（工商管理专业论文）地方政府绩效评估指标体系的构建及其应用研究.pdf

摘要 科学的指标体系是政府绩效评估的关键。我国政府绩效评估还处于发展和应 用的初级阶段，诸多问题表象的背后，是科学的政府绩效评估指标体系的缺失。 尽管在政府部门构建科学合理的指标体系存在着很大的困难，但是我们不能因为 困难而默认现状。尤其是我国政府己经加入w t o ，政府的职能需要进一步的转变， 而我国政府职能转变了十多年，仍然没有取得实质性的突破，一个重要原因就是 绩效评估活动的失败。所以，为了顺应日益严峻的国际形势，实行有效的绩效评 估制度至关重要。而有效的绩效评估的第一步就是要有科学合理的绩效评估体 系。同时，企业在绩效管理、评估方面的有效性和成功经验，为我们提供了一个 可以参考和借鉴的对象。当前的管理主义理论为以政府为核心的公共部门引进企 业评估制度准备了理论基础，而西方的改革实践已经证明了其可行性。 政府在构建绩效评估指标体系时可以借鉴企业的理论、方法、技术。但是又 由于政府自身的特殊性，在借鉴的同时要把握好边界的问题，不能将企业绩效管 理的方法和经验直接生搬硬套的应用于政府绩效评估，要注意理念、经验、方法 上的借鉴，并将其与政府的公共性格很好地融合起来。 利用平衡计分卡构建和改进政府绩效评估指标体系，是一个可行的路径。平 衡计分卡的精髓与政府绩效评估指标体系构建价值取向之问的内在切合，同平衡 计分卡在公共部门的实际应用研究表明，平衡计分卡能很好的改进政府绩效。所 以运用平衡计分卡，在确定服务型政府愿景和明确政府战略定位的基础上，从顾 客角度、内部流程角度、财务角度、学习成长角度来设定评估指标，对构建新 的政府绩效评估指标体系将有所裨益。 关键词：政府绩效绩效评估指标体系平衡计分卡 a b s t r a c t t h es c i e n t i f i ct a r g e ts y s t e mi st h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lk e y o u r c o u n t r yg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r i s e da l s oi si nt h ed e v e l o p m e n ta n dt h e a p p l i c a t i o ni n i t i a ls t a g e ，m a n yq u e s t i o n sr e p r e s e n t a t i o n sb e h i n d ，i st h es c i e n t i f i c g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lt a r g e ts y s t e mf l a w a l t h o u g hc o n s t r u c t s t h e s c i e n c er e a s o n a b l et a r g e ts y s t e mi nt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n tt oh a v et h ev e r ym a j o r d i f f i e n l t y , b u tw ec a n n o tb e c a u s eo f d i f f i c u l tt a c i t l ya p p r o v et h ep r e s e n ts i t u a t i o n o u r c o u n t r yg o v e r n m e n to n e s e l fa f t e rj o i n sw t oi np a r t i c u l a r , g o v e r n m e n t sf u n c t i o n n e c d st h ef u r t h e rt r a n s f o r m a t i o n , b u tt h eo u r c o u n t r yl x a n s f o r m s h i f it h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n sm o r et h a n l oy e a r s ，h a v en o ts t i l lo b t a i n e dt h es u b s t a n t i v eb r e a k t h r o u g h ，a l l i m p o r t a n tr e a s o nw a st h ea c h i e v e m e n t sa p p r a i s a ld e f e a t t h e r e f o r e , i no r d e rt o c o m p l yw i t ht h ei n c r e a s i n g l ys e r i o u si n t e r n a t i o n a ls i t u a t i o n ，e f f e c t i v ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e mi se s s e n t