取扩张性的财政政策来解救危机，就必然给通货膨胀火上加油； 若采取紧缩政策去抵制通货膨胀就势必加剧其经济危机。于是， 西方学者逐渐怀疑凯思斯的政府干预政策，开始向自由放任的自 由市场制度“复归”：以弗里德曼为代表的新货币主义、以拉弗尔 等为代表的供给学派、以布坎南为代表公共选择学派等等新自由 主义思潮开始活跃起来。他们提出了“政府失灵”( 或公共失灵) 理论，明确指出，国家对经济生活的任何干涉肯定都是一件坏事， 而不是一件好事。 当代新自由主义经济学家把经济人的范畴引入了政府行为的 分析，认为国家是人造的，国家没有万能而永远正确无误的天赋， 政府在现实中是由政治家和公务员组成的，在市场经济活动中， “这些人的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同” 2 1 。即是说，组成政府的政治家和公务人员不是绝对大公无私、 除社会公众利益之外别无它求的“道德人”，而是如同生产者和消 费者一样的“经济人”。作为经济人，他们都有个人利益，而且必 然以追求自身利益的最大化作为行为准则。人类有的一些弱点， 如知识有限，加之社会、经济活动的复杂性，因而出现各种失误 是在所难免的。 由于政府是由作为经济人的政治家和公务员组成，必然致使 政府本身具有一系列难以克服的引起失效的倾向： 1 被动央策的倾向政府对经济的干预只是对外界请求的反 应，只能是在被动地接受瞬息万变的市场信号后匆忙作出的调控 北方交通大学硕士学位论文 决策，因而不可能对纷繁复杂的社会经济活动进行综合的全面的 分析，往往就事论事，这样就难免决策失灵。 2 盲目决策的倾向政府干预的合理性与正确性必须以信息 的完备性与准确性为前提，如果社会生产非常简单，政府调控机 构就有可能全面收集所必要的信息资料并有效地观察经济运行， 进而进行全面的经济分析，作出正确的决策。然而，在以社会化 大生产为基础的现代市场经济中，需要考虑的因素非常多、非常 复杂，政府要全部占有和准确处理所有经济信息是不可能的，它 不可能充分了解经常变化的经济生活，也不可能对要调控的行业 以及自己作出的调控决策进行充分的经济分析与论证。因此，政 府任何干预经济的良好愿望与理性都具有一定盲目性，以此为基 础作出的调控决策难免出现失效的情况。 3 经济专制的倾向一方面，从政府干预、调控的效果评判 来看，除了作为干预、调控主体的政府外，没有任何机构对调控 决策的效果进行检验，也没有机构对这些决策效果进行明确的、 独立的公正的经济分析；另一方面。从政府干预、调控的代表性 来看，在必须要作出决策的场合，参与决策的每一个人都有自己 独立的利盏，政府难以做到真正代表全社会的公共利益，因而政 府调控当局不能认识其正在分配的公共资源的真正经济价值，也 不能有效地分配和使用这些价值。这样就有可能使政府趋向经济 专制而形成经济干预或调节过程中的失败。 4 干预冲动的倾向政府的决策者或调控者一般都认为政府 机构具有管理复杂事物的能力，同时还有利用所控制的资源去追 求局部目标和更大权利的强烈的政治性偏好，因而往往表现出热 衷于对经济运行采取干预或调节措施的激情和冲动。但是，经济 生活的现实通常要比决策者、调控者原先预计的复杂，而且政府 的干预、调控能力往往比本身估计的更为有限。这样一来，在冲 动性干预中，干预失效也是在所难免的。 5 原谅失误的倾向在市场经济中，无情的竞争制约着每一 个市场主体，市场提供了判断生产决策者决策是否正确的客观标 准，谁失误谁就要付出代价，因而市场调节对失误是无情的，不 原谅任何失误，但在政府干预和调节活动中，评判政府干预政策 第一章有关国有企业民营化的理论的讨论 得失成败的标准是可以变动的，政府组织者不唰，这些标准也可 能不一致，这就为政府原谅干预和调节中的失误提供了客观条件。 当失误时，政府可以对政策目标作出种种不同的解释以推诿责任， 可以以市场的不确定性为由而强调客观，也可以找出种种的主客 观原因而求得谅解1 3 。 