（城市规划与设计专业论文）借鉴英国经验完善我国土地流转机制的研究.pdf

苏州科技学院硕士学位论文中文摘要 摘要 当前，我国的土地使用由于土地产权不明确，缺乏有效的控制和引导，不能适 应土地市场的需求，无法保障土地所有者的权益，并因此引发了一些社会问题；建 立和完善与市场经济相适应的土地流转机制已势在必行。 本文以我国的土地流转机制为研究对象。由于土地流转与土地产权密切相关， 我国在城市化过程中的土地流转主要表现为土地所有权转变和土地使用权转换，这 也是本文研究的侧重点。基于相似的社会环境背景，英国在土地产权界定和流转等 方面都有值得借鉴之处。因此，本文旨在：通过借鉴英国相关经验，探索健全我国 土地流转机制的可行性改革思路。 全文包括六个部分：第一部分，绪论，阐述土地流转机制研究的目的和意义。 第二部分，进行土地流转机制的基础理论研究，并探讨健全土地流转机制的基本要 求。第三部分，分析英国的土地产权制度与土地流转机制，着重发掘当前英国在土 地权利设定、权利补偿和土地收益方面对我国的借鉴经验。第四、五部分，分别对 我国城市化进程中土地所有权流转和土地使用权流转的现状进行分析，指出现行土 地流转机制中存在的问题与主要缺陷，并借鉴英国经验，提出改善措施。第六部分， 对全文进行总结，再次阐明文章的主要观点。 关键词：土地流转，土地流转机制，英国经验，土地发展权 苏州科技学院硕士学位论文 a b s w a c t a b s t r a c t t h ec u r r e n tl a n du t i l i z a t i o no f o u rc o u n t r yc a n tm e e tt h ed e m a n do f t h el a n dm a r k e t a n dc a n tc n s u r et h el a n do w n e r sr i g h t sa n di n t e r e s t sb e c a u s eo ft h ei n d e t e r m i n a t el a n d p r o p e r t yr i g h ta n dl a c k i n ge f f e c t i v ec o n t r o la n dg u i d e ，w h i c hh a sc a u s e ds o m es o e i a l c o n c e r n s ；i ti sa l r e a d yi m p e r a t i v et os c tu pa n dp e r f e e tt h el a n dc i r c u l a t i n gs y s t e mt o a d a p tw i t hm a r k e te c o n o m y t h i st e x tr e g a r d st h el a n dc i r c u l a t i o ns y s t e i n ( l o s ) o fo n l - c o u n t r ya st h er e s e a r c h o b j e c t l a n dc i r c u l a t i o n i s c l o s e l yr e l a t e dt o l a n dp r o p e r t yr i g h t , a n dt h el a n d c i r c u l a t i o ni no u rc o u n t r y su r b a n i z a t i o np r o c e s si ss h o w n 舔t h el a n do w n e r s h i p c i r c u l a t i o na n dl a n du s er i g h tc i r c u l a t i o n , w h i c ha r et h ee m p h a s i sp o i n t ss t u d i e di n t l l i st e x tt o o o nt h eb a s i so f 也es i m i l a rs o c i a le n v i r o n m e n tb a c k g r o u n d , t h e r ea f e s o m e t h i n gw o r t hf o rr e f e r e n c ei nb r i t i s hl a n dp r o p e r t yr i g h td e f i n i t i o na n d a n d c i r c u l a t i o ns y s t e m ，e t c s o ，t h i st e x ta i m sa t ：b yu s i n gb r i t i s hr e l e v a n te x p e r i e n c ef o r r e f e r e n c e , e x p l o r et h ef e a s i b l er e f o r mt h o u g h t so f p e r f o c t i n gt h el a n dc i r c u l a t i o ns y s t e m o f o u rc o u n t r y t h ef u l lt e x ti n c l u d e ss i