（行政管理专业论文）我国地方政府绩效管理及其制度创新的研究——以杭州市政府为例.pdf

摘要 摘要 自2 0 世纪8 0 年代以来，绩效管理作为企业的成功经验，得到了发达国家 政府的普遍借鉴和运用，并逐渐成为其政府管理的有效工具。其中，在这些能 成功实施绩效管理的国家中，我们发现，它们都建立并创新了属于自己的绩效 管理制度，使其作为实施绩效管理的保障和运作环境。这是值得我们关注和深 度研究的地方。所以在新公共管理的背景下，本文以绩效管理制度为研究中心， 来研究我们微观方面的政府绩效内部的“管理 问题。最终得出只有建立并创 新地方政府绩效管理制度，才能实现政府绩效管理，才能推进我国政府管理现 代化的程度，推动我国社会各方面事业的全面发展。 本文认为制度与政府绩效管理之间存在着辩证关系，即：制度是政府绩效 管理的基础和保障，反过来有效地实施绩效管理，能促使制度的完善和发展， 最终使政府绩效管理走向制度化。而通过对英国南牛津区政府实施的“最佳价 值”绩效管理制度和韩国地方政府绩效管理制度的分析和研究，得出在实施绩 效管理的背后必然需要绩效管理制度的支持。所以要重点分析我国地方政府绩 效管理制度的特点，存在的问题( 如，绩效管理的制度基础薄弱、政府绩效管 理制度缺乏法制化等) 及导致制度缺失的成因( 如，传统文化的束缚、地方政 府绩效管理本身存在着问题等) 等。最后，通过例举分析杭州市的“综合考评” 绩效管理制的成功实践，再次强调创新我国地方政府绩效管理制度的重要性和 必要性，同时创新地方政府绩效管理制度可以通过树立绩效管理理念，创造政 府绩效管理制度环境，建立政府绩效管理文化等途径来实现。 关键词：政府绩效；绩效管理；制度；创新 a b s t r a c e t s i n c e19 8 0 s a st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fb u s i n e s s ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t h a sb e e nu n i v e r s a l l yl e a r n e da n du s e db yt h eg o v e m m e n t sm d e v e l o p e dc o u n t r i e s a n di tg r a d u a l l yb e c o m e sa ne f f e c t i v et o o l f o rg o v e m m e n ta d m i n i s t r a t i o n i nt h e s u c c e s s f u li m p l e m e n t a t i o no fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to ft h e s ec o u n t r i e s ，w ef i n d t h a tt h e yh a v ee s t a b l i s h e da n di n v e n t e dt h e i ro w np e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e m a n dl e ti tb et h es e c u r i t ya n do p e r a t i n ge n v i r o n m e n tf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no f p e r f o n l l a n c em a n a g e m e n t f o ru s ，i ti st h ef i e l dt h a tw o r t hp a y i n g m o r ea r e n t l o na n d c o n t i n u e 丘l r t b e rr e s e a r c h t h e r e f o r e ，i nt h eb a c k g r o u n do f n e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , t h i sp a p e rt o o kp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e mf o rt h er e s e a r c hc e n t e r s t u d i e dt h e m i c r o s c o p i cp r o b l e m o fo u ri n t e r n a lp e r f o r m a n c eo ft h eg o v e r n m e n t “m a i l a g e m e n t ” t h i sp a p e ra n a l y z e sg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a n di t ss y s t e m