（财政学专业论文）完善我国城市住房保障的财政政策研究.pdf

一j 苏州大学学位论文使用授权声明 l i l l l l l l l1i l t l i iii i ii ii il 17 3 3 2 3 3 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属在年月解密后适用本规定。 非涉密论文呼 论文作者签名： 导师签名： 业虫 毕呼爹毯渊 完善我国城市住房保障的财政政策研究 内容摘要 内容摘要 经过多年探索，我国已初步建立了比较适合本国国情的城市住房政策体系， 住房供给主要有三个途径：通过商品房来解决高收入家庭的住房需求；通过经济 适用房来解决低收入家庭的住房需求；通过廉租住房来解决最低收入家庭的居住 要求。由于受各种因素的影响，我国住房保障体系还不健全，有效发挥财政的作 用是解决这一问题的关键。本文对这一问题进行了比较系统的研究，首先介绍了 住房保障制度的内容、模式；然后论述了政府财政参与住房保障制度建设的重要 意义与理论基础，并分析了我国现行住房保障制度，剖析所取得的成就及存在的 问题与财政原因：最后提出了完善我国城市住房保障制度的财政对策。这对于完 善政府职能，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，具有重要现实意义和实 践价值。 关键词：住房保障、公共财政、经济适用房、廉租住房 作者：严志忠 指导教师：孙文基 h o u s i n gp r o p e r t ys e r v e sf o rt h ed e m a n do ft h em i d d l e & l o w - i n c o m ep e o p l e ；r e n t - c h e a p h o u s i n gp r o p e r t ys e r v e sf o rt h ed e m a n do ft h o s ew h o c a l ln o ta f f o r dt og e ti t d u et ov a r i o u sf a c t o r s ，c h i n a s h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi sn o tv e r ys o u n d t h e r e f o r et h ek e yt or e s o l v et h i si s s u ei st oe f f e c t i v e l yp l a yt h er o l eo ff i n a n c e i nt h i s p a p e r , t h ei s s u ei ss t u d i e ds y s t e m a t i c a l l y ：f i r s t l yii n t r o d u c e dt h ec o n t e n t sa n dm o d e lo f t h eh o u s i n gs e c u r i t ys y g e m ；t h e nd i s c u s st h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a lh o u s i n gs e c u r i t y s y s t e m ，t h es i g n i f i c a n c eo ft h eb u i l d i n ga n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，a n da n a l y s i so f c h i n a se x i s t i n gh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，a n a l y s i so fi t sa c h i e v e m e n t s ，t h ep r o b l e m sa n d f i n a n c i a l r e a s o n s ；f i n a l l yc o n c l u d ew i t hp e r f e c t i n gc h i n a su r b a nh o u s i n gs e c u r i t y s y s t e m sf i n a n c i a lm e a s u r e s f o rt h ep e r f e c t i n go fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，i th a si m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e a n dp r a c t i c a lv a l u et oi m p l e m e n