简而言之，他们的基础经济主张是：( 1 ) 古典经济学的看不 见的手的原理仍然是正确的；( 2 ) 资源的有效配置只能由市场来 执行，任何市场以外的力量都不能代替市场的作用，而只会起破 坏作用；( 3 ) 即使市场本身具有难以克服的缺点，但克服与纠正 市场缺点的唯一办法在于通过产权明晰等措施来予以完善，绝不 能依赖市场以外的政府干预；( 4 ) 恰恰相反，以往之所以会出现 市场失灵，其原因正是由于政府干预的结果，而不是市场自身的 原因：( 5 ) 政府本身也有不可克服的致命缺点【4 】。 1 1 2 各国政府相应所采取的经济政策 对应于上述两大对立的经济思潮的兴衰记交替，各国采取了 相应的经济政策。三十年代的美国，罗斯福总统实施了政府干预 政策。在当时的大萧条时期，罗斯福总统在市场经济中加强了政 府的作用，政府控制了从前私人拥有的财产或由私人提供的服务。 六十年代约翰逊总统所实施的“大社会”( g r e a ts o c i e t y ) 政策将 政府干预经济的手段提高到了一个新的高度。在西欧，法国是首 先将私营企业国有化的国家，其在1 9 3 6 一1 9 3 7 年间，二战后初期 及八十年代初期出现了三次较大的国有化运动。英国也在二战后 发生了两次国有化高潮( 5 】。 自从卡特总统7 0 年代执政以来，就开始实施限制美国政府对 市场干预的政策。当时在欧洲和日本，有一种流行的观点认为， 政府应较少地卷入生产，并且掀起了一股国营企业民营化的浪潮， 如：要对民航、运输业和天然气、煤气等放松管制。到了八十年 代后期，民营化浪潮席卷世界的各个角落，尤为受人瞩目的是： | i 社会主义国家的东欧及中国对国营企业所采取的改革。与此同 时，几个拉美国家的总统( 包括墨西哥、智利、巴西、及阿根廷) 也采取了这种改革。如今，欧洲和日本已在许多工业领域实现了 北方交通大学硕士学位论文 民营化，美国则已经基本由私人业主所控制。而在中国与前苏联， 则明确表示：要逐步解除国家对经济的过多干预，使经济活动更 加符合消费者的需求，以消费者的要求为准，而非以政府的要求 为准。 1 2 相关概念阐述 这里应谈一下对公共企业的定义：中央政府或地方政府拥有 其全部或一部分资本的企业。公共企业的主要事业领域属于以下 几类【6 】： 1 运输、通讯、公共事业( 铁道、邮政、电子通讯、电气、 煤气、水道等) ； 2 金融、财政等； 3 社会资本的建设和管理( 港湾、道路、桥、森林等建设、 开发、运行与管理) ： 4 社会性服务( 医疗、卫生、社会保障、公共住宅、教育、 研究开发、文化等) 。 设立公有企业的理由是：( 1 ) 由于事业风险( 投资的巨额性、 建设周期长) 和研究开发风险大，私人企业设立较困难；( 2 ) 在公 共产品领域，私有企业难以做到充分供给。( 3 ) 以确保金融政策的 基础一资金来源为目的。但随着国家经济的发展、国内资源的秉 赋、财政、金融等各种经济形式的变化，设立公有企业的目的随 着时代变化而变化。“以各个时代的社会经济形式为背景而设立的 公有企业，其时代的作用一旦结束，它将处于被整理、合并、改 组的命运。”7 0 年代开始的世界范围内的公有企业民营化浪潮， 就是这个命运的产物。民营化的两个基本动机：认为私营企业 的效率高于国营企业；认为私营经济代表了新的资金积累的来 源。 在九十年代中所能观察到的各种各样的民营化运动使定义“民 营化”一词变得极为困难。而实际经验及其经济学的理论则告诉 我们：任何行为，只要它将一种服务放置到一种竞争的环境下便 是民营化的行为。这罩最重要的因素是引入市场机制从而消除垄 第一章有关国有企业民营化的理论的讨论 断的价格体系以使价格更贴近在完全竞争的市场中服务所应有的 价格。 放松经济管制迫使供给商( 譬如：航空公司或地方电话公司) 在同业之间竞争。并允许他人进入此行业一这就是民营化的一种 形式。市政垃圾处理中心被迫与私人公司一起竞争也可称为是民 营化的过程，即使是最后市政垃圾处理中心最后赢得了这场竞争。 e s 萨瓦斯在这个领域里是一个先驱，他提出三种对民营化的 定义吐 1 民营化是更多依靠社会上的私营企业而不是依靠政府来满 足人们的需要。 2 民营化是在减少政府在资产或服务的所有权或增加私人对 这方面所有权。 3 民营化是将国营企业或资产变为私营企业或资产。 