i a l a n de f f e c t i v ea s s e s s m e n to ft h ep e r f o r m a n c eo ft h e f i r s ts t e pi st oh a v eas c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m m e a n w h i l e ，e n t e r p r i s e si np e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，a s s e s s m e n to ft h ee f f e c t i v e n e s s a n ds u c c e s s f u le x p e r i e n c et op r o v i d ear e f e r e n c ea n dl e a r n i n gf r o mt h et a r g e t t h e c u r r e n tm a n a g e m e n tt h e o r yf o r t h eg o v e r n m e n ta tt h ec o r eo f p u b l i cs e c t o re n t e r p r i s e s a s s e s s m e n ts y s t e mi n t r o d u c e dp r e p a r e dat h e o r e t i c a lb a s i s w e s t e r np r a c t i c eo f r e f o r m h a sp r o v e ni t sf e a s i b i l i t y c o n s t r u c t i o no ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e me n t e r p r i s e sc a nl e a r nf r o m t h et h e o r y , m e t h o d sa n dt e c h n i q u e s h o w e v e r , i nv i e wo ft h eg o v e r n m e n t so w n s p e c i a l t y ，f r o mt h eb o r d e rt oag o o dg r a s po ft h ep r o b l e m ，n o tt ot h ee n t e r p r i s e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta p p r o a c ha n de x p e r i e n c ed i r e c t l ya p p l i e dm e c h a n i c a l l y a p p l i e dt ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t ot h ea t t e n t i o no f p h i l o s o p h y , e x p e r i e n c e , a n d m e t h o do fr e f e r e n c ea n di n t e g r a t et h e mw i t ht h eg o v e r n m e n t sp u b l i cc h a r a c t e rv e r y w e l li n t e g r a t e d c o n s t r u c t i o na n du s eo ft h eb a l a n c e ds c o r e c a r dt o i m p r o v eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi sav i a b l ep a t h b s ca n dt h ee s s e n c eo f p e r f o r m a n c ei n d i c a t o rs y s t e mo f v a l u e sb e t w e e nt h ei n n e rs u i t ，b a l a n c e ds c o r e c a r di n p u b l i cw i t ht h ea c t u a lr e s e a r c hs h o w st h a tt h eb s cw i l lb eg o o dt oi m p r o v e g o v e r n m e n tp e i f o r m a n c e t h e r e f o r e , u s eo ft h eb a l a n c e ds c o r e c a r d , i ne s t a b l i s h i n ga s e r v i c e - o r i e n t e dv i s i o na n dac l e a rg o v e r n m e n ts t r a t e g yo nt h eb a s i so fl o c a t i o n , f r o m t h