tt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p ta n db u i l d i n ga s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y k e y w o r d s ：t h eh o u s i n gs e c u r i t y ，t h ep u b l i cf i n a n c e s ，t h ee c o n o m i c a la n ds u i t a b l e h o u s i n g ，t h el o w - r e n th o u s i n g i i w r i t t t e nb yy a nz h i z h o n g s u p e r v i s e db ys u nw e n j i 目录 第一章引言_ l 第一节研究背景与意义：”：l 一、研究背景“1 二、研究意义2 第二节研究综述2 一、构建住房保障制度的政策研究2 二、住房保障补贴方式的研究2 三、“住房过滤 理论的研究3 第三节研究内容、目的与方法3 一、研究内容3 二、研究目的4 三、研究的方法4 四、创新和不足5 第二章住房保障概述6 第一节住房保障的概念”6 一、住房保障的概念6 二、我国住房保障概念的演变6 第二节住房保障制度的内容7 一、保障主体7 二、保障对象8 三、保障方式与标准8 四、保障资金的筹集、使用与管理8 第三节住房保障的模式”9 一、福利性住房保障模式和选择性住房保障模式9 二、政府公房建设模式、住房建设模式和住房控租模式1 0 第四节我国城市住房保障制度的历史演变l l 一、计划经济体制下的城市住房制度“1 1 二、改革开放后的住房保障制度建设“1 1 第三章财政参与住房保障制度建设的重要意义与理论基础1 5 第一节重要意义一1 5 一、居住是人类生存的基本需求和权利1 5 二、保障人权的需要1 5 三、住房兼具重大的经济价值和社会价值1 6 四、解决城市低收入家庭住房问题是维护社会和谐的需要1 6 五、解决城市低收入家庭住房问题是实现经济可持续发展的需要1 6 六、解决城市低收入家庭住房问题是全面建设小康社会的需要1 7 第二节理论基础1 7 一、住宅是生活必需品1 7 二、住房具有正外部性18 三、住宅政策是社会保障政策的重要组成部分1 8 四、住房市场的特殊性决定政府必须建立住房保障制度1 9 第四章我国现行住房保障制度的主要内容及评价2 0 第一节我国现行城市住房保障制度概况2 0 一、保障对象2 0 二、住房保障的形式一2 0 三、审查制度2 2 第二节对我国城市住房保障制度评价2 2 一、取得的成就”2 2 二、存在问题2 4 第三节存在问题的财政原因“2 6 一、地方政府积极性不高2 6 二、廉租住房资金来源渠道单一“2 6 三、现行财政体制不合理导致动力不足2 6 第五章完善我国城市住房保障的财政政策”2 8 第一节完善城市住房保障制度的原则2 8 一、适度原则2 8 二、应保尽保的原则2 8 三、差异化原则2 8 第二节完善城市住房保障制度的具体对策2 8 一、明确政府财政在住房保障制度建设中的主体地位2 8 二、合理确定财政对住房保障的投入规模2 9 三、切实落实好住房保障资金：j ：j 3 2 四、执行好住房保障的各项财政优惠政策3 2 五、合理确定住房保障的广度和深度3 3 六、为解决农民工的住房问题提供财政支持3 3 七、增加对低收入家庭住房消费的财政支持力度3 4 八、完善分税制、合理划分中央与地方政府财力3 4 九、加强住房保障资金的管理3 4 十、完善与住房保障相关的税收制度3 5 第三节完善城市住房保障的配套措施3 5 一、强化地方政府保障责任3 5 二、实施严格、规范、程序化的准入和退出管理，以提高财政资金使用 效益3 5 三、做好住房保障的规划3 6 四、建立健全住房保障法律体系_ 3 7 结论一3 8 参考文献3 9 研究生期间公开发表的论文4 l j 舌记4 2 完善我国城市住房保障的财政政策研究第一章引言 第一章引言帚一早ji百 第一节研究背景与意义 一、研究背景 经过多年的城镇住房改革，我国货币化住房分配、市场化和社会化供给体系 已大体建立，居民住房条件也有了较大改善。同时也出现了一系列的问题，集中 表现在无法遏制涨势的房价远远超出了普通百姓的承受能力，为数众多的低收入 家庭难以通过市场来解决住房问题。为此，国家近年来采取了以经济适用房和廉 租房为主的一系列政策措施，这虽然发挥了一定的作用，但是由于政策体系的不 完善，保障性住房的执行过程中存在着严重的公平缺失和腐败问题，住房保障进展 缓慢，以至于房地产畸形发展，带来了一系列社会问题，其中“房奴 是一个典型。 也就是说住房实物分配与市场化改革一个殊途同归的弊端：普通百姓住不上房。 这种现象引发了全社会的高度关注。 在2 0 0 9 年1 2 月召开的中央经济工作会议上，作为保障民生的重要措施，大 力推进保障性住房建设再次被提上了议程。