（西方经济学专业论文）现行土地征用制度及改革方向分析.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 加入w t o 以后，中国在制度选择和政策安排上面临着一系列转型和重新定位 的问题。在合理解决城市发展和建设需要用地的过程中，充分考虑政策架构的合理 性，切实保障农民权益，是有效拉动内需，保证中国经济健康稳定发展的重要一环。 土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，保障农民的土地财产权利是农民权 益保障中非常重要的一个方面。土地同时也是城市发展的重要资源，近年来，随着 我国工业化、城市化进程加快，大量农村集体土地经由征用转为国有建设用地。由 于现行的土地征用制度基本形成于计划经济时代，其赖以存在的制度环境和服务目 标已经转变，不适应性和滞后性e l 益彰显，引发了大量的农民上访、对抗事件。鉴 于土地征用制度在今后相当长一段时期都将是一个涉及面甚广的公共问题，本文以 现行征地制度的具体规定作为分析的基础，重点介绍了征地补偿制度，结合笔者多 年来从事征地管理工作中的实际感受，对土地征用中产生诸多问题一一进行了介绍， 同时对土地征用制度进行了经济分析，着重在制度层面对现行土地征用体制存在的 缺陷和不足进行分析和归纳，并利用产权经济学和新古典经济学的相关理论对问题 深层次的经济动因进行剖析。在此基础上，对征地制度的改革方向进行了分析，重 点是征地的公共利益目的，目的是保证在以土地开发为先导的经济发展中，实现对 农民土地权益的保障和制度本身的帕累托改进。 基于上述分析，本文认为对现行征地制度改革首先是要明确和严格地界定征地 的公共利益范围，其次是对征地补偿制度进行深入改革，在土地补偿费用与土地的 市场价值之间建立联系，同时，本文还认为应该积极引导集体建设用地有偿使用和 流转，为非公共利益建设项目使用集体土地作出制度安排和建立有形交易市场。 关键词：土地征用公共利益补偿制度产权 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h ee n t r yi n t ow t o ，c h i n ah a sb e e nf a c i n gt h ep r o b l e m sc o n c e r n i n g t r a n s f o r m a t i o na n dr e o r i e n t a t i o ni nt h ec h o i c eo f s y s t e ma n dt h ee s t a b l i s h m e n to f p o l i c i e s i ti si m p o r t a n tf o rt h ee f f e c t i v ed o m e s t i cd e m a n dp u l la n dt h eh e a l t h y , s t a b l ed e v e l o p m e n t o fc h i n e s ee c o n o m yt of u l l yc o n s i d e rt h er e a s o n a b i l i t yt h ep o l i c yc o n s t r u c t , s u r e l yg r a n t e e t h er i g h t so f t h ef a r m e r si nt h ep r o c e s so f m e e t i n gt h en e e do f l a n df o ru r b a nd e v e l o p m e n t a n dc o n s t r u c t i o n l a n dt h em o s tb a s i cl a b o rs u b j e c ta n dc o n d u c tf o u n d a t i o n , t h u st og u a r a n t e ef a r m e r s r i g h to f l a n dp r o p e r t yi sa ne x t r e m e l yi m p o r t a n ta s p e c to fe n s u r i n gt h ef a r m e r s r i g h t s a t t h es a m et i m e ，l a n di sa l s oa ni m p o r t a n tr e s o u r c ei nt h eu r b a nd e v e l o p m e n t i nt h er e c e n t y e a r s ，al a r g ea m o u n to fs u b u r b a nc o h e c t i v el a n dh a sb e e nt a k e no v e rf o rt h e u s eo f n a t i o n a lc o n s t r u c t i o nw i t ht h er a p i di n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o ni no u rc o u n u y s i n c et h ec u r r e n tl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mw a sb a s i c a l l yf o r m e dd u r i n gt h ep e r i o do f p l a n n i n ge c o n o m ya n dt h es y s t e me n v i r o n m e n ti tr e l i e do n f o re x i s t e n c ea n ds 凹v i c eg o a l h a v ec h a n g e d , i t si n a d a p t a b i l i t ya n db a c k w a r d n e s si n c r e a s i n g l ya p p e a r e d ，c a u s i n gg r e a t a m o u n to fa f f a i r ss u c ha sc o n f r o n t a t i o na n dv i s i t i n gh i g h e ra u t h o r i t yt oa p p e a lf o rh e l p c o n s i d e r i n gt h a tl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mw i l lb eap u b l i cp r o b l e mi n