（西方经济学专业论文）中国农民税费负担的政治经济学分析.pdf

摘要 y 5 嘶孑7 本文通过分析1 9 8 6 1 9 9 9 年1 0 个省数千个农户的抽样数据( 农 业部农户定点观察数据库) ，发现样本期农户的税费负担无论是绝对 量还是相对量的增加并不像大多数人所想象的那样明显。农村收入差 距的扩大以及农村税费征收比率的累退性才是农村税费问题日益严 重的关键。解决农民税费负担问题的基本思路是：在私人部门尽最大 可能让市场发挥最大的作用，在公共部门让公共选择机制发挥最大作 用。 相关政策建议：第一，彻底放开户籍制度；第二，土地彻底私 有化；第三，取消强制性粮棉收购政策；第四，在中央政策层面，取 消针对农民的各种强制性收费，由此引起的乡镇财政缺口通过理顺各 级政府之间在公共产品支出上的责任，明确上级政府尤其是省级政府 有责任加大对乡镇财政的转移支付来解决；第五，农民建立自己组织 的宪法权利应该得到保护，通过农民组织在乡村社区的公共产品供求 决策中引入公共选择机制。长期目标是实现宪政下的联邦制。 关键词：税费负担两个累退性户籍制度农民组织 a b s t r a c t b ya n a l y z i n gs 锄p l ed a t a ( d a t a b a s eo ff i x e dp o i n ts u r v e y ，m i n i s t r y o f a g r i c u l t u r e ) o f s e v e r a lt l l o u s a j l d sf a m e rd i s t r i b u t e di nt h et e nd i f 话r e m p r o v i n c e sf r o m19 8 6 t ol9 9 9 ，t h i sp 印e ri n d i c a t e st t l ep e a s a n tt a xa 1 1 df e e b u r d e n sd i dn o ti n c r e a s ev e r yf a s ti nt h e19 9 0 s ，w h e r e v e ro nm ea b s o l u t e q u a n t i t yo ro nt h ec o m p a r a t i v er a t e s ，b u tt 1 1 ep e a s a n tt a xa n df e eb u r d e n s b e c a m ea nm u c hm o r ea c u t ep m b l e mi nt l l es 锄ep e r i o d ih o l dt h a ta p a r t i a le x p l a n a t i o nl i e si nt h ei n c r e a s eo fp e a s a n ti n c o m ed i s p a r i 够i n t h e 1 9 9 0 sa i l dm eu 1 1 e v e nd i s t r i b u t i o no f t a ) 【柚df e eb u r d e n sa m o n gd i f f e r e n t i n c o m e g r o u p s t h e b a s i c w a yt o r e s o l v et 1 1 ea c u t e p r o b l e m i st o m a x i m i z em a r k e t sm n c t i o ni nm ep r i v a t es e c t o ra n dm a x i m i z et h e f u n c t i o n o f p u b l i c c h o i c em e c h a n i s m r e l e v a n t s u g g e s t i o n s f o rc e r 灯a lg o v e r n m e ma r ea sf o l l o w f i r s t l y ，t h ea c t u a la d m i n i s t r a t i o nm s t i t u t i o no fr e g i s t e r e dp e m a l l e n t r e s i d e n c es h o u l db ea b 0 1 i s h e d s e c o n d l y ，t h ep e a s a n ts h o u l db ee m i t l e d t h e 如l lp r o p e r 哆r i g h to f 1 a n d t h i r d l y t 1 1 eg o v e m m e mg r a i np m c u r e m e n t s h o u l db ec a n c e l l e d f o u m l l y ，a l lk i n d so fe n f o r c e a b l ef e eo np e a s a n t s h o u l db ec a n c e l l e da 1 1 d t 1 1 ef l s c a l s h o r t a g e o fv i l