ec u s t o m e rp e r s p e c t i v e ，i n t e r n a lp r o c e s sp e r s p e c t i v e , f i n a n c i a lp e r s p e c t i v e , l e a r n i n g g r o w t hp e r s p e c t i v et os e ta s s e s s m e n ti n d i c a t o r s ，c o n s t r u c t i o no fan e wg o v e n m r e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mw i l lb eb e n e f i c i a l k e yw o r d ：g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e 1 1 1 川苦 引言 科学的政绩是一个由经济绩效、社会绩效、政治绩效、管理绩效和服务绩效 为主要内容的复合概念，政府绩效既包括显在的、可量化的短期业绩，也包括潜 在的、难以量化的长期影响，既包括与政府管理工作任务直接相关的任务绩效， 还包括政府管理行为所导致的周边绩效( 如环境影响、公民满意度等) 。西方各 国经过多年的实践已经形成了较为成熟的政府绩效评估理论。在学术界，出现了 一些关于政府绩效评价的理论著作，如克伦拉斯里德利和赫伯特西蒙合作出 版的市政活动的评价，对行政效率改进和评估提出了非常有益的建议；戴维噢 斯本和特德盖布勒合著的改革政府一书中，以“业绩测量的力量”为题， 阐明了绩效评估对提高政府绩效的重要作用：美国的阿里哈拉契米( a r i e h a l a c h m i ) 主编的政府业绩与质量测评一问题与经验，提供了美国、荷兰、英 国、加拿大、西班牙、德国和澳大利亚等国不同政府层级，从中央、省( 州) 到地 方市镇等不同政府职能部门业绩与质量测评的理论思考、实践经验和解决问题的 途径；凯瑟琳纽科默等主编的迎接业绩导向型政府的挑战，以1 9 9 3 年美国 国会通过的政府绩效与结果法为背景，对美国联邦政府、州政府和其他公共 部门实施业绩测评的理念、方法与实施结果进行了探索、分析和介绍。更为重要 的是，西方国家的政府绩效评估实践与其理论的发展相辅相承，从早期的尼克松 政府颁布的“联邦政府生产率测定方案”( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t y m e a s u r e m e n t ) 和撒切尔政府的“雷纳评审”，到后来的美国政府的政府绩效与 结果法和英国财政部发行的中央政府产出与绩效评估技术指南，都是西方 国家政府绩效评估实践的典型范例。尽管如此，人们依旧对政府绩效评估表示不 满，“尽管人们对完善绩效评估越来越重视，但从目前的结果来看，绩效测量仍 然处在褪袱时期。”“绩效测量在政府部门的使用是一种例外而不是常态，我们 还有巨大的潜力，实施系统化的绩效测量、控制和报告制度，通过将绩效信息整 合到政策和管理过程中去，从而提高政府绩效、责任性和回应”。 n y h a n ，r o n a l d h e b e r t 。“p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti nt h ep u b l i cs e c t o r c h a l l e n g e sa n dp r o d u c t i v i t y ” m a n a g e m e n tr e v i e w ，v 1 8 ，1 9 9 5 l 0 f言 在世界各国开始普遍反思政府的治理问题，并试图解决传统行政模式所面 临的危机之时，“市场”再一次成为人们选择的药方。b 盖伊彼得斯指出： “如果让现在的政治家、学术界人士和公众选择可以取代传统公共行政模式的治 理结构，其结果一定是选中市场模式。”“政府再造”一词始于2 0 世纪9 0 年代 初的美国。1 9 9 2 年，戴维奥斯本和特德盖布勒合著的再造政府：企业精 神如何改造着公共部门一书在美国社会引起强烈的关注。使用“再造”一词的 目的在于区别美国以往的行政改革，通过为政府重新构建一套“企业型”政府运 行机制，为政府改革提供指南。当自i 美国政府改革的总体趋势，就是将企业管理 的理念、技术和方法应用到公共部门。应该说政府再造的核心是在借鉴私营企业 先进的管理和技术的基础上，对政府组织结构的重新塑造，以实现政府的管理绩 效、效益和效率。因此，对企业绩效评估指标问题相关的理论、方法、技术进行 梳理，归纳出企业绩效管理和指标体系设定的主要经验和规律，对政府绩效评估 指标体系的建立具有重要的借鉴意义。 从我国的情况看，改革开放以来随着经济体制由计划经济向市场经济转轨， 传统行政管理模式下的全能型政府越来越不适应社会主体变化和发展的需要，政 府职能频频出现缺位、错位、越位现象，加之原有的政绩考核体系存在明显的缺 陷，严重影响和制约了我国经济、社会协调和可持续的发展。加入w t o 后，客观 上更是要求政府行政管理体制做出与之相适应的变革。随着科学发展观和正确政 绩观的提出，建立高效、廉洁、公难、透明并具有责任感和回应性的政府，己成 为我国行政管理体制改革和发展的方向。在理论研究方厩，我国起步也较晚。