萨瓦斯将民营化分成三种形式： 1 ) 放权i v e s t m e n t ) 一出售、改制、及清算 2 ) 委派( d e l e g a t i o n ) 一拟定合同、给予特许经营权、及委 任经营 3 ) 替代( d i s p l a c e m e n t ) 一撤资、及撤销管制 1 3 运输企业的民营化概况 作为公共企业的运输业是很多国家历次国有化和民营化运动 都非常关注的行业。1 9 3 3 英国政府把接受国家资助的帝国航空有 限公司和英国航空有限公司收归国有。二战后，国家通过一系列 政策，如民航法案，运输法案，将铁路，内河航运，港口，民航， 机场等收归国有；法国在1 9 3 6 - - 1 9 3 7 年间的国有化中，政府对铁 路和航空实行国有化。而至今日，英国航空已于1 9 7 8 年完成民营 化，英国机场管理局尽管在其二十多年的经营活动能力活动中始 终赢利，政府仍然决定对其实行私营化改革，从而达到减少国家 干预的目的。 运输业的民营化要解决机场( 及其航空) 、港口、公路、大宗 运输、铁路及公共汽车等的民营化的问题。而民营化须在财政， 6 北方交通大学硕士学位论文 结构、运作、及维护等各方面来得以完成。另外，本篇论文将以 港口为例，着重讨论各国民营化的措施和经验。 1 4 研究背景及意义 中国国有企业的改革大体经历了企业放权让利、实行所有权 与经营权分离以及触及产权制度改革三个不断深化的阶段。经过 十余年努力，中国国有企业的改革有所发展，但至今未能达到预 期的效果，面临着严峻局面。其根本原因是：原有国有企业的模 式，从产权组织形式、领导体制、管理体制、经营机制等都不合 理，要真正搞好国有企业，就要着力进行企业制度创新，要使企 业真正以市场为导向，以利润最大化为动力，建立起独立自主的 决策机制、充分面向市场的经营机制及内部分配与约束并存的激 励机制。 作为全球经济发展重要趋势之一的企业民营化能较好地实现 上述目标，帮助国有企业走出困境。在当前，实现中国国有企业 的民营化，有助于调整国家与企业的经济关系，特别是产权关系， 真正落实企业经营自主权；有助于从机制上解决企业负盈不负亏 的问题，克服国有企业的行政性，使其商业化；有助于企业增加 资金投入，加速企业的技术改造，提高经济效益，保证国有资产 的保值、增值。 注释 1 】斯蒂格利茨：政府为什么干预经济一政府在市场经济中的角色， 中国物资出版社，1 9 9 8 年版，第2 页。 2 】布坎南：自由、市场和国家，上海三联书借，1 9 8 9 年版，第4 0 页。 3 许晓峰、林晓言、林春艳：国有资产管理。经济管理出版社，1 9 9 7 年版，第6 0 页。 【4 斯蒂格利茨：政府为什么干预经济一政府在市场经济中的角色， 中国物资出版社，1 9 9 8 年版，第4 页。 【5 】5l o c k w o o d ，s c ( 1 9 9 5 ) “p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i pi nu s h i g h w a y f i n a n c e ：i s t e aa n d b e y o n d ”t r a n s p o r t a t i o nq u a r t e r l y ，v o l 4 9 ，n o 1 ，p p 5 第一章有关国有企业民营化的理论的讨论 6 】陈建安：日本公有企业的民营化及其问题，上海财经大学山版 社，1 9 9 6 年版，第3 页。 7 】s a v a s ，es ( 1 9 9 2 ) “p r i v a t i z a t i o n ”i ne n c y l o p e d i ao f g o v e r n m e n ta n d p o “6 e s ，v 0 1 2 n e wy o r k ：r o u t l e d g e ，p p 8 2 1 - 8 3 6 ， 北方交通大学硕士学位论文 2 运输企业民营化分析 我们从民营化进程中得出这样一些经验。( 1 ) 越多企业参与竞 争，能使价格越接近长期边际成本。