sf i r s t l y ,a i l d d e i i u c e st h ed i a l e c t i c a lr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h e m ，w h i c hm e a n sg o v e m m e n t p e r f o n n a n c em a n a g e m e n ts y s t e m ， i st h eb a s i sa n dg u a r a n t e eo fg o v e m m e n t p e r f o m a n c em a n a g e m e n t c o n v e r s e l y , t h ee f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tc a np e r f e c tt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e m a n de v e n t u a l l yl e a dt h e g o v e r n m e n tt o w a r di n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t s e c o n d l y , w e a n a l y z e dt h ec c b e s tv a l u e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tm o d e l o ft h eb r i t i s hs o u m o x f l o r ds h i r ed i s t r i c tg o v e r n m e n ta n ds o u t hk o r e a nl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ts y s t e m t h e nw es u m m a r i z e dt h ep o i n t sw h i c ha r ev a l u a b l e f o ru st 0 l e 锄a n da b s o r b t h i r d l y , w ef o c u s e do n o u rl o c a lg o v e r n m e n tp e f f o r m a n c e m a n a g e m e n ts y s t e mf e a t u r e s ，t h ee x i s t i n gp r o b l e m s ( e g ，t h e w e a kf o u n d a t i o no f p e r f o n n a n c em a n a g e m e n ts y s t e m ， a n dt h e l a c k i n gl e g a l i z a t i o n o fg o v e r n m e n t p e r f o 册a 1 1 c em a n a g e m e n ts y s t e m ) a n dt h er e a s o n s f o rl e a d i n gt oas y s t e m i cl o s s ( s u c h a s t l l es h a c k l e so ft r a d i t i o n a lc u l t u r e ，a n d t h ep r o b l e m so fl o c a lg o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti t s e l f ) t h e nw eo b t a i n e dt h a tt h eb e s tw a y t or e a l i z et h e v a l u eo fg o v e m m e n ta d m i n i s t r a t i o ns u c c e s s f u l l y i st oe s t a b l i s ha n di n n o v a t eo u r 擘o v e 棚m e n tp e r f o r m a n c e s y s t e m f i n a l l y , w e a n a l y z e s t h e h a n g z h o u s “c o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n o fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e m a st h es u c c e s s t l l l a b s t r a c e t p r a c t i c e ，a n dp o i n to u tt h ee f f e c ta n dn e c e s s i t yf