很 多学者聚焦于政府绩效评估的价值取向、评估主体、评估方法、评估机制、评估 结果的使用进行研究论述。对政府绩效评估的价值取向的研究的学者主要有马宝 成、彭国甫、李静芳、林琼、张菡、马建臣、盛明科、郑煜、易承志等。马宝成 在试论政府绩效评估的价值取向一文中，从政治哲学的角度对政府绩效评估 的价值取向作了学理分析；彭国甫在价值取向是地方政府绩效评估的深层结构 一文中认为，价值取向是地方政府绩效评估之魂。对评估主体进行研究的有卓越、 冯银庚、吴建南、庄秋爽、彭国甫、徐绍刚、杨忠、何军等。卓越在公共部门 绩效评估的主体构建一文中认为，应该构建一个多元结构的评估主体。还有一 些学者对绩效评估中的评估指标体系进行研究探讨，如胡继妹、倪星、李晓庆、 川占 黄萍等。但大部分研究停留在对现有指标设定的批评建议，或对相关的方法进行 介绍，没有系统化、科学化，其中比较突出的问题是对于评估指标的重要性认识 不够，对于如何科学确定绩效评估的指标体系考虑的比较少。 因此，本论文的研究目标是力图在政府绩效评估指标问题的研究上有所突 破和创新。将以企业绩效评估指标体系相关的理论、方法、技术为切入点，在梳 理企业绩效管理经验的基础上，对当前我国地方政府绩效评估指标体系中存在的 问题加以分析研究，并着重介绍如何利用平衡计分卡构建和改进政府绩效评估指 标体系，为政府绩效评估指标体系的构建提供改进的思路。从而提高我国在实施 政府绩效评估过程中科学性和规范性。 第一章地方政府绩效评 i i i 的理论攮础 第一章地方政府绩效评估的理论基础 政府绩效评估在西方发展的比较成熟。发展过程上来看，2 0 世纪初到2 0 世纪6 0 年代它是和以管理主义指导的效率原则相一致；6 0 年代以来由于西方社 会对公平、自由、平等的强调，政府绩效评估又加入了人文关怀的成分；而2 0 世纪8 0 年代以来的“新公共管理运动”及新近几年以治理理论为理念的“政府 再造”运动，使政府绩效评估也开臻完善；在研究方法上，规范研究和实证研究、 定性研究和定量研究结合的也比较好，值得我国行政学界借鉴。政府绩效评估的 研究在我国仍处于初步的阶段，泛泛而谈的定性研究较多，定量研究较少，也没 有形成较为稳定的制度、原则，有较强的随意性。到底什么是政府绩效评估呢? 它包括那些维度呢? 我们不妨先看一下政府绩效评估的相关理论。 1 1 绩效、政府绩效及政府绩效评估 明确政府绩效评估的内涵和相关的概念是进一步论述的基础。要厘清绩效概 念并非易事，“绩效确切界定则更为困难，因为政府的行为，即使是一种简 单的服务，也是复杂、多面的概念”，。学者们一般从个体和组织两个层面给绩 效下定义，层面不同，绩效所包含的内容、影响因素及其测量方法也不同。即使 从某一个层面来讲，人们给绩效所下的定义也不尽相同。 从个体层面看，主要有两种观点，一种观点认为绩效是结果，另一种观点认 为绩效是行为。如伯纳丁( b e r n a r d it i e ) 认为，“绩效应该定义为工作的结果， 因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意感及所投资的关系最为密切”： 。而坎贝尔( c a m b e l l ) 则认为，“绩效是行为，应该与结果区分丌，因为结果会 受系统因素的影响”。他给绩效下的定义是“绩效是行为的同义词，它是人们实 际行为表现并是能观察得到的”。笔者认为，在绩效管理的具体实践中，应采用 较为宽泛的绩效概念，既包括行为和结果两个方面，行为是达到绩效结果的条件 之一。这一观点在b r u m b r a c b ( 1 9 9 8 ) 给绩效下的定义中得到很好的体现，即“绩 效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实践。行为不 仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力 。于军编详，英田地方行政改革付f 究，国家行政学院版_ i ：，1 9 9 9 年版，第1 6 8 页。 。m i c h a e la r m s t r o n ga n da n g e ab a r o n ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，l o n d o n ：t h ec r o m w e l lp r e s s ，1 9 8 81 6 4 第一章地方政府绩效许估的理论摧础 的结果，并且能与结果分开进行判断”。这一定义告诉我们，当对个体的绩效进 行管理时，既要考虑投入( 行为) ，也要考虑产出( 结果) ，绩效应该包括“应 该做什么”和“如何做好”两个方面。 从组织层面看，也有广义绩效论和狭义绩效论之分。狭义绩效论将绩效等同 于生产率( p r o d u c t i v i t y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效能( e f f e c t i v e n e s s ) ， 如孔茨( k o o n t z ) 认为，“生产率”这一概念反映了个人和组织绩效的多个层面， 包括效益和效率，“效益指的是目标的实现程度，而效率则是用最少的资源达到 既定的目标”。广义绩效论认为，绩效不仅体现在时效、速度、理想的产出投 入比率上，更体现在组织的多元目标实现上。行政绩效是“数量和质量的统一， 价值和功效的统一”。 