（财政学专业论文）我国中央与地方间税收划分优化问题研究.pdf

四川大学硕士学位论文 我国中央与地方政府间税收划分优化问题研究 财政学专业 研究生：程瑶指导老师：李航星教授 摘要： 中央税与地方税的划分是分税财政体制中的一个重要问题。1 9 9 4 年实行的 分税制财政管理体制相对于原财政体制而言是一个里程碑式的改革。分税制是 按照市场经济原则和公共财政理论确定的处理中央政府与地方政府以及地方各 级政府之间财政分配关系的一项制度。实行分税制是为了规范各级政府的财政 分配关系，确定各级政府的财权和财力，从而保证各级政府事权的实现。在财 政分权的前提下，从宏观上讲，税收划分将直接影响到各级政府财政收支的平 衡、宏观经济的稳定、公共产品与公共服务的数量与质量、地区之间经济发展 的均衡等等。因此，分析中央与地方政府间税收关系状况并试图在现有研究基 础上进行进一步的有益探索既具一定的学术价值，又有重要的实际意义。由于 现行分税制的不完善，使得财权与事权不统一的问题比较突出。进一步探讨中 央与地方政府间的税收划分对于完善我国分税制体制有着重要意义，也是今后 我国整个财税改革的一项重要内容。 话方税制优化理论并未涉及中央与地方政府间的税收关系。我国对如何划 分中央税与地方税关系问题的研究较多，但很少将其作为税制优化的重要内容。 基于此，本文将中央与地方税收的划分纳入税制优化理论之中进行分析，使得 文章有一定的理论基点，结合理论与现实，从优化的角度通过分析中央与地方 各自的行为取向以求能较深入地探寻我国中央与地方政府之间税收关系的现状 及缘由，并对进一步的改善提出有益的探索。 中央与地方政府问的税收划分问题是一个寓意相当丰富的课题，内容庞杂， 难以把握。本文将研究范围作了界定，主要从税收收入划分、税种配置、税权 划分三方面入手，分析了我国政府间税收划分的基本状况及存在的问题，借鉴 四川大学硕士学位论文 国外经验，对进一步改善我国中央与地方政府间税收划分关系提出了优化思路 及政策建议。这三方面的内在逻辑关系是：税权是灵魂，起统率作用，其划分 状况直接决定了税收收入在各级政府之间的分配比例。税收收入划分和税种配 置则属同一层面，税种配置是税收收入划分的实现形式，将两者分列论述只是 为了研究的方便。 文章共分五个部分。第一部分是对中央与地方政府间税收划分优化理论的 相关分析。第二部分运用大量数据及经济指标力图能够较全面地把握我国政府 间税收收入划分的基本状况及存在的主要问题。第三部分着重分析了我国政府 间税权划分的基本状况及存在的主要问题。第四部分借鉴国外分税制经验，遵 循财权与事权相对称的思路首先对我国的税权划分继而对税种及税收收入的划 分从总体上提出了优化思路。第五部分则提出了优化我国税收划分的具体政策 建议。 关键词：税制优化；税收划分；税收收入划分；税种配置；税权划分 1 1 型业查兰堡主兰垡鲨塞 r e s e a r c ho no p t i m i z a t i o no ft h et a x a t i o nd i s t r i b u t i o n b e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ti nc h i n a m 硝o r p u b l i cf i n a n c e g r a d u a t e ：c h e n gy a o t u t o r ：uh a n g x i n g a b s t r a c t ：t h er e l a t i o no ft a x a t i o nb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ti sa v e r yi m p o r t a n tm a t t e r i nt h et a xs h a r es y s t e m ，w h i c he s t a b l i s h e di n1 9 9 4 t h e c o n s t i t u t i o no ft h a tf i s c a ls y s t e mi sal a n d m a r kr e f o r m a t i o nc o m p a r et ot h eo r i g i n a l o n e t h et a xs h a r es y s t e md e a l sw i t ht h ef i s c a ld i s t r i b u t i o nb e t w e e nt h ec e n t r a la n d l o c a l g o v e r n m e n t a n di n t e r - l o c a l g o v e r n m e n