（行政管理专业论文）农村税费改革政策实施的后果分析.pdf

内容提要 农村税费改革政策的全面推广即将对整个中国农村社会产生巨大而深远的 影响。对农村税费改革政策实施后果的分析，尤其是在整体与宏观视野下把握农 村税费改革政策实施对地方政治层面( 具体体现在县、乡、村与农户四级) 长远 性的政治、经济方面的结构性影响是本文的基本目的。 农村税费改革政策连同确保政策目标实现的所有配套改革措施与一系列制 度创新共同构成了一个完整的农村税费改革政策体系。其实旖不仅减轻了农民负 担，维护了乡村社会的政治稳定，而且带来了一系列意外性后果。它不仅是对现 有乡村社会利益关系的重新调整与再分配，而且是在现代国家制度建设背景下政 府权力与农民权利互动边界的清晰化界定的一次重要尝试。它可能全面而深刻地 改变乡村社会基本主体即县、乡、村、农户四级之间的权力关系与利益关系。随 着政策的进一步推广与发展，有望为奠定新的基层政治生活秩序提供基础，改变 结构化的国家一社会权力配置格局，形成新的中国国家一社会关系。 另一方面，政策实施的后果受制于宏观的政治一经济一文化一社会环境，农 村税费改革政策实施的后果具有不确定性与多重发展的可能性。在中国向现代社 会转型与从事现代国家制度建设的过程中，在国家正式制度与乡村社会的非正式 制度( 主要包括乡村社会自身的文化传统、习俗与惯习) 、制度与文化、国家制 度建设逻辑与农民的日常生活逻辑之间的复杂互动过程中，中国国家政权建设的 质量与效率是有限的。中国现代国家制度建设的努力可能不仅不能改变原有的利 益、权力结构，反而成为固化原有结构的工具。 最后，在比较与历史分析的视野下讨论了税制改革、公民权与民主宪政体制 建设的关系，讨论了中国现代国家制度建设的特征以及制度建设与文化传统之间 的互动关系以及在中国国家政权建设过程中如何实现国家一社会有机联系的再 造等问题。 关键词：农村税费改革后果分析中国现代国家制度建设 中国国家一社会关系 分类号：d 6 7 2 a b s t r a c t r u r a lf e e t o t a xr e f o r mp o li c yh a v ec o m p l e t e l ye x p a n d e dt oa l1o v e rt h e c o u n t r y 。i tw i l ls o o ni n f l u e n c ew h o l l ya n dp r o f o u n d l yc h i n e s er u r a l s o c i e t y 。a n a l y s i st o o u t c o m eo fr u r a lf e e t o t a xr e f o r mp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ，e s p e c i a l l yu n d e rt h ew h o l ea n dm a c r o s c o p i cv i s u a lf i e l d ， t oa n a l y z et h ei n f l u e n c eo ff a r s i g h t e dp o l i t i c a l 、e c o n o m i c a ls t r u c t u r e o nt h el e v e lo fl o c a lp o l i t c s ( c o n c r e t e l yi n c l u d i n gc o u n t y 、c o u n t r y 、 v i1 l a g ea n dp e a s a n th o u s e h o l df o u rl e v e r ) i sm yb a s i cp u r p o s ei nt h i s p a p e r 。 t h er u r a lf e p t o t a xr e f o r mp o l i c yt o g e t h e rw i t ha 1 1m e a s u r e sk i tt o r e f o r ma n das e r i e so fi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nw h i c he n s u r et h ep o l i c y t a r g e tt or e a l i z eh a v ec o n s t i t u t e dac o m p l e t e l yr u r a lf e e t o t a xr e f o r m p o l i c ys y s t e m 。i t si m p l e m e n t a t i o nn o to n l yh a v ea l l e v i a t e dt h eb u r d e no f f a r m e r s ，s u p p o r t e dt h ep o l i t i c a ls t a b i l i t i o no fr u r a ls o c i e t y ，b u ta l s o b r o u g h tas e r i e so fu n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e 。