如英国政府在运用“绩效”概念衡量政府行政活动的效 果时，即包括经济、效率、效能3 项主要内容，其中“经济”涉及成本和投入之 问的关系，而“效益”则涉及产出和客观效果之间的关系。 由此可知，绩效如果单纯从语言学的角度来说，它包含有成绩和效益的意思， 它运用在人力资源管理中的内涵一般即指主体行为或者结果中的投入产出比。但 是，在公共部门中运用“绩效”概念衡量政府活动的效果，其外延不仅是一个行 政效率层面的概念，还应包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展 预期等公共部门的多元目标实现在内。具体而言，政府绩效应包括：( 1 ) 经济 绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结 构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、 政府能提供推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。( 2 ) 社会绩效。社会绩 效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活 水平和生活质量的普遍提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好， 人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显的对抗 和尖锐的冲突。( 3 ) 政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常的表现为 制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安 排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。 。因此，政府绩效是多元的，政府绩效评估就是对政府多元产出绩效的衡量与评 “h a r o l d k o o n t za n d h e i n z w i e h r i c h ，m a n a g e m e n t ，尹e d i t i o n ，n e w y o r k ：m c g r a w - h i l l l n c ，1 9 8 8 ，5 8 4 夏忙章行政效半研究，中山人学版f ：，1 9 年版，第3 虹。 。剧忠忍“公共性行? 政效率研究”，中附行政管删2 0 0 0 年第4 期。 o 臧，i 康，“政府绩效的复合概念j 评 i l i 机制”， 南京帅范学院学撤2 0 0 0 年第3 期。 5 第一章地方政府绩绶评估的理论基础 价机制。 1 2绩效评估系统的相关要素 绩效评估是由评估主体、评估客体、评估指标、评估方法、评估程序等组成 的一个相互联系的整体 一、评估主体 评估主体指的是设计与主持整个评估活动的人与机构。评估主体可能是某一 个人、某几个人或某个团体、某个机构。在3 6 0 度的全方位评估中，评估主体包 括上级、下级、公民、自身等，他们各自为评估提供不同方面的信息。 二、评估客体 评估客体与评估卞体是有所不同的，评估客体指评估所作用的独立存在的实 体，如个人或组织，都可能成为评估的对象。 三、评估指标体系 1 9 8 8 年经济合作与发展组织提出：“指标就是用以测量某一难以定量之物的 数值。”据此，该组织进一步提出绩效指标体系就是“能测评出一个系统之绩效 质量和数量的一系列数值”。 四、评估方法 绩效评估的方法很多，但没有适合一切组织，一切目标的通用方法，各种绩 效评估都有其适用对象和适用范围。因此，绩效评估的一个重要问题就是要设计 一种方法，使其既适合评估目的，又适合组织自身的特点。 五、评估程序 评估程序即进行活动应遵循的先后顺序。一项评估活动包括收集信息、明确 评估目标、制定评估计划、建立评估标准、确定评估主体、培训评估人员、进行 评估工作、评估结果反馈等环节，各环节构成一个有机整体，缺少任何一个环节 都可能影响评估的质量与最终结果。 1 3 绩效指标的作用 由于综合性的绩效评价体系具有多重的价值标准、多向的维度以及多元的评 估主体，而传统的、单一的成本、效率、产出等指标己经难以反映出政府的绩效 状况和未来的发展，因此，构建一个有效可行的绩效评估的指标体系成为实施绩 效评估的重要前提。 6 第一章地方政府绩效评估的理论基础 约翰卢斯( j o h nr o u s e ) 认为，有效的绩效指标( p e r f o r m a n c e ) 对于绩效管 理的成功起到非常重要的作用。 首先，有效的绩效指标有助于改善政府组织内部管理。政府部门的决策、执 行和监督过程中，绩效指标能够在公共服务方面为各级管理者提供有关效率、效 益以及质量的各种有用信息。与组织拥有的其他信息所不同的是，绩效指标所反 映的信息应该与组织使命以及各层级的目标体系密切相关。如果缺乏有效的绩效 指标体系，组织就很难知道当前的组织绩效是否得到提高，以及组织绩效与期望 的绩效之问是否还存在着差距，就无法了解当前组织目标实现的程度如何。因此， 从这个角度来看，绩效指标在绩效评估中起着关键的作用。 其次，有效的绩效指标有助于增强政府的责任性。绩效指标可以直接反映各 级管理者实现自身责任的指向和实现的程度。