2 0 0 9 年1 2 月2 8 日，国务院总理温家 宝在接受新华社记者独家专访时表示，要加大保障性住房的建设力度，加快棚户 区的改造。对于这两项工作，在资金、土地以及税收上，都要给予优惠和保障。 国务院又先后出台的“国4 条”、“国1 1 条”当中，更是明确提出，要继续大规模推 进保障性安居工程建设。 在中央和国务院一系列指导性意见的推动下，各职能部委改善民生的具体措 施相继出台。住房城乡建设部副部长齐骥2 0 1 0 年1 月1 3 日在国新办新闻发布会 上透露，今年各类带有政策性和保障性住房的数量，包括限价普通商品住房、经 济适用住房、公共租赁住房、廉租住房，再加上即将启动的城市和工矿棚户区改 造，共计将有6 0 0 万套房子开工建设。综观这些年我国的住房保障作为整个社会 保障体系的重要组成部分，滞后于其他社会保障( 如医疗、失业、养老) 的发展， 成为整个保障体系中的薄弱环节，其中的一个重要原因就是一段时期以来我们过 度强调了市场化及多层次的住房供应体系，忽视了发挥政府，尤其是公共财政在 完善住房保障体系中的作用。本文拟从研究政府在住房保障体系中的职责定位出 发，探讨公共财政在完善我国城市住房保障体系中的路径。 第一章引言完善我国城市住房保障的财政政策研究 二、研究意义 住房保障政策既属于经济政策，又属于社会政策。住房保障问题实质上是为 实现全民意义上的民生安居问题，关系到社会稳定与和谐，财政理应发挥其应有 的作用。因此，研究这一问题对于完善我国城市住房保障制度、实现社会稳定、 建设和谐社会都具有重要的理论意义与实践指导作用。 第二节研究综述 目前，我国学者在住房保障方面的研究主要集中于以下几个方面： 一、构建住房保障制度的政策研究 从已有的研究和实施的情况看，有些学者认为我国住房保障制度主要包括经 济适用房、廉租房，以及公积金、住房金融和住房补贴等形式，但对于住房保障 的实施对象和实施方式存在不同观点，学者童星、杨玲等认为住房保障的供应体 系主要针对中低收入者住房困难家庭提供经济适用房，最低收入者提供租住廉租 房，通过住房公积金和住房补贴支持中低收入者购买、租赁住房。这一观点也在 实践中得到运用和认可，学者冯宗容也认为住房保障体系主要是经济适用房和廉 租房两个层次，但应以廉租房保障管理为主 。学者郑功成、汪利娜则认为住房保 障针对的应该是住房和经济双困群体，其实施主体只能包括廉租房供应体系，郑 功成还认为应将廉租房作为公共房屋政策纳入到社会救助体系中，与最低生活保 障相结合 。上述意见的不同在于经济适用房以及中低收入者是否应纳入住房保障 范围，认为不应将绝大多数的中低收入者视为保障的对象，所以针对中低收入者 的经济适用房，其性质不是保障性住房而应是商品房。 二、住房保障补贴方式的研究 政府保障低收入群体住房的补贴政策有两大类：一是对供给方补贴，二是对 需求方补贴。学者钱瑛瑛认为供给方补贴相对需求方补贴存在效用损失。在其他 条件不变的情况下，供给方补贴引起供给量的增加，导致市场价格的下跌；需求 方补贴引起需求量的增加，往往导致市场价格的上升。当需求方补贴范围较小从 童星：社会保障与管理，南京大学出版社，2 0 0 2 年皈。 ：冯宗容：我国住房保障制度的模式选择、实施原则及对策探析， 经济体制改革，2 0 0 7 、4 ，p 1 4 1 1 4 4 郑成功：社会保障学一理念、制度、实践与思辨) ，商务印书馆出版社，2 0 0 0 版 完善我国城市住房保障的财政政策研究第一章引言 而产生的购买力对市场的影响较小，或住房的供应弹性较大时，价格上涨的幅度 有限。房秀娟认为城镇最低收入家庭应以满足基本住房需求为原则，其保障方式 应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。实物配租的廉租房的 主要来源应当以收购现有的旧住房为主，不宜集中兴建廉租房 。卢有杰对我国的 廉租房保障方式和国外实行的“人头补贴”和“砖头补贴 政策进行了比较研究， 认为“租赁住房补贴 类似于西方的“人头补贴”，“实物配租 类似于“砖头补 贴 ，而“租金核减 介于两种办法之间。并指出实物配租和租赁住房补贴实施的 先决条件和利弊各不相同，须根据具体情况选择保障方式。 三、“住房过滤 理论的研究 学者宋博通对“公共住房兴建政策 、“开发商建设补贴政策 和“房租补贴 政策”三种住房补贴的“过滤”进行了分析，提出完全依赖市场，并不能有效地 解决低收入阶层的住房困难问题；但全部依赖政府建造公有住房，虽然能在一时 较好地解决低等级住房短缺的问题，但往往会跟不上社会的需求，造成新的浪费。 他还提出制定公共住房政策，应当考虑如何使市场效率和社会公平并重，尽量采 用补人头的方法，逐步减少政府直接建造保障性住房；应当考虑政府的行政成本 和财政承受力，充分利用存量房产吸纳作用，解决低收入人群的住房困难，同时 降低政府补贴支出。 一、研究内容 第三节研究内容、目的与方法 本文主要研究财政如何促进我国城市住房保障制度的完善。