l a g e sa j l dt o w n s p r o d u c e ds i m u l t a n e o u s l yc o u l db e r e s o l v e db yt 1 1 ef o l l o wt w ow a y s 0 n e i st oc l a s s i 母t h er e s p o n s i b i l i t yo n t l l ee x p e n d i t u r eo f p u b l i cg o o d sa m o n g l o c a l g o v e m m e m t h e o t h e ri st ot h a tm eh i 曲e r g o v e m m e n te s p - p r o v i n c i a lg o v e m m e n ts h o u l d b ec h a 玛e dw i t hm o r er e s p o n s i b i l i t yt o u i n c r e a 辩e h e i r r a n s f e 嗽k et o y a g e sa n dt o w n s 矗n a n c e f t 敞i y ，t h e p e a s a l l t c o n s t i t u t i o n a l r i 曲t m a t p e a s a n t c a ne s t 如l i s h也e i ro w n a s s o c i a t i o ns h o u l db ep r l d t e c t e d t h em e c h a n i s mo f p u b l i cc h o i c ec o u l d b ej n t r o d u c e di n t ot h e d e c j s i o n m a k i n go n 山ed e m a n d s u p p l eo fp u b l i c g o o d sq fc o u n t r y s i d ec o m m u n i 哆a f t e rf 姗l e r sa s s o c i a t i o na p p e a r s t h e g o a lo f t h el o n g r u ni st or e a l i z em e f e d e r a i i s mu n d e r c o n s t i t u t i o n a l i 够 1 ( e y w o r d s ： p e a s a n tt a 工a n df - e eb u r d e n s ，t w or e g r e 5 s i v e n e s s ， t h ea d m i n i s t r a t i o ni n 3 “t i i t i o no f n g i s t e 代dp e r m a n e n tr e s i d e n c e ， f h r m e r sa s s o c i a t i o n 1 l l 浙江大学硕 ：学位论文中国农民税费负担的政治经济学分析 1 引言 根据一些研究农村问题的学者的调查，在内地农村许多地区出现了“兄弟 会”，“同门会”，“减税救国会”，“农民减负志愿者”，“减负代表”等等 地下组织，有的则直接叫帮会。这些组织一般较为神秘，就是同一组织也有不同 的说法，很少见到有明确的组织文件，大都以口头的方式表述意见，不许作文字 记录，也不设具体的职务，特别是负责人。因为要做到“口说无凭”，“免得让 人说在搞非法组织”。但事实上，这些组织内部还是较为严密的，从其活动中可 以明显地感觉到有组织领导者的存在。衡阳县渣江镇盐田管区文德村江东小组农 民彭荣俊( 退伍军人) ，通过在村民小组会上宣读中央和湖南省政府有关减轻农 民负担的文件，并提出了村务公开和财务公开等具体要求，得到了村民的拥护。 他就发起该镇1 8 个( 基本上保证每个村一人) 愿意参加减负活动的村民召开会 议。会上决定，不成立具体的“组织”，只称“减负代表”，不设负责人，由彭 某担任召集人。在这一组织领导下，引发了著名的“渣江事件”1 原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平在其任内给国务院领导的信一个乡 党委书记的心里话中这样写道：“第一，开春以来，我们这儿的农民快跑光了。 连续二十多天来，“东风”大卡车( 坐不起客车) 没日没夜地满载着“外出打工” 的农民奔向祖国四面八方的城市。我们乡有400 00 人，其中劳力l8 0 0 0 人。现在外出250 00 人，其中劳力150 00 人。今年人员外流和往年比有 新的特点：一是盲流。过去一般是有目的的流动，今年多数农民是抱着“运气” 和“要死也要死在城市，下辈子不做农民”的一种负气的心情外出。二是人数多、 劳力多。过去外出打工的主要是女孩和部分富余劳力，现在是男女老少齐外出。 三是弃阳撂荒的多。过去出门一般都待田转包出去后再出门，今年根本不打招呼 就走人。外出的人数还在上升，估计今年全乡弃田弃水面积将达到350 00 亩， 占全乡总面积的65 。现在我们全力以赴做调田转包工作，估计今年至少要撂 荒20 0 o0 亩以上。