通过各种绩效指标，管理者可以清 楚地了解到自己应该承担什么责任，应该对谁负责，以及如何承担具体的责任。 再次，有效的绩效指标有助于引导政府的行为朝向组织正确的方向上来。何 种绩效指标的拟定决定了政府行为的具体趋向，因为不能达到预期指标预示着整 个部门和负责人员的失职，失职必然造成部门利益与个人利益的损失，所以各部 门和工作人员必定会以指标为根本指针，不遗余力地去达到指标的要求。因此， 正确、合理的指标设定必然引导政府的正确行为。反之，则必然导出错误的行为 和结果。 从我国政府丌展公共部门绩效评估探索的几个阶段也可以看出绩效评估指 标的重要作用。2 0 世纪8 0 年代初到9 0 年代初是我国对公共部门进行评估探索 的起步阶段，其特点是粗放型的部门考评。当时，组织绩效还没有成为政府部门 的行政理念，对部门进行考评目的经常是与某项当时的主要工作任务挂钩，没有 固定的评估模式与评估指标，评估时问具有很大的随意性，往往与其他评估如干 部考评混合在一起。8 0 年代常见的大检查、大评比、专项调查等就是这一阶段 的主要形式。9 0 年代初到9 0 年代中后期是我国公共部门评估以各种形式探索发 展的阶段，其中包括：普适性的政府机关绩效评估，其特征是绩效评估作为特定 管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。 实践中的例证包括目标责任、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议 等。9 0 年代末至今，绩效评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门 第一章地方政府绩效评估的理论肇础 所接受，一些部门和地方政府开始探索绩效评估体系的构建，其特征是采用系统 的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估 如上所述，政府绩效评估的前提是构建一套有效的可行的绩效评估的指标体 系。粗放的政府绩效评估的背后，是科学评估指标体系的缺失。因此，对绩效指 标的问题进行研究具有重要的理论和现实意义。 。卓越土编，公麸部门绩效管理，福建人民；j ：版社，2 0 0 4 年版。 8 第一二章地方政府绩效评估指标体系的现状分析 第二二章地方政府绩效评估指标体系的现状分析 绩效评估在政府管理中发挥着极为重要的作用，尤其是进入到二十世纪八、 九十年代，随着环境的变迁和以市场为取向的改革的兴起，公共行政的焦点由捍 卫抽象的功绩制原则转向对最大程度地提高生产力和可测量产出结果的重视，这 些促使人们在公共管理中更多的运用绩效评估，然而，政府的绩效评估的总是存 在着很多问题。 2 1 当前地方政府绩效评估指标体系存在的主要问题 目前，我国各级政府绩效评估基本处于探索阶段，实践的力度和效果很不平 衡，还缺乏全国统一的做法和标准，基本上还处于原始的“手工业”水平上。周 志忍认为目前绩效指标的主要问题是：a 、缺乏系统理论指导，实践中具有盲目 性；b 、没有形成制度，处于自发、半自发状态；c 、不是把评估作为提高管理水 平的正面措施，而是作为消极防御的手段一当某一方面的问题成堆，社会反应强 烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改正，因而总是陷于被 动；d 、评估从内容到程序没有规范化，存在很大的随意性，因而评估结果很难 做到客观、公正，甚至完全流于形式；e 、绩效评估过程具有封闭性、神秘性。 而这些问题表现在操作层面上就是没有一套科学合理的指标体系。虽然从我国政 府绩效评估的历史发展来看。对于绩效评估指标体系的重要性越来越重视，但是 目前的绩效评估指标仍有严重的问题。 2 1 1 绩效指标在正确导向性方面的扭曲现状 绩效指标的设定体现了对政府行为的导向作用。何种绩效指标的拟定决定了 政府行为的具体趋向，因为指标的完不成预示着整个部门和负责人员的失职，失 职必然造成部门利益与个人利益的损失，所以各部门和工作人员必定会以指标为 根本指针，不遗余力地去达到指标的要求。因此，j 下确、合理的指标设定必然引 导政府的j 下确行为。反之，则必然导致错误的行为和结果。 在社会主义市场经济条件下，政府的行为价值选择重在维护市场的正常运行 和为社会提供多方位的高效服务上。所以，他们每一项工作都直接或间接地影响 ”刷忠忍，“公共组织绩效评估英国的实线及其对我们的启示”，新视野，1 9 9 5 年第5 期。 9 第一二章地方政府绩效评估指标体系的现状分析 了人民的生活质量。因此，政府工作的绩效指标要更多地围绕人民生活质量和政 府公共服务水平来设定。其整体绩效指标体系要突出反映人民生活水平的变化和 政府公共服务能力的高低，并以此引导地方政府工作向提高人民生活质量、增强 公共服务能力的方向发展。 但当前我们政府的指标体系权重设置不合理，政绩的评估以数量化的经济指 标为主，过多地强调了经济总量的增长要求。只要国内生产总值、财政收入、税 收能够按要求保持一定的增长，一切就万事大吉。至于人民的实际收入、就业比 例、住房面积有没有切实的增加，就很少有人关心了尽管，后面的指标与前面 的数据有着密切的联系，但要在国内生产总值增长的前提下保证人民生活水平真 正提高还需要政府做更多的工作。而且，许多政府在这种只侧重经济指标增长的 指标体系引导下，为了完成任务，积极干预经济活动，常常亲自“登台唱戏”、 盲目出资办企业，以求用大投资换取高增长的“政绩”。