v o l v i n ga w i d ea r e ai n q u i t eal o n gt i m ei nt h ef u t u r e , t a k i n gt h es p e c i f i cr e g u l a t i o n so ft h ec u r r e n tl a n d r e q u i s i t i o ns y s t e ma st h ea n a l y s i sb a s i s ，t h i sp a p e rc e n t e r sa r o u n dt h ei n 仕o d u c t i o no f l a n d c o m p e n s a t i o ns y s t e m , i n t r o d u c i n gt h ev a r i o u sp r o b l e m sa p p e a r i n gi nt h el a n dr e q u i s i t i o n c o m b i n e dw i t ht h ea c t u a lf e e l i n go f t h ea u t h o rd u r i n gy e a r s a d m i n i s t r a t i v ew o r ki nt a k i n g o v e rl a n d m e a n w h i l e i ta l s oc o n d u c t sa ne c o n o m i c a la n a l y s i so nt h el a n dr e q u i s i t i o n s y s t e m 、i 也a ne m p h a s i so nt h ea n a l y s i sa n di n d u c t i o no ft h ed e f e c t sa n ds h o r t c o m i n g si n t h ec u r r e n tl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mi nt h er e s p e c to fr e g u l a t i o n , a n dc o n d u c t sa n a l y s i so n i i 华中科技大学硕士学位论文 t h e d e e p e re c o n o m i cc a u s eo ft h ep r o b l e mu t i l i z i n gt h er e l a t e dt h e o r yo fp r o p e r t y e c o n o m i c sa n dn e o c l a s s i ce c o n o m i c s o nt h eb a s i ss t a t e da b o v e ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h e r e f o r mo r i e n t a t i o no ft h el a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ，c e n t e r i n go nt h ep u b l i cb e n e f i to fl a n d r e q u i s i t i o n , a i m i n g a tt h ea c h i e v e m e n to fe n s u r i n gt h el a n dr i g h to ff a r m e r sa n d i m p r o v e m e n to f t h es y s t e mi t s e l f b a s e do i lt h ea n a l y s i sa b o v e , t h i sp a p e rb e l i e v e st h a ti no r d e rt oc a l y yo l l rt h er e f o r m i nt h ec u r r e n tl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m , f i r s t l yt h es c o p eo ft h ep u b l i cb e n e f i ts h o u l db e c l e a r l ya n ds t r i c t l yd e f i n e d ；s e c o n d l yd e e pr e f o r ms h o u l db ei m p l e m e n t e di nt h el a n d r e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n , e s t a b l i s h i n gr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h el a n dc o m p e n s a t i o nf e ea n d t h em a r k e tv a l u eo ft h el a n d m e a n w h i l e ，t h i sp a p e ra l s oh o l d st h a tp a i du s ea n d c i r c u l a t i o no fl a n ds h o u l db ev i g o r o u s l yi n t r o d u c e di n t ot h ec o l l e c t i v el a n df o r c o n s t r u c t i o n , a n dr e g u l a t i o n sa n dv i s i b l et r a d em a r k e ts h o u l db ee s t a b l i s h e df o rt h e c o l l e c t i v el a n du s e db yn o n - p u b l i cb e n e f i tc o n s t r u c t i o np r o g r a m k e yw o r d s ：l a n dr e q u i s i t i o n , p u b l i cb e n e 凤c o m p e n s a t i o ns y s t e m ，p r o p e n yr i g h t s l i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：旁一f j 兰看 日期：弦，年j 月f e l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在 本论文属于不保密z 年解密后适用本授权书。 ( 请在以上方框内打“ ，”) 学位论文作者签名：；【吕= 气 e t 期：凇厂年月f ，f t 指导教师签名：彳专啤 日期：一，百年 月1 1 日 华中科技大学硕士学位论文 1 1 研究的内容、目的、意义 1 绪论 土地征用是保证国家建设和城市发展所需土地的一项重要制度，世界各国大都 设置了土地征用法律制度。尽管我国的宪法、土地管理法等已经对土地的征 用制度作出了规定，但我国现行的征地制度基本形成于计划经济时代，具有浓厚的 计划经济时代色彩，随着我国市场经济的发展，土地的市场价值日益凸现，现行征 地制度赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，对土地征用的指导性越来越弱， 不适应性和滞后性日益彰显。鉴于此，本文对现行征地制度进行研究，对存在的主 要问题进行分析，同时尝试提出征地制度改革的方向。 近年来由于集体土地征用引发了大量群体性事件，一方面是由于征地的补偿不 到位。另一个重要原因就是制度性因素，即征地制度的不合理性造成的，当然，深 层次的原因是土地产权制度问题。2 0 0 1 年起，根据国土资源部的统一安排，在我国 五个省的9 个城市开展征地制度改革试点工作，具体试点地区包括上海市青浦区、 江苏省南京市和苏州市、浙江省温州市和嘉兴市、福建省福州市和厦门市、广东省 佛山市和顺德市。国土资源部对改革提出了总体要求，即严格行使土地征用权，规 范征地范围：体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；以社会保障为核心， 以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；坚持政府统一征地，实行征地与 供地分离，简化征地批后实施程序；建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、 公开和高效。这些城市( 区) 近年来相继开展了征地制度改革的试点工作，核心是 征地补偿安置制度改革。从改革征地制度试点情况来看，实行的政策各异，成败也 华中科技大学硕士学位论文 是褒贬不一。因此，对征地制度改革进行研究，既是为了阐述自己的观点，对新的 征地制度架构提供一些线索，应该说，也具有较强的现实意义。 1 2 研究方法及创新之处 应该说，近年来对征地制度改革进行研究也是社会研究的热点之一。但是，一 方面，大多数的研究集中在制度的不合理性上，而且多是在征地制度某个点上进行 分析，例如：征地的公共利益需要、征地补偿的合理性等，对征地制度进行全面、 系统研究的很少，对改革方向提出系统见解的研究更少：另一方面，对现行征地制 度的分析多是运用法律原理，研究的方法也较为单一。 土地征用是一种行政行为，同时也是一种社会经济行为，结合多年来从事征地 管理工作的实际经验，本文以现行法律、法规和地方性规章的规定为基础，以现状 分析及其经济学意义为基本内容，基于此揭示现行征地制度的问题与建议。全文用 了大量篇幅介绍现行征地制度和存在的主要问题，根据西方经济学的有关原理，对 征地制度改革的方向作了较为详细的分析。 1 3 对参考文献的综述 参考文献对于征地制度的探讨和分析主要集中在以下几个方面： 一是从土地征用的公共利益目的角度进行分析，通过对公共利益目的进行界定， 试图对现行征地制度的适用范围进行探讨，得出结论。主要文献有土地征用公益 目的性理解( 中国土地2 0 0 3 年第一期) 、非公共利益性质的征地行为与土地发 展权补偿( 经济研究2 0 0 2 年第五期) 以及略论土地征用的公共利益目的( 中 国环境法网，2 0 0 2 1 2 2 4 ) 等。 华中科技大学硕士学位论文 二是从产权经济学的角度分析在现行征地制度架构下，政府、农村集体经济组 织和农民的行为选择及其经济动因分析，探讨对现行征地制度进行改革进而实现制 度的帕累托改进的可能性。主要文献有现行土地征用制度的经济分析土地征 用中之农民权益保障( 孤独书斋网。2 0 0 4 4 1 6 ) 、产权的经济分析( 上海人民出版 社，1 9 9 7 ) 、( t h em i c r o e c o n o m i c so fp u b l i cp o l i c ya n a l y s i s ：( p r i n c c s t o nu n i v e r s i t y p r e s s , 2 0 0 2 ) 等。 三是通过对我国现行土地征用制度的规定、出现的主要问题及政策施行的效果 的分析，探讨制度改进的必要性。主要文献有浙江失地农民利益保障现状调查及 对策( 中国农村经济2 0 0 3 年第三期) 、关于土地征用制度改革若干问题的思考 ( w t o 与土地资源管理创新学术研讨会论文，2 0 0 2 年) 以及( e f f e c t so fl a n d r e q u i s i t i o no nc h i n a se c o n o m i c sf u t u r c ) ) ( l i n c o l ni n s d t a t eo f l a n dp o l i c y , 2 0 0 4 年1 月) 等。 华中科技大学硕士学位论文 2 现行征地制度 2 1 土地征用制度的概念和法律基础 我国实行土地的社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制两种 基本形式，即土地的所有权相应地存在国家土地所有权和集体土地所有权。宪法 第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属 于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 随着城市化的发展，城市的面积在不断地扩大，也就是说国有土地的面积在不断增 加，由于土地具有不可再生性的特质，因此，国有土地的增加就意味着集体土地的 减少，也就存在将集体土地转变成国有土地的问题，即所有权转移的问题。土地管 理法第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”， 这就是说，土地征用的实质是土地的所有权从农村集体经济组织向国家的转移。 具体来说，土地征用是发生在国家和农村集体经济组织之间的土地的所有权转 移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并 给农村集体经济组织和个人补偿后，将集体所有土地转变为国有土地。 