i ti sn o to n l yt h er e a d j u s t m e n t a n dr e d i s t r i b u t i o no fs o c i a li n t e r e s tr e l a t i o n ，b u ta l s oai m p o r t a n tt r i a l t oc l a r i f yt h eb o u n d a r y sd e f i n i t i o no fi n t e r a c t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t a l p o w e ra n dt h er i g h to ff a r m e ru n d e rt h eb a c k g r o u n do fm o d e r n s t a t e i n s t i t u t i o n a lb u i l d i n g 。i tm a yc o m p l e t e l ya n dd e e p l yc h a n g ep o w e r r e l a t i o na n di n t e r e s tr e l a t i o no ft h eb a s i cc o r p u so fr u r a ls o c i e t yn a m e l y c o u n t y 、c o u n t r y 、v i l l a g e 、p e a s a n th o u s e h o l df o u rc l a s s 。a l o n g w i t ht h e f u r t h e re x p a n s i o na n d 。t h ed e v e l o p m e n to ft h ep o l i c y ，i th a v et h eh o p ef o r e s t a b l i s h i n gt h en e wb a s i cf o u n d a t i o no fl o c a lp o l i t i c s1 i v i n go r d e r s ， c h a n g et h es t r c t u r a ls t a t e - s o c i e t yp o w e ri n s t a l l m e n t ，f o r mn e w c h i n e s e s t a t e - - s o c i e t yr e l a t i o n 。 o nt h eo t h e rh a n d ，b e i n gu n d e rt h ey o k eo fm a c r o s c o p i cp o li t i c a l e c o n o m i c a l - - c u l r u r a l - - s o c i a ls u r r o u n d i n g s ，p o l i c yo u t c o m eo fr u r a lf e e t o t a xr e f o r mw i l lb eu n c e r t a i n t ya n dw i t hm u c hp o s s i b i l i t yo fi t s 3 d e v e l o p m e n t 。i nt h ep r o c e s so ff a c i n gt h em o d e r ns o c i e t yt r a n s f o r m a t i o n a n db e i n ge n g a g e di nm o d e r ns t a t ei n s t i t u t i o n a lb u i l d i n gi nc h i n a ，b e t w e e n s t a t ef o r m a li n s t i t u t i o na n di n f o r m a li n s t i t u t i o ni nr u r a l s o c i e t y ( p r i m a r i l yi n c l u d i n gc u l t u r a lt r a d i t i o n ，c u s t o ma n do l dt r i c k ) ， i n s t i t u t i o na n dc u l t u r e ，t h e l o g i co fs t a t ei n s t i t u t i o n a lb u i l d i n ga n d t h ed a i l y1 i f el o g i co ff a m e r sh a v er e s u l t e di nc o m p l i c a t e di n t e r a c t i o n 。 