竞争还能阻止供应商限额供应。 经济学家早就认识到这样的事实：即使企业之间并没有真正的竞 争，而仅仅是一种竞争的威胁就可使垄断价格下降。在英国，私人 公共运输企业的进入使得公共运输当局不得不采取措施阻止价格的 不断上升。( 2 ) 如果私营企业所获得的效益很大，那么公众那时将 不再关心平等的问题，而是注重民营化能否获得很大的净效益。不 公平的后果能通过补贴而得以纠正，竞争将把积蓄从垄断者或从资 源利用率低下或滥用的地方转移到所服务的对象一消费者手中。( 3 ) 当过度再分配或补贴对私营企业不再有必要的时侯，实现民营化的 时机便成熟了。 由于历史、政治和制度等多方面的原因，世界各国对运输企业 民营化采取了不同的方式，如法国的分类管理和计划合同方式、意 大利的国家参与制、美国的出租和系统工程承包的方式等等 2 。但 是，就如今世界各国所实施的民营化运动来说，仍有许多难点需要 解决，下面我们将着重考察美国运输行业的民营化问题。 2 ，1 美国私人企业参与基础设旌建设的历史 在美国内战结束后的一段时期内，地方政府由于穷于应付在战 争中所负的债务而造成了财务危机，迫使地方政府特许私人公司修 筑公路并收费。最早的私人收费公路是一条沿着亚利桑那州的普托 马克河到弗吉尼亚州贝利维尔的收费高速公路。后来，便是修筑从 费城到宾西法尼亚的兰卡斯特之间的高速公路o “。一般而言，收费 公路的特色是等级较高，且服务于地方的需要。私人企业参加公路 修筑的这一时期是短暂的。1 9 世纪中叶，随着铁路事业的发展以 及河道货运的确立，对收费公路的需求下降了。由于面临着维护与 管理费的增长，特许公司的收益下降，许多人破产，最后，当地政 府当局接管了这些道路。于是，国营公路运输成为公路运输的标准， 并於本世纪初期达到它的顶峰。 第二章运输企业民营化的特点及难点分析 在美国1 9 5 0 - - 1 9 8 8 年近4 0 年对基础设施的投资曲线中，前2 0 年( 1 9 5 0 年一7 0 年代) 是呈上升趋势的，后十几年是下降的。( 见图 2 2 ) 近年来随着基础设施衰败，各州紧缩地方财政，造成交通拥挤 以及空气质量下降，受到广泛媒体关注。美国人因而极为关心他们 的运输设施建设问题。他们的注意力自然转移到收费服务、非常规 的融资途径，以及公私合营方式等的问题上来。事实上美国正尝试 部分恢复采用1 8 世纪末的方法来构筑他们的基础设施。 布什政府的第1 2 8 0 3 号基础设施建设民营化的行政令h ，以及 克林顿1 9 9 4 年1 月出台的第1 2 8 9 3 号行政令5 ，都对国有企业转 卖给私人企业起了很好的指导作用，并提供了有关将现存企业卖 给私人企业方法，同时建议更多的私人企业参与到基础设施的开发 中来以部分缓解联邦、政府、州政府和地方财政短缺的问题。第 1 2 8 0 3 号行政令授权政府将资产转移给那些过去接受州政府拨款支 持的国有企业转换为私营企业，而无需要求偿还所欠政府的重大拨 款。这种变卖的收益可以用于各种基础设施建设的需要。同时，用 法律及监控机构的形式，来防止费用过度增长和确保服务质量，实 施对消费者的保护。 2 2 在运输设施建设中发展公私合作伙伴关系 所谓公私合营就是指公私双方共同分担风险、职责，并分享回 报。美国在运输设施建设中，实施最广泛的是公私合营制，它是政 府机构与私人企业的一种常见合作投资形式，为的是开发或改进公 用基础设施。这里涉及的政府及政府部门，可以是属于联邦的、州 的或者是地方的。参与合作的民营企业包括一些专门从事基础设施 公私合营的商号、建筑公司、设备制造商、各种业务专家、不动产 开发商、和各种各样的顾问公司等。( 见图2 1 ) 过去在基础设施建设中，公私合营企业在美国取得成功的例子 很多。目前，这种方式正愈来愈多地被采纳。取得这种发展趋势的 理由是： 北方交通大学硕十学位论文 图2 1 有潜力参与公私合营的公私双方 。 