2 2 土地征用制度的主要特点 2 2 1 土地征用是国家的行政行为 土地征用是国家的行政行为包含两层含义： 1 ) 国家是征用土地的唯一主体，只有国家才能依法征用农民集体所有的土地 只有国家才能在国家建设征用地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才 4 华中科技大学硕士学位论文 能享有为了社会公共利益的需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地 的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作 为需要土地的单位只能根据自己的用地实际需要，依照法律规定的程序向土地行政 主管部门提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，在这一过程中通常是 由用地单位向农村集体经济组织和个人进行补偿，征用的结果是土地的所有权由集 体所有变为国家所有，用地单位最终只是取得土地的使用权，国家才是征用土地的 唯一主体。另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是 各级土地行政主管部门和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。 2 ) 土地征用是一种行政行为 国家征用土地并非民事行为，而是国家授权并依照法律规定的依据和程序所实 施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体( 国家) 和土地被征用 的集体组织( 农村集体经济组织或者村民委员会) 的地位是不平等的。土地征用法 律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无 需被征用地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征 用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中通常也不遵循等价补偿原则。 2 2 2 土地征用必须经合法批准并给予补偿 国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制进行，而是有偿地强制 进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地 与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被 征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿， 就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生 华中科技大学硕士学位论文 活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及 其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使 用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和 国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。 2 2 3 国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地 国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合 作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村集体经济组织集体所有以后，到 了1 9 8 6 年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是， 国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足。用 集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，即将集体土地的所有权由农 村集体经济组织转移到国家( 这一过程就是征用) 后，国家才能对土地行使处分权 ( 无偿划拨或有偿让度一定年期的土地使用权给用地单位) ；用国有土地来满足国家 建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来 就是国家所有的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。 2 3 土地征用的补偿安置 土地征用必须给予补偿是土地征用制度的一个重要内容。征用土地补偿费用主 要包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费是对土 地所有权及投入的补偿，安置补助费根据需要安置的农业人口来计算，地上附着物 和青苗的补偿费直接补偿给所有人。 6 华中科技大学硕士学位论文 2 3 1 征用集体土地的补偿原则 1 ) 保持被征地农民原有生活水平的原则 土地是农民最基本的生产资料，在目前的社会福利体制下，也是他们的唯一的 生活保障，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征 地农民的生活水平不降低为原则，这也是土地管理法就土地补偿具体标准的确 定提出的一个重要原则。 2 ) 按照被征用土地的原用途给予补偿的原则 征用土地的补偿标准和补偿范围不园征用土地之后的用途改变而改变，而是按 照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围。原来是耕地的，按耕地的标准给 予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿。土地管理法对于征用耕地的征 地补偿费用标准作出了规定，对于土地补偿费、安置补助费标准都是以耕地被征用 前三年平均年产值作为参照物确定的。 2 3 2 征用集体土地的补偿费用及标准 国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地补偿费用主要包括土地 补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。 1 ) 地补偿费。主要是因国家征用土地丽对地所有权和对土地的投入给予的 补偿。土地管理法规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3 年平均年产 值的6 至1 0 倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地 的补偿费标准规定。湖北省土地管理实施办法规定：征用耕地的土地补偿费为该 耕地被征用前3 年平均年产值的6 至1 0 倍；征用其他土地的，土地补偿费为邻近耕 地前三年平均年产值的5 至6 倍。