t s b a s e do nt h e p r i n c i p l e o f m a r k e t e c o n o m ya n dt h ep u b l i cf i n a n c et h e o r y u n d e rt h er e v e n u es y s t e m ，t h e r e l a t i o no ff i n a n c ed i s t r i b u t i o ni ss t a n d a r d i z e da n dt h ef i n a n c er i g h tb e t w e e nt h e g o v e r n m e n t si su n a m b i g u o u s ，t h u se n s u r et h ea c h i e v e m e n to fb u s i n e s sr i g h ta n df u l l w o r k i n go ft h ef u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n t s t h et a x a t i o nd i s t r i b u t i o nb e t w e e n d i f f e r e n tg o v e r n m e n t sp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt a x a t i o n st h e o r i e sa n dp r a c t i c e si n c h i n a ，i tw i l ld i r e c t l ya f f e c tt h ef i n a n c eb a l a n c eb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t so fd i f f e r e n t l e v e l s ，t h es t a b i l i t yo ft h em a c r o e c o n o m 5t h eq u a l i t ya n dq u a n t i t yo ft h ep u b l i c p r o d u c t s o rs e r v i c e sa n dt h ee q u i l i b r i u mo ft h ee c o n o m yd e v e l o p m e n tb e t w e e n d i f f e r e n ta r e a sa n ds oo n t h i sp a p e rd e a l sw i t ht h et a x a t i o nc o n d i t i o n so ft h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a l l o c a lg o v e r n m e n ta n dt r i e st og of u r t h e rr e s e a r c ho n t h eb a s eo ft h ea c h i e v e m e n t sg o t t e nf r o mt h er e s e a r c hw eh a v ed o n e t h ea u t h o r t h i n k st h ee f f o r tw i l lb ev a l u a b l eb o t ho nt h e o r ya n dp r a c t i c e t h er e l a t i o nb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lt a x a t i o ni sn o tb r o u 曲ti n t ot h et h e o r y o fw e s t e r nt a xs y s t e mo p t i m i z a t i o n ，a n dc h i n e s es c h o l a r sp a ym o r ei m p o r t a n c et ot h e t a x a t i o nd i s t r i b u t i o nb u ts e l d o ml i n ki tw i t ht h et h e o r yo ft a xs y s t e mo p t i m i z a t i o n t h ea u t h o rt r i e st op u tt h et w oa s p e c t st o g e t