t h eq u a n t i t ya n de f f i c i e n c yo fc h i n e s es t a t e b u i l d i n ga r el i m i t e d i n m u c hp o s s i b i l i t yt h ee f f o r tt oc h i n e s em o d e r ns t a t ei n s t i r u t i o n a l b u i l d i n gc a n tc h a n g eo r i g i n a li n t e r e s ts t r u c t u r ea n dp o w e rs t r u c t u r e ， o nt h ec o n t r a r yb e c o m et h et o o lo f s t r e n g t h e n i n go r i g i n a l l yp o s s e s s e d s t r u c t u r e 。 f i n a l l y ，u n d e rt h ec o m p a r i s o i la n dh i s t o r i c a lv i s u mf i e l d ，id i s c u s s e d t h er e l a t i o na m o n gt h et a xs y s t e mr e f o r m 、t h er e a l i z a t i o no ft h ec i v i c r i g h t sa n dd e m o c r a c yc o n s t i t u t i o n a ls y s t e md e v e l o p m e n t s ，d i s c u s s e dt h e c h a r a c t e r i s t i co fc h i n e s em o d e r ns t a t ei n s t i t u t i o nb u i l d i n g i nc h i n a ， t h ei n t e r a c t i o nr e l a t i o nb e t w e e ni n s t i t u t i o n a lb u i l d i n ga n dc u l r u r a l t r a d i t i o n ，a n di nt h ep r o c e s so fc h i n e s es t a t e b u i l d i n gh o wt or e a li z e t h er e c o n s t r u c t u r eo fh a r m o n i o u ss t a t e s o c i e t yr e l a t i o n s h i p 。 k e yw o r d s ： r u r a lf e e t o t a xr e f o r mo u t c o m ea n a l y s i s c h i n e s em o d e r ns t a t ei n s t i t u t i o n a lb u i i d i n g c h i n e s es t a t e s o c i e t yr e l a t i o n c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：d 6 7 4 第一节研究现状及评论 第一章导论 农业、农村与农民问题始终是关系到我国社会革命、改革开放与现代化建设 全局的重大问题。农村税费改革是当前农村公共政策关注的热点，是解决“三农” 问题重要的政策创新与制度创新。自从1 9 9 3 年到2 0 0 0 年安徽农村税费改革试点 前，我国大约有7 个省5 0 多个县，进行了旨在减轻农民负担的农村税费改革试 点。( 马晓河，2 0 0 2 年，4 1 页) 2 0 0 1 年江苏又主动开展了全省范围的农村税费 改革的试点工作。在此基础上2 0 0 2 年国务院确定在河北、湖北、湖南、河南、 黑龙江、内蒙古等1 6 个省、市、自治区扩大农村税费改革试点。并且，党中央、 国务院决定2 0 0 3 年在全国范围内推广农村税费改革。至此以1 9 5 8 年制定的农 业税条例和1 9 9 1 年1 2 月1 7 日国务院发布的农民承担费用和劳务管理条例 为基本框架的整个基层财税制度完成了一次重大制度变迁。面对如火如荼的农村 税费改革实践，对农村税费改革政策的目标、内容、实施的过程以及进一步完善 的途径与措旌的相关研究也成为理论研究的热点，出现了一大批研究成果。基本 梳理与总结当前各个学科对农村税费改革的研究，有利于挖掘政治学学科对农村 税费改革整体宏观把握的优势。对农村税费改革赋予政治学学科研究的问题意识 是本文的基本目的。 目前，对农村税费改革的研究主要集中在经济学领域。基本关注点在于农村 税费改革的政策与制度本身，研究主题包括：对农村税费改革的成效与代价的总 体性评价、深化农村税费改革的配套改革措施、健全农村基层财税制度的具体方 法等。具有代表性的观点主要有：温铁军在分析中国作为一个资源禀赋极差的超 大型农民国家的基本国情的基础上，认为按照现代制度来规范传统村社，必然产 生政府与分散的、剩余太少的农民之间交易费用太高的问题。在农村执行现代税 收制度同样面临制度成本太高的问题。