xp a r t s ：f i r s tp a r t ：i n t r o d u c t i o n , e x p l a i nt h ep u r p o s e & m e a n i n gi nt h er e s e a r c ho fl a n dc i r c u l a t i o ns y s t e m ( l c s ) s e c o n dp a r t ：c a r r y0 1 1t h e b a s i ct h e o r e t i c a lr e s e a r c ho f l c s ，p r o b ei n t ot h eb a s i cd e m a n d so f p e r f e c t i n gl c s t h e t h i r dp a r t ：a n a l y s eb r i t i s hl a n dp r o p e r t yr e l a t i o n ss y s t e ma n dl a n dc i r c u l a t i o ns y s t e m , e x p l o r ee m p h a t i c a l l yt h er e f e r e n c eo f c u r r e n tb r i t i s hl a n dt i g h te s t a b l i s h m e n t , l a n dr i g h t c o m p e n s a t i o na n dl a n di n c o m e0 1 1 1 c o u n t r y t h ef o r t h & f i f t hp a r t s ：a n a l y s er e s p e c t i v e l y t h ec u r r e n ts i t u a t i o n so f t h el a n do w n e r s h i pc i r c u l a t i o na n dl a n du s er i g h tc i r c u l a t i o n i no u rc o u n t r y su r b a n i z a t i o np r o c e s s ，p o 血o u tt h ep r o b l e m sa n dm a i nd e f e c t si nt h e e x i s t i n gl c s ，a n db r i n gu pt h ei m p r o v i n gp r o p o s e su s i n gb r i t i s he x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e t h es i x t hp a r t ：s u m m a r i z ef u l lt e x t ，e x p o u n dt h em a i nv i e wo f t h ea r t i c l ea g a i n k e y w o r d s ：l a n dc i r c u l a t i o n ，l a n dc i r c u l a t i o ns y s t e m ( l c s ) ，b r i t i s he x p e r i e n c e , l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t 苏州科技学院学位论文独创性声明和使用授权书 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名：垒竖日期：2 丑蛙月竺日 学位论文使用授权书 苏州科技学院、国家图书馆等国家有关部门或机构有权保留本人所送交论文 的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅。本人完全了解苏州科技学院关于 收集、保存、使用学位论文的规定，即：按照学校要求提交学位论文的印刷本和 电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服 务；学校可以采用影印、缩印、数字化或其他复制手段保存汇编学位论文；同意 学校在不以赢利为目的的前提下，用不同方式在不同媒体上公布论文的部分或全 部内容。 ( 保密论文在解密后遵守此规定) 论文作者签名： 指导教师签名： 垒莲日期豳年月卫日 钇i 弋u 础v v - - 岫- 期：砬噬月日 苏州科技学院硕士学位论文第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 1 1 1 城市规划与土地流转的关系 第1 章绪论 土地是城市发展的基础，是最基本的资源。在市场经济体制下，土地流转对城市 开发的进程和决策的影响也越来越深刻。 改革开放以后，我国对土地使用制度进行了改革，土地由无偿使用变为有偿使用。 这一根本性的制度变革有力地推进了城市化发展，并对提高城市土地使用效率、优化 城市用地布局结构起到了积极的促进作用。 在城市建设取得巨大成就和城市面貌发生重大变化的同时，用地情况主要表现为 城市建设用地不断向外扩张，老城区更新改造不断推进。这种城市空间的外延扩张和 城市用地的内涵调整，从产权角度出发，表现为土地所有权的转换和国有土地使用权 的再分配，即土地流转。