o rc h i n e s el o c a lg o v e r n m e n tt o e s t a b l i s ha n di n n o v a t et h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e m t h ee s t a b l i s h m e n to fa g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ea c h i e v e m e n to fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ， n o t o n l yc a ni m p r o v e t h em o d e r n i z a t i o nl e v e lo f g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n ，b u ta l s oc a np r o m o t ea l la s p e c t so ft h ed e v e l o p m e n ti n o u rs o c i e t y k e yw o r d ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ；p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；s y s t e m ；i n n o v a t i o n i i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌态堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：签字r 期： 函7 p 年f 月a - 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：导师签名 签字日期：函7 汐年1 月r 日 签字日期： 强， r 同 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 从2 0 世纪二三十年代起绩效管理被运用于企业的人力资源管理，2 0 世纪 7 0 年代形成体系，而后2 0 世纪8 0 年代绩效管理作为企业的成功经验得到了各 国政府的普遍借鉴，并演变成当今西方各国实施政府管理的一个有效工具。以 英美为代表的发达国家在政府绩效管理的实践方面积累了丰富的经验，并形成 了一套较为系统的理论和方法。而现在的政府引入绩效管理是为了实现政府管 理的三e 目标的即，经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效益( e f f e c t i v e n e s s ) ， 这是一种将过程管理和结果管理相结合的新型政府管理模式。 与西方国家相比，我国是最近几年才开始实行政府绩效管理的，处在刚刚 起步的阶段，自然存在很多方面的问题。在理论上，我们在行政改革中开始逐 渐吸收和借鉴一些先进的政府管理理念和思潮，如政府与市场的关系理论，政 府组织理论等等。但是我们也发现，中国当前的行政改革更多着眼于宏观的结 构方面，局限于政府机构的增减和职能的转变。而很少关注和深入研究微观方 面的政府内部“管理问题”，政府内部的管理制度更多的是停留在一种“黑箱” 的状态。总而言之，我们还是缺乏一种有效的方法和工具来提高我们的政府总 体管理水平。 1 1 2 现实意义 绩效管理是在2 0 世纪7 0 年代以来西方国家普遍开展的政府改革中得到了 广泛应用的，这是公共管理理论发展的结果，也是公共部门改革推动的结果。 在实施绩效管理实践后，许多政府管理者认为比起其他途径而言，用绩效管理 来改进政府绩效，过程通常是缓慢的，而且实施的过程也需要更长的时间，但 是这些实施政府绩效管理的政府改革者发现，使用绩效管理这种管理工具可以 使政府的生产效率获得显著并且持续的增长。我们之所以认为政府的绩效问题 是公共管理研究领域的重点，主要是依据分析与判断效率、能力、服务质量、 公众满意程度和公共责任等方面，同时也根据公众对公共服务与公共产品的质 第1 章绪论 量满足程度来评估的。因此，从政府绩效的重要性我们不难看出，有效地实行 绩效管理是政府本质的体现，也是其本质的实现，它不仅有助于提高政府的管 理，还有助于建立起行为规范，公正透明、运转协调、高效廉洁的政府管理模 式。而建立起科学的绩效管理制度，能推进和保障绩效管理的j 下确实施，提高 我国政府公共服务的质量，更有助于树立科学的发展观，最终推动整个社会的 向前发展。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外的研究现状 西方学者对公共部门绩效管理的理论研究是伴随着大规模正式组织( 包括 公共组织和私人组织) 的出现而逐渐兴起的，因此，公共部门绩效管理的理论 相对比较新，形成了诸如新公共选择理论、企业型政府理论、和治理理论等理 论体系。其中，对公共部门绩效管理方面进行了以下有益的探索。 