第二，我们这儿的田亩负担有2o0 元亩，另外还有 人头负担lo0 4oo 元人不等。两项相加350 元人亩左右。一家5 口种地8 亩，全年经济负担25o0 300o 元( 不含防汛抗灾，水利等劳动 负担) 。农民种地亩产1o o0 斤谷子( 0 4 元斤) ，仅仅只能保本( 不算劳 动负担) 。80 的农民亏本，农民不论种不种田都必须缴纳人头费、宅基费、 自留地费。丧失劳动力的80 岁的老爷爷老奶奶和刚刚出生的婴儿也一视同仁交 。渣江事件足指湖南省衡阳县渣江馈镇政府以综台治理为名召开万人大会，用绳索将捉到的6 名“减负代表” 捆绑挂牌枉人会亮相澈起r 几千名群众愤怒。i 而弓1 发，较大娥模的武力冲突。群众将镇里的车子砸坏， 并柯多名人员受伤。参见于建嵘中国农村的政治危机：表现、根源和对策一文。来源：w w w y y p in e t 浙江大学硕士学位论文中国农民税费负担的政治经济学分析 几百元钱的入头负担。由于种田亏本，田无人种，负担只有往人头上加，有的村 人头负担高过500 多元人。我经常碰到老人拉着我的手痛哭流泪盼早死，小 孩跪到我面前要上学的悲伤场面” 这两则故事一个发生在湖南，一个发生在湖北。俗话说：“湖广熟，天下足”。 湖南、湖北都是典型的内地农业省份，而从媒体的报道来看，上个世纪9 0 年代 中后期沿海省份的农民并没有感到税费有多么的沉重。本文借助1 9 8 6 1 9 9 9 年 1 0 个省数千个农户的抽样数据( 农业部农户定点观察数据库) ，也佐证了这个直 观的判断，即与内地农民相比，沿海农民2 的税费负担较轻：也就是说，农民税 费负担在省际间表现出较明显的累退性( 下文有时将这一现象简称为“第一个累 退性”) 。同时，从前述的抽样数据中，还发现税费负担在农村内部不同收入组农 户间表现出明显的累退性( 下文有时将这一现象称为“第二个累退性”) 。如何解 释农民税费负担在省际间表现出的较明显的累退性和税费负担在农村内部不同 收入组农户间表现出的明显的累退性( 下文有时又将这两种累退性简称为农民税 费负担的“两个累退性”) ，这是所有研究农村问题的学者不能不回答的一个问题。 1 1 本研究的现实意义 农民是农村社会的主体。狭义的农民是指在农村从事农业劳动的职业劳动 者：广义的农民则泛指农业人口。也就是除了从事农业生产经营的劳动者外，还 包括在农村离土不离乡从事非农产业的农村劳动者，也包括进城打工而未改变农 村户籍身份的劳动者。本文“农民”一词取广义。 陡地农民中间流传着这样一句话：“头税轻，二税重，三税四税是个无底洞。” 这里的“头税”是指具有法律依据的农业税等，二、三、四税是指各种各样的地 方性收费。 为了解决农民税外负担的膨胀问题，2 0 0 0 年3 月2 日，中共中央和国务院 联合发出了中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知，通知 要求安徽省在全省范围内进行农村税费改革试点，其他省、自治区、直辖市可根 据实际情况选择少数县( 市) 试点。税费改革的主要内容：取消乡统筹费、农村 教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰 税：取消统一规定的劳动积累工和义务工：调整农业税和农业特产税政策；改革 村提留征收使用办法。其指导思想是减轻农民过重的税费负担，用规范的分配方 式控制农民税费负担的反弹，因此，税费改革被政府和部分人士誉为“中国农村 2 这阜的“沿海农民”主璺是指二二三产业发达的农村社区的农民。由于太部分这样的农村社区稚足分布在 我固沿海省份，所以简称为“沿海农民”；“内地农民”则相反是指主要依靠第一产业( 广义椒业) 获得 收入的农村社区的农民，由于火部分这样的农村社区分布在我国内地省份。所以简称为“内地农民”。 2 浙江大学硕：l ：学位论文中国农民税费负担的政治经济学分析 的第三次革命”。但是税费改革真得会有这么重要吗? 虽然安徽省2 0 0 0 年年度与 1 9 9 9 年度相比，农民总负担至少减轻一半。但与此同时出现的是，乡村两级组 织大量的陈年旧债无法自行消化，部分地区农村基本公共服务的提供出现困难， 有些乡镇政府甚至连自身的运作都成问题，这些都不能不使人怀疑农民的税外负 担还会反弹。这是不是杞人忧天? 明末清初的思想家黄宗羲曾研究了自秦以来整个中国农村的税制变化。他发 现，每次税改都是在农民对苛捐杂税不堪忍受的背景下进行的这时候皇帝也 感到正税很低、苛捐杂税太高，采用的办法都是把苛捐杂税砍掉一块，部分并入 e 税。然后宣布不许再征任何苛捐杂税但是，一晃几年过去，皇帝换了，地 方官换了，就又觉得正税不够用，于是又加杂税。加到一定程度又觉得农民负担 太重，于是又砍掉一些杂税并入正税。黄宗羲的这一研究成果被历史学家秦晖冠 以“黄宗羲定律”。 对“两个累退性”的合理解释必将有助于中央政府通过制度创新，来解决我 国当前经济社会生活中存在的历史上反复出现过的农民税费负担问题。 1 2 本研究的理论意义 农民的税外负担作为基层政府( 乡镇) 和准政府( 村组) 收入的重要组成部 分，虽然没有纳入预算内，但仍然不能掩盖其财政性质。熊彼特( s c h u m p e t e r ， j a ) 说过：“财政上的变化是一切变化的重要原因之一。”