武汉市进一步规定征用耕地的土地补偿费为耕地 华中科技大学硕士学位论文 被征用前三年平均年产值的1 0 倍，征用其他土地的补偿费为邻近耕地前三年平均年 产值的6 倍。关于土地补偿费的支付对象。土地管理法实施条例规定：土地补偿 费归农村集体经济组织所有。 安置补偿费。安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源 的农业人口的生活所给予的补助费用。土地管理法规定：征用耕地的安置补助费， 按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准， 为该耕地被征用前三年平均年产值的4 至6 倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助 费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的1 5 倍。征用其他土地的安置补助费标 准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。湖北省土地管理实施 办法对安置补助费的标准规定了幅度，武汉市进一步规定征用耕地的安置补助费 标准为耕地被征用前三年平均年产值的6 至1 5 倍；征用有收益的其他土地的安置李卜 助费标准为邻近耕地前三年平均年产值的6 倍；征用无收益的土地，不支付安置补 助费。关于安置补助费的支付对象，土地管理法实施条例规定：需要安置的人员 由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经 济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位：不需要统一 安置的，安置补助费支付给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被 安置人员的保险费用。 3 ) 地上附着物和青苗孙偿费。土地管理法规定：被征用土地上的附着物和青 苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。湖北省土地管理实施办法规定：被 征用土地上的青苗，能计算产值的，按产值补偿，不能计算产值的给予合理补偿： 被征用土地上建筑物、构筑物等地上附着物的补偿标准参照市场价格给予合理补偿。 武汉市根据这一精神进一步对地上附着物和青苗补偿费标准进行了明确，其中，对 华中科技大学硕士学位论文 征用土地中涉及最多的地上附着物一一房屋的补偿专门出台了政府规章进行规范， 规章规定房屋的拆迁补偿款由被拆除房屋重置价和宅基地区位补偿价两部分组成。 关于地上附着物和青苗的补偿费的支付对象，土地管理法实施条例规定：地上附 着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。 2 3 3 农业人口的安置 因征用集体土地造成的需要安置的农业人口，可以由农村集体经济组织通过调 地安置、兴办产业安置，也可以由其他单位安置，还可以自行安置，即通常所说的 “买断”。调地安置是指农用地比较富裕的集体经济组织将其他地方的农用地调剂给 因土地征用“失地”的农民进行安置的方式( 即继续耕种农用地谋生) 。兴办产业安 置是指将集体经济组织一定数量的集体农用地征用为国有土地或者转用为集体建设 用地后兴办企业来安置需要安置的农业人口( 即从事非农工作谋生) ，征( 转) 用过 程中费用通常由造成农业人口“失地”的原用地单位来承担，征用的数量通常为原 征用土地数量的十分之一( 通常简称为“征十还一”) ；也有些用地单位将征用的土 地留出十分之一给被征地的农村集体经济组织( 通常简称“征十留一”) 。国家支持 兴办企业这种安置方式，土地管理法第五十条规定：地方各级入民政府应当支持 被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。 2 4 土地征用的程序和权限 2 4 1 土地征用的程序 国家对土地征用的程序作出了明确规定，通常简称“两公告一登记”。 1 、征用土地公告。征用土地公告是指被征用土地所在地的市、县人民政府在收 9 华中科技大学硕士学位论文 到征用土地方案批准文件后，在实施征地补偿之前，将征地方案予以公告，具体由 市、县人民政府土地行政主管部门负责实施。征用土地公告应当包括：征地批准机 关、批准文号、批准时间和批准用途；被征用土地的所有权人、位置、地类和面积； 征地补偿标准和农业人员安置途径：办理补偿登记的期限、地点。国土资源部要求 市、县人民政府在收到征用土地方案批准文件后1 0 个工作日内进行征用土地公告。 2 ) 补偿登记。补偿登记是指被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权 利人在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿的登记 手续。土地权属证书通常包括土地所有权证、土地承包合同，以及被征用土地上的 建( 构) 筑物的合法证件等。被征用土地上的地上附着物和青苗的具体情况，由土 地行政主管部门组织征地工作人员到现场调查核实。被征地的农村集体经济组织、 农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以土地行政 主管部门的调查结果为准。对于在征用土地公告发布之后在征地范围内抢种、抢建 的，不予登记和补偿。 3 ) 征地补偿安置方案公告。征地补偿安置方案公告是指市、县人民政府土地行 政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，结合补偿登记情况，以被征用 土地的所有权人为单位拟订征地补偿安置方案并予以公告。征地补偿安置方案包括： 本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量， 需要安置的农业人口数量：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿 费标准、数额、支付对象和支付方式；农业人员的具体安置途径以及其他有关有关 征地补偿、安置的具体措施等。征地补偿安置方案公告要求在征用土地公告之日起 4 5 曰内完成。 华中科技大学硕士学位论文 2 4 2 土地征用的权限 土地管理法对征用土地的批准权限进行了严格的规定：只有国务院和省、 自治区、直辖市人民政府两级政府享有土地征用审批权。同时规定，征用下列土地 的，由国务院批准： 1 ) 基本农田： 2 ) 基本农田以外的耕地超过3 5 公顷的； 3 ) 其他土地超过7 0 公顷的。 征用上述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务 院备案。 