第一、目标管理理论。戴维奥斯本和彼德普拉斯特罩克对通过确定方 向、明确目标，即实施核心战略以提高绩效做出了详细的论述。他们调查发现， 凡是取得高绩效的组织都是那些高度重视使命和目标的组织。这些组织将目标 不同的职能单位分属为不同的部门，使每个组织专注于达成一个明确的目标。 他们还全力关注目标的改进，这通过运用长期目标、战略开发、长期预算、绩 效预算和应用会计等工具实现的。 第二、设计合理的制度。从制度角度考察怎样提高公共部门绩效，是现在 发达国家非常重视的地方。比如说，对于那些具有经济效益规模、善于使用技 术，且会按照日程规定去安排行为的公共部门领域，应采用集权的相关制度， 即由国家官僚体制去完成自己的绩效管理；而那些属于小规模经济的公共部门 则应更多地采取分权的制度来行为自己的运作流程，以提高工作效率。 第三、引用新的管理方法和技术。史蒂文科恩和罗纳德布兰德主张运 用全面质量管理( t q m ) 来提高公共部门绩效。他们把公共部门的工作看做是 一个相互影响的过程，在这个过程里，“工人们从供应商处取得供应物品，并追 加其价值使它能够满足顾客的需求”，同时又形成由“供应商本单位工人一 一顾客三类主体构成了供应链，而当这条供应链正常循环运作时，则能产生 高绩效。 2 第1 章绪论 第四、通过评估提高公共部门绩效。具体的说，在评估项目阶段，由公众 界定评估项目进行评估，在陈述所期望结果的阶段的时候，由公共部门与其服 务的公民一起提出政府工作的战略计划。在评估政府绩效的时候，必须对评估 的项目进行连续不断的周期性和系统性的检测以查看政府绩效管理有效性是否 达成。在绩效结果报告阶段，报告应以“取得了什么 为主，包括基本的评估 内容以及评价结果。最后还要评估结果加以利用。评估的作用不是为评估而评 估，而是在于使用评估结果和绩效管理中所得的信息去改进整个组织的绩效。 另外还有通过信息管理、申诉机制管理来提高提高公共部门绩效。在西方 政府实施行政改革的过程中，我们不难看到，他们对绩效管理的实践是成功的， 研究出许多能适应政府运作的绩效管理方法，并强大政府的行为力，有效的推 动政府事业的发展。 1 2 2 国内的研究现状 我国自2 0 世纪8 0 年代以来，都关注着政府的行政效率问题，对政府绩效 管理的研究大致可以分为两个阶段。 第一个阶段是在2 0 世纪8 0 年代到9 0 年代中期。这段时间内，研究的重点 是行政效率的相关，而主要关注的是行政效率相关概念的界定。彭国甫认为：“应 该通过行政效益将行政活动的质和量统一起来。 再如夏书章认为：“行政效 率是统一行政活动的质和量，它是在一定空间、时问内行政活动所付 出与取得之间的比率”最终，有的学者从行政系统论着眼，认为不论是“效 率”还是效益，它们所诠释的行政效率只是片面的，应该用动态的研究方法来 研究行政效率的问题。总而言之，这一时期的研究揭示了行政效率的多元化， 开拓了学者们的视野，从而为以后的政府绩效管理研究奠定了基础。 第二阶段是2 0 世纪9 0 年代中期到现在。首先是对国外绩效管理理论的引 进和实践的宣传。如吴志华，宋世明对美国公共部门绩效管理实践的而研究， 和周志忍，卓越对英国公共部门绩效管理实践的研究。其次是对政府绩效管理 理念的建立。如蔡立辉认为：“政府绩效管理以绩效为本，谋求现代信息技术在 政府部门与社会民众之间的运用，希望民众通过公共责任机制对政府部门的直 接控制，它以服务质量和社会公众需求为第一评价标准，蕴含着顾客至上和公 彭固甫：什么足行政效率中国行政管理，1 9 8 6 年，第3 3 页 廖夏书章主编：行政效率研究中山大学出版社，1 9 9 6 年，第1 2 1 3 页 3 第1 章绪论 共责任的管理理念。 而现在，学者们开始注重对绩效管理制度和绩效管理法 制化的研究。如刘旭涛指出：“实施政府绩效管理，其背后必然有着相关制度基 础支撑，如果这些制度基础不存在，实施绩效管理就必然会遇到制度瓶颈 问题。 另外，有些学者积极倡导国外的政府绩效立法，如吴建南在政府绩 效立法分析：以美国政府绩效与结果法案为例文章中分析了政府绩效立法 的渊源，并结合实力进行了分析。 1 3 研究方法与创新点 本文主要采用文献阅读法的方法，通过南昌大学图书馆，南昌大学公共管 理学院资料室，人大复印资料，导师藏书，个人购书和中国学术期刊网，维普 资讯网及国内一些新闻网站( 如人民网，新闻网) 等处进行收阅和查找相关资 料和信息。其次还用调查研究法、比较研究法、系统分析法，实证分析发等。 另外，本文还用了辩证法( 即政府外在功能改变与政府内在结构机制的调整之 间存在着逻辑上的必然联系，所以从辩证法的角度来对政府绩效管理的内外制 度进行研究) ，这是一种新的尝试。 论文的创新点： 第一、从绩效管理的微观方面束研究绩效管理的内部运行制度。通过借鉴 英国和韩国的成功绩效管理经验，重点分析杭州市政府的“综合考评 制，提 出创新我国地方绩效管理制度，并实施我们应有的适合我国国情的政府绩效管 理。 第二、创造政府绩效管理制度环境。对于政府绩效管理而言，它只有建立 在符合既定制度环境下，政府绩效管理制度才能发挥作用。 第三、倡导地方特色的政府绩效文化形成。当政府绩效管理制度形成一种 文化后，它就使人不自觉地产生一种绩效文化的观念，甚至是一种信仰，这样 就更便于政府进行管理。 