他从交易费用与制度成本的角度出发，认 为在当前中国农村社会的经济基础仍然是以小农经济为主导的前提条件下，通过 对建立理性化的农村财税制度的成本分析发现农村税费改革不能改变政府与农 民之间交易成本太高的问题。因此，他提倡对小农经济基础的改造，期望农业外 部的宏观环境上的重大政策调整。中国传统结构本身就决定需要对现代制度加以 改造，实现结合基层实践的农村社会的组织创新与制度创新。( 温铁军， 读书 2 0 0 1 年第3 、8 、1 0 期) 刘书明从减轻农民负担的角度分析，认为中国城市偏向 的国民收入分配政策以及城乡二元税制结构是农民负担过重的根源。因此，任何 5 在维持现行分配政策和税种结构的前提下的农村税费改革都不能从根本上减轻 农民负担。建议废除农村税费制度、统一城乡税制，调整城市偏向的国民收入分 配政策彻底解决农民负担过重问题。( 刘书明，经济研究2 0 0 1 年第2 期) 还有的经济学家樊纲从政治改革角度出发，认为不应局限于技术层面解决问题， 主张在乡镇一级逐步建立起与市场经济体制相适应的“公共收支民主程序”，通 过实行乡镇财政民主制以规范乡村政权与农民的分配关系，减轻农民负担。( 樊 纲，财政研究1 9 9 9 年第4 期) 有关经济学研究农村税费改革的论文与专著比 较多，对农村税费改革政策实施的经济后果进行了全面分析，并对如何推进农村 税费改革提出了大量的政策建议与政策设计。但是，农村税费改革所带来的社会 利益格局的调整必然导致社会权力结构的相应变化。农村税费改革作为农村社会 继土地改革与家庭联产承包责任制之后的又一次重大改革，其深远的历史意义当 然不仅体现在它对乡村社会经济结构的调整，更体现为它对现有政治权力结构的 调整。在某种意义上讲，它将改变整个国家对乡村社会的调控基础，要求整个基 层行政管理体制的创新，带来整个中国社会政府治理模式与治理制度的变迁。单 一的学科分析视野是片面的。 社会学家陆学艺认为现有的减负政策没有以农村已经分化了的社会阶层结 构为依据。在政策上，国家一方面要增加农村高收入阶层的负担，特别是加大向 他们征收税款的力度，另一方面要加大转移支付力度，用征收到的税收改善低收 入阶层( 主要是农业劳动者阶层) 的经济地位。因此，国家的农村减负政策应该 改为减轻农村低收入阶层负担的政策。( 陆学艺，2 0 0 2 ，1 9 1 1 9 2 页) 他从一个 社会学家的角度，从中国目前的社会结构与农村社会阶层分化的现实出发，认为 “三农”问题的主要根源是过去多年形成的二元社会结构体制。改变现有的不合 理的“城乡分治，一国两策”的格局是农村税费改革取得突破性进展的社会结构 性前提。社会学对农村税费改革的研究不是很多，也不能弥补当前农村税费改革 研究中缺乏的整体宏观把握。而对农村税费改革的研究超越具体的政策设计层 面，把农村税费改革政策的实施置于中国现代社会的成长、现代国家的建构以及 国家一社会有机联系的重构的宏观大背景下，研究与探讨农村税费改革所带来的 乡村社会结构性变化后果，为农村税费改革政策的进一步发展提供基本的理论支 撑才是当前农村税费改革研究的迫切任务。 从政治学角度研究农村税费改革的主要成果有：徐勇对农村税费改革与村民 自治关系的研究。他认为原有的税费制度成为村民委员会行政化倾向突出的一个 重要原因，阻碍了群众性自治的成长与发育。农村税费改革将导致村民自治的回 归，基于三个方面的理由即“保障农民合法权益，减轻农民负担”的农村税费改 6 革目的，与村民自治基本的原则精神是一致的。其次，“并税”式改革将各种税 费合并为税，改“任务分摊”为政府税务部门依法征收，有利于规范政府行为与 村民委员会的工作。最后，公益事业的“一事一议”的规定，促使村民积极参与 公共事务，推进基层民主。因此，要在推进农村税费改革过程中发展村民自治。 ( 徐勇，中国农村经济2 0 0 1 年第1 l 期) 王绍光认为农村的三乱( 乱摊派、 乱收费、乱罚款) 和由此产生的农民负担过重只是表面现象，造成这个现象的深 层原因是我国不合理的财政制度。税费改革的目标应是建立一个民主、公平、统 一、规范、高效的现代财政制度。通过对美国“进步时代”的财政制度建设过程 的考察，他认为美国在十九世纪末面临的问题与中国今天面临的问题非常相像， 但是美国把危机当作转机，在这个时期进行了一系列深刻的制度建设，其现代国家 的基础就是在这个时期奠定的。“进步时代”是美国现代财政制度的成型期。首 先，在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。在支出方面， 最重要的变化是引入现代预算制度。农村税费改革要成功，必须对整个中国公共 财政制度做以下三方面的变革即打破城乡财政二元结构、大力挖掘所得税的潜力 和全面进行预算改革。现在有些讨论把农村税费改革的意义仅仅局限于减轻农民 负担，我们认为如果只把税费改革的目标设定为减轻农民负担，这项改革很可能 半途而废。以减轻农民负担为目标的税费改革也许可以在短期内把农民负担减轻 一些，但可能因此而忽略更为重要的制度建设。如果不把农村财政放到一个更坚 实的制度基础上，摊派、收费和罚款的卷土重来只是时间问题，几乎是不可避免 的。最终，减轻农民负担可能变成一个无法兑现的许诺。( 王绍光，战略与管理 2 0 0 1 年第3 期) 吴理财从分析农村税费改革对乡镇财政的影响出发，认为农村 税费改革在扩大乡镇财政缺口的同时促使乡镇财政规范化。