反过来，“所有变化 都会在财政上有所反映”。 本文最大的理论意义便是：市场经济有效运行的基本前提条件具有普适性， 中国也不会例外。解决农民税外负担问题离不开各级政府官员尤其是中央政府官 员树立“相信市场”的信念，具体而言，要求中央政府抓住时机适时进行制度变 革。历史上的专制王朝之所以难以跳出“黄宗羲定律”，就是由于种种经济技术 条件的限制，难以对一些无效的制度进行变革，推行民主政治。 1 3 本文的研究思路及可能的贡献 本文的研究目的就是要解释：为什么在农民税费负担问题上出现了“两个累 退性”。对于“第一个累退性”，许多学者都认识到主要是由于沿海与内地农民收 入增长不能趋于收敛所致。为什么不能趋于收敛，对这一问题，本文用现行某些 制度安排的严重缺陷来进行解释，这些制度安排主要有现行的户籍管理制度、农 地制度、强制性粮棉收购制度。对于“第二个累退性”，本文认为主要是由于样 本期费占农民税费负担总额近3 4 ，而这些费基本上都是人头税，即按人口在农 浙江大学硕士学位论文中国农民税费负担的政治经济学分析 户间平均分摊。问题是，这些针对农民的收费是否合理? 本文认为这些费的绝 大比重是不合理的，应予取消；由此导致的乡镇财政缺口由上级政府通过财政转 移支付来解决。值得注意的是，转移支付必须配以公共选择，否则，上下级政府 之间的信息不对称无法解决，转移支付将会是个无底洞。 第一章是导论。在这一部分，本文用两个案例和农业部的抽样数据指出农民 税费负担两个显著特点即“两个累退性”问题，接着简单介绍了本研究的现实意 义和理论意义。 第二章重点介绍了当前我国农民税费负担包括哪些组成部分，简略介绍了改 革前的农民税费负担，同时通过分析农业部农户定点观察数据库的抽样数据，来 揭示“两个累退性”是农民税费问题日益严重的关键。 第三章是国内外相关学术观点评价和本文的研究思路。在这一部分，本文对 现有的各种相关学术观点做了一个全面的回顾，分别指出了它们的贡献和不足之 处。 第四章认为农民税费负担的“第一个累退性”是由于沿海与内地农民收入增 长不能趋于收敛所致，而这种不能趋于收敛主要与现行的影响农民收入增长的三 大制度安排有关。 第五章认为农民税费负担的“第二个累退性”是由于目前农民税费负担总额 中，费占了近3 4 ，而这些费的征收一般是按照人头平均收取所致。其实，这些 费在本质上反映了在公共产品成本分摊上农民受到了不公正待遇。所以，当务之 急是从中央政策层面取消这些强制性收费，这种做法能够收到“一箭双雕”之效 ( 既减轻了农民负担的绝对量，又在很大程度上消除了农民负担的“第二个累退 性”问题) 。由此引起的乡镇财政缺口通过理顺各级政府之间在公共产品支出上 的责任，明确上级政府尤其是省级政府有责任加大对乡镇财政的转移支付来解 决。但是仅仅依靠各级政府间权责划分和转移支付很可能还是解决不了针对农民 的各种收费死灰复燃，因为包括乡镇政府在内的地方政府可以打着提供“假公共 产品”4 的招牌向农民收费。要想使乡村社区的公共支出真正反映社区居民对公 共产品的需求，必须增强农民在和地方政府博弈中的博弈能力其途径便是真正 把宪法赋予人民的自由结社权落到实处，允许农民建立“三自”组织，从而 能在公共产品供求领域引入公共选择机制。 第六章对全文的结论作了个概括，提出了一些具体的政策建议，同时指出了 还有哪些问题限于篇幅本文未能深入研究。 本文的贡献主要体现在以下几个方面：第一，明确指出农民有自己的“三自” 3 这足我创造的一个概念，指的是从政府税角来看足公共产品但足从太多数乡村杜区农民的视角来看1 i 属 十乡村公共产品的公共史：j ：科日，l i 文中提到的三种情彤便属于我所说的“假公共产品”。 4 浙江人学碗l 学位论文中国农民税费负担的政治经济学分析 组织对于降低农民的税外负担极其重要，尤其是在内地农村，农民有自己的组织 可以增强他们在与政府打交道时的谈判能力，从而打破贫穷的地方因为农民收入 低，所以谈判能力弱，结果税外负担就会越重，进而越穷的恶性循环。第二，对 于这些有较大缺陷的制度安排，本文又把它们看作是对农民私人人力资本产权和 农地产权的限制，中央政府为什么不对这些制度安排进行强制性制度变迁，对此 本文给出了自己的解释。本文最后给出了相关政策建议，这些政策建议可以归结 为一句话：在私人部门尽最大可能让市场发挥最大的作用，在公共部门让公共选 择机制发挥作用，这一普遍规律在我国也不会例外。 浙江人学硕i 学位论文 中国农民税费负担的政治经济学分析 2 农民的税费负担 2 1 农民税费负担：1 9 7 8 年以前 新中国建立之后，政府开始逐步推行斯大林式的重工业优先发展的“赶超” 战略。为了从农村中最大限度地获取资源以支援城市的工业化建设，在农村建立 了以统购统销和人民公社为特征的经济制度，其结果是直到1 9 7 9 年经济市场化 改革之前，集体经济在中国农业和农村经济中占据了绝对的垄断地位。 由于传统的农村经济体制不能很好地解决农业生产中的监督和激励问题，除 了早期的合作化运动时期之外，中国的农业经济增长得十分缓慢( 林毅夫，1 9 9 1 、 2 0 0 0 ) 。在这一时期，农民的显性税费负担主要体现在向国家缴纳税金方面。实 际上，为了稳定基础脆弱的农业生产，国家一直实行轻税、稳税的政策。