城市空间发展和土地利用都是城市规划的主要调控内容，是 城市规划真正落在实处的体现。因此，土地流转过程以及由此引发的城市开发机制转 变都会对城市规划实施与管理产生直接影响。 在市场经济条件下，城市规划作为政府控制城市建设和发展的重要管理手段，其 职能是通过划分城市功能区、进行土地利用规划，来引导土地发展的地点、用途、和 时序，同时对土地开发强度、空间规模、密度等进行控制，以实现社会、经济和环境 发展总目标的动态过程。规划的确立，即确定土地的法律属性，规划的变动会影响到 土地的用途，也就是说，城市规划的变动会改变土地的法律性质，从而会直接干涉到 土地所有人的利益。所以，城市规划会直接影响土地流转。 1 1 2 快速城市化过程中土地问题凸显 改革开放后，中国进入城市化的快速发展时期，城市化水平从1 9 7 8 年的1 7 9 上升到2 0 0 5 年的4 2 9 9 ，每年大约提高1 个百分点。但由于土地资源极为稀缺，又 缺乏有效的土地制度，在城市化过程中遇到了如下的土地问题； 第一，人地矛盾不断加剧主要表现为：一方面耕地逐年减少，从1 9 9 7 年至2 0 0 3 年这七年间，我国的耕地从1 9 5 1 亿亩到1 8 ，5 l 亿亩共减少了l 亿亩，占全国耕地的 5 以上，平均每年减少了1 4 2 8 万亩；另一方面人口逐年增加，预计我国每年人口增 加一千万人，到2 0 3 0 年我国人口总量将达到1 6 亿的峰值。与此同时，经济社会快速 苏州科技学院硕士学位论文 第1 章绪论 发展对资源的需求十分强劲。2 0 0 3 年建设占地规模增大的趋势明显，建设占用耕地 增长较快，全年新增建设用地6 4 1 7 万亩，比前5 年年均高出1 2 0 万亩。 第二，土地资源浪费现象大量存在近1 0 年来，我国因工业化和城市化建设， 平均每年净减少耕地2 5 万公顷，耕地供求失衡已处于临界状态。然而，2 0 0 0 年以后 各类型的开发区如雨后春笋般出现，这些新设立的开发区，其面积已从当年的1 平方 公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各 类开发区规划面积达3 6 万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。在全国省 级以上9 0 0 多家开发区中，国家批准规划了近3 0 0 0 万亩地，已经开发的仅占规划总 面积的1 3 5 l ，近2 6 0 0 万亩土地闲置荒芜。 第三，作为集体土地拥有者的农民利益得不到保护现实中相当多的地区，在浪 费了珍贵土地资源的同时，其工业化和城市化并没有给社会和农民带来预期的收益， 反而表现为农民土地权益受侵蚀。据农业部2 0 0 3 年在1 2 个省( 市、区) 的检查表明， 侵害农民土地权益已经成为当前侵害农民权益的最突出问题。在土地征用中，低价强 征强占农民承包地，截留、扣缴农民的补偿安置费用，不解决失地农民的就业安置； 在土地承包和流转中，强制调整或收回农民承包地，强迫农民流转承包地，非法改变 土地的农业用途，截留农民土地流转收益。据统计，仅1 9 7 9 年：- - 2 0 0 0 年期间，由于 工业化、城镇化等原因，国家通过征地在地价上从农民那里拿走了不低于2 0 0 0 0 亿元。 这也造成许多社会问题和社会矛盾。 1 1 3 现有研究的局限性 现阶段对土地流转问题的研究虽多，但仍存在局限： 一、没有联系特定的社会背景来分折土地流转问题的根本性原因。现有研究虽 从多种角度分析了土地流转的问题，但往往没有充分意识到这些问题是由于土地使用 制度为适应市场经济而由无偿使用向有偿使用转变之后，土地流转机制却仍然延用计 划经济时期政府垄断下的操作方式，而这是造成土地流转问题的根本原因。 二、单一问题的研究较多而整体机制的研究欠缺。现有的国内研究多是针对征地 问题，或是分析城市土地利用问题，又或是单纯研究土地产权问题，存在一定的孤立 片面性。而从土地产权角度出发，分析土地所有权和使用权流转过程中所出现的土地 发展权、孙偿机制和土地收益分配问题，并提出整体机制改革策略的研究甚少。 三、国外土地流转机制经验借鉴的针对性研究较少国内针对国外的土地流转研 究虽多，却集中于基本制度的介绍，缺少整体比较和深入分析适应我国土地流转机制 改革的国外经验借鉴的可行性、适用性和具体措施，相关针对性研究尚为数不多。 因此，结合当前中国城市化实际，从城市规划角度审视土地流转问题，借鉴国外 2 苏卅科技学院硕士学位论文第l 章绪论 先进经验来研究完善我国土地流转机制的改革思路，既有理论意义，也有实际意义。 1 1 4 英国土地流转经验的借鉴意义 英国的土地在名义上属于女王所有，私人拥有的是各项土地权益。也即土地的所 有权归属于国家，土地的他项权由个人持有( 也称为土地保有权) 。因而，英国能够 进行自由流转的是地产权。这与我国所有权和使用权相分离的土地制度，以及进入土 地市场进行流转的只有土地使用权的行为，有定的相似性。故而，他们在土地权利 的设定、土地流转机制的建立等方面都有值得我们借鉴之处。 此外，与其他西方发达国家相比较，英国的政府干预和中央集权色彩相对较浓， 其政府也十分强调通过政府干预实现社会公平，这一点在他们的城市规划体系中有很 好的体现。英国于1 9 0 9 年开始建立城市规划体系，1 9 4 7 年作了迸一步修改，形成完 善的城市规划体系制度。