1 4 主要内容和结构安排 。蔡市辉：两方国家政府绩效评估的理念及其启示清华大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 年第一期第 1 8 卷，第7 6 8 5 页 圆刘旭涛：政府绩效管理制度、战略与方法北京：机械工业f f i 版社，2 0 0 3 年l o 月第一版，第1 3 6 - - - 1 4 8 贞 4 第1 章绪论 公共管理的发展规律性表明，人类社会越发展，使得公共部门绩效管理的 性质与公共管理的性质越是趋同，即最大限度的实现公共利益、提供优质的公 共服务与公共产品。而作为现代政府，特别是社会主义前提下的我国政府，即 全社会利益的代表者和管理者，更是需要绩效管理这样有效的工具去全面实现 全体人民的共同利益。而在我们这样的一个制度大国罩实行绩效管理，背后必 然要有某些理论及相关制度的支撑，如果这些制度不存在，那么实施政府绩效 管理必然会遇到“瓶颈”问题。本论文从理论上概述了政府绩效管理的概念和 内涵及相关的理论依据；梳理了政府绩效管理的演进过程；对我国地方政府绩 效管理的现状做出深刻的剖析，试图通过对当代发达国家行政改革过程和我国 地方行政改革中绩效管理模式的分析，总结出其中所应有的逻辑规律，然后提 出在实施绩效管理的时候，建立绩效管理制度是必要的，也是必须的。只有完 善的绩效管理制度，营造出政府绩效管理的运作环境，才能保障绩效管理的有 效实施。 本文主要分为六章。第一章是全文的绪论，主要介绍介绍本文的研究背景， 国内外研究现状和本文的创新点；第二章简单的对地方政府绩效管理的相关理 论进行概述，强调绩效管理制度建立的重要性；第三章，主要介绍下国外政府 绩效管理的成功实践，以英国的“最佳价值制度模式和韩国的政府绩效管理 为借鉴：第四章是重点章节，主要分析和研究我国地方政府绩效管理，先了解 我国地方政府绩效管理的现状，然后找出我们存在的问题，分析成因。在第五 章中，也是本文的重点，主要以杭州市政府的绩效管理的成功案例为例，借鉴 其成功经验，倡导各地方政府建立自己的政府绩效管理制度。在文章的最后， 也就是第六章中，拟解决当前我国地方政府绩效管理问题的对策，并提出创新 政府绩效管理制度。 5 第2 章政府绩效管理与与制度 第2 章政府绩效管理与制度 2 1 政府绩效管理 2 1 1 政府绩效管理的内涵 第一、绩效。 绩效在英文中的涵义很多，最初是“履行”，“表现 ，“执行”，“完成 等，后来被引申为“成就”，虬i 生能 ，“成果等。而在实践过程中，绩效概念 代表效率，市场占有率，财务指标，内部激励结构，企业文化等指标，是通过 一定的有效途径整合成可以衡量其管理行为的指标体系，而通过这指标体系， 可以反映出组织的整体状况。自2 0 世纪8 0 年代后期以来，“绩效 开始成为管 理实践中的流行词语。学者o t l e y 认为绩效是指工作的过程及其达到的结果。 而c a m p b e l l 却认为绩效是一种行为特征的表现。另外m w i t a 认为绩效是一个综 合的概念，应该包括三个因素：行为，产出和结果。 第二、政府绩效。 绩效理论的发展，为建立政府绩效做出了贡献。其中b o y n e 等在研究新公 共管理时提出公共组织绩效包括响应力，效益和公平。而学者p h i l l i p s 在2 0 0 4 年提出了一个新的政府绩效模型，其中有三个影响因素：效益，效率和影响。 h o o g e n b o e z e m 也持有相似观点，他认为政府绩效分为内部指标和外部指标，其 中内部指标是组织的产出，而外部指标则指行政管理更大的目标，这个很难得 到确切的评价。在这些研究成果中，有两个政府绩效模型最引人关注，一个是 f i t z g e r a l d 的六维度模型，另一个是k a p l a n 和n o r t o n 的平衡计分卡。能够成功 实行绩效管理的政府必会创造出一个高绩效的政府。对于政府而言，想要创造 出绩效管理的成果，首先应该把自身看成是一个团队，而不是单一的一个人带 着一帮人或是一个团体，并且在政府成功的实行绩效管理的过程中，会达到一 个“协同作用 ，即各个实体的同时行动，这种共同行动的作用的总体效果大于 他们的个别作用的加总，而这样的政府组织，即高绩效政府。 第三、政府绩效管理。 我们在英国人力研究协会对近1 0 0 0 多家私人企业和公共部门的调查中发 。【英】理查德威廉姆斯：组织绩效管理清华大学出版社，2 0 0 2 年，第l 页 6 第2 章政府绩效管理与与制度 现：“即使是在那些已经采用绩效管理的组织中，对绩效管理也是不存在一致的” 。w h o l e y 等研究学者觉得，政府绩效管理是改进公共组织生产力，质量，回 应性，时效性的综合系统，它是一种“融入多种判断价值的工具”。k e a r n e y 和 b e r m a n 等人则认为政府绩效管理是面向结果的公共项目管理，公共绩效是“多 元化的 。经合组织认为政府绩效管理是组织管理，绩效信息，评估，绩效监控， 评价和报告的整合。 美国国家绩效评估中的绩效衡量小组认为：“绩效管理，是利用绩效信息 设定绩效目标，进行资源配置，安排顺序，以告知管理者维持或改变一定目标 计划的管理过程”。