按照1 9 5 8 年颁行的中华人民共和国农业税条例，全国的平均税率为1 5 。5 。由于当时 确定的计税产量低于实际产量，农民所缴纳的农业税占实际产量( 和产值) 的实 际负担率明显低于名义税率，按产量约为1 0 ，按产值计约为5 9 。随着农业 实际产量的不断增长，农民对农业税的实际负担逐年下降。“二五”、“三五” 期间为l l ，“四五”时为6 ，“五五”时为5 ( 何开荫，2 0 0 0 ) 。仅从农业 税上来看，农民的负担是非常轻的。 但是，由于农业生产的效率不高，农业产出水平低下，较低的税负并不意味 着农民可以获得更多的经济剩余。更重要的是，在统购统销制度下，为了向城市 工业和居民廉价提供农产品，政府直接向农户下达强制性收购任务。成为指令性 定额。政府在制定了强制性上缴数额的同时也制定了价格。当上缴任务完成后， 农民才可以向其它村民、国家粮食收购部门或由国家控制的粮食市场自由出售农 产品。然而实际上因为国家已经最大限度地进行了收购，农民已经基本上没有多 少剩余产品可以出售了( l i n ，a n dy a n g ，1 9 9 3 ) 。对农民进行强制性收购实际上 相当于向农民抽税，因此农民的实际税负是相当高的。 2 2 农民税费负担：1 9 7 8 年以后 从1 9 7 8 年开始，中国政府在农村进行了一系列的改革，包括用家庭责任制 代替生产队制度( 并最终取消了人民公社) 。扩大农村产品和要素市场，放开除 粮食和棉花以外的绝大多数农产品的价格等。与家庭联产承包责任制相适应，社 区性经济组织的分配核算方式，由原来的“三级所有，队为基础，统一经营，统 一核算”转变为“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。原来的基本 6 浙江入学硕。l 学位论文中国农民税赞负担的政治经济学分析 纳税单位由集体转移到了个体农户农民必须承担各种税( t a x ) 和费( f 旺) ， 并在此基础上衍，土出各种支出项目。这样一来，和在人民公社体制下不同，农民 税费负担变得显性化了。 具体而言，所谓的农民税费负担包括以下几个组成部分： 2 2 。1 国家税金 这是农民向国家无偿缴纳的一部分剩余劳动，包括农业税、农林特产税、耕 地占用税、屠宰税和部分工商税等。前面已经指出。农业税占农民收入的比例不 高，但与改革前不同的是，由于农村商品经济的发展，农民向国家缴纳的其它税 金却在逐年增加( 表1 ) 。 表11 9 9 6 1 9 9 9 年问农民向国家上缴的税金 年份税金总额( 1 0增长率( )其中：屠宰税增长率( ) 亿人民币)( 1 0 亿人民 币) 1 9 9 6 1 2 0 6 11 7 2 1 9 9 71 3 0 8 o8 41 9 11 lo 1 9 9 81 3 7 0 04 72 1 31 1 5 1 9 9 91 4 4 9 85 82 2 45 2 资料来源：转引自国家计委宏观经济研究院课题组，“农村税费改革问题研究”，内部稿； 按国家计委课题组的分析，农村工商税也被看作是农民税费负担的组成部 分，但我认为，这种做法会对农民税费负担的计算造成误导，因为相当部分农村 工商税等非农活动税收收入的征收对象是农村企业而不是农户。为简单起见，从 现在起，我们后面讨论的农民负担中的农业税仅包括农业税、农林特产税、耕地 占用税、屠宰税以及农户作为个体所交的一小部分农村工商税。 2 2 2 地方性收费 ( 3 2 2 1 ) 乡统筹村提留。1 9 8 3 年废除人民公社后，建立了乡级政府和村民 委员会。虽然相应设立了乡级财政，但乡级财政支出范围非常有限。乡范围内的 部分公共事业和村范围内的全部公共事业，其性质与公社时期一样，属制度外公 共产品，现行农民税外负担包括乡级政府制度外公共产品成本分摊、村级组织全 部公共产品成本分摊。按宪法的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文 化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但 乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担，现行政策允许 全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可 浙江大学硕1 。学位论文中国农民税费负担的政治经济学分析 在全乡“统筹”( 下文简称“五项统筹”) 。也就是说，这五项公共产品的成本分 摊，没有纳入公共收支制度即财政收支制度范畴。 村级组织究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。现行政策规定 村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于 农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等。公益金用于“五保 户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出。管理费用于干部报 酬和管理开支。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供的公 共产品的成本分摊。 