在此过程中，土地一直是城市规划调控的重点，城市规划与 土地流转是紧密结合的，英国政府也在不断调整他们的土地政策，以适应新形势的变 化。从土地流转的政策背景上看，英国和我国同样是采用政府干预与市场经济相结合 的方式，具有一定的相似性。因此，英国土地流转的理论与操作体系对我国有借鉴意 义和应用价值。 1 2 国内外研究动态 1 2 1 国内研究动态 从上世纪九十年代至今，我国许多学者就从不同角度对土地流转中存在的问题进 行分析和探讨，力求通过研究找到土地流转问题的解决方法。根据土地所有权的不同， 这些研究包括农村土地流转和城市土地流转这两大方面。 从总体上看，多数人理解的土地流转就是土地使用者将土地使用权流转出去，因 而在现有的土地流转研究中，探讨的主要焦点是集体土地使用权流转和国有土地使用 权的流转。实际上，对于土地所有权的流转问题很多人都有所研究，但都采用了另一 种形式，即对土地征用制度的研究。 因此，国内对土地流转的研究主要包括三大部分：土地征用、农村土地流转和城 市土地流转。 对于土地征用补偿，我国学者开展了广泛的研究，其研究成果为推进我国的土地 征用制度改革进行了多方面的理论探索，指明了征地中存在的问题，并针对不同的阎 题提出了相应的建议，但对于我国的土地征用制度仍然缺乏系统而深刻的分析。在土 地征用范围上，仅提出须严格依照公共利益为目的，缩小征地范围；没有考虑在我国 3 苏州科技学院硕士学位论文第1 章绪论 现行的土地管理制度条件下，以公共利益限制征地范围后所带来的另一些问题。在土 地征用补偿标准的确定方面，虽提出了一些建设性意见，但有的学者仅以提高征她补 偿费为其唯一的标准，或者仅是加大补偿对失地农民的倾斜力度；没有透彻分析我国 征地补偿标准偏低的主要原因，以及针对我国特殊的国情，应如何建立一套适合现阶 段的补偿措掩，来协调征地中征地主体之间的利益问题。 对于农村土地流转，目前的研究主要是结合农村土地流转调查来进行一些总结性 分析。大体上可分为四个方面：一是土地流转的现状及效果；二是土地流转的动园； 三是土地流转中存在的问题；四是促进土地流转的政策建议。 对于国有土地流转，我国学者研究的重点主要包括：一是对土地使用权出让的研 究；二是对土地使用权转让的研究；三是对旧城改造中房屋拆迁问题的研究。在土地 使用权的出让与转让方面，我国学者针对各自的特点、条件及形式展开分析，得出目 前存在问题的深层原因，并提出一些解决对策。对于房屋拆迁，我国学术界及政府相 关部门的研究多以拆迁补偿为核心。他们分别从拆迁补偿制度、拆迁补偿价格和拆迁 补偿的研究方法等对城市房屋拆迁补偿进行了研究和分析，对推动我国城市房屋拆迁 工作都起到一定的积极作用。但是，目前国内的研究或集中于某一方面，如拆迁补偿 评估研究、拆迁补偿矛盾分析等，缺乏系统性研究成果；或者仅仅进行一些宏观性、 对策性的分析或比较研究，缺乏深入的、可操作性的实证研究成果。 1 2 2 国外研究动态 在国外的土地流转研究领域里，研究较多的是土地交易，其具体形式有土地的买 卖，租赁、抵押等。因为，在市场经济条件下，只要产权关系清晰，土地就可以自由 买卖、租赁、抵押等。有所区别的是，英联邦的一些成员国，由于形式上土地t | 蟊子女 王所有，所以在土地流转中创造了“土地批租”等制度，例如：通过批租获得土地使 用权者，可以对土地使用权再次进行买卖、出租、抵押等。 马克思、恩格斯是较早对土地流转进行系统、深入研究的经济学家。在他们之前 或之后的威廉配第、安罗雅杜尔阁、亚当斯密、詹姆斯安特生、李嘉图、 屠能，在土地使用权流转的理论建设方面也有着不可磨灭的贡献。 到了现代，随着市场经济的发展和经济理论研究的现代化，许多重要的经济学家 如保罗萨缪尔森、威廉诺得豪斯、曼昆等，他们把土地和资本放在同一个环节中 进行研究的。例如曼昆指出：“土地或者资本的购买价格是一个人为了无限期地拥有 那些生产要素而支付的价格。租赁价格是一个人为了在一个有限时期内使用那些生产 要素而支付的价格。这些价格是由略有不同的经济力量决定的。” 研究土地使用权流转的现代学者，往往首先关注土地产权问题的研究，认为土地 4 苏州科技学院硕士学位论文第1 章绪论 产权的不确定性和外部性将会导致资源退化。假如土地权利能够被清楚地界定并且所 有权流转能够在一个合理的较低交易成本下充分自由地进行，那么地权是最有安全保 障的，就能确保帕累托效率的实现，因此认为士地私有和排他性的产权是制度变迁的 结果，也是令人满意的。但也有人指出，集体产权存在着比正式的私有产权更低的制 度成本、规模经济、降低风险等等。 此外，由于城市发展与土地供给的问题，国外在土地流转中创造了“土地发展权”、 “强制购买”等制度，并由此产生了类似于我国土地征用的程序。针对土地征用的研 究，主要包括：土地征用公共利益研究。国外界定土地征用“公共利益”的方式主 要有列举式和概括式两类。征地立法研究。由于征地法属于物权法的范畴，含有大 量的行政法内容，故多数国家均设有独立的土地征用法。征地补偿研究。土地补偿 的理论基础主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担平等说、 特别牺牲说等。补偿的原则有完全补偿原则、不完全补偿原则、适当补偿原则。补偿 标准有按市场价格补偿、按裁定价格补偿、按法定价格补偿。对于促进我国土地流转 的理论研究和制度建设，也有一定的借鉴意义。