h e rt og of u r t h e rr e s e a r c ho nt h ep r e s e n t c o n d i t i o n sa n dr e a s o n sa f t e ra n a l y s i st h ea c t i v i t i e sa n di n c e n t i v eo ft h ec e n t r a l n l 四川大学硕士学位论文 l o c a lg o v e r n m e n t s t h et h e o r yo ft h er e l a t i o no ft a x a t i o nb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t i sc o m p l e xa n de x t e n s i v ei nr a n g e ，t h ea u t h o rs p e c i f i e si ti n t ot h r e ep o i n t s ：t h e d i s t r i b u t i o no ft h et a xi n c o m e ，t h ec a t e g o r yo ft a xc o n f i g u r a t i o n ，a n dt h ed i v i s i o no f t h et a x a t i o nr i g h t ，t h er e l a t i o n s h i po fw h i c hi s ：t h et a x a t i o nr i g h ti sm o s ti m p o r t a n t ，i t d e c i d e st h eo t h e rt w o ；t h ed i s t r i b u t i o no ft a xi n c o m ea n dt h ec o n f i g u r a t i o no ft a x c a t e g o r yi so ft h ee q u a ll e v e l ，t h el a t t e ri so n eo ft h es h o w i n gf o r mo ft h ef o r m e r t h i st h e s i si sc o m p o s e do ff i v ep a r t s i np a r t1 ，t h et h e o r yo ft a xs y s t e m o p t i m i z a t i o no ft h er e l a t i o no ft a x a t i o nb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ti s a n a l y z e d i np a r t2t h ea u t h o rt r i e st of i g u r eo u tt h ep r e s e n tc o n d i t i o n sa n dm a i n p r o b l e mo ft h et a xi n c o m ed i s t r i b u t i o nb e t w e e nd e f e r e n tg o v e r n m e n t si nc h i n a i n t h i sp a r t ，m a n yd a t aa n di n d e x e sa r eu s e di no r d e rt od i s c u s si tc l e a r l y i np a r t3t h e a u t h o rp a yi m p o r t a n c et od i s c u s st h ec o n d i t i o n sa n dp r o b l e mo ft h et a xr i g h td i v i s i o n i nc h i n a i np a r t4 ，u s i n gt h ef o r e i g nt a xs h a r es y s t e mr e f o r m a t i o np r a c t i c ef o r r e f e r e n c e ，t h eg e n e r a ld i r e c t i o no ft h er e v e n u es y s t e mr e f o r m a t i o ni sp o i n t e do u t i n t h el a s tp a r to fw h o l et h e s i s ，t h ea u t h o rp u tf