近年来，大部分省区的农民所缴纳的提留统筹费增长较快。中央政府虽然明 文规定向农民收取的提留统筹费不能超过农民上年入均纯收入的5 ，但地方政 府很容易对付此类规定：一个通行的办法是成倍虚报农民收入，甚至层层下压指 标，入为提高农民的人均收入水平，再根据这些虚假数字收取费用。从1 9 9 3 年 到1 9 9 7 年，全国提留统筹费由3 8 0 亿元增至7 2 9 7 亿元，年均增长1 3 9 。按 人均计算的提留统筹费由4 4 6 元上升至8 4 元，年均增长1 3 8 。表l 大致反 映了这种情况。 表21 9 9 3 1 9 9 8 年全国各种乡统筹村提留 单位 1 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 8 人民币( 1 0 亿 总计 3 84 6 1 25 4 4 56 7 97 0 2 97 2 9 7 元) 增长率( ) 2 1 41 8 72 43 53 8 人均人民币( 元) 4 4 65 3 。96 3 7 7 8 68 1 1 8 4 增长率( ) 2 0 81 8 22 3 33 3 3 5 资料来源：国家计委宏观经济研究院课题组( 2 0 0 0 ) ( 3 2 2 2 ) 各种地方性集资、收费、摊派等名目繁多的社会负担，即所谓的 乱集资、乱收费和乱摊派，又被称为“三乱”。这部分费用的收取并没有得到国 家政策的公开允许，但其名目囊括范围之广让人瞠目，例如道路学校建设费、购 买保险费、房屋建设费、报刊杂志订阅费等等。有些地方政府和村级组织甚至 强迫农民通过借贷来缴纳这些费用。并乘机向农民转嫁集体债务。有些地方收取 的费用远远超过了农民正常的承受能力。例如有的地方收取的婚姻登记费达6 0 0 元，相当于农民人均纯收入的1 4 。一个中等村一年所承担的费用为3 0 0 0 4 0 0 0 元，有时还可能达到8 0 0 0 1 4 0 0 0 元( 国家计委宏观经济研究院课题组，2 0 0 0 ) 。 ( 3 2 2 3 ) 罚款。即各种地方机构对农民的违章行为例如超生所作的处罚。 政府对生育进行严格控制。对超生的处置也非常严厉。不过，如果农民能够缴纳 浙江人学钡卜学位论文 中国农民税费负担的政治经济学分析 足额的罚款或者向官员行贿的话，他们仍然可以拥有更多的小孩。在很多情况下， 对哪些行为进行处罚以及罚款多少完全是任意的，依靠这种随意性很大的罚款对 收入进行填补已经是公开的秘密。例如在武汉附近的一个村子里，如果头胎出生 后的5 年罩又尘了第二胎，将被处以2 0 0 0 5 0 0 0 元的罚款。大多数的罚款行为具 有很大的随意性。 除了以上所列出的明确项目以外，农民还承受了以下隐性负担： ( 3 2 2 4 ) 强制性劳务。包括为防洪、维护修建灌溉系统、学校道路建设、 修建水库、造林等活动提供无偿劳动。1 9 9 4 年农村地区人均贡献1 6 4 个工作日， 1 9 9 9 年上升到1 8 2 个工作日，其问有些年份甚至达到2 3 个工作日。折算成现金 在1 9 9 8 年相当于人均缴纳8 9 3 元，比1 9 9 4 年高出1 3 0 。有些地方政府别出心 裁，提出了“以钱代工”的办法。1 9 9 9 年，“以钱代工”数额达到了6 4 亿元， 入均6 9 元，平均每个劳动力负担1 3 4 6 元( 国家计委宏观经济研究院课题组， 2 0 0 0 ) 。 ( 3 2 2 5 ) 教育费。农村居民必须为其教育支付绝大部分费用，这与城市居 民有很大不同。尽管国家规定了9 年( 中小学) 义务教育，但国家并不向农村教 育提供足够的资金，这样一来，为了弥补资金缺口，许多学校就根据自定的标准 向学生收取除学费以外的各种费用，例如：水电费、校舍建设费、校警费、考试 费，等等。 ( 3 2 2 6 ) 其它隐性负担。即强迫农民以低于市场价的价格向国家出售稻 米、玉米和小麦等粮食作物。有些地方还向农民收取高于市场价的水、电使用费。 在以上农民税费负担的各部分中，有两点需要强调：一是如果我们所考虑的税中 不包括非农户个体工商税的话，农民税费负担中来自于国家直接税收的部分将大 大下降，因为这类工商税在农村税收中占主导地位。1 二是与城镇居民相比，农 村居民不仅要为中小学教育承担更多学费和其他教育费用。而且农村教育质量相 对于城镇而言要低得多，因此，就比较的角度而言，在一定程度上，我们可以把 农民的教育费支出看成是农民税费负担的一个部分。 2 。3 农民的税费负担：税率累退，还是增长过快? 利用1 0 个省1 9 8 6 1 9 9 9 年( 其中不包括1 9 9 2 、1 9 9 4 年) 共1 2 0 个村庄6 0 0 0 多个农户的调查数据，得以详细地分析农村税费负担问题的变化趋势及特点。j 首 先根据农户税费负担所包括的不同内容给出不同的农民税费负担定义，包括： 4 从1 9 9 4 年1 9 9 8 年，农业税、农林特产税、屠宰税和耕地占用税四项合计占农村总税收收入比例分别为 2 31 5 、2 78 1 、3 69 5 、3 9 7 5 和3 98 8 ( 国家计委宏观经济研究院课题组2 0 0 0 ) 。 s 这1 0 个省是山西、吉林、浙江、江苏、安傲、河南、湖南、广东、四川、1 1 肃。 