【1 】 1 3 研究内容与创新 1 3 1 主要研究内容 ( 1 ) 科学总结我国土地流转机制的基本内容，从土地基本制度着手，分析土地 流转的基本形式、现行相关法律规范、管理流程、政府职能以及补偿机制等。 ( 2 ) 联系特定的社会经济背景，系统回顾和整体把握英国土地流转机制的历史 演变和发展现状，深入考察和分析机制的主要构成、运作方式和成功经验。重点介绍 英国土地流转机制中的法律制度、管理体制和补偿机制，为后面的研究提供依据。 ( 3 ) 客观分析我国快速城市化阶段土地流转过程中存在的问题，从土地所有权 和土地使用权流转这两方面的问题表现出发，查找内在原因，为改进土地流转机制措 施的提出奠定基础。 ( 4 ) 借鉴英国土地流转发展进程中的有益经验，提出改进和完善我国的土地流 转机制的政策意见和具体操作方法。 1 3 2 创新点 在借鉴国际国内研究成果的基础上，本研究的创新点在于： ( 1 ) 对土地流转迸行系统研究，联系特定的社会经济背景，从土地产权角度深 入分析我国土地流转各环节的问题及其根源，构建土地流转机制的体系。 5 苏州科技学院硕士学位论文 第1 章绪论 ( 2 ) 运用比较分析的研究方法，深入分析英国土地流转过程中土地强制购买的 基本原则，针对英国土地权利设定和土地开发中的权益流转的问题展开论述，同时对 比我国土地流转的现状和背景，寻求可资借鉴的切入点。 ( 3 ) 参考和借鉴国外先进经验，对英国土地流转的经验进行参考和借鉴，对我 国的土地流转机制进行完善，从土地产权、土地流转和土地收益分配这三个层面系统 地提出具体操作建议。 1 4 研究方法与路线 本研究遵循：提出和确定问题研究文献比较分析进行假设得出 结论并给出对策建议的思路来展开。在研究过程中，采用多种方法进行研究。其中最 主要的有： ( 1 ) 文献研究方法。 土地流转机制问题本身的复杂性、重要性和久远性导致文献的多样性。通过网络 数据库资源与图书馆藏资源收集与论题相关的文献。对文献进行筛选，理论部分侧重 于国外文献的应用，实证部分侧重于国内文献的研究，对调查数据的应用侧重于近5 年发表的文献内容。在此基础上，归纳总结出有效信息。 ( 2 ) 历史研究方法。 土地流转是在一定社会历史背景下的技术问题，在大量文献研究的前提下，深刻 解读英国土地流转机制的发展和演变历程，深入剖析我国土地流转的变异和问题症 结。通过对两国土地流转的相关社会历史背景的分析，确定借鉴的可能性和可行性。 ( 3 ) 比较研究方法。 运用比较研究的方法，科学分析英国与我国土地流转机制的社会经济背景、各自 的权力体系和流转的操作程序等方面的异同，明确我国土地流转的主要问题和英国可 资借鉴的具体经验，结合我国社会实际，提出改善我国土地流转机制的对策与方案。 6 苏州科技学院硕士学位论文第2 章土地流转的基础研究 2 0 ! 土地制度 第2 章土地流转的基础研究 土地作为一种自然资源和社会财富，是人们赖以生存繁衍的基本生活载体和生产 资料，也是人类社会赖以建立与发展的物质基础和前提条件。而土地制度是一切社会 形态中最重要最基本的制度，这是由土地的重要作用决定的。 土地制度的概念和内涵是十分广泛的。总的来说，土地制度就是指影响土地利用 的制度因素的总和；它是在一定社会制度下，一个国家或社会因人们利用土地而产生 的人地关系及人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家制定的人们共同遵守的土 地利用法制规范和政策。 从结构构成看，土地制度由土地所有制、土地使用制度、土地管理制度和土地产 权制度及其它相关制度构成。【2 】 f 地所有制度 土地制度 圭羹墨墨裂霪 l 土地产权及权能构成 图表2 0 l 土地制度构成 2 2 土地产权制度 土地产权问题是土地制度的一个核心问题。土地产权是人们对土地的所有权，以 及所有权制约下的占有权、使用权和处分权，并反映这些权能转让或交易过程中所体 现的个人或社会受益或受损的权利状况。土地所有权是土地产权的核心，是级权利； 所有权支配下的土地占有权、使用权、收益权和处分权等是二级权利。转让权、买卖 权、赠予权、抵押权等权利是三级权能。 土地产权制度是指人们在所有、占有、支配、使用土地方面所形成关系的制度化， 是划分、确定、界定、保护和行使土地产权的一系列规则。土地产权制度通常体现为 正式的产权制度。土地产权制度是所有制的具体化，土地产权关系也必须在特定的所 有制性质和前提下开展，土地产权制度与所有制是一致的，生产资料所有制决定土地 产权关系的性质。例 7 苏州科技学院硕士学位论文第2 章土地流转的基础研究 2 2 1 土地所有权 土地所有权是土地所有者拥有的、受到国家法律保护的排他性专有权力。这种权 力可以细分为：占有权、使用权、收益权、处分权等权能。这些权能在一般情况下是 统一的，归属于一个主体，但在特定情况下也可以分离，分属于多个主体。土地所有 权是土地产权的权利束之中最充分的一项物权，土地所有者对自己的土地具有垄断 性。 土地所有权的存在没有一定的存续期限，它无期限地由土地所有者保有。因此， 土地所有者即使将土地闲置不用，其土地所有权也不会因此而丧失。土地所有者可以 在自己的土地上为别人设定使用权、抵押权、租赁权等其他权利。一旦这些设定的派 生权利到期消灭，它们又复归于土地所有者。 2 2 2 土地使用权 土地使用权是依法对一定的土地加以利用并取得收益的权利，是土地所有权派生 的财产权。 土地使用权有狭义和广义之分。