2 5 土地征用的经济学解释 土地征用的主体是国家，对象是集体土地。征用土地是基于公共利益目的，也 就是说，被征用的土地最终用于建设基于公共利益目的项目，从经济学意义上说， 也就是公共物品。公共物品具有非竞争性、非排他性和收费存在困难的特点，同时， 公共物品通常存在外部效应，私人厂商不愿意提供或供给不足，公共物品的生产和 消费问题也不能通过市场上个人的决策来解决，因而通常需要由政府来提供。土地 当然也是一样，由于土地征用并不是等价交换行为，因而土地的供给方不愿意提供 土地而土地的需求方企图更多地取得土地。作为生产公共物品的重要资源，为了保 证公共利益目的项目的建设，必须在政策上设定，国家对于集体土地所有权取得具 有一定的强制性。因此，如果从经济学的角度进行解释，可以理解土地征用是为保 证政府能有效提供公共物品而在政策的架构上设定国家对于集体土地所有权的取得 具有强制性，是一种行政行为，而不是单纯的市场行为。 华中科技大学硕士学位论文 3 现行征地制度存在的主要问题 3 1 土地征用范围过宽 由于土地征用是国家的强制性行政行为，并不遵循等价补偿的原则，因此，征 地范围过宽的直接后果是损害了集体经济组织和农民的利益。近年来由此引发的群 体性事件不少。征地范围过宽有两方面的原因： 3 1 1 公共利益界定不明确 强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通 行做法。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地 实行征用”，土地管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的 土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”， 也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。 但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或 界定哪些建设项目用地不是为“公共利益需要”。根据土地管理法实施条例对征 地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内， 为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项 目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公 共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具 体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府 按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握，事实上 已经成为了主管部门自由裁量的权力。 华中科技大学硕士学位论文 3 1 2 只有国有土地才能流转 土地管理法第四十三条的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地 的，必须依法申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民 集体所有的土地”。这就是说，只有国有土地才能流转，集体建设用地不能流转，我 国至今关于土地有偿使用和建设用地流转的法律法规也全部是针对国有土地；对于 集体土地，国家明确规定能够流转的只有农村土地的承包权，也就是集体农用地的 承包权可以流转，集体建设用地的使用权不能流转。当建设用地需求上升，非公益 性经营项目建设需占用集体土地时，只能是行使土地征用权，土地征用成为目前唯 一可行的制度安排，制度性因素是导致征地范围过宽的又一重要原因。 3 2 征地补偿费用与土地市场价值脱钩 土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是 在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地所有权的转移不是一种市场行为，而是 一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农 民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。首先，合理补偿缺 乏充分的制度保障。( i - 地管理法第四十七条规定，“征用土地的，按照被征用土 地的原用途给予补偿”，这实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会。其次， 补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据耕地被征用前三年的平均年产值 来加以确定，无法反映被征用土地的区位价值。它难以正确体现地块的区位差异及 各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征 地的不满。另外，政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以 华中科技大学硕士学位论文 为农民所接受。 3 3 农业人口安置中“失地又失业”的问题 在计划经济时代，农业人口的安置方式主要是农转工。这是由于，一方面当时 城乡差别较大，工人的收入大大高于农民，非农业户口与农业户口相比也享有较多 的社会福利，农转工使被安置的农民生活水平不仅仅是保持，而且还得到了改善； 另一方面，计划经济时代的企业主要是国有企业和集体企业，征地主体( 国家) 将 需要安置的农业人口安置到企业也十分便利。随着我国社会主义市场经济的发展和 非公有制经济的进入，企业成为独立经营的经济实体，政府不再直接干预企业的生 产经营活动，也不可能直接向企业安排需要安置的农业人口，另一方面，一些国有 和集体企业在竞争中被淘汰，企业的工人下岗、失业比比皆是，农转工的安置方式 也不再具有吸引力。自9 0 年代中期以来，农业人口的安置方式主要是自谋置业及由 村集体经济组织安置。对于自谋置业，土地管理法实施条例第二十六条规定：“不 需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于 支付被安置人员的保险费用”。这就是说，自谋置业人员只是分得了安置补助费中的 一部分，“土地补偿费归集体经济组织所有”，因此，自谋置业人员仅仅得到很少的 一点补偿金就失业了，也就是通常所说的被“买断”了。例如：汉阳区近年来自谋 职业人员的补偿费用标准在l 。5 万元左右，前几年一些政府重点工程征地项目自谋职 业人员的补偿费用标准更是在l 万元以下。