有的甚至不择手段，以 编造假数字或走私等违法形式来达到目的。 这种不合理的指标权重设置，实际上是计划经济体制下以“粮”为纲和以“钢” 为纲的管理模式的产物。它不仅没有引导政府把工作重点转移到提高人民生活水 平、增强政府服务能力上来，而且还迫使政府更直接参与了经济生产活动，背离 了市场条件下的政府不干预微观经济的基本准则，与当前政府的行为价值选择要 求相悖。 2 1 2 绩效指标在整体统一性方面的扭曲现状 政府管理工作，与其他业务有着密切联系，而政府工作的绩效评估就是对方 方面面工作的一种全方位考察，其评估指标自然应该构成一个系统，在有所侧重 的情况下反映出政府整个社会发展进步的状况。尤其是在社会主义市场经济条件 下，社会的发展必须要遵循市场“代际交换”的原则，为保证生产力持续性发展 势头而坚持整体社会可持续发展战略。而政府是权威行为组织，拥有最集中的社 会权力，要成为能够在可持续发展框架内运行的组织。因此，在评价政府绩效优 劣的时候，各项绩效指标在系统化的体系内应该综合反映社会发展的全面性和协 调性，而不应该过分侧重某一方面的工作业绩。 但目i ； f 我国政府由于没有完成市场化的彻底转变，管理职能过于宽泛，牵涉 的事务具体庞杂，所以许多职责业务己远远超出了政府的实际执行能力。其所接 1 0 第一二章地方政府绩效评估指标体系的现状分析 受考察的指标不仅纷繁复杂、难以企及，而且受上级“条条”领导的监督和约束， 许多指标之白j 没有建立横向的联动关系，缺乏有机的整合。因此整个绩效指标体 系缺乏系统性和有机性，难以全面反映地方政府的管理工作。有些指标甚至还互 相矛盾，让受监管的部门一时难以适从例如西北某贫困县的经济以林业为主， 每年g d p 的大部分都来自木材的采伐。因此当地县政府为了保证经济总量的增长 和尽快脱贫，每年都把采伐木材的数量作为该县林业部门的业绩评估指标，而且 还逐年提高。但与此同时，上级环保部门和林业部门又出于环保需求，给该林业 部门下达了采伐量逐年下降的绩效指标，令该部门无所依从。所以，每年工作评 比，他们都是在受到县政府褒奖的同时，又受到上级业务部门的通报批评。 由于这种体系庞杂、各指一方的绩效指标的存在，使政府难以用系统管理方 法来指导工作，各个职能部门为了应付不同类型、不同部门的指标要求，不得不 四面周旋、疲于抵挡。为了保住自己现有利益，各部门花费了很大精力来权衡指 标的利害关系，因而也就没有精力再认真研究和制定适合本地区的可持续发展政 策。 2 1 3 绩效指标在客观实在性方面的扭曲现状 绩效评估的根本目的，就是通过对客观、准确的绩效指标进行考察，以准确 地甄别实际业绩，从而提高绩效。但这种管理办法的科学性和准确性关键体现在 绩效指标的设定和评估要具有客观实在性，只有客观实在的绩效指标评估，政府 的业绩爿。能够得到公允、充分、正确的反映。 而且在市场经济条件下，市场的运行过程强调自然特性，不以人的主观意志 为转移，强调通过市场协调的自然关系使社会趋向和谐均衡。因而我们实行的社 会主义市场经济也要求政府对市场的干预一定要合理、要科学。所谓“合理”、 “科学”，其基本含义就在于政府的干预要保证市场能够以自然状态运行，减少 经济的波动。而政府要想合理、科学地干预，就必须对自己的行为结果有客观、 i f 确的把握和认识。所以绩效指标的客观实在性是市场条件下政府行为价值选择 的外在反映。 但是目前政府的指标在设定、派发过程中不考虑现实情况，只追求单纯的数 字任务，与社会发展需求和实际状况相脱节，致使很多工作最终难以达到预期目 。陈庆云，论政府、市场、公共政策现代化进程中的政治1 打亍政，北京人学版社，1 9 9 8 年版。 1 1 第一二章地方政府绩效评估指标体系的现状分析 的。任务指标完不成，而为了保住形象，假做数据、夸报指标等欺上瞒下的行为 就层出不穷，“数字出政绩”己成为当d f 绩效管理的一大特色，整个绩效指标体 系充斥着虚假数字，严重背离了客观实在性的本质要求。 2 2 解决问题的对策一构建科学合理的指标体系 2 2 1 构建指标体系面临的主要困难 要解决目前政府绩效评估中存在的问题，首要的就是要构建科学合理的指标 体系，然而这绝非易事，由于政府部门自身的特点，使得绩效评估指标体系的构 建极为困难。 一、目标多元性和目标弹性 目标多元性主要表现是没有一个统帅各项具体目标的总目标。企业活动的总 目标是利润，一切工作和具体目标都是为了实现这个总目标，而公共部门则必须 追求政治、经济、军事、社会、文化等不同性质的目标，并且这些多元目标的结 构和排序经常发生变化。目标弹性即软目标，表达笼统、抽象且难以量化为硬性 指标，如提高人的素质和道德水平，保障社会公正等都是典型的弹性指标。组织 目标是构建绩效指标的主要依据，多元化目标必然增加绩效指标构建的难度，目 标并性只能加剧绩效评估指标构建的困难性。 二、投入与产出的难以度量 公共服务的非市场性使得政府部门的投入和产出难以度量。“公共服务的生 产具有较强的劳动密集型特征，劳动投入是其关键投入，行政效率的高低主要取 决于劳动的边际生产率”，“政府管理主要靠管理主体的劳动过程来实现，机器 代替劳动的作用十分有限的。，因而，其产出也就不像采用机器生产的企业那样 形成“标准化”的产出。波利特( p o l l i t t ) 将这种缺乏标准化的劳动型产出称 为“人力处理器”( p e o p l ep r o c e s s o r ) 。