在规范化财政的约束 下，乡镇政府为了缓解自身的财政压力，就只能依赖国家财政的转移支付和上级 的资金支持，从而加重了它对上级政府乃至国家的依赖。农村税费改革将进一步 剥夺乡镇政府的自主性。( 吴理财，比较2 0 0 2 年第4 期，1 4 8 1 印页) 政治 学者对农村税费改革的研究触及了农村税费改革政策实施所带来的一系列后果 中的重要方面，对农村税费改革与村民自治关系的研究以及农村税费改革与乡镇 政府合法性与自主性之间关系的研究，大大拓展了农村税费改革政策实施后果的 分析。但是仍然缺乏对农村税费改革所带来的各个参与主体利益与权力关系变动 的全面的综合分析，没有对农村税费改革所导致的乡村治理结构和治理制度体系 的变动进行把握与预测。 分析以上的对农村税费改革的研究，基本集中在分析农村税费改革对解决 “三农”问题的影响以及农村税费改革政策的进一步改进与完善，很少有从政策 7 实施磊鬃豹角度尤其是在乡村竣治瑟瑟分轿农稽税费改革静。对政策实施后采静 全面分析是政策效果评估与展望政策进步发展的基本前提，是公共政策分析的 熬要内容。同露，转型牵凿与饔潦裰度蘸乏静琨蜜决定了作为社会稠盏关系重大 调整的农村税费改革不仅具有重要的经济意义，而且具有深远的政治意义。局限 予荜一掌褥分褥巍野嚣磷究往缀缀难疏密政策零鸯，发璇不了致策在基零的宏戏 社会一政治一经济结构制约下的基本的逡作规律，从而失去对政策的整体把握， 獬了“其觅撵本，不觅森林”的龟病。簸政治学的分析鬣舅出发，对农辩税费改 蕈赋予政治学的研究意义，尤其怒从政治学的角度分析农村税费改革的政策实施 瓣栗，是零文静麓本研究髫的。本文静磷究主题麓农村税费改荤辩基层玻治生活 的影响，侧重政绒实施政治后果的分析。基本的判断是农村税费改革作为中国现 代国家隶度建设的重要斑容，对巾央、省、缝缀帮是一个提高与凝固政治合法健 的问题，而对县( 包括县级市) 、乡( 包括镇) 、村级自治组织以及农户的利益关 系、权力关系雯| j 蠢深裁和全面静爨质侄影晌。本文力图酞整钵上撼搓昙、乡、村、 农户四级在乡村政治过稳中复杂的利益博弈与权力互动，还原乡村政治生活的现 实圈景。分析政策所导致的缝方绶治层酾遥缀之淄( 县一乡一稽一农户) 翻益关 系的变化和互动能否形成一种相对于费改税之前的规范化的利益结构，进而形成 符合当前农村社会一经济政治文纯特征的含瑾蛇翻菔格局；游对考察这次改 蕈对界定基层政府权力与农民权制互动边界具有的重要意义，分析其对农民相对 予政府谈翔与博弈地位掇嵩所创造盼可熊性空间，县、多( 镇) 、村三缀组织之 间的权力关系的变化能磷形成三赣之间新的权力结构与治理格局，能否缓解农民 麓基层政府之间一直存在的紧张关系，梅建一种掰级之间合理南l 约、良住苴动静 张力关系。进而嶷现乡村社会某种程度的社会规范与人们交往方斌的改变，重构 乡村政治难活。程中国毂会急尉变迁、农民日盏个体纯和传统的豳家对社会集权 掇制机制目益松动条件下建立农民与国家的有效联系，实现中国闼家一享土会关系 的有机良性互动。 第二节本文的简题意识 随着党中央、国务院决定2 0 0 3 年在垒国范圈内推广农村税费改革，宣告以 1 9 5 8 年制定的农业税条例和1 9 9 1 年1 2 月1 7 日国务院发布的农民承担费 用和劳务管理条例为纂本框架的整个蒸层财税制度基本终结，延续了邋5 0 年 的中国农树社会的基层财税制度熬本实现了一次踅大制度变迁。农树税费改革对 熬个地方政治层丽长久的政治、经济结构性影响都将渐渐显现。本文力图从整体 8 与宏观的视野把握农村税费改革政策实施即将可能产生的中国乡村社会政治、经 济方面长久的结构性影响。 在急剧的中国社会变迁过程中，资源的分配与再分配既是一个重要的经济问 题，同时也是一个重要的政治问题。在传统中国与计划经济时代的中国国家对稀 缺资源的垄断与控制，对社会政治、经济资源的分配与再分配一直是国家政治调 控的前提与基础。在中国社会面临传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转 型以及由“人治”社会治理模式向“法治”社会治理模式变迁的过程中，在一个 传统因素尚居主导地位但现代因素已初露端倪并将发挥日益重要作用的社会，现 代性因素大大催化了主体对自身利益的关切与主动诉求潜能并且赋予这种行为 以正当性，社会资源的分配机制与社会调控机制的重构在社会政治生活中的地位 同益凸显。在一个人均资源拥有量十分匮乏的后发展国家，经济资源既是生存的 基本条件，也是政治资本的主要来源。财税制度作为一种重要的社会资源分配与 再分配机制，既是一项十分重要的经济制度，也是一项十分重要的政治制度，它 直接关涉政治权力的配置与动作，是研究政府间关系与中国国家与社会( 政府与 人民即“官民”关系) 关系的一个很好的切入口。因此，对基层财税制度变迁的 整体把握必须有政治学的学科视野，重视特殊的条件下经济政策创新与经济制度 变迁的政治维度。 农村税费改革所引发的一系列后果在中西部贫困地区尤为明显，“贫困政府” 是农村税费改革效果的放大器。资源贫乏的社会是“贫困政府”得以形成的宏观 社会经济环境，“贫困政府”的提出是基于以下两个显而易见的事实：第一、政 府尤其是县乡两级政府面临很大的财政压力，县乡财政预算首先用于支付干部工 资，甚至连支付工资都不够，基本处于“吃饭财政”与“吃半饱饭财政”的不正 常状态。财政收入别说提供支持当地经济发展的公共产品与公共服务。