7 j 7 图2 2 与g n p 密切相关的公共基础设施投资 资料来源：b u r e a uo fe c o n o m i ca n a i y s is us d e p ar t m e n to fc o m m e r c e us g o v e r n m e n tp r i n t i n go f f i c e 第二章运输企业民营化的特点及难点分析 日益严重的基础设施短缺目前，美国许多州及郡县正在经受 着一场臼益增长的运输基础设施的需求与有效的公共基金匮乏的矛 盾。尽管公私合营并不是目前在基础设施建设公共肝支的取代物， 但合营可以为修复或建造新设旌而提供额外资金。( 见图2 2 ) 2 2 1 公私合营的利益 公私合营的利益视工程项目的不同而不同，它墩决于基础设施 的类型，也取决于合营的组织形式。其利益包括以下几方面： 1 杠杆作用开袅许多州、郡县都面临着日益增长基础设施不 足，阻碍了国营企业的发展，也阻碍经济进步。公私合营企业可以 为发展或修复额外的基础设施提供新的资本，并对有效的公共资金 的流向产生影响。 2 有效的开发与经营通过运用设计建造的施工进度表、灵 活的契约，以及其他富有创新的实践，公私合营企业可以更快、更 有效地开发新的设施。未来的私方经营者也可以应用专门技能和经 营的灵活性提高经营效率。 a 增加工程项目的收入公私合营企业往往依靠收费( 如公路 收费) 的方式经营。企业也可以开展诸如不动产开发、特许权以及 对通行权的平行使用等新的开发项目来增加收入来源。 4 增加固家部门的税收通过征税，出租或特许付款方式，政 府可以向公私合营企业征收新税。例如，如果私人开发者的回报率 超过预定水平，政府可与公私合营企业分红。 点风险分担公私合营可以把那些使政府头痛的风险分担给私 人部门。例如：在某一公私合营契约中，可以对私方指定一些与税 收相关的风险( 即：发生税收不足以抵销运营和资金费用之风险) 。 国家与私人企业之间的风险分担可使某些国家或私人任何一方都不 愿承担的项目得到开发。 2 2 2 公私合营的企业的好处实例：l b 皮尔逊国 家机场 北方交通人学硕士学位论文 1 9 8 8 年，加拿大运输( 一个加拿大政府机构) 决定在多伦多的 l b 皮尔逊国际机场需要开辟一条第三个航空集散地站以适应日益 增涨的旅客交通需要，并选定用公私合营方式开发这个新航空集散 地。加拿大运输授权于一个私人机场发展公司一a d c 公司建造和经 营3 号集散地的权利，并给予充分的客货运输业务以扩散其经营。 从该公私合营企业所获利益有： 1 ) a d c 同意承担客货运业务可能不能产生足够抵偿航空集散 地的建造与运营费用的风险。 2 ) a d c 负责集资建造一座2 9 个大门，1 2 百万平方英尺的机 场停车场和一座总计6 5 亿美元价值的旅馆。 3 ) a d c 比加拿大运输工程计划表提前1 8 个月开通了机场。建 造费用明显低于加拿大运输的预算。 取得3 号机场集散地的成功经营后，加拿大运输决定对1 号、 2 号机场集散地以同样的方式进行6 亿美元的修复工作” 。 2 2 3 公私合营的职责 公私合营的职责分配视工程项目不同而各异。在某些情况下， 一方的职责可能仅限于在契约所规定的条款下经营公有企业。在其 他情况下，私人组织一方可以参与项目设计、理财、建造、及运营 等。一个成功的公私合营结构可以把政府一方与私人一方的力量结 合起来，并产生一种互补的关系，对每一个项目，其结构取决于哪 一方承担如下责任： 1 项目的开工与规划 2 设计 3 筹措资金 4 建造 5 所有权 6 运营 7 收费 对于一个完全私人企业，以上所有职责均由私方负责，然而绝 第二章运输企业民营化的特点及难点分析 大部分项目包含政府与私方的职责。例如：私方可能负责对个设 施的集资、建造、运营及收费。而政府方面则为该设施所有者并协 助在项目的开工与规划方面，对某一给定的项目来说最合适的结构 取决于该项目的独特环境以及该州或郡县的法律、政策环境。( 见 表2 1 ) 永久特许权 b t o l d o 讳弭 表2 1 公方及私方所付责任 建造 运营所有权 穆 o 黪 o 公方私方 筹资 瀚； 媾公私合营 收费 黪 黪 2 2 4 公私合营的模式 在美国及其他国家中，为了发展公私合营设施，有许多先例。 