这是一个关于绩效管理的经典定义。简而言之，绩效管理 是对公共服务及政府目标进行设定与实现的过程，并对结果进行系统的评估。 在现行韩国政府业务评价基本法中，政府绩效管理，是指在进行政府 业务过程中，树立机关任务，中长期目标，年度目标，成果目标，然后用经济 性，能力性，效果性的观点来管理其执行结果的一系列的活动。 中国行政管理学会联合课题组对政府绩效管理也给出了一个较为系统的定 义：“政府绩效管理，是运用科学方法和标准，对政府机关的业绩和实际工作做 出准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高”。 总而言之，“政府绩效管理是指根据财政效率原则及其方法论，以及小目标 的制定和实施，加之以绩效评价和反馈为基本环节的公共管理制度，其中在政 府履行公共职责的过程中，在讲求内部管理与外部效应，数量与质量，伦理政 治因素和经济因素的基础上，获得公共产出的最大化”。政府绩效管理也就意 味着，政府组织直接负责公共资源的使用，直接目的是提高政府效率，而重点 强调在激励个人的基础上提高政府的管理质量，使得政府管理在经济上，效率 上，效益上，公平度上都能达到和谐统一。政府绩效管理大致由五个部分组成， 即绩效计划，持续不断的沟通，收集信息和做文档记录，绩效评估，和绩效的 诊断和提高。其中沟通必须是贯穿整个绩效管理过程的，而其余四个部分从时 间上来讲是一个不断循环的过程。 2 1 2 政府绩效管理的特点和意义 。【英】理壹德威廉姆斯：组织绩效管理清华大学出版社，2 0 0 2 年，第3 7 页 张成福，党秀云著：公共管理学中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第2 7 1 页 中国行政管理学会联合课题组：关于政府机关工作效率标准的研究报告中固行政管理，2 0 0 3 年，第 1 3 页 函卓越著：政府绩效管理导论清华大学出版社，2 0 0 6 年，第l 2 页 7 第2 章政府绩效管理与与制度 第一、政府绩效管理的特点。 作为绩效管理一方面的应用，政府绩效管理具有与绩效管理相同的特点， 如，系统性；目标性，即它最大的好处是使组织成员知道自己努力的方向，组 织管理者知道如何通过成员的目标对组织进行有效管理，提供支持和帮助；它 还有强调沟通性；重视过程性，它不仅强调工作结果，而且重视达成目标的整 体过程。另外，政府绩效管理因为自己本身的特殊性质，即公共性，又具有自 身的特点。 首先，在明确目标的前提下，政府绩效管理以“结果为本 为基础。 这是绩效管理区别于传统行政管理模式的最根本特征。“传统的行政管理模 式的特征之一是忽视结果，而关注的是投入成本，从而出现了过度规则； 而绩效管理强调的是以结果为本，认为政府的管理活动应注重的是产出和结果， 关注的是直接提供服务的效率和质量。高绩效责任的组织都会集中精力去得到 结果而不是完成任务”。 其次，推行“顾客至上 的理念，以满足公众需求为最终目的。 从根本上说，满足社会公共需求是公共部门提高其绩效水平的唯一途径。 因为产生公共部门的现实基础就是民众的支持、信任。而传统的行政管理模式 下的公共部门是循规蹈矩的，形式上接触过民众，但实际上没有向他们提供所 需的公共产品及服务，那这样的政府管理行为是无效的。 再次，政府绩效管理以“权力下放 为取向。 分权，是政府绩效管理建立的最基本的制度设计理念，奥斯本对分权机构 的优越性作出如下的概述：“分权比集权的机构有更大的灵活性，它对顾客需求、 变化能做出迅速的反应，比集权机构更有效率，更强的责任感，更有创造性能 力 。 最后，建立责任机制，为落实绩效管理责任提供保障。 原则上，公共组织应该有三件事对公众负责，即合法支出资金，有效利用 资源，完成预期目标，而要想了解政府是否能够做到这三件事情，需要建立相 关的责任机制，通过具体的绩效管理模式来检测这三件事情的完成情况，对未 完成目标的个人和部门追求其责任。 第二、政府绩效管理的意义。 。( 荚) 马克g 波波维奇：创建高绩效的政府组织公共管理使用指南中国人民人学出版社，2 0 0 2 年 戴维奥斯奉：改革政府企业精神如何改革着公营部门上海译文i l 版社，1 9 9 6 年 8 第2 章政府绩效管理与与制度 随着英国行政改革的成功及新公共管理运动的兴起，绩效管理在现代管理 中代表着一个高绩效，负责任的政府形象。在成功的绩效管理实践中，各方学 者都深刻地体会到其存在的意义，绩效管理能增进公众对政府的信心，有助于 改善政府决策的过程，明确政府各部门的惩罚机制，落实管理者的责任和改善 管理流程等，有效实施政府绩效管理有利于责任的落实，结果导向的强调，利 害关系人的责任落实，能够满足组织与个人绩效提高的双重要求。 但由于绩效管理被引入公共部门的前提很大程度上是把公民看成了所谓的 “顾客”，所以绩效管理在公共部门的实行有赖于公共部门的服务质量和顾客满 意度两者的提高，这对传统的行政管理是个显著的挑战。虽然对政府绩效管理 的研究很多，但总体看来仍处于刚刚的起步阶段，具体操作流程也只是借鉴企 业的相关做法，大部分还处于理论的探讨中，对于公共部门绩效管理我们还是 存在很多疑问的。 