o r w a r ds o m es p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e s a n ds u g g e s t i o n so fh o wt oo p t i m i z et h et a x a t i o nd i s t r i b u t i o ni nc h i n a k e yw o r d s ：t a xs y s t e mo p t i m i z a t i o n ；t a x a t i o nd i s t r i b u t i o n ；t a xi n c o m ed i s t r i b u t i o n ； c o n f i g u r a t i o no ft a xc a t e g o r y ；t a xr i g h td i v i s i o n 四川大学硕士学位论文 前言 一、写在前面 中央与地方税收关系是一个历史性、世界性、多学科的问题。我国经济体 制的转轨，要求重塑中央与地方财政关系使之更加科学，更加规范，建立起符 合社会主义市场经济体制的财政管理体制。关于中央与地方税收关系的争论在 我国改革以来从未间断过。如何处理好中央与地方关系，对于我国这样一个区 域广大，经济发展不平衡的大国，既牵涉到改革的目标模式，又牵涉到改革的 策略选择，对于整体经济体制改革的进程有重大影响。因此，分析中央与地方 税收关系状况并对进一步的改善提出有益的探索既具有一定的学术价值，又有 重要的实际意义。 事实上中央税与地方税的关系一直是税制建设中的一个重要问题。建国以 来至9 4 年税制改革前，顺应各个时期政治经济形势的变化，中央与地方关系经 历过多次重大变革，但中央集权与地方分权这对矛盾始终未能解决好，过于集 中与过于分散的现象交替出现，且变动频繁。1 9 9 4 年1 月1 日起我国开始采用 分税制财政管理体制，分税制作为一项制度创新，以税种税源而非以企业的隶 属关系划分财政收入，明确区分中央税和地方税以及中央与地方共享税，使各 级政府的利益关系相对明确和稳定，使中央与地方的责、权、利关系具有了相 对的稳定性。但由于现行的分税制的不完善，使得中央与地方政府的事权和支 出范围未作相应地界定与调整，财权与事权不统一的问题比较突出。一方面中 央集中了大部分财力，而且它也需要获得更多的收入进行宏观调控，另一方面 地方财政资金调度困难，事权没有与之相应的财权来保障，同时地方政府越权 敛财，致使预算外制度外资金运作的现象日渐突出。上述存在的问题表明，进 一步探讨中央与地方政府问的税收划分对于完善我国分税制体制有着重要意 义，也是今后我国整个财税改革的一项重要内容。 在市场经济条件下，如何划分中央税与地方税，关系到税种如何设置，税 基如何选择以及征管效率等问题，亦涉及能否处理好税收与经济的关系问题。 西方税收理论并未将中央税与地方税问题作为税制优化的内容。我国对如何划 分中央税与地方税关系问题的研究较多，但很少将其作为税制优化的重要内容。 基于此，本文将中央与地方税收的划分纳入税制优化理论之中进行分析，使得 四川大学硕士学位论文 文章有一定的理论基点，结合理论与现实，从优化的角度通过对中央与地方各 自的行为取向进行深入分析以求能较深入地分析我国中央与地方在税收关系方 面的状况并对进一步的改善提出有益的探索。这就是本选题的意义所在。 中央与地方政府间的税收划分问题是一个寓意相当丰富的课题，内容庞杂， 关联着方方面面，其内容不是一篇硕士论文所能叙述清楚的。通过对我国目前 政府间税收关系状况及存在问题的分析，经总结与提炼，笔者选择从税收收入 划分、税种配置、税权划分三方面入手讨论政府间税收划分问题。 本文分为五章。 第一章是对中央与地方政府间税收划分优化理论的相关分析，首先界定了 文章的研究范围，探讨了中央与地方政府关系的实质，叙述了政府间税收划分 的内容与形式，继而陈述了文章的研究方法及思路。在这一部分的第二大点运 用税制优化理论对政府问税收划分的内涵与目标进行了探讨。 第二章运用大量数据及经济指标着重分析了我国政府间税收收入划分的基 本状况及存在的主要问题。其中主要分两大部分，其中第一部分分析了税收收 入划分的基本状况，第二部分则着眼于政府间税种配置状况，力图能够对政府 间税种配置及税收收入划分状况及存在的问题有一个大体的把握。 第三章着重分析了我国政府间税权划分的基本状况及存在的主要问题。对 税权的相关概念做了分析，对政府问的税权关系划分的基本理论做了初步讨论， 并着重分析了我国税权划分的基本状况及存在的问题； 第四章借鉴国外分税制经验，遵循财权与事权相对称的思路首先对我国的 税权划分继而对税种及税收收入的划分从总体上提出了优化思路。 