其中构模式，可以是完全合营到完全私营这两个极端模式之间的任 何一种模式。( 见图3 4 ) 。按照私方投入风险和承受风险的程度大 小排列，公私合营结构模式包括： 1 经营维护承包模式( o p e r a t i o n a n dm a i n t e n a n c e c o n 阳c t ) ( o m c ) 私方按照其与政府签订的契约，经营某一公有设 施。这种合营模式可以改进服务质量并提高效率。通常地方政府通 过经营维护承包方式为民众提供诸如清除固体废物这样一类的市政 服务。这种模式也适合于某些基础设施的经营。例如纽约港政府当 局和新泽西州便是按这一模式，将维斯彻斯特郡机场的运营权承包 给了私人公司。 全 公 有 化 北方交通大学硕士学位论文 o m cw at pb t o b 0 0 图2 3 公私合营模式链 2 超级总承包开发模式( s u p e r t u r k e y d e f e l o p m e n 幻( s t d ) 私 方按公方确定的工作目标设计并建造某一设施。在完成之后，公方 将为私方在建造设施时的付出给予补偿，并让私方按契约运营。超 级总承包开发模式会把某些财政风险置于私方，不过通常私方投资 是有限的。当私方对设施有强烈兴趣，并想从建造与运营过程中获 利时，而公方对设施的所有权极感兴趣，想寻找私方来建造并经营 时，可采用这一模式。 3 全包扩建模式( t k r a p s r o u n da d d i r i o ) ( w a ) 私方为原有公 共设施集资并建造附加设施。之后私方在特定的段时期内，或者 直到开发商收回投资并获得合理的回报之前负责运营原有的和新建 设施。加州s r 9 1 项目( 在原有一条拥挤的高速公路上扩建一条收 费车道) 采用了与此类似的运营模式 7 。 4 出租开发一运营模式( l e a s e - d e v e o p 印o r a t e ) ( l d o ) 原有设施长期租赁给开发商供其经营并扩充。私方允许向该设施投 资以改善其功能。在租赁期内允许私方收回投资并取得合理回报。 国营所有者要回避与由公共集资建造的设施的私营方有关的法律问 题。约翰逊公司便是通过l d 0 模式，取得对新泽西州的忒特勃尔机 场的运营和改建权。 5 短期民营化椟式( t e m p o r a r yp r i v a t i z a t i o n ) ( t p ) 将原有 设施转让给开发商供其翻新或扩充。此后，允诺开发商在指定期限 内，或在其回报投资并取得合理回报之前拥有并经营该设施。这种 h 全 私 有 化 第二章运输企业民营化的特点及难点分析 模式对共有资源有限的原有公营设施特别适用。 6 收购建造一运营模式( b u y - b u i l d - o p e f a 0 ( b b o ) 原有设 施转让给开发商，允其翻新或扩充。此后开发商对该设旋取得永久 性拥有和经营权限。b b o 模式与短期民营化模式类似，不同的只是 在于长期私人拥有权，该设施的国营所有者可以在转让时，在特许 经营权协议中对入口、噪音、安全、质量、价格，甚至辅助设施的 开发作出规定，实施国家监控。例如，阿尔巴尼郡一开始便提出 一种b b o 协议模式开发运营阿尔巴尼郡机场呻 。 7 ，建造转让一运营模式( b u i l d - t r a n s f e r 印e r a t e ) ( b t o ) 开 发商负责集资并建造一设施，在其完成时，将此b t o 法定所有权转 让给政府部门。然后，政府再将此设施长期租赁给该开发商。在此 期间允诺开发商，通过向用户收费和商务企业承办企业的办法，回 收其投资并取得合理回报。此模式与b o t 模式类似，但可以避免在 运输基础设施中私有制的可能。运输部门在发展私人收费道路的运 营时，就是b t o 模式。 8 建造一运营一转让( b u i d - o p e r a t e t r a n s f e r ) ( n o t ) 指在 一定时期内，私人开发商接受特许经营权，对设施进行集资、建造、 运营及收费，在这段时期后，设施所有权将转让给公有机构。