由于自谋职业人员长期从事农业生产，“买 断”后很难在找到合适的工作，因此，近年来“失地又失业”情况日趋严重。 1 4 华中科技大学硕士学位论文 3 4 土地征用权的滥用问题 从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较 发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土 地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确 规定为了公共利益的需要征用土地，但土地管理法则规定任何单位或个人使用 土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使 用集体经济组织的土地，都必须请求政府动用土地征用权，从而满足其用地的需要。 我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐 此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土 地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的土地管理法规定征用审批权 由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制 不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。征用土地权利的滥用导 致集体土地征用后征而不用、大量闲置的情况。2 0 0 3 年7 月3 1 日，国务院办公厅 关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知要求全面暂停办理集体土地的 征地审批，重点清查省及省级以下人民政府和国务院有关部门批准设立的各类开发 区，以及未经批准而扩建的国家级开发区。清理结果显示：我国耕地面积从1 9 9 6 年 的1 3 0 0 3 9 2 万公顷减少至2 0 0 2 年的1 2 5 9 3 万公顷，2 0 0 2 年耕地面积比上年减少 1 3 2 ，其中建设占用耕地1 9 6 5 万公顷；2 0 0 3 年我国耕地面积比上年又减少了2 ， 近2 6 0 万公顷，其中非法圈地、盲目建设占用耕地3 4 3 7 万亩。大批不具备条件的开 发区“征而不开”、“开而不发”，造成大量耕地闲置撂荒，全国开发区土地4 3 闲置。 华中科技大学硕士学位论文 3 5 土地收益分配存在不合理问题 土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应 该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民 个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分 配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据 表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营 者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数 村干部所侵吞。我国土地管理法实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村 集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有， 从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全，农民未被纳 入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这 种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并 趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱 者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业 的需要，往往成为下岗的首选对象。 3 6 征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度 土地管理法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政 府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体 尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是 集体，而不是农户：农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而 华中科技大学硕士学位论文 实际上的集体常常不过是三五个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是乡村权力 人物能不能继续居于权力位置的条件。作为农民个人，其赖以生存的就是承包经营 的土地，土地征用恰好使其基本的经营基础丧失。征地过程中的各项补偿理应最终 要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地 过程中又缺乏畅通的申诉渠道，其财产权利的保障就更成为问题；征用过程的全程 管理和有效的监督反馈机制也就无法真正建立起来。 3 7 案例分析 2 0 0 3 年，武汉东湖物业发展有限公司经批准征用汉阳区永丰乡下辖三个村的集 体土地4 8 0 亩，该项目批准土地用途为住宅用地。根据国家、省、市规定测算后的 征地补偿费用情况是：士地补偿费2 4 9 9 万元，安置补助费1 8 1 2 万元，地上青苗及 附着物补偿费( 不含房屋拆迁补偿费) 6 9 万元，房屋拆迁补偿费1 1 1 6 万元，实际安 置农业人口2 5 2 人，人均安置费( 买断费用) 标准为1 5 万元。征地补偿费用合计 5 4 9 6 万元，亩均1 1 4 5 万元。 根据武汉市2 0 0 4 年基准地价标准和最低地价标准，该地区住宅项目基准地价应 为6 3 万元，亩，最低地价应为3 6 万元庙，也就是说，按照政策计算的征地补偿费用 标准仅占基准地价的1 8 ，仅占最低地价的3 2 。基准地价和最低地价都是指政府 出让土地7 0 年使用权的参考价格，征地补偿费用则是政府取得土地所有权的价格。 当取得所有权的价格远远低于出让使用权价格时，补偿制度的合理性就很值得置疑。 在以上的征地补偿费用中，安置补助费为1 8 1 2 万元，而实际安置2 5 2 名农业人 口的“买断”费用为3 7 8 万元，