就连支付 干部职工的正常工资与日常办公经费尚成问题。出于生存的理性考虑，县乡两级 政府把保干部工资、维持机关正常运转作为政府财政工作的主要目的。这种情况 既有历史上“不完全财政”状况一直延续下来的原因，也具有新的历史条件下新 的特点。既有可能导致基层政府不规范的财政行为，也可能成为引发干群矛盾的 导火索，是公共财政政策“内卷化”的重要原因；第二、各级政府同样面临施政 能力的严峻考验，法律与规则被任意破坏和践踏的现象屡见不鲜。社会转型时期 社会共识的基础遭到削弱甚至瓦解，政府作为社会管理的宏观调控机构，其协调 社会利益关系与处理社会公共事务的能力与中国日益推进的现代化进程的要求 显然不相适应。中国社会面临改善社会调控机制与社会治理模式转型的艰巨任 务，而农民与基层政权的良性互动关系的建构就成为其中的关键。黄仁宇在对以 9 两方资本主义为熊塑的瓒代国家发展进程的历受考察牵，认为蒸基本的程序怒 “改组商层机构”一“整顿低层机构”一“重订上下之联系”，从政治的角度看， 这些安莽 使一切数目字德，这些戮家也避入戳数秘字管瓒的阶葭。( 黄仁字，1 9 9 7 年，4 9 7 砸) 他从国家的管理技术出发，认为现代国家的构建主骚是一个国家治 瓒技术目益瑾毪纯的过程。确实，现代国家的构建与现代社会的成长 蠹及国家一 社会有机联系的樽造是黢个西方社会从传统社会向现代社会转型过程中密不可 分的三个因素。在衽会有机整合熬础之上竣治调掩模式的境代证怒每个阐家在慧 剧的社会变迁过程中必然面临的藤大课题。从某种意义上讲，农村税费改革与基 朦社会的治理模式变迁关系十分密切。 从中国的历史经验番，在传统中国，“重农抑商”是基本的政策主流，农业 嫩产莉余楚国家财政的主要来源。在一个封闭停滞、自绘自足的癌然经济体系条 件下，国家权力谯某种意义上讲魁远离农民的日常生活的，而征税权力即国家对 乡村社会的资源汲取却燕种真实的国家权力，鼹一种农民能够粪实逾感受到并 对他们的日常生活产生实际影响的国家权力。吉蹩斯认为在大型a 现代躐家中， 豳家与民众( 亦群农民) 之闻总体上的主簧联系在于国家需要征税。这种看法虽 融相当稷度地简鹧化了，但真实情况却与此相差不远。( 嵌东尼吉登躲，1 9 9 8 ， 6 9 页) 禚社会稳定杌制发达的情况下，传统国家对乡村社会的平预空闻是很，j 、 的。因此，国家权力对树落社区的控制普遍地、燕要地是通过建立相应韵征税体 镲而得以实施的，财税锖廑的历史演变过程只有敞在资源汲取与凝本的社会治理 工具的视野下才熊得到爨好的说明。财税制度是传统中国国家与慕层社会联系与 甄动的主簧工其麓媒介，是政治权力实际运作的童要途径。中国宙代历史的演遥 焱明，地方基层缀织形成的动因大致有丽种，一个是为了实现赋税的征纳，一个 鼹为了地方社会熊同体屠民的治安和自僚。赋税键纳方式与特定的社会历受条件 棚结合，便孕育如特定的社会基层组织。( 何乎，1 9 9 8 ，2 5 6 页) 因此，中国历 史上重大的财税制度改肇所导致的后果往往是基层社会政治秩序的重建与基层 歉会组织的重大鼗迂，进褥弓i 起憋个基朦政治生活的重构。 政治关系分析的逻辑起点是政策网络各参与主体之阍利益关系的变劝r 乡村 政治豹核心闯题楚如何拘建政府与农民之间良燃互动的制度平螽以及谯两者之 间权利一义务关系得以明确界定麓础之上权力互动与利菔博弃的空间与舞台。献 缀游豹翅度看，爨容与农凝的关系在本质上就是圈绕着农业收成所形成的利益分 割关系，避一关系在传统社会表现为国家和农民在各种赋税和劳役关系中所形成 的权剩与义务结擒。( 吴毅，2 0 0 2 ，2 2 8 受) 同样，j e a n c o i 认为农民政治的核 心问题是农民收成的分配与农业剩余的定义。( j e a n c o i ，1 9 8 9 l 7 页) 正是理 1 0 性的、以国家政策与社会舆论( 民f b j 的公平正义观念) 为武器的农民和同样理性 的、具有权力强势的基层政府在乡村社会特定的时空场域条件下的博弈游戏从整 体上决定与塑造了乡村政治现有的权力结构与利益结构，并进一步推动这种权力 结构与利益结构的发展与变迁，并形成利益关系变动与权力关系变动独特的互为 因果关系。 农村税费改革是在“三农”问题日益严峻，党和政府在农村地区合法性基础 日益遭到削弱的情况下作出的重大政策决定。农村税费改革政策出台的特殊时代 历史背景要求我们对农村税费改革政策实施后果的分析必须基于中国宏观的政 治、经济、文化和社会背景，超脱出单一的学科分析视野而尽量做出全方位的考 察与预测。我们将发现其深远的影响与后果不仅仅是体现在从数量上减轻了多少 农民负担，而是该政策的实施对现有地方政治层面即将产生的长久的结构性影 响。本文的主要研究目的就在于挖掘农村税费改革对乡村社会政治生活的长远的 结构性影响。并且，这种影响只有在中国现代国家构建、中国现代社会的成长与 中国特色国家一社会联系的重构( 现代税收制度是现代国家与公民有效联系的重 要途径之一) 的宏观社会一政治背景下，从现代国家制度建设的基本逻辑出发， 将农村税费改革置于基层财税制度整体变迁链条上的一环，从资源汲取手段的理 性化与规范化以及治理模式的制度化与法治化( 只有法律、政策、制度才是现代 国家最主要、最基本的治理媒介与工具) 来理解农村税费改革的深远意义。