9 浙江人学硕士学位论文 中国农民税费负扭的政治经济学分析 f e e l ，即( 农业各税和个体农户所交非农业税6 + 乡统筹+ 村提留+ 其他由地方 政府收取、但国家并没有明文规定可以合法收取的费用) 农户家庭纯收入；f e e 2 ， 即( 乡统筹+ 村提留+ 其他由地方政府收取但国家并没有明文规定可以合法收取 的费用) 农户家庭纯收入：f e e 3 ，即由地方政府收取但国家并没有明文规定可 以合法收取的费用农户家庭纯收入；e d u f e e ，即农户教育支出学费以及其他由 学校收取的费用农户家庭纯收入，它略大于学费以及其他由学校收取的费用 ( 在卜2 之间) ，由于只有1 9 9 5 年以后的学费数据；为了比较9 0 年代的整体情 况，我1 门使用e d u f e ，并定义总负担t f e e = f e e l + e d u f e e ，t a x = f e e l f e e 2 。表3 列出了各省f e e l 、f e e 2 、f e e 3 、e d u f e e 、t o t a l f e e 、t a x 的时间序列值，从中我 们可以发现一些有意思的结果。 表3 各省税费负担比较( ) 年份 f e e lf e e 2f e e 3e d u f e et o t a l f e e t a x 山西 1 9 9 35 1 62 8 91 0 l4 6 9 9 8 52 2 7 1 9 9 54 9 92 3 2o 3 15 8 51 0 8 42 6 7 1 9 9 95 3 12 9 60 1 97 7 51 3 0 5 2 3 5 吉林 1 9 9 37 0 54 2 90 0 84 2 71 1 3 2 2 7 6 1 9 9 58 0 14 8 50 2 86 3 81 4 43 1 6 1 9 9 99 3 64 8 6o 1 57 8 31 7 1 94 5 江苏 1 9 9 36 0 34 8 31 2 84 6 21 0 6 41 2 1 9 9 57 45 8 71 2 37 2 91 4 71 5 3 1 9 9 98 6 76 7 81 1 86 6 51 5 3 21 8 9 浙江1 9 9 3 3 1 50 8 8o 0 93 5 36 6 82 2 7 1 9 9 53 6 70 8 90 1 24 1 17 7 82 7 8 1 9 9 94 4 81 0 8o 4 55 3 89 8 63 4 安徽 1 9 9 33 8 82 0 90 1 45 8 39 7 11 7 9 1 9 9 55 1 92 9 90 9 65 5 41 0 7 32 2 1 9 9 95 4 53 0 40 0 48 4 51 3 92 4 1 河南 1 9 9 35 3 13 51 4 15 1 31 0 4 51 _ 8 l 1 9 9 56 2 94 1 52 0 15 5 71 1 8 62 1 4 1 9 9 97 3 2 4 8 71 1 28 0 81 5 42 4 5 6 包括农业税、农林特产税、屠宰税和耕地占用税和农户个体所交少部分工商税，但不包括非农户个体所交工 商税如乡镇企业所交工商税等，以下皆同。 1 下文简称“农户教育费负担” 1 0 浙江大学硕，i 学位论文 中国农民税赞负担的政治经济学分析 湖南 1 9 9 36 23 9 21 3 36 3 91 2 5 92 2 8 1 9 9 56 2 63 ，8 81 4 2 6 5 71 2 8 32 3 8 1 9 9 98 6 35 1 l1 7 31 2 9 32 1 5 73 5 2 广东1 9 9 33 8 61 0 9o 1 14 17 9 52 7 7 1 9 9 53 7 60 3 80 0 55 1 48 93 3 8 1 9 9 93 6 40 5 5o 0 16 0 29 6 73 0 9 四川1 9 9 36 3 93 5 5 o 2 34 4 41 0 8 32 8 4 1 9 9 573 6 3o 6 25 4 41 2 4 33 3 7 1 9 9 91 0 0 44 2 7o 9 88 6 61 8 75 7 7 甘肃 1 9 9 36 9 85 1 21 0 74 6 61 1 6 41 8 6 1 9 9 56 1 43 3 70 54 0 81 0 2 22 7 7 1 9 9 97 4 43 2 70 3 96 2 71 3 7 14 1 7 资料来源：根据陶然等中国农村税费负担：政治经济学的考察和分析一文中的表 2 1 各省税费负担比较编制 首先，进入1 9 9 3 年后，各省按t o t a l f e e 计的负担都有所增加。广东1 9 9 3 1 9 9 9 年期间从7 9 5 增加到8 9 0 ，吉林从1 1 3 2 增加到1 4 4 0 ，四川从1 0 8 3 增加到1 8 7 0 ，湖南从1 2 5 9 增加到2 1 5 7 。 其次，迸一步的考察发现，t o t a l f e e 的增加，来自于f e e l 增加的部分并非 主要，更多地是由于e d u f e e ( 学费和其他教育支出，略大于学费) 的增加所致。