其主要内容如下： ( 一) 我国城市住房保障概述 主要研究了城市住房保障的概念、住房保障制度的内容、住房保障的模式及 我国城市住房保障制度的历史演变。 ( 二) 财政参与住房保障制度的建设的重要意义与理论基础 1 、重要意义 房保障研究经济适用房与廉租房， 中国房地产： ，2 0 0 3 、2 ，p 5 7 6 0 。 善我国住房保障制度的几点思考，中国房地产，2 0 0 6 、5 ，p 6 3 6 4 。 面分析城镇住房保障制度，城乡建设，2 0 0 4 、4 ，p 4 0 4 2 。 种典型住房补贴政策的“过滤”研究，城乡建设， 2 0 0 2 、8 ，p 2 7 2 9 。 3 住完全三瑛娟杰通瑛秀有博 钱房卢宋 圆国回 第一章引言完善我国城市住房保障的财政政策研究 本文从居住是人类生存的基本需要和权利、住房具有重大的经济价值和社会 价值、维护社会和谐、实现经济可持续发展、全面建设小康社会等方面论述了财 政参与住房保障制度的重要意义。 2 、理论基础 本文从住宅是生活需品、住房具有外部正效应、住房政策是社会保障政策的 重要组成部分、住房市场的特殊性等方面论述了政府财政参与住房保障制度建设 的理论基础。 ( 三) 我国现行住房保障制度的主要内容及评价 本文从保障对象、保障方式等方面介绍了我国目前住房保障制度的主要内容， 并对其取得的成就和存在的问题进行了分析，然后主要剖析了我国住房保障领域 存在不足的财政原因。 ( 四) 完善我国住房保障的财政对策 本文首先从理论上分析了完善我国住房保障相关原则，然后提出了明确财政 在住房保障制度中的主体地位、合理确定财政对住房保障建设投入的规模、落实 好住房保障资金等十大对策，并提出完善住房保障制度的相关配套措施。 二、研究目的 本文主要从公共财政角度，提出完善我国低收入家庭住房保障制度的对策， 为进一步健全我国城市住房保障制度提供参考。 三、研究的方法 ( 一) 理论与实践结合 本文在研究的过程中，将理论与实践紧密结合，不仅从理论上分析政府财政 参与城市住房保障制度建设的重大意义与理论基础，同时对我国现行城市住房保 障制度进行了详细的分析。然后，提出了具有可操作性的财政对策。 ( 二) 规范研究与实证研究相结合 在解决保障性住房问题上，国内外都有很多理论探讨，规范研究主要就是指 根据国内外的研究成果，从理论上提出保障低收入阶层住房需求的必要性。实证 研究方法是指我国在住房保障制度上采取的措施和实施运行过程中出现的问题。 通过这两方面的结合研究提出用政策和执行力来解决我国低收入阶层住房问题上 存在的缺陷和不足。 4 完善我国城市住房保障的财政政策研究 第一章引言 四、创新和不足 ( 一) 创新 本文从财政角度系统地研究了我国城市住房保障问题，较为全面地分析、评 价了现行城市住房保障制度的运行效果，同时结合我国情提出了在公共财政框架 下完善我国城市住房保障制度的对策，具有较强的可操作性，对完善我国住房保 障制度具有一定的参考价值。本文的创新主要体现在以下几个方面： 1 、从理论上系统阐述了财政参与城市住房保障制度的理论基础。 2 、指出了我国城市住房保障工作进展缓慢的财政原因。 3 、借鉴国外经验研究了如何合理确定我国住房保障的财政投入规模，并指出 其合理投入规模应占g d p 的1 4 _ 3 7 5 之间。 ( 二) 不足 受本人能力以及收集资料有限，本文理论部分的探讨还不够深入和全面；定 量分析还有待进一步加强。 第二章住房保障概述完善我国城市住房保障的财政政策研究 第二章住房保障概述 第一节住房保障的概念 一、住房保障的概念 住房问题是现代化城市的社会问题之一，是城市化与工业化发展的产物，决 定于投资体制、生产制度、流通制度和管理制度。现代工业化过程同时也是城市 化过程，城市作为经济活动的聚集地、人口在城市的高度集中，产生对住房的巨 大需求，形成住房供应的绝对短缺，导致房价的上涨。当住房价格高于低收入家 庭的支付能力时，又产生住房有效需求不足的问题。这两大问题导致大批贫民生 活在贫民窟中，并因此产生了疾病、犯罪、社会规范和社会道德约束力下降等一 系列严重的社会问题，危害整个社会的经济发展和政治稳定，影响和谐社会建设。 政府在解决这些由住房引起的社会矛盾的过程中，逐步形成了住房保障这一特殊 的社会保障制度。这是一个文明社会起码的目标，因为住房是人生存的必要条件。 住房保障制度是国家或政府根据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民 的基本居住水平的一种制度。住房保障制度不是单一的保障制度，而是一种复合 的保障制度，具有社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等多方面的成份与 性质，是一种综合性的社会保障制度。 根据保障对象的不同，人们对住房保障有广义和狭义两种理解。广义的住房 保障是指对城市全体居民的住房保障，而狭义的住房保障则指对一部分有特殊困 难或低收入城市居民的住房保障。