第五章则提出了优化我国税收划分的具体政策建议，论述顺序同第四章， 先是对税权优化提出了政策建议，其次针对税种优化从中央税税收结构、共享 税税收结构、地方税税收结构三方面提出了政策建议，最后还探讨了相关配套 措旋的改革。 二、文献综述 本文虽立足于我国，以中央与地方税收划分优化为研究对象，但援引了西 方的有关税制优化理论、政府职能方面的理论以及公共财政理论作为本文的理 论基础，同时还借鉴了西方成熟的税收划分模式。 四川大学硕士学位论文 国外对此问题的讨论多见于国内各种税收相关书籍与文章，从世界各国税 收划分的现实看，政府间税收划分可归纳为三种模式，即集中型、分散型和集 中与分散相结合的混合型。事实上，无论是强调集权的国家，还是强调分权的 国家，其集权与分权都是相对的。因此，集权模式也只能说是偏重于集权的模 式，分权模式也只能说是偏重于分权的模式。 在中央与地方政府间的税收关系问题上，近些年来讨论的比较集中的见于 税权方面。 在集权分权的政策选择上，国内学术界普遍认为我国税权划分存在中央集 权过多地方权力不足与越权滥权并存的现象，主张在合理集权的前提下赋予地 方适度的税收权力，包括下放一定的立法权给地方政府。如白景明在我国税 权划分结构的现状及问题( 1 9 9 6 ) 中提出地方没有税收立法权，只有部分地方 税税收行政法规的部分制定权，这种税权划分格局与分税制体制是否完全呼应 值得探讨。苏明在当前我国地方税税权划分存在的主要问题( 2 0 0 0 ) 中认为 税权高度集中的状况尚未完全打破，主要表现在税收立法权仍高度集中于中央。 杨文利“税权划分问题”课题组( 2 0 0 1 ) 认为赋予地方适度的税权是有效地实现 地方政府职能的必要条件。李玉军在论我国的税权划分中在总结已有思想 的基础上比较完整地讨论了我国税权划分的相关理论，也认为应赋予地方一定 的税收立法权。但也有相反的观点，如任军在论中央与地方税权的合理划分 兼评税权划分研究的几个观点( 2 0 0 3 ) 中提出应实行高度集权的分税制模 式，地方税种的立法权应全部集中在中央，地方只保留税收行政权。 在研究方法上，基本上都援用西方公共财政及政府职能理论同时借鉴西方 集权分权的不同模式结合我国现实情况寻求适合我国的税权分配模式。岳树民 在其中国税制优化的理论分析中以税制优化理论去分析中国税制建设的若 干方面，以一种比较新的视角剖析了我国税制建设中存在的问题。 关于税种及税收收入的研究相对而言较少，多散见于相关财税类书籍之中， 且集中于地方税体系的探讨之中。笔者结合税权的相关讨论，对税种配置情况 也作了探讨。 关于政府问税收关系尤其是税权问题的讨论主要始于9 0 年代中期，已经不 是什么新鲜的话题。但在研究方法上都颇为相似，本文试图在现有的研究基础 上结合自己的理解能够对这一论题做一点比较实在的论述。 四川大学硕士学位论文 第一章中央与地方政府问税收划分优化的理论分析 1 1 中央与地方政府的税收关系 1 1 1 关于研究范围的界定 税制改革往往与政治经济体制的变革和法律上的约束有着特殊的联系。因 此，中央与地方税收关系的探讨是跨越政治学、经济学、法学以及行政学的多 学科交叉研究，这不是本文所能祥述的，本文主要从经济学角度，从税制本身 着手试图探讨中央与地方税收关系的历史、现状、缘由及内在逻辑，并由此提 出优化思路和措施。 中央与地方税收关系是中央政府与地方政府之间的税收划分及其相互制衡 关系。在我国地方政府虽然有四个层次，但在地方政府中起决定作用的乃是省 级政府。且从各级地方政府来说，与中央政府发生联系较多的也是省级政府。 因此，本文的中央与地方税收关系，主要探讨的是中央政府与省级政府之间的 税收收入、税收权利划分及相互关系。 i i 2 中央与地方政府关系的实质 已有的政治学理论研究表明，中央与地方关系的实质是国家利益与地方利 益的关系，其主要表现形式有两种：其一是国家结构问题，其二是中央与地方 的权限划分问题。一般来说，一个国家在其成立之初所遇到的重大问题之一， 就是采取何种国家结构形式来组成国家，目前世界上绝大多数国家这一问题已 经解决或基本解决。因此，在中央与地方关系中，另一问题即中央与地方的权 限划分问题就显得尤为突出和重要了。 无论中央政府还是地方政府都会有其自身利益。一般地说，在任何国家， 中央政府是国家利益的代表者，地方政府是地方利益的代表者。因此，国家利 益与地方利益的关系，自然而然就表现为中央与地方的关系，换句话来说，中 央与地方的关系实质就是国家利益与地方利益的关系。要实现各自的利益，就 必须赋予各自的权力，而这些权利在一定意义上，就成为谋取利益的手段。因 此在中央与地方关系问题上，更多地表现为集权与分权之争。中央与地方关系 的发展，伴随着利益的调整，是各方注视的焦点。中央与地方关系的实质是以 集权与分权为中心的物质利益基础上的政治关系，中央与地方关系是围绕集权、 。