2 2 制度的涵义和功能 2 2 1 制度的基本内涵 虽然在公共部门绩效管理中我们存在疑问，但是在实践中得到肯定的因素 还是有其价值的，并且应加以深刻研究，以致更好的应用于绩效管理本身。很 多公共组织在进行绩效管理时，会提出这样一个问题，绩效管理本身是有效的， 但如何才能保障其达到绩效管理目标，实现客观的绩效评估，从而实现成功的 绩效管理? 大多数管理者最后得到的结论是“制度”。“制度 这个保障是非常 重要，它是实行绩效管理的前提。克拉斯c 诺斯即诺贝尔经济学奖得主在制 度、制度变迁与经济绩效中说：“制度是为约束在谋求财富或本人效用晟大化 中个人行为而制定的一种规章，依循程序和伦理道德而定的行为准则。制度 本身是不会增加资源的，但它能调动主体的积极性，协调各种利益关系。邓小 平同志也认识到制度的保障性作用，他认为：“制度好可以使坏人无法任意横行， 制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”马克思主义理论也有 关于制度的理论，它认为制度不是一个静态的概念，它作为上层建筑的规范， 是随着生产力和生产关系的变迁而变化的，可能具预见性，也可能落后于生产 。f 美】道格拉斯c 诺斯：制度、制度变迁与经济绩效上海三联书店出版社，1 9 9 4 年，第3 页 邓小平文选( 第_ 二卷) 人民出版社，1 9 9 4 年，第3 3 3 页 9 第2 章政府绩效管理与与制度 力的变革，从而产生推动或阻碍的作用。综上可见，制度是重要的，从它的产 生，发展，到更新，都影响着整个绩效管理的过程，因此绩效管理的制度化， 规范化是确保绩效管理正常，有效运行的关键。 2 2 2 制度的功能 如果从功能主义的角度来看，制度功能可以被概括为以下几个方面：制度 的社会协调和整合作用；制度划分权利边界和行为空间；制度具有促进经济效 率和实现资源分配的作用；制度是提供的物质资源和精神价值的保障；另外从 制度对于认知和信息的作用来看，制度会给定特定的信息空间，有利于人们在 存在不确定性和风险的环境下，形成稳定的期望和特定的认知模式，从而有利 于指导个人和组织行为；而制度所包含的特定社会价值具有伦理教化作用；制 度还具有激励的作用；从系统论的角度看，它还是社会系统的基本构架，必须 在开放性和封闭性的组织之间找到适度的平衡。而就绩效管理而言，本文想强 调的是制度的两个重要作用： 第一、约束作用。 约束功能是制度的最基本的功能。制度最先产生于英国哲学家大卫休谟提 出的“无赖原则 。这条原则认为，人们在考虑设计制度的时候，必须持有“人 人应当被假定为无赖”这样的原则。而设计制度要达到的目的是，不论人有多 种欲望，通过完善的制度设计，使人“规矩”地行为做事，服务于公益。这是 制度的约束功能。而在现在的社会里，制度主要是社会的一种游戏规则，它决 定人们的相互关系，并且是人为设定的一种制约，它是由正式的法规( 宪法) 和非正式约束( 道德、禁忌) 所组成。 第二、激励作用。 制度另一个很重要的作用是激励作用。制度鼓励它允许范围内的人正确行 为的发生，并提供激励措施来维持这种有效行为的实现。制度控制着其指定的 组织成员的行为，影响着组织人力资源的发展，规范着其行为方式和各方的利 益分配。一句话，制度的激励功能支持人们的行为，最终使人的行为达到规范。 2 3 制度与政府绩效管理的关系 批判理性主义学者波普认为，“人的统治”之说是不能成立，因为它不符合 现实，最终会导致“民主悖论。从历史的角度来看，统治总是少数人的统治， 1 0 第2 章政府绩效管理与与制度 从来没有过人民自己的统治，即使多数人的统治是可能的，那多数人的权力也 并非必然就是存在的。所以，民主的核心不在于由谁来统治，而在于政治的科 学合理化，这就需要一种制度的存在，它使人民能够有效地控制和约束统治者 的权力。历史证明人民是渴望得到好的统治者的，但是能实现这一点是很难的。 正因为如此，设计使坏的统治者也不能滥用权力而造成重大损害的制度是十分 必要的。任何好的统治者都有可能受到权力的诱惑以至滥用权力，但历史证明 好的制度能使被统治者以某种程度上约束着统治者，使其不能做出有害于公益 的事情。 2 3 1 制度是政府绩效管理的基础 按照制度经济学的逻辑思维，产权制度能作用人的行为，而人的行为最终 能决定整个组织效率的高低；同时，制度本身也能使组织效率和个人效率达到 整合，从而实现资源配置的最优化作用。制度本身是一种社会资源，它鼓舞其 容许范围内的人的正确行为的发生，并提供激励政策，从而维持这种正确行为 的进行。制度理念为政府绩效管理提供了制度基础，而政府绩效管理反过来也 为这些制度的落实提供了有效的技术支持。基于良好的制度，政府才能有效的 开展绩效活动，实施绩效方案，作出有效地绩效评估，实行严格的控制，从而 使资源达到优化配置和实现绩效管理的成功的实践。 2 3 2 制度是政府绩效管理的保障 实现政府绩效管理是需要多方面保障的，如资金、人员、领导、制度等， 但其中制度保障是其基础。政府在实行绩效管理的过程中，必然会引起主客体 各方面的情绪不满和抵触，并很有可能造成政府各要素之间的冲突，而此时制 度则能起到协调各不同利益团体和个体的作用。