我国房改中以标准价或成本价出售公有住房和 住房公积金政策，属于广义住房保障的范畴，经济适用房、廉租房等政策是针对 的低收入居民的，属狭义的住房保障圆。 二、我国住房保障概念的演变 随着经济社会的发展，我国住房保障的概念是不断变化的，从广义的住房保 障变为狭义的住房保障。从我国住房保障实施上可以看出，1 9 9 8 - 2 0 0 7 年，我 国的城市住房保障工作一直以经济适用房为重心，面向中低收入家庭，是广义的 ：刘阳：我国城市住房保障：i - j 题探讨和对策建议， ，上海房地产，2 0 0 8 、2 ，p i o l l 。 王军武：我国住房保障制度改革与模式创新) ，现代经济探讨) ，2 0 0 7 、1 2 ，p 6 2 1 0 完善我国城市住房保障的财政政策研究第二章住房保障概述 的影响等方面是不同的，具体比较如下： 表1 住房保障运作模式的比较 保障模式政府公房建设模式住房建设补贴模式控租模式 运作时期住房短缺时期 具有一定住房存量阶段 住房供给充足时期 利用市场、增加低价租住 政策目标解决住房短缺问题 降低租房者负担 房供给 政府提供土地、税收优 运行机制 政府直接建设住房惠、提供低息贷款和利息政府控制租金 补贴 模式选择效果迅速增加住房供给政府负担小、干预小保障公平 运作效率较低中等较高 对房地产市场的政府直接干预，影按市场机制运行、 影响响大 政府间接干预，影响小 影响小 第四节我国城市住房保障制度的历史演变 一、计划经济体制下的城市住房制度 在改革开放之前，中国实行是低租金、实物配给式的具有福利性质的住房分 配制度，这是计划经济体制的产物。在计划经济体制下，一部分本应用于消费( 包 括住房消费) 的资金被集中起来用于国家建设，致使劳动力的价格长期低于其价 值，工资只是以货币的形式对劳动力再生产费用的部分补偿，其余代之以相对低 水平的实物配给，其中包括住房分配。因此，这一时期的住房保障制度具有典型 的低租金的实物配给的特征。即由国家投资兴建公有住房后以极低的房租分配给 职工使用。在住房分配的过程中第一位考虑的是家庭人口的多少，其次才考虑到 职工对社会贡献的大小。因此，计划经济体制下的中国住房分配，从它近似无偿 供应和主要着眼于解决职工居住困难这一基本特点来看，它是一种福利性的实物 分配式住房供给制度。 二、改革开放后的住房保障制度建设 改革开放以后，传统的福利性的住房制度的弊端日益明显。一些理论工作者 和住房建设者从当时住宅建设不能适应城镇建设发展的需要出发，开始探讨传统 住房制度的弊端，探索住房制度改革的可能性。1 9 8 0 年，邓小平同志关于住房改 第二章住房保障概述 完善我国城市住房保障的财政政策研究 革问题的讲话拉开了改革的序幕。从1 9 8 0 年至今，中国的城市住房制度改革坎坎 坷坷走过了近3 0 个年头从房改进行的深度和广度来看住房制度改革大约经历 了“三三 制为代表的公房出售阶段、提租补贴阶段、“标准价”优惠出售公房阶 段、住房公积金和安居工程全面推进与重点保障低收入家庭住房等五个阶段。 ( 一) “三三竹制为代表的公房出售阶段 。 2 0 世纪7 0 年代末，由于十年文革己造成整个国民经济凋敝，国家财政紧张， 已无力满足城镇住房发展所必需的投资。为了解决城镇居民的住宅投资来源，住 房制度改革首先从国家包办的住房投资体制开刀。1 9 8 2 年，国家正式批准常州、 郑州、沙市、四平四市进行住宅补贴出售试点，具体做法是国家、单位和个人各 出资三分之一购买住房。试点的四个城市共补贴出售住宅1 7 9 7 套，国家投入的1 4 0 0 万元仅收回了2 7 0 万元。1 9 8 4 年1 0 月，国务院决定在全国扩大城市公有住宅补贴 出售试点，这种“三三 制的做法在当时推广到全国一百多个城市。1 9 8 0 年，中 共中央、国务院在批转全国基本建设工作会议汇报提纲中正式指出：准许私 人建房，私人买房，准许私人拥有自己的住宅。1 9 8 3 年1 2 月7 日国家颁布的城 市私有房屋管理条例中明确指出：国家依法保护公民城市私有房屋的所有权； 任何单位或个人都不得侵占、毁坏城市私有房屋。这就从实践上打破了社会主义 条件下城市房屋应实行公有的理论禁区，向由国家、单位、个人三者合理分担的 体制转变，为住房制度改革提供了理论前提。 ( 二) “提租补贴井的住房体制改革阶段 2 0 世纪8 0 年代初，随着国民经济的恢复和发展，新建住宅大量增加，但由于 低租金的福利住房制度，住宅建设越多，财政负担越大，正是在这种背景下，国 务院有关领导提出要集中力量研究租金改革问题。1 9 8 5 年3 月，全国住房租金改 革领导小组成立。1 9 8 6 年，烟台市提出“提租发券，空转起步的提租改革方案， 即有计划地提高租金，同时为了不过多增加居民负担，由政府和企业发券补贴， 经过一年零四个月的准备，国务院正式批准从1 9 8 7 年8 月1 日起试行。1 9 8 7 年， 唐山、蚌埠等城市也加入了房改试点的行列。此后，各地根据自身的条件，因地 制宜地采取了多种提租形式推进房改。 从总体上看，提租补贴方案的主要内容是：一是合理调整公房租金，租金标 准根据住房的折旧费、维修费、管理费、投资利息和房产税五项因素计算。