薄贵利中央与地方关系研究 m 吉林大学出版社，1 9 9 1 4 四川大学硕士学位论文 分权这一主线运动的。 总之，中央与地方的关系是一个历史范畴。从根本上说，它是以权力分配， 集权( c e n t r a l i z a t i o n ) 与分权( d e c e n t r a l i z a t i o n ) 模式选择为中心的物质利益基 础上的社会政治组织国家的一种政治关系。o 其核心内容体现在财政分配关 系上。因为财权是各级政府利益的最重要的体现，财政关系是政府间关系的神 经系统，财权、财力在各级政府间如何分配，直接关系到中央、地方政府各自 利益的满足程度或实现程度。而税收收入又是财政收入最主要的来源。因此如 何在中央与地方之间安排税收收入的比例，不仅直接关系到各级政府的利益， 还涉及中央与地方政府的关系以及国家的统治能力，是一个重要的问题。 1 1 3 中央与地方政府税收划分的内容与形式 自1 9 4 9 年以来至今，我国中央与地方政府间的税收关系几经变迁，这是与 财税改革相伴而生的，追根溯源决定于经济运行方式的根本变化。大致可以划 分为三个阶段：第一个阶段是1 9 4 9 年到1 9 7 9 年为止，改革开放前的这一阶段 是以财权的频繁上收和下放，税收的地位和作用屡遭置疑和忽视为主要特征的： 第二个阶段是1 9 7 9 年到1 9 9 3 年为止，以中央向地方分权让利为标志：第三个 阶段从1 9 9 4 年开始延续至今，以重新划分中央与地方事权为标志。 中央税与地方税的划分是分税财政体制中的一个重要问题。在财政分权的 前提下，从宏观上讲，税收划分将直接影响到各级政府财政收支的平衡，宏观 经济的稳定，公共产品与公共服务的数量与质量，地区之间经济发展的均衡等 等。 政府问税收分割在总体上包括两方面的内容：税收收入的分割和税权的分 割。税收收入的划分有分割税额、分割税率、分割税种等实现形式。 中央与地方政府之间的税收划分可以采取多种形式，从理论和实践的结合 上看主要有划分税额、划分税种、划分税率、划分税制和混合型这五种类型的 分税方式。固划分税额是先税后分，即先统一征税，然后再将税收收入的总额按 。戴小明中央与地方关系民族自治地方财政自治研究 m 北京：中国民主法制出版社，t 9 9 9 0 8 。还有观点认为中央与地方的关系实际上包括事权、财权、法权三层划分关系。见白景明我国税权划分 结构的现状及问题 j ，财政与税务，1 9 9 6 1 0 。王玮政府问税收分割研究兼论我国中近期税种的设置与调整e j 财政与税务，1 9 9 8 1 2 o 孙开地方财政学【m 北京：经济科学出版社，2 0 0 2 0 8 5 四川大学硕士学位论文 照一定的比例在中央与地方政府之间进行分割。划分税率是对同一税源由各级 政府按照不同的税率征税。划分税种是在税收立法权、税目增减权和税率调整 权乃至税种的开征和停征权等税收权限主要集中于中央的条件下，针对各级政 府行使职责的需要，考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收入数额等因素， 把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按照税种划分收入范围。划 分税制是分别设立中央和地方两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央 与地方均享有相应的一些税收权限，并且有权管理和运用本级财政收入。混合 型模式是在税收划分中综合运用以上两种或两种以上做法而形成的一种各级政 府间的税收划分方法。 现今许多国家通常采取混合型的分税方式，发挥多种分税形式的综合效应。 我国采取的即是混合型的分税方式，1 9 9 4 年1 月1 日开始采用的分税制财政管 理体制的突出特点是各级政府分别拥有相对独立、清晰的财政收支范围，彼此 不能越位。形成了国税局和地税局两套税务管理机构，税收主要按税种划分为 中央税、地方税、共享税三大类。政府间的税收关系直接体现在税收收入的划 分上，税收收入的分配最终决定了不同层级政府获得的实际财力，收入分配比 例不同，各级政府运用公共资源的效率就不同，并由此对经济增长产生不同的 影响。税权是税收各要素的关键所在，税权如何划分直接决定税收收入在各级 政府之间的分配比例以及涉税的权力分配。税权划分的实质是税权的分配，其 目的在于确立税收分权和集权的最佳结合点，事实上，税权划分也就是以事权 划分为前提，以税种划分为基础，以税收各项权力和税收收入分享权划分为目 标的分税制财政管理体制的重要内容和表现形式。因而本文讨论政府间税收划 分问题主要从税收收入划分、税种配置、税权划分三方面入手。