由于政府具有劳动密集型的特征， 其产出的标准化程度低，其质量的好坏难以评估。另外，政府的产品是服务而非 有形的物质产品，其质和量都缺乏确定性和可度量性，而且大多数产品是些中 间产品而非最终产品，“同市场产出的效益一成本描述相比，非市场产出总的来 说没有一个评价成绩的标准”。政府的产出也不同于企业产出，詹姆斯威尔 1 连，“论政府经济职能实施绩效评估体系的框絮结构”，学习o j 探索。2 0 0 0 年第4 期。 。z 崩忠忍，“公共性oj 行政效率研究”。中国行政管理，2 0 0 0 年第4 期。 o 斯蒂尔曼，公共行政学，中圜社会科学j 版j i = ，1 9 9 8 年版，第1 4 3 页。 1 2 第二章地方政府绩敏许估指标体系的现状分析 逊认为：“要度量一个机关的输出最困难的常常是一实际上即使是只对什么是国 家部门的输出作一番设想都足以令人头昏脑胀。”由于政府部门的产出不能像企 业的产出那样最终进入市场的交易体系，形成一个货币价格，因此经济学家称其 为“非市场产出”。所以，政府部门很难将其投入产出分门别类，在归纳总结的 基础上。概括出一整套切实可行并有实际可操作性的指标体系。 三、垄断性 公共服务的垄断性往往伴随着信息的垄断，使得外部难以掌握充分的信息， 然而对信息的获取，正是构建绩效指标的依据，所以，因为信息的不充分，使得 政府部门的指标不够科学，往往带有主观随意性。 四、评估信息的稀缺性 从信息论的角度来分析，政府绩效评估指标体系的构建过程，很大程度上是 信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。评估的有效性，在很大程度上直 接取决于信息本身及传输的数量和质量。在政府，经常会遇到这样一些情况：没 有管理信息系统；有信息系统，但不能提供准确、可靠的信息，以致资料丢失或 不完整、或获得资料高度综合、资料含义随时自j 而改变、资料无法与特定的事件 或顾客相联系、资料不精确、资料属于机密等屡见不鲜。这就从客观上增加了政 府绩效评估指标体系构建的难度。 五、认知效应的偏差性 政府绩效评估是一种价值判断，不可避免地要受到认知的影响和制约。认知 效应的偏差性，直接影响绩效评估指标的精度。认知效应的偏差性，主要通过首 因效应、近因效应、晕轮效应和定势效应表现出来。 2 2 2 构建指标体系的可能性 尽管在政府部门构建科学合理的指标体系存在着很大的困难，但是我们不能 因为困难而默认现状。尤其是我国政府己经加入w t o ，政府的职能需要进一步的 转变，而我国政府职能转变了十多年，仍然没有取得实质性的突破，一个重要原 因就是绩效评估活动的失败，所以，为了顺应只益严峻的国际形势，实行有效的 绩效评估制度至关重要。而有效的绩效评估的第一步就是要有科学合理的绩效评 估体系。同时，企业在绩效管理、评估方面的有效性和成功经验，为我们提供了 一个可以参考和借鉴的对象。当前的管理主义理论为以政府为核心的公共部门引 第一二章地方政府绩效评估指标体系的现状分析 进企业评估制度准备了理论基础，而西方的改革实践已经证明了其可行性。关于 这一点，在下文中将有更详尽的论述。 1 4 第二三章地方政府绩敛评估指标体系的构建 第三章地方政府绩效评估指标体系的构建 地方政府绩效评估指标体系不是一些指标的简单堆积和组合，而是根据某些 原则而建立起来，并能综合反映一个地方政府管理绩效状况的指标集合。构建地 方政府绩效评估指标体系必须遵循一定的原则和流程，必须依赖一定的逻辑框 架。 3 1 地方政府绩效评估指标体系构建的指导原则 早在1 9 8 5 年，英国学者大卫米斯顿就提出了确立指标的9 大原则：有助 于阐明组织口标；对政府活动的最终结果做出评估；作为管理激励方案的一种投 入；使消费者做出合理的选择；为承包或私人服务提供绩效标准；显示不同服务 活动的成效；致力于方针及进一步调查研究的激发物；协助决定服务水准的最大 消耗，以获取顶定口标；显示可能节省的领域。目前英美等国家普遍遵循的基本 设计原则可以概括为“s m a r t 原则”。“s m a r t ”原则主要偏重于技术上的说明， 体现的是指标设计的技术原则。我们认为，地方政府绩效评估指标体系除了具有 指标体系的普遍特性外，由于其是评估地方政府绩效，特定的评估对象给评估指 标体系构建带来特殊的技术要求。因此，我国政府绩效指标系的设计不仅要遵循 指标体系设计的一般原则，还要遵循一定的特殊原则。 3 1 1 地方政府绩效评估指标体系构建的一般原则 一、系统性原则 系统性原则要求绩效评估指标体系与评估对象的战略目标、绩效评估的目 的三者之日j 的一致。绩效评估的目的就是引导、帮助被评估对象实现其战略目标 以及检验其战略目标实现的程度。因此，设定和选择绩效评估指标时，应从评估 对象的战略目标出发，根据战略目标来设定和选择绩效评估指标。绩效评估的目 的就是引导、帮助和督促被评估对象实现其战略目标，而战略目标的实现是通过 一层一层的层级分目标的实现来保证的。因此，绩效评估的目的也是分层级的。 这就客观要求一定层级的绩效评估指标必须与同一层级的绩效评估目的相一致， 要服从、服务于同一层级绩效评估目的的达成。指标体系中的指标要有相互独 立性，同一层次上的指标之日j 必须相互独立，不能交叉重迭，否则，无法比较。 。彭围甫地方政府公共事业管理续教评价研究【m 】跃沙湖南人民j f i 版社，2 1 ) 0 4 ：1 8 0 1 5