对农 村税费改革政策实施的后果分析必须在基层财税制度变迁与中国现代国家制度 建设的视野下把握与定位。 第三节基本理论综述： 国家与社会关系分析视野下的中国国家建设理论 地方是中国传统政治中一个十分重要的范畴。同样地方在现代民族国家的 构建过程中也发挥着重要作用，现代民族国家的构建过程也就是公民的政治认同 不断超越地区范畴而转向民族国家共同体的过程。改革开放以来，放权让利式的 改革路径使得地方政府的自主性与独立性增大，中国地方政治的重要性日益凸 显。对地方政治的研究日益丰富了中国国家一社会关系的研究，同时也使得国家 一社会关系的分析框架基本失去了其作为理论分析模式的作用，仅仅成为分析与 思考问题的一个宏观背景。v i v i e n n es h u c 提出中国的国家和社会都是内部存在 分化的两个体系，国家与乡村社会的关系是两大系统中内部因素之间相互作用的 结果，国家与社会的关系不是简单的作用与被作用的关系，而是复杂的“社会交 织”( s o c i a li n t e r t e x t u r e ) 过程。另外有学者认为国家对社会的控制不象旧模式所 认为的那样单纯与彻底，国家作用于社会时，社会对国家也有相当重要的影响， 并可能在一定程度上抵制中央国家的超强控制的意图。( 参见彭勃，2 0 0 2 ，5 页) 弗里曼、毕克伟和赛尔登认为农民们按照宗族、宗教、村庄遗留下来的惯例与标 准，以及包含在长期形成的习惯中的传统规范进行思考和行动。某些国家行为的 不合理性和非道德性使农民们进一步转向传统规范与组织。多样化的与自卫的农 民整体和为了进攻传统而试图渗透到社会中引起冲突的国家机器之间的复杂的 相互作用，构成了农村生活的内容。( 弗里曼、毕克伟和赛尔登，2 0 0 2 ，3 7 2 页) 国家与社会之间复杂的互动关系基本成为学术界所公认，具体的研究都是在如何 分析与描述这种复杂的互动图景。国家一社会互动关系的复杂化，市场经济体制 引入后地方政府、基层社会自主性、独立性的增强，要求我们研究中国现代国家 制度建设的过程中不能只考虑国家力量的纬度，而要兼顾社会自身的力量、乡土 社会的特殊性以及习俗、传统、惯习等文化因素，制度建设在农村社会的效度受 制于乡土社会的固有文化传统，对农村税费改革政策实施后果的分析同样如此。 国家一社会关系的理论框架作为西方社会环境下产生的分析概念，为中国 地方政治的考察提供了一个宏观的视野，具有一定的解释力，是在比较政治学的 视野下研究中国政治问题尤其是地方政治问题的主流范式。国外的中国问题研究 学者( 尤其是乡村问题的研究者) 关注中国当代的社会转型，在比较政治学的视 野下分析中国国家一社会关系的变化与发展趋势，进而研究中国政治发展与各国 政治发展规律之间存在的共通性与特殊性。j e a n c o i 认为理解共产主义国家 国家一社会关系的主导模式聚焦于国家和社会的自主性以及两者相对力量的大 小。( j e a n c o i ，1 9 8 9 ，2 页) 研究中国国家一社会关系的几种代表性模式有： 极权主义理论模式强调中国国家力量的强大，社会力量的弱小与不成熟。 在这种模式下，个人相对于国家是完全被动的，他们像原子一样被隔开，几乎没 有什么政治影响力。它忽略了公民社会影响国家行动的能力。强调共产党的绝对 权力和它对动员与控制的努力，忽视了人们影响精英、政策执行与追求利益的努 力。这对应于全能主义的政府治理模式，在改革开放尤其是中国基本确立社会主 义市场经济形态后，这种理论的社会现实基础日益削弱乃至瓦解，失去了其原有 的影响力。 法团主义作为相对于多元主义和权威主义之间的一种替代模式，是国家一 社会关系之中另一种“主义”，受到了理论研究者的重视。p h i l i p p es c h m i t t e r 认 为法团主义可以定义为一种利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排 类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中去。 1 2 ( p h i l i p p ec s c h m i t t e r , 1 9 7 9 ，9 茭) 这令肇l 蓝戎表系统毒一些组织纯匏功筑摹位梅 成，它们被组合进一个商明确责任( 义务) 的、数量限定的、非毙争性的、有上 下层缀秩序、葫麓分继翁结梅安撵之孛。它褥翻毽家豹谈霹( 辩荣不是出鬻家建 立的话) ，并被授权给予本领域内的绝对代表地能。作为交换，佬们在需求表达、 赣袖选耩、缝缓支持方舔受到誉窳豹程蹲控麓。( s c h m i t t e r , 1 9 7 9 ，1 3 更) 滚函主义 的特点可以概括为：1 、个强指导性的国家。2 、限制利益集潮的自由与活动。 3 、尧秘兹集函熬合述嚣豢并成为国家静部分，翻盏豢函我衰疆体残爨懿嗣豢 井为国家行政和实施政策提供帮助。( h o w a r dj w i a r d a ，1 9 9 7 ) 法团主义一般指 释髂翻现象：代表功簸利益豹垄叛缓织与莺象之辩建忘豢蕊协赛关系，它翻梵 有关的公共政策提出意见，作为交换国家要求它们必须说服其成员与国窳合作来 实现政策豹有效实施。( 张静，1 9 9 8 ，2 5 页 蠢静该分繇模式运稻子分耩串嚣乡 村社会的问题是：高度分散、缺麓组织性的小农以什么样的方式岛国家含作? 