二是 发住房券进行补贴。三是建立住房基金。四是积极组织住房出售，进行财政、金 1 2 完善我国城市住房保障的财政政策研究 第二章住房保障概述 融和信贷方面的配套改革。 ( 三) 以“标准价”优惠售出公房的住房制度改革阶段 1 9 9 1 年6 月，国务院发出关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通 知( 国发 1 9 9 1 3 0 号) ，根据国务院住房制度改革领导小组的关于全面推进城镇 住房制度改革的意见，提出城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分， 要逐步实现住房商品化，发展房地产业。提出住房制度改革先从公房低租金制度 着手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，使住房这 种特殊商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环。在此文件中， 正式提出了住房商品化、分配货币化、租金市场化的改革方向。1 9 9 1 年1 0 月，全 国第二次住房制度改革工作会议召开，住房制度改革全面开展，各地响应中央的 号召，先后出台了城镇住房制度改革实施方案，住房制度改革由少数试点城市扩 展到全国。各地在继续实施提租改革的同时，出售公房成为这一阶段的重点。目 前全国按标准出售的公房，绝大部分集中在这一阶段。与住房制度改革相适应， 在邓小平同志南巡讲话的鼓舞下，房地产业呈现发展高潮，房地产市场初显雏形。 围绕住宅商品化这一目标，投资多元化、分配货币化、租金市场化、管理社会化 已为社会广泛认可和接受，住房制度改革取得了突破性的进展。 ( 四) 住房公积金制度、安居工程为主的住房制度改革阶段 党的十四届三中全会做出的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干 问题的决定，确立了与社会主义市场经济体制基本框架相适应的城镇住房制度 改革。1 9 9 3 年底，全国第三次房改工作会议召开，1 9 9 4 ，国务院发出了国务院 关于深化城镇住房制度改革的决定( 国发 1 9 9 4 】43 号) ， 提出房改的根本目的 是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，并明确提出城镇住 房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改革为国家、 单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制 改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分 配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的 经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积 金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系； 建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住 房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。1 9 9 8 年7 月，国 家颁布了国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，明确 第二章住房保障概述 完善我国城市住房保障的财政政策研究 指出深化城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币 化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，并提出1 9 9 8 年 下半年开始停止住房实物分配。通知要求继续推进现有公有住房改革，继续推进 租金改革，要求进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格，并与经济适 用房价相衔接。对己购公有住房和经济适用房的上市交易实行准入制度。通过提 租、出售等方式，把现有公有住房纳入新的住房制度之中。 ( 五) 保障低收入家庭住房阶段 经过多年的改革，我国传统的公房实物福利分配制度已逐步转变为货币化分 配制度。但住房货币化分配对于那些低收入人群来说，是可望而不可及的。而住 房作为一种特殊的商品，是人们必不可少的生活必需品，即使低收入者买不起房， 也不能因为收入低而因此丧失居住的权力。所以，在人们没有能力购买商品房的 现状与房改目标又有一定差距时，解决低收入人群的住房问题就成了我国住房制 度改革难点。