狭义的土地使用权是指依法对土地的实际利用 权，包括在土地所有权之内，与土地占有权、收益权和处分权是并列关系：广义的土 地使用权是指独立于土地所有权权能之外，含有土地占有权、狭义的土地使用权、部 分收益权和不完全处分权的集合。取得广义的土地使用权者，称为土地使用权入。由 于土地使用权是以他人土地为客体的权利，因此，土地使用权人一般需向土地使用权 出让人支付土地使用权价格。当然，土地使用权的取得也可以是无偿的。 2 2 3 土地发展权 土地发展权，也称之为土地开发权，是发展土她的权利，是一种可与土地所有权 分离而单独处分的财产权。具体说，土地发展权就是变更土地使用性质的权利，如农 地变更为城市建设用地，或使土地原有的使用强度发生变化。设定土地发展权后，其 他一切土地的财产权是以目前已经编定的正常使用价值为限，土地所有权的范围是以 现在已经依法取得的既得权利为限。此后变更土地使用类别和利用强度的决定权则属 于土地发展权。 当今世界各国对土地发展权持有两种不同的认识和处理方式：一种观点认为，土 地发展权同地上权、抵押权等一样，首先自动归属于原土地所有权人；在这种情况下， 政府可事先向土地所有权人购买土地发展权，从而使土地发展权掌握在政府手中，土 地所有者失去其变更土地用途的权利。另一种观点认为，土地发展权一开始就属于国 8 苏州科技学院硕士学位论文 第2 章土地流转的基础研究 家，如果土地所有者要改变土地用途或提高土地使用强度，必须先向政府购买土地发 展权。【4 】 2 3 我国土地产权制度 2 3 1 我国土地制度的基本构架 从2 0 世纪5 0 年代中期以来，我国一直实行的是土地公有制。1 9 8 2 年公布实施 的中华人民共和国宪法第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区 的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有；宅基地和自留地、自留山， 也属于集体所有。”这里是关于土地所有制问题。“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征用。”“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他 形式非法转让土地”。后2 款是关于土地的处置方式问题。 1 9 8 2 年宪法中的这些规定，与当时我国实行的那种高度集中的计划经济模式， 及农村社区和生产相统一的组织方式是相适应的。但随着市场化改革的引进和深化， 土地作为生产要素的流通性要求、土地收益的分配问题及土地财产概念等新问题必然 应运而生。由于在土地公有制的条件下，在土地交易市场上不可能存在所有权的交易； 所以要改变国有土地以前那种无偿无期限的使用状况，使土地进入市场成为交易的客 体，就必须寻找一种土地上的权利以替代土地所有权进入流通领域，这种权利在我国 就是土地使用权。1 9 8 8 年4 月通过的中华人民共和国宪法修正案将宪法第十条 第四款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土 地的使用权可以依照法律的规定转让”。1 9 8 8 年1 2 月， 中华人民共和国土她管理法 正式公布，这部法律与宪法修正案相一致，规定了：“国有土地和集体所有的土地的 使用权可以依法转让，土地使用权转让具体办法由国务院另行规定”。l o 年后修订的 中华人民共和国土地管理法( 1 9 9 8 ) 和 中华人民共和国土地管理法实旅条例 ( 1 9 9 9 年1 月1 日正式实旌) 同样延续了这规定。由此，通过国家宪法和相关法 律制定，我国以土地公有制( 国有和集体所有) 为基础，所有权与使用权相分离为原 则确定了土地制度的基本构架。 2 3 2 我国土地产权制度的现状 土地产权虽然是指与土地有关的各项权利，但是就我国的现实来说，土地所有权、 土地使用权、两权关系和国家限制构成了我国土地产权制度的基本内涵。 我国实行土地的社会主义公有制，改革开放以前用行政手段直接分配土地资源， 不存在城市土地市场机制。但随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济的发展， 9 苏州科技学院硕士学位论文第2 章土地流转的基础研究 原有的城市土地利用机制越来越不适应经济体制改革以及市场经济发展的要求，因此 土地产权制度进行了改革。土地产权制度的改革与中国其他经济领域中的改革一样， 也实行渐进的局部性改革。一方面，在某些土地用途中仍保持行政性分配土地资源的 方式；另一方面，对城市土地产权进行市场化改革，将土地所有权和使用权进行市场 化分离，使土地使用权能在市场上进行交易，这样既保持了国家对土地的最终所有权， 又通过土地使用权的交易提高了土地利用效率。土地所有权和土地使用权是我国主要 的两种土地权利，土地的他项权利是附着于土地所有权的权利。因此，本文将着重对 土地所有权和土地使用权进行阐述。 ( 1 ) 土地所有权 宪法规定了我国土地所有权包括国有和集体所有两种形式：即，城市的土地 属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由 法律规定属于国家所有豹以外，属于集体所有。土她管理法以及相关法律对这两种形 式的土地所有权的权利主体、内容及权利限制进行了规定。 