从这一方面来看，根据政府绩 效管理的特点、政府和公务员之间的利益关系来进行制度的设计，对政府绩效 管理工作的顺利进行和保障其自身的发展起着至关重要的作用。 2 3 3 政府绩效管理必然走向制度化 当一种行为方式或一种理念转化成“制度 的时候，它也许就是一种文化 的潜在存在方式，或者具体点说，它就是一种“法 。西方国家在实施政府绩效 管理的过程中，是相当重视发挥国家法律威力的，坚持用法律手段来实施政府 绩效管理改革，因为绩效管理法制化是政府实现绩效管理的基础，也是其保障。 第2 章政府绩效管理与与制度 所以当政府绩效管理制度化后，能减少很多管理过程中出现的突发事件和不确 定因素。制度化为政府绩效管理提供了政策依据和法律依据。而现当代的大国， 其政府绩效管理也正走上制度化的轨道。 1 2 第3 章国外政府绩效管理的实践和启示 第3 章国外政府绩效管理的实践和启示 3 1 英国地方政府绩效管理的创新“最佳价值绩效管理制 3 1 1 “最佳价值弦制概述 2 0 世纪7 0 年代，英国政府出现了严重的财政危机和管理危机，使得英国走 上了开始寻求行政改革的道路。当时学术界正盛行对公共管理理论研究，这为 英国在各地方政府实施绩效管理奠定了理论基础。另外，当时私营企业的成功 绩效管理经验为政府行政改革提供了巨大的示范，被广泛运用的现代化信息技 术为英国政府建立和实施绩效管理提供了坚实的物质基础。从而英国各地方政 府在行政改革中大幅度地应用了绩效管理模式。其中所采取的“最佳价值 绩 效管理制度，是最能体现英国地方政府行政改革卓越成就的，它是英国工党政 府在1 9 9 7 年执政后，继前政府的公民宪章运动和强制性竞标及以来最大且最重 要的改革。“最佳价值 制度出现在英国绩效管理实践的第三个阶段，它突破了 政府原有的强制性竞标，向民众提供更为民主，优质和有效的公益服务。“最佳 价值”制度是以最具有经济，效率与效能的方式，让政府的服务不仅能达到所 制定的目标标准，也能达到最佳的服务效果。它的核心是4 c s ：挑战、协商、比 较、竞争。在它的运作机制中，中央与地方的权限与职责是做出明确划分的， 使得各行其职，各谋其位，提高政府运作效率。“最佳价值”以“过程图”，“商 务优秀师范模型 ，“协议 ，“平衡积分卡”作为其实施的绩效管理工具。 “最佳价值”制度是非常强调社区民众参与度的，加上地方政府角色的转 换，它提倡构建一种地方政府与社区民众的伙伴关系。它是新公共管理( n p m ) 与地方治理( c l g ) 的折中模式。它并非是一项完全否定历史所倡导的管理模 式的新策略，而是一项结合过去优良的，配合现代民主理念实践的创举。m a r t i n 即指出：最佳价值制度绝没有将之前的改革一扫而空，而是以之前的改革 成果为基础上去扩展市场角色，使地方政府对纳税人和民众直接负责，以鼓励 生成绩效取向的文化，所以，最佳价值制度是n p m 与c l g 的结合，这种结 合让“最佳价值 绩效管理制度超越了各种管理性质制度的竞争，并吸收了民 间治理的精髓 。 。m a r t i ns ：“p i c k i n g 、矾衄e r so rp i l o t i n gb e s tv a l u e ? a na n f l y s i so fe n g l i s hb e s tv a l u c l o c f lg o v e r n m e n t 1 3 第3 章国外政府绩效管理的实践和启示 3 1 2 “最佳价值 绩效管理制案例分析 第一、案例概述。 南牛津区位于苏格兰东南部的南牛津郡内，占地近6 7 3 4 0 公顷，大部分是 乡村。根据1 9 9 9 年地方政府法所提出的要求，各地方政府都大幅度的实行政府 绩效管理，其中大部分的公共部门都采用了“最佳价值 绩效管理制度。以下 选择南牛津区休闲服务来作详细的分析。 首先，南牛津区议会是直接负责对大部分休闲服务的提供，其次它也利用 一些政府外部组织机构通过订立合同来提供政府休闲服务。再次，区议会的休 闲服务部门是公共服务董事会内的一个独立分支，它主要作报告工作。另外社 区服务委员会成员是定期对休闲服务进行监督和检查的主要负责人，对政府的 服务质量要及时作出反馈。最后，区议会召开会议，整合反馈信息，解决民众 提出的和绩效管理中出现的问题，拟定绩效方案，并加以实施，这是一个反复 循环的过程。另外需要强调的是，提供休闲服务的各不同性质的部门之间，是 以市场为导向存在竞争的。以下是南牛津区的绩效指标图，如表1 1 所示： 表1 1 南牛津区绩效指标图( 参照中央标准) 南牛津 “最佳价 南牛津 前列地 区是否 值”绩效指 “最佳价值”绩效指标描述内容 区区 居于前 标号码列 不可比 11 6 文化和休闲开支金额 5 7 52 7 2 8 较 对于运动、休闲器械的满 令所有否 l1 9 人非常 4 3 6 5 8 意度 满意 令所有是 l1 9 使用者 7 6 8 7 6 满意 令所有否 1 1 9非使用 2 4 2 4 1 者满意 对文化和娱乐设施的满 令所有否 1 1 9人非常3 2 7 6 0 意度 满意 s t u d i e s l 9 9 9 v o l2 5 n 0 2 1 4 第3 章国外政府绩效管理的实践和启示 令所有不u j 比 1 1 9使j j 者