这一问题就需要政府出面来解决，实行住房保障制度，为那些买不 起商品房的低收入人群提供住房保障。 为了解决低收入家庭的住房问题，国务院于2 0 0 7 年8 月公布了意见，明 确要求加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困 难的政策体系。2 0 0 7 年1 1 月，原建设部等九个部门联合发布廉租住房保障办法， 指出对低收入家庭采取货币补贴和实物配租相结合，并主要通过发放租赁补贴的 办法，解决城市低收入家庭的住房困难。2 0 0 7 年1 2 月1 日，原建设部等七部门联 合发布了经济适用房管理办法，对经济适用房的定义是：经济适用房是指政府 提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入 住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。至此，我国的住房保障制度建 设进入一个新阶段，即由保障中低收入为对象转向以低收入家庭为对象。2 0 0 8 年 国务院政府工作报告，又明确提出抓紧建立住房保障体系，详细论述了住房保障 的对象和保障途径：解决城市低收入群体住房难，靠廉租房和经济适用住房；帮 助中等收入家庭解决住房难，是增加中低价位、中小套型普通商品住房。此外， 还提出积极改善农民工居住条件。 从我国住房保障制度的演变看，我们可得到如下两点结论：一是我国住房保 障模式由福利型转向选择型；二是保障的对象由全体城市居民转向城市低收入者。 本刊记者： ，2 0 0 8 年第3 期，p 1 3 2 6 完善我国城市住房保障的财政政策研究第四章我国现行住房保障制度的主要内容及评价 并按照税种划分各级政府财政收入，分设中央、地方两套税务体系进行征管，并 通过税收返还和转移支付来调节中央与地方的财政关系，以达到资源最优配置。 从实际执行结果看，实行分税制财政体制后，财权层层上收、事权层层下放，地 方财力与事权不匹配，地方政府面临较大的支出压力。地方政府为了扩大财政收 入，表现政绩，只能靠土地出让金的收入，从而增加了对土地出让金的依赖，在 这种环境下，必然出现对住房保障制度忽视和实施的滞后。 胡戴新：住有所居：廉租住房保障的财政学视角，财政研究，2 0 0 8 、3 ，p i 3 2 7 第五章完善我国城市住房保障的财政政策完善我国城市住房保障的财政政策研究 第五章完善我国城市住房保障的财政政策 第一节完善城市住房保障制度的原则 一、适度原则 从我国情况看，我国在今天一段时期内依然是发展中国家，财政能力有限， 经济社会发展对财政的要求很高，财政收支矛盾仍然比较突出。这就要求我国住 房保障要坚持适度原则，要根据经济发展水平与财政承受能力合理确定保障对象 与保障标准，并根据经济发展水平和财政能力不断调整保障标准、扩大覆盖范围。 二、应保尽保的原则 解决城市低收入群体及中等偏低收入家庭住房困难是社会保障的重要内容， 是建设全面小康的重要组成部分。在根据我国经济社会发展情况及财政能力合理 确定保障对象及保障标准的前提下，财政要提供足够的资金做到应保尽保，以满 足低收入群体的基本住房需求。 三、差异化原则 我国各地区的财政能力有一定差异，经济发展水平也不尽相同，要允许在统 一政策的情况下，根据各地情况制定相关住房保障政策，做到统一政策、因地制 宣，以充分发挥做好住房保障工作的积极性，创新住房保障模式。 第二节完善城市住房保障制度的具体对策 一、明确政府财政在住房保障制度建设中的主体地位 自1 9 4 8 年世界人权宣言第2 8 条把居住权利列为基本人权以来，人人都 应享有合适的居住设施的观点不仅已经得到国际社会的普遍认可，而且很多国家 的政府都在努力维护居民尤其是中低收入家庭的基本权利。为了做好我国住房保 障工作，必须明确解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职 责，财政必须为政府这一责任的实现提供相应的资金。其原因如下：一是维护居 民基本权利是一项广泛的社会功能，理应由社会的集中代表政府来担当，而 完善我国城市住房保障的财政政策研究第五章完善我国城市住房保障的财政政策 不能由市场来完成，财政应为政府这一责任的完成提供资金。二是住房本身所需 资金较多，低收入家庭购买能力较低，且受土地资源供应限制以及市场机制的影 响，在商品房价格过高的情况下，使得许多城市低收入者难以通过市场机制来解 决自身的居住问题。这就必然要求政府以特有的权威和能力来实施住房保障，而 财政必须为其提供资金保障。 从国外住房保障的实践看，政府财政在住房保障中都承担着重要责任，一个 完善的住房保障制度的背后必须有公共财政的支持，唯此才能保证住房保障制度 的实施，保障低收入群体的基本人权。因此，应扩大住房保障资金在财政预算中 的比例，为住房保障制度的建设提供充分的资金保障。 二、合理确定财政对住房保障的投入规模 综合世界各国的经验，政府对居民住房保障承担有限责任而不是无限责任， 而是由政府财力决定的有限责任。