其中税权是灵 魂，起统率作用，税收收入划分和税种配置是一个层面的问题，如前所述，税 种配置是税收收入划分的实现形式，将两者分列论述只是为了研究的方便。 1 1 4 研究中央与地方政府税收划分问题的方法及思路 市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控要求财力相对集中，这种集中与 分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中央与地方政府之间的集权、分 权的关系问题。不论采取什么形式的市场经济国家，一般都采用分税制体制来 解决中央集权与地方分权问题。 四川大学硕士学位论文 1 9 9 4 年实行的分税制财政管理体制相对于原财政体制是一个里程碑式的改 革。分税制是按市场经济原则和公共财政理论确定的处理中央政府与地方政府 以及地方政府之间财政分配关系的一项制度。实行分税制是为了规范各级政府 的财政分配关系，确定各级政府的财权和财力，保证各级政府事权的实现。分 税制在表面上看来是将国家的全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分， 以此确定中央财政和地方财政的收入范围。实际上，分税制包含了分事、分税、 分管三层含义。所谓事权是指各级政府处理各种行政事务的职责、权利和义务。 所谓财权是指各级政府财政管理的权力，具体说是指政府策划、筹集和分配使 用财力的自主权。所谓财力是指政府拥有的经济实力，通常是指政府财政收入 的规模或数量。分事是按照建设社会主义市场经济的需要，在中央政府和地方 政府，以及地方各级政府之间划分社会管理和经济管理权限和事务。分税是依 照分事划定的各自职权，确定各级政府的预算支出范围，按照事权与财权统一 的原则，在中央和地方之间划分税种，分配各自财政收入来源，并配以政府间 转移支付制度，最终实行事权与财权的平衡。分管是在分事和分税的基础上进 行分级财政管理及设立相应执行机构。 政府的财政收入主要来自税收，因此，事权与财权、税收有着密切的关系。 一方面，事权的大小决定财权和财力的多少，决定中央与地方政府各自税收收 入规模的大小；另一方面事权的实现又需要财权和财力来保证，政府需要办的 事越多，所需要的财力就越大，反之亦反。事权不同，财权也就不一样。划分 财权的目的是为了让各级政府能够筹集到足够的财政收入，以保证各种职责的 履行，实现政府的事权。因此，财权的确定，必须以事权的划分为基础，运用 财权的目的是为了实现事权。由此观之，划分税种是分税制的具体表现，划分 事权是分税制的根本依据，划分财权是分税制的核心内容，而政府问的税收关 系最终又表现在各自取得的税收收入上。因此，本文在分析我国中央与地方政 府间税收关系现状时首先从税收收入的划分入手，继而研究我国税种在政府间 的分配状况，然后进一步分析引致税种配置以及税收收入分配的关键要素即税 权的划分状况，以求能更深入地勾勒出我国政府间税收关系的大致状况及其存 在的主要问题。而在提出优化思路时则采用相反的顺序，以划分政府间的事权 为基点，遵循事权与财权相匹配的原则，先从核心内容优化税权开始讨论，继 而讨论对税种及税收收入在政府间划分的优化思路。 四川大学硕士学位论文 1 1 5 政府问税收划分的必要性及理论依据 1 i 5 1 政府间税收划分的必要性 分税制财政体制根据财政分级、税种分设和收入分征的原则，按照政府职 能分工的层次和受益范围来划分中央和地方各级政府的事权和财权；并根据事 权与财权相统一的原则，结合税种对经济影响的程度及征管效应，划分各级政 府之间的收入范围及征管权限，使各级政府都能有一块相对独立的、能基本维 持本级政府职能运转需要的税收收入。良好的税收治理机制，有助于恰当地调 整和规范中央与地方政府之间的事权、财权和税权配置关系，妥善处理好由此 产生的各种矛盾现象，实现政府的各项经济和社会目标。税收在中央与地方政 府之间进行划分是市场经济的客观要求，它不仅出于政治上的考虑，而且也是 经济上的需要。 从政治角度上看，合理分权有利于提高行政效率，体现民主集中制的要求。 若中央政府将权力高度集中，不利于调动地方政府的积极性，同时中央政府将 全国一切事务统一于一身，过高的监督和信息成本必然导致效率损失。 从经济理论的角度看，以公共产品为起点分析，西方的公共产品理论认为， 公共产品依照受益区域的大小，可以区分为全国性的公共产品和地区性的公共 产品，并且地区性的公共产品还可以继续划分，这就为西方财政体制的划分提 供了主要的理论依据，即全国性的公共产品由中央政府提供，范围大小不同的 地区性公共产品由不同层次的地方政府提供，几个地区共同受惠的公共产品主 要由有关地区联合提供等。依此，西方财政在各个级次之间将收入和支出都加 以明确划分，保证各级财政都有独立的收入和支出，履行各自的职责。