弗吉 尼亚州的劳敦郡就是在这种结构模式下开发的杜尔斯一格林维尔收 费道路。 9 建造一拥有一运营( b u i d - o w n o p e r a 砌( b o o ) 开发商永 久性负责一设施的集资、建造、拥有并经营。私方在运营方面有时 还在价格方面，服从监控与约束。长期经营设施权极大地鼓励了开 发商向设施投资。b b a ( 早先的英国机场当局) 正是按照这种方式 开发并运营了一系列与机场有关的设施。 2 3 公私合营中应该注意的问题 2 3 1 筹资问题 在美国，公私合营开发基础设施可以通过政府集资，私人集资， 或者通过公私混合资本结构方式。采用政府集资，则由政府机构或 1 6 北方交通大学硕士学位论文 者政府当局发布项目债务并提供资金拨款，然后由项目收入偿还债 务。政府集资可以增加使用免税债务和政府拨款，从而减少项目集 资的各种费用，对于只有有限潜在商业的项目最适宜采取政府集资 方式。 采用私人集资方式，私人合伙者负责项目资金筹集，然后从项 目收入中偿还各种集资费用。私人集资有大量灵活的集资手段，通 常私人集资方式最适用于具有很强现金流动性和重大有潜力的项 目。 第三种集资方式是一种公私资本混合方式。本方式提供最宽广 的集资选择，虽然本方式可能会遇到法律上、政策上和财政上的限 制。这些限制对于基础设施来说是麻烦较少的，并可以分成不同的 政府的和私人的领域内。 通常，在基础设施建设的财政灵活性并不明显。为了吸引私人 投资，美国许多研究公私合营模式的专家指出r 9 ：政府机构需要向 私营机构示范的潜在利益，以刺激私人筹资的积极性。包括： 1 收入来源一公私合营企业可以得到比纯公有企业更宽广的 收入来源。例如，私方可以辅助开发或更集中开发( 例如从扩充机 场特许权中取得收入) 。然而，这些收入来源可能需要长期开发， 且比收取项目用户使用费更具有投机性。因此私人合伙人可能不仅 要审核潜在收入总量，还要考虑周期和信用质量“。】。 2 资本与运营费用由于基础设施开发基本上是资本集中原 则，其财政灵活性极易受建造费用的规模和周期影响。私人合伙人 在开发企业的速度和效率方面的提高，可以降低这方面的费用，而 且是不受限制的。私方合伙人还可以更节省地经营企业。因此，应 免除项目税收以弥补财政费用并改进财政可行性“。 3 政府的贡献资本集中型的基础设施项目中，政府的帮助对 于财政可行性来说是必不可少的。对公私合营资金上的限制只会影 响私人的参与。 4 资本结构合营可行性取决于合营达到有活力的资本来源及 期限的能力。通常，公一私合营采用混合资本结构并常常能利用很 宽阔的资本来源。集资的有效性和期限取决于项目的经济效益又取 决于公私之间的关系和法律政策环境。例如，免税集资可能并不 第二章运输企业民营化的特点及难点分析 适合于某个政府资本参与极其有限的项目。集资来源包括如下方面 1 2 ： 权益及准权益筹资，包括对契约和买主的筹资； 政府拨款； 资本租借契约，包括销售一租回财产协议： 从私人银行和政府周转基金贷款； 债务与权益保障，包括收入债券。 这些筹资机制各种不同的特征，诸如利率、偿还期限与时间、 发行价格与费用、可征税对免税状况、以及储备资金需求，可通过 债券保险，政府担保，或其他机制可以加强筹资的信用度。 2 3 2 法律与管理规章问题 在美国，公私合营公司受一系列法令和规章的影响。为了让政 府机构能够参与私方合伙，尤其需要一些具体的法律。通常在有关 履行合营的立法中得到体现。 由于运输企业常常面临来自其他线路的有限竞争，立法可能要 求政府控制私方的利益，并要它们服从附加类型的政府管制，诸如 最低安全标准和有关环境法规。公私合营企业常常在许可权，采购 方式和劳动业务等方面受制于一系列的现存政府法令、法规。如果 不给予适当的重视，这些法令和法规就有可能成为发展公私合营关 系的主要障碍。因此：法律和法规应不断可以加以改进，目的就是 创造一个稳定的法律和管理环境，使它有利于私人投资者也能充分 地保护公众的利益。 公私合营企业的立法是营造一个有利于发展公私合营关系的法 律和管理环境的关键手段。此立法显示从政治上支