在 仟么层次上合俸? “公民社会”论者是多元燕义模式的反映，他们认为中国牡会近年来的发 簇可醣穰括成公氏社会静发育与成长，豳家与享圭会鲍匿豢分纯导致社会蠢圭资源 增加，新型的国家一社会权力均衡将会出现( 以g o r d o nw h i t e 为代表) 。与之相 爱，受“法霞主义”影响的作者认为改翠舞敖螽中国社会翡权力结构歪程发生耨 的组合，国家体制与社会力量之间正在形成一种多边合作、相互依赖的荚系，进 一步模獭与淡纯了匡家鸟柱会静分野( 戳d j s o i n g e r 为代表) 。西方“法溺 燕义”模式是在个个体权利得刿张扬、权利充分分化的社会结构基础之上寻求 灏家与社会箭废仡统台斡途径，j c 重中国嚣家与社会关系鹃发展虽有一定鹃借鉴意 义，但毕竟是在联方具体社会情景下、适仑其历史社会文化条件的理论模式， 赢接雨予分析中豳问题熬有局限悭。j e a n c o i 撵宙“缝方馁莺家法溺主义” ( 1 0 c a ls t a t ee o r p o r a d s m ) 用于分析地方政府与企业的合作关系。中国的财政体制 敬革颤及农村j # 集体纯缀织的交亿，都为途方幢法团主义提供了条律，宅们健避 了乡镇政府和本地企业的相甄依赖，政府姆企业的合作形式就此形成。 ( j e a n c o i ，1 9 9 5 ，1 3 3 2 一1 3 4 9 ) 柱会釉益的缀织纯方式须是经过国家认可躲、 遴常是体制内的纵向建构，和国窳在结构上的接避程度决定着利箍组织的合法化 地位和影响决策的机会。( 张静，1 9 9 8 ，1 6 0 页) 在中黧的情形巾，有的民意可 以直接达到国家层次，再透过国窳的压力改变地方决策，有的则通过地方组织上 达，集中基层莉豁给国家以压力，追使箕改变政策。许多中间环节可良巯逶、瞧 _ 酊以阻撼基层剥簸上达。( 张静，1 9 9 8 ，1 6 5 页) 法团主义分析中嗣乡村政治的最 大问题来自在一个高度缺乏组织的乡村襁会，农民与国家的台俸梳制的擒建跬及 戳答二者在侍么鼷面上台作和农户戳仟么样的缀缀方式与国家合作。安戈和陈穰 华认为农民与非圈有工业部门的工人几乎完全排斥在组合制的结构之外。将大部 分入舀撵斥在新瓣起静缝合式结梅之铃，不为毪稍提供任侮途径来使穗翻的耩盏 得到应有的表述与重视，必然会母致社会与政治不满情绪的积压，是建立起各种 农缡这些阶层的梳制，还蹙有意将袍 f j 舔除在外，这一点穰可蘸怒决定审遁嚣蓠 政治转型成败的关键之所在。( 安戈和陈佩华，战略与管理2 0 0 1 年第1 期， 史禾繇译) 另外，依附主义模式认为在传统社会主义条件下，国家是社会资源的撰断者， 攀搓着a 乎全部社会资源的配置投，个人写萤家之闯缺乏输级、政党等联慧中奔， 几乎无时恶刻不在与国家打交道。单位成员依附岛单位，单位依附于国家，国家 权威与丰i 会成员对这种权威的依附是这种模式的搬本特铤。( 藐令栋，2 0 0 1 年) 在这种模式下，农民缺乏基本的自主与独立，而糕依附予家庭、树庄、宗族与更 大的政治共围体( 如逢方政府乃黧国家) 。依辩关系戬及出诧檎建的错综复杂静 社会关系网络在中国社会根深蒂周，是影响中国政策、制度执行与实拖效率的重 要因素。分析农村税费改革政策鬟施的赢巢与现代国家帝8 艘建设的前途与命运也 要重视依附主义的消极意义。 农村税费改举是在一个传统的社会交往方式与政治关系仍然詹于主罾缝位 的乡村社会场景下展开的，国家一社会关系在中凰乡村社会的变逶必然具有特殊 憾。多元象义的国家一社会关系和合作主义的国家一社会关系都燕以西方匿家的 历史经验为背景提出的，应用于中国乡村社会必然具有其局限性。但是，从治理 与政策网络的概念出发，打破国家与衽会= 元分群，包容各级政府之闽、政府与 农民之间、政府与基层组织之间的相互作用，在圜家与社之间日擞分化并且其权 利边界日益清晰的发展趋势下把糕两者之闻的互渤关系。治理与政策网络有利于 把农户、树级基屡组织、乡镇基鼷政权缎织以及各级政府纳入整体的分析体系， 全面勾画农村税费改革政策实施在各个艨面所产整的影响与后果。 国家一社会关系作为我们思考地方墩治问题的基本理论背聚，公共政策分 析的政治学视角一个很熏要的方筒就是考察国家层面的媛策实施与制度变迁对 基层社会的刺激以及基层社会对鞭家政策的回应。农村税费改革玻策实施后果在 地方政治朦面的表现一个蓬要的方面就是国家( 地方政府) 一社会( 农民) 关系 憨发展与变化。织是对于因家与社会两个层面需攒进行重新构建朔细化，提示中 酗国家与社会关系的复杂关联和溜前地方政治的糖体运作机制。 在国家层瑟，以往研究尤其是极权主义模式将国家视为铁板块的力量，默 认了国家体系内部的一致性，忽视了体系内部的分裂。中央与地方利益的分化、 1 4 敬繁羲行懿交舅、奉季层剃豹失效等现实溷素要求我镪在孛夹一憋方致掰纬凄聪 “国家”进行构建和细化：党政元化体制下党与政府内部张力的存在鼷求我们 瓷党一致密这一纬凄鼹“嚣家”避行梅建囊缨纯。哭袁遴遂对权力雏稳魂部戆深 入考察，才能发现“国家”内部图景是复杂和充满变数的。各级政府之问在具有 土下级之潮靛统一与菝辫关系麓嗣薅，瞧其有穰鼹独立瓣利盏诞慕。 在卒土会层面，以往研究注重的是将村庄精英作为国家与社会的中介，忽视了 毒圭会内帮戆分裂。针霹毒圭会霜蔻分亿麴壤实，毽嚣跌三个方瑟对“享圭会”送行秘 建和细化：( 1 ) 村级基屡组织；( 2 ) 村民所组成的集体