在国民经济整体发展水平较低的情况下，财力 有限，政府的住房保障支出受到限制，因此只能选择较低的住房保障水平，住房 保障的规模小，结构层次低且不完整，保障标准也比较低。反之，如果一国的经 济发展水平较高，国家有充足的财力支撑住房保障支出，那么就可以选择高水平 的住房保障模式，保障规模大，保障项目走向齐全化和体系完整化，保障标准也 会相应提高。 根据上述观点，应从政府财政能力角度考量住房保障适度水平，以住房保障 支出总额占国内生产总值的比重来测定一国或地区的住房保障支出的整体水平， 比重越高，保障程度就越高，资金需求量就越大，住房保障支出包括财政补贴、 实物补贴、税息减免、土地隐性支出等各项政府转移性支出。当然，该指标不能 完全反映住房保障水平的具体分布和具体的效用水平。因此，它是一个宏观性、 整体性指标，实际上反映了在国民收入分配中住房保障具有的份额和现实的保障 水平。我们可利用社会保障水平测度模型，对比我国和发达国家的经济社会发展 水平，建立住房保障适度水平测度模型和区间。 ( 一) 社会保障适度水平模型 社会保障水平的高低可以用社会保障支出总额占国内生产总值百分比来衡 量。社会保障水平是否适度取决于社会保障支出与国家生产力水平以及各方面的 承受能力是否相适应。依据人口结构理论和柯布道格拉斯生产函数，可提炼 出如下适度社会保障水平测定模型： 2 9 第五章完善我国城市住房保障的财政政策完善我国城市住房保障的财政政策研究 s ：鲁罢：q h 形g 其中，s 代表社会保障水平；s o 代表社会保障支出总额；w 代表工资收入总 额；g 代表国内生产总值；q 代表社会保障支出总额占工资收入总额的比重系数， 又称社会保障负担系数：h 代表工资收入总额占国内生产总值的比重系数，又称 劳动生产要素投入分配比例系数。 该模型既可以测定社会保障支出占国内生产总值比重的“度 的界限，也可 以用于评价现今或过去某一国家社会保障水平是否适度。 ( 二) 住房保障适度水平模型 住房保障制度是社会保障体系的一部分，住房保障支出应纳入社会保障支出 中，借鉴社会保障适度水平测定模型，以住房保障支出占g d p 的比重测度住房保 障水平，由此得到公式( 2 ) ： z ：益：益量：日s( 2 ) g s 。 g 其中：x 住房保障支出占社会保障支出的比重，h 为住房保障支出系数，s 为 社会保障支出系数，以为住房保障支出，配代表社会保障支出总额，g 表示国内 生产总值。 a 、住房保障支出系数h 住房保障支出系数h 是指住房保障支出总额占社会保障支出总额的比重，可 借鉴国外住房保障发展成熟国家的经验并结合我国情况以确定该比重的适度区间。 根据2 0 1 0 年我国统计局公布的主要经济数据，2 0 0 9 年我国国内生产总值达 3 3 5 3 5 3 亿元，人均g d p 达3 6 0 0 美元，三产比例为1 0 6 ：4 6 8 ：4 2 6 。我国经济发 展水平已基本达到发达国家2 0 世纪7 0 年代的平均水平。 根据1981 年社会保障支出占g d p 的比重和1 9 7 卜1 9 8 9 年保障型住房投 资占g d p 的平均比重，可计算得到2 0 世纪8 0 年代初西德、意大利、丹麦、英国 这四个国家的保障型住房投资占社会保障支出的比重平均为1 7 5 8 ，由于2 0 世 纪8 0 年代主要西方国家正处于由住房发展第一阶段向第二阶段过渡时期，即由政 府直接建房、刺激住宅供给到建立公平有效的住房补贴机制的阶段，政府对保障 型住房投资的力度很大，就我国国民经济发展和住房发展现状来看，相应比重应 低于该平均值。 3 0 完善我国城市住房保障的财政政策研究第五章完善我国城市住房保障的财政政策 由美国1 9 9 8 年主要扶贫计划的支出情况，可以计算出住房补助计划支出占总 扶贫计划支出的比重为7 5 3 。但它并不是一个全面的“贫困预算 ，其中住房补 助支出范围相对较窄，不包括直接建房投入、政策税费优惠等支出，在表示住房 保障支出时需要将这一比重调高，另一方面，由于美国实行的是自保公助型社会 保障制度，较少直接干预住房领域而是更多的采用税收、金融等手段鼓励私人机 构投资建设低收入住房，并鼓励低收入者购房，公共住房建设比例逐年下降由2 0 世纪8 0 年代初1 5 5 降至2 0 世纪8 0 年代末o 1 4 ，财政投入也逐渐减少，美国 的住房保障投资在g d p 中的比重较低，这种制度是工业化取得一定成效、经济实 力较为雄厚，单位和个人都有一定的经济实力的基础上实行的，而我国还处于发 展中国家，因此，将8 作为我国住房保障支出系数的下限。 ! 综上所述，我国住房保障支出总额占社会保障支出总额的比重应该在8 一 1 7 之间。以8 和1 7 作为住房保障支出系数h 的下限和上限计算确定适度住房 保障水平。 b 、社会保障支出系数 社会保障水平随着经济发展呈现出不断上升的趋势，在社会保障水平不断上 升的过程中，无论实行自保公助型还是国家福利型社会保障模式，其社会保障支 出水平的发展趋势是越来越接近。这