我国土地管理法第2 条规定：“中华人民共和国实行士地的社会主义公有制， 即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院 代表国家行使。”所以，国家土地所有权的主体是国家，国家土地所有权由中央政府 授权各级地方政府来分级行使。 关于土地所有权的客体，土地管理法实施条例第2 条对国家所有的土地进行 了具体规定：“( 一) 城市市区的土地；( 二) 农村和城市郊区中依法没收、征收、征 购为国有的土地；( 三) 国家依法征用的土地；( 四) 依法不属于集体所有的林地、草 地、荒地、滩涂及其他土地；( 五) 农村集体经济组织全部转为城镇居民的，原属于 其成员的集体所有的土地；( 六) 因国家移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体 迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。” 、 我国城市土地所有权的主要限制是：根据我国法律规定，土地所有权不能以任何 形式交易。土地所有权的买卖、赠与、互易和以土地所有权作为投资，均属非法，在 法律上视作无效。新增城市土地所有权只能通过征用城市郊区的集体土地所有权来获 得。因此，国家的土地所有权都是单向性的、不可逆的。 根据土地管理法第l o 条规定，农村劳动群众集体土地的所有权主体是劳动 群众集体。而集体土地所有权由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理：已经属 于村内各该农村集体经济组织或者村民小组所有的，由村民委员会经营、管理；已经 属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。 关于集体土地所有权的客体，土地管理法第8 条明确规定：“农村和城市郊区 的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、 自留山，属于农民集体所有。” 1 0 苏州科技学院硕士学位论文第2 章土地流转的基础研究 ( 2 ) 土地使用权 与土地所有权相对应，我国的土地使用权根据归属不同，可分为两类：即，国家 土地使用权和集体土地使用权。关于我国的土地使用权在民法通则、土地管理法、 城市房地产管理法和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例中均有规定。 城市国有土地使用权人是特定的主体，具体为国家机关、企业法人( 包括全民所 有制与集体所有制法人、中外合资企业、合作企业及外资企业法人) 、事业单位等经 过批准的使用者。 城市国有土地使用权按获得方式不同，分为两种：即，出让土地使用权和划拨土 地使用权。按照目前法律规定，这两种土地使用权的权利内容有很大差别。 集体土地使用权是从集体土地所有权中派生出来的一种用益物权，它是所有权人 以外的民事主体享有的对集体土地进行占有、使用、收益的权利。在法律规定的范围 内，集体土地使用权可以转让、出程、抵押和用于投资。公民拥有的集体土地使用权 可以依法继承。 但法律也对集体土地使用权做出了限制性规定：集体土地使用权的主体范围是集 体组织内的成员。因此，在多数情况下，拥有社员权是取得集体土地使用权的必要条 件。这种主体资格的限制性，在一定程度上决定了集体土地使用权流转的限制性。基 于不同种类的集体土地使用权在设置目的上的差异，法律对它们使用权和处分权有不 同的限制。例如，按照现行规定，农民对承包使用的耕地，必须按规定用途使用，不 能擅自改变用途。【5 】 2 4 土地流转机制 2 4 1 土地流转机制定义 从二十世纪九十年代以来，在我国城市化不断加快的进程中，大大增加了对土地 的需求，城市建设用地面积大量增加，土地产权变更速度加快、数量加大。实践中开 始出现土地流转一词，一般多指土地产权关系的变动。在学术上，土地流转还没有一 个明确的定义，但在现实中已经成为一个习惯性的用语。 土地流转，从词义上理解，就是土地的流动、转变。就产权理论的角度而言，土 地作为一种自然资源和生产要素，是人类最基本、最重要的生存条件，具有不动性、 耐久性、有限性和不可替代性，它本身不能流动，能进入市场的只是土地产权。然而， 流转不仅指土地的产权关系发生变化，同时也包含着土地用途和开发强度发生改变的 可能性。因此，土地流转机制立足于土地产权制度，是建立在土地产权制度基础上的 土地权利和功能的流通制度。 苏州科技学院硕士学位论文第2 章土地流转的基础研究 “机制”通常是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约 的形式及其运动原理和内在的，本质的工作方式的总称。自然科学中较早使用机制这 一概念，如生物机制是指生物机体内各个器官互相配合发挥作用的过程和方式。近年 来，机制一词被人们广泛利用，用来指整个体系运作的方式以及各种制度，尤其是经 济、管理领域，如人们常讲经济机制、市场机制、保障机制等。在研究土地的变动时， 土地流转机制也成为经常使用的一个词语。 基于以上分析，可将土地流转机制定义为：土地权利主体之间相互依存、相互制 约的关系，及其进行土地流转的一切方法、手段、环节的总和。它体现土地流转中遵 循的客观经济规律，和土地制度和政策层面的问题。不同社会形态、不同发展时期有 不同的经济规律，因而每个社会形态、每个不同的发展时期都有自己的经济机制，进 而有自己的土地流转机制。 