就 f e e l 而言，广东在9 0 年代略有下降，浙江和山西则保持稳定，其他省份增长速 度各异；就e d u f e e 而言，广东从4 1 0 增加到6 0 2 ，吉林从4 2 7 增加到7 8 3 ， 四川从4 4 4 增加到5 4 4 ，湖南从6 3 9 增加到1 2 9 3 。总之，在税费负担较重 的省份，f e e l 的增加并不如一般人所想象的那样迅速，在2 4 个百分点之间。 如果我们接受数据所反映的现实，为什么税费问题在9 0 年代中后期反而变得同 益严重昵? 答案部分在于税费负担在省际间表现出较明显的累退性( i f 第一个累退性”) ， 即落后省份的税费负担较发达省份更重。例如，9 0 年代后期广东和浙江的 t o t a l f e e 约为7 9 ，而山西、安徽、河南和甘肃的这一数字为1 1 1 5 ，四 川、湖南和吉林则达到1 5 2 0 。8 进一步来看，除了广东和浙江这两个较发达 省份外，其他各省的地方性收费( 由f e e 2 表示) 占了f 旺1 一半还多，而在广东 和浙江，国家直接税收( 由t a x 表示) 占农民负担的绝大部分，这表明相对于较 富裕省份而言，较落后省份的地方性收费的严重性更为突出。 8 江苏是个例外，江苏足个较为发达的沿海省份但这一数字达到1 4 一1 5 。 浙江人学硕i 学位论文 中胃农民税赞负担的政治经济学分析 答案的另一部分在于税费负担在农村内部不同收入组农户间的累退性( “第 二个累退性”) 。为了更详细地对比不同收入组农户间税费负担情况，我们计算 1 9 8 6 1 9 9 9 年间t o t a l f e e 的数据，从而在较长时段考察不同收入组农户间税费 负担的差异。简单的结果列于表4 表4 不同收入组农户间的税费负担情况( 元，) 收入组 f e e lf e e 2f e e 3t o t a l f e e ( 元) 1 9 8 61 9 9 91 9 8 61 9 9 91 9 8 61 9 9 91 9 8 61 9 9 9 4 0 0 09 4 53 4 43 8 71 5 3o 3 9o 3 41 0 0 69 5 5 6 0 0 03 4 0 1 1 0o 4 89 7 7 8 0 0 03 8 9 1 0 4o 2 69 0 2 8 0 0 04 4 4 o 2 3o 1 17 3 1 注释：表示没有相应农户样本。 资料来源：陶然等中国农村税费负担：政治经济学的考察和分析文中的表2 2 不 同收入组农户闻韵税费负担情况 从表4 可以看出，在9 0 年代特别是1 9 9 5 年后，以f e e l 、f e e 2 和f e e 3 所代 表的税费负担表现出明显的累退性。例如1 9 8 6 年人均收入最低的农户( 人均收 入低于2 0 0 元) f e e l 为1 0 5 ，但人均收入最高的农户( 人均收入高于4 0 0 0 元) 这一数字却为9 。到了1 9 9 9 年，相应的数字则分别变为2 5 5 和4 4 。如果我 们把e d u f e e 也算如其中的话，那么累退性就更加明显。对于最低收入农户而苦， t f e e 在1 9 8 6 和1 9 8 9 年的数字分别为1 3 7 和2 3 7 。但到了1 9 9 7 年和1 9 9 9 年， 同一收入组农户的t f e e 却为6 8 7 和5 5 1 。 出现这种情况的直接原因在于9 0 年代以来农村地区收入分配差距以及农村 浙江大学硕i 学位论文 中国农民税费负担的政治经济学分析 内部收入差距都在扩大，但农村税费征收状况却没有发生相应改变。另外，由于 收入较低农户的收入结构主要以农业收入为主，因此这部分农户更容易受农村税 费负担的影响，且更穷的农户承担更高的税费比重。这种情况可以从表5 窥见一 斑。从该表可以看出，收入越低的农户，其经营收入中来自于农业的收入越高， 税费负担也相对更重。 表5 收入水平、收入结构和税费负担( 1 9 9 9 ) 收入组( 元)平均收入( 元)收入结构( )f e e l ( ) 3f e e 2 ( ) 4 1 2 0 0 02 3 5 9 4 9 26 8 95 1 4o 3 0 注释：l ：这里指人均纯收入； j ：这里指农户经营收入中来自于农业的收入与经营总收入的比例； 3 、4 ：定义如前文 资料来源：陶然等中国农村税费负担：政治经济学的考察和分析一文中的表2 3 收 入水平、收入结构和税费负担 浙江人学聊! j 学位论文中国农民税费负担的政治经济学分析 国内外相关学术观点评价 由于农民负担问题是一个热点问题，对该问题进行研究的国内外学者具有各 自不同的学术背景，有的来自政治学领域，有的来自社会学领域，更多的来自经 济学界，所以形成的学术观点精彩纷呈，可以说形成了难得一见的“百家争鸣” 的局面，各种观点和见解也见仁见智。 但是，正所谓“实践是灰色的，理论之树常青”( 恩格斯语) 。好的理论应该 用尽量少的因素，来阐明尽可能多的事实。权衡不同理论的优劣，这是一个关键 的准则。在农村税费负担这个问题上，多数的观点在于解释为什么农民的税费负 担会加重以及为什么城乡收入差距会拉大，但却不能解释农村收入的地区差距和 农民税费征收比率的“两个累退性”。在此，仅仅述评其中几种有代表性的看法， 即“人地矛盾论”、“财政体制缺陷论”、“城乡二元分割论”、“民主政治论”、 “产权残缺论”和“管制论”。 3 1 “人地矛盾论” “