2 4 2 土地流转机制内涵 r 土地所有权滞 薹：互换等f 转包 一之 f 嬲黼t 熟 if 黼燃脚一t 黝嬲f 龃 o l 抵押辱 苏州科技学院硕士学位论文第2 章土地流转的基础研究 第二，土地流转方式从产权发生变动的状况看，土地流转方式指土地的划拨、 出让，转让、出租、抵押，继承，赠予。在这几种方式中，土她的划拨和出让主体都 是国家，由国家高度垄断。 第三，土地流转程序。我国目前城市化用地的主要流转程序是：国家通过农用地 转用、土地征用，将集体所有的土地转为国有建设用地：再由国家将士地使用权划拨、 出让、租赁、作价入股或授权经营给土地使用者；然后土地使用者可将依法取得的土 地使用权转让、出租、抵押等。土地流转从最初的所有权人( 使用者) 手中到最后的 土地使用者之间被强制性地插入一个中间环节，这个环节的存在影响了土地流转效 率，也加大了流转成本。 第四，土地流转手段。目前有协议、招标、拍卖、挂牌四种。流转中采用不同的 手段，流转主体所获取的土地收益会相应地不同。 在我国现行的土地流转机制下，城市化进程中出现的土地闯题大多是由于土地产 权不明、土地流转程序不当引起的，本文主要就这两个方面进行土地流转机制的研究。 m 1 3 苏州科技学院硕士学位论文 第3 章英国土地制度及其流转 第3 章英国土地制度及其流转 3 1 英国土地产权制度 在英国普通法的土地财产权中，一般包括三种制度：地产权制度、信托制度和特 殊财产权制度。其中，地产权制度是最基本和晟重要的土地产权制度，总的说来，它 由两个层次构成：是土地所有权，它属于国王或政府；二是土地权益( i n t e r e s ti nl a n d ) 或称不动产权益( i n t e r e s t si nr e a lp r o p e r t y ) ，它是指对土地占有、使用和收益的一系 列权利。在这种制度下，直接附着于土地的不是所有权，而是土地权益。也就是说， 土地权益才是真正的财产权，而所有权则在很大程度上代表国王或政府的统治权。其 结构如下：土地所有权土地权益。 3 1 1 英国土地权益之保有权 英国的土地权益有两个基本概念：保有权( t e n u r e ) 和地产权，普通法的地产制 度就是围绕这两个概念形成和展开的。保有权的主要内容是被授予土地的人对国王以 及对上级领主应尽的义务，这些义务是土地授予的条件( 违反义务者要被剥夺土地) ， 构成所谓土地保有制关系。因此，t e n u r e 在牛津法律指南中的解释是“封建土地 持有制度中，保有人或陪臣一方与封臣或领主一方之间的关系，根据这种关系，保有 人持有一定的土地，但并不拥有完全的所有权，而是以定期服役或纳贡为代价而接受 他方授予并服从于他方。在保有制度下，保有人和领主都同时享有地产权或土地权益， 尽管后者有权实际占有和使用其持有的土地。人们公认的各种不同的保有权有着不同 的规则，这种差别尤其表现在向领主服役和纳贡方面”。由此形成了种种不同的保有 权或保有条件。此外，保有权还附有种种附带条件。 图表3 1 英国土地保有权的形式与结构 1 4 苏州科技学院硕士学位论文第3 章英国土地制度及其流转 英国历史上保有权的形式和结构如上图所示。总而言之，保有权是封建土地持有 体制的基础，而这种体制又是英国土地法赖以建立的基础。 3 1 2 英国土地权益之地产权 与保有权相对应的另一术语是“地产权( e s t a t e ) ”。在早期，“e s t a t e ”一词用来表 示保有权的持续期间，其权利是有一定政治含义。根据不同的持续期间以及不同的持 续状态，人们把保有人享有的土地权益作了各种各样的区分，由此形成了不同的地产 权形态。如占有地产权( e s t a t e s i n p o s s e s s i o n ) 是指一个人能够立即占有土地的权利。 期待地产权( e s t a t e si ne x p e c t a n c y ) 是指一个人要等到他的占有权发生效力以后才能 实施占有的权利。随着地产权制度的发展，e s t a t e 一词获得了一种财产权的意义。英 国法律规定，拥有土地使用权者被称为土地持有人或租借人。持有土地所受的条件限 制总称“土地保有条件”，土地持有人所保有的土地权利总和，被称作地产权，包括 土地的使用权、发展权、维护权和处分权。 地产权有两种形式： 一种是自由保有的地产权( f r e e h o l de s t a t e s ) ，又称为永业权，主要有三类：即， 无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久 所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础来确定，如；在他人土地上居住或 使用1 2 年，土地视为使用者保有。其中无限制的单纯地产权是与绝对所有权最相近 的权利，它是权利人在生前及死后依遗嘱形式行使的完全地占有、使用、收益和处分 的权利。限制继承的地产权只限于本人及其后裔享有。终身地产权是以土地占有人的 寿命或另一人的寿命为存续期限的地产权，终身地产权人有权占有并使用地产，还可 转让其权益。 另一种是租借地产权( 1 e a s e h o l de s t a t e s ) ，也称为租业权，它是有一定期限的地 产权，大部分依协议而产生。租用保有权有1 2 5 年、4 0 年、2 0 年、1 0 年等，通过合 同或协议来确定土地权利和内容；在