总之， 各级政府的职能各有侧重，不同品质的公共产品或服务应由不同级别的政府提 供，不宜相互替代。若中央政府包揽所有公共产品或服务的供给，往往会由于 信息不对称而降低公共产品的提供效率。地方政府是地方性公共产品的最佳提 供者，因为相对中央政府而言，它更了解当地的情况，可以根据本地的空间特 征和居民的偏好，有针对性地提供公共产品或服务的数量和质量，更有利于实 现资源配置的帕累托改进。相应地地方政府必须拥有较为独立的税收立法权。 只有这样，才能使各级政府的财权与事权相适应，最终保证高质量、高效率地 履行其各项职能。由此可以看出，分级财政与分级政府相伴而生，它要求各级 政府应有与各自事权相对应的财权与税权，从而必然会引起税收在中央与地方 四川大学硕士学位论文 之间的纵向划分。 1 1 5 2 政府问事权划分的理论依据一一政府职能分工层次标准 西方财政理论界普遍认为政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展 这三大职能，并把事关国家全局利益的收入分配职能和稳定经济职能主要赋予 中央政府，主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职能方面应该有更多作 为。关于划分政府间事权及财政支出问题，比较有代表性的是爱尔兰学者巴斯 特布尔( c eb a s t a b l e ) 提出的几个重要原则：首先是技术原则，即凡属复杂的 支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出则应划归地 方财政；其次是利益原则，即凡属事关国家范围内的整体利益的支出，应划归 中央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府；第三是行动原则， 即行动需要一致的项目归中央，需因地制宜的支出归地方财政。o 长期以来，我国财政理论中的各级政府间财政支出范围，是纳入财政管理 体制这一框架之内进行划分的。财政管理体制建设的理论中，一直强调三个方 面的原则：一是统一领导、分级管理；二是财政管理体制与国家政权结构和国 家经济管理体制相适应；三是财权与事权统一、权责结合。具体分析，第一个 原则就是着力处理好中央集权与地方分权的关系。第二个原则说明财政管理体 制必须确定分为几级管理，每一级政权必须赋予其相应的管理财政收支的权利 和财力，才能保证其职能的实现。第三个原则强调各级政府都有各自的收入来 源和支出范围，并且要实现财权与事权相统一。 1 1 5 3 政府间事权财权划分的理论依据一一公共物品的层次标准 1 、施蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 的最优分权模式。施蒂格勒从中央与地方的 分工合作角度详细论述了分权的必要性与合理性。他认为：( 1 ) 与中央政府相比， 地方政府更接近于自己的公众，即地方政府比中央政府更加了解它所管辖的选 民的需求与偏好；( 2 ) 各地区居民有权通过投票对公共产品供应的水平和数量进 行选择。 2 、特里希( r i c h a r dw t r e s c h ) 的偏好误识理论。特里希从信息角度论述 。孙开地方财政学 m 北京：经济科学出版社，2 0 0 2 0 8 。整理自：樊勇明、社莉公共经济学 m 上海：复旦大学出版社，2 0 0 2 0 3 9 一 四川大学硕士学位论文 了地方政府的优越性和分权的必要性。认为社会存在信息的不充分和不确定性， 中央政府和地方政府都不是全能的政府，不可能对全体居民的偏好做到准确无 误的认识和了解。但可以肯定的是，地方政府相比中央政府来说更能了解本地 居民的偏好和需求，这样，即使由中央或地方政府提供公共品的成本是相同的， 但由地方政府提供更能把握好公共品的数量，做到资源的优化配置。 3 、蒂博特( c m t i e b o u t ) 的“以足投票”理论。蒂博特指出人们之所以愿 意聚集在某一地方政府周围，是由于他们想在全国寻找所提供服务与所征收的 税收之间的精确组合，以便使自己的效用达到极大化，当他们的效用最大化目 标实现时，便定居此地，这就是蒂博特的“以足投票”理论。 4 、奥茨( w a l l a c e e 0 a r e s ) 的分权定理。施蒂格勒的晟优分权模式、特 里希的偏好误识理论和蒂博特的“以足投票”理论都说明了一个问题，即地方 政府集聚着偏好和需求大致相同的人群，而且地方政府更能了解当地居民的偏 好。奥茨的理论则是从理论上证明了由地方政府提供当地公共品更有效率。他 认为在提供等量的公共产品的前提下，相当一部分公共产品由地方提供优于由 中央政府提供。奥茨的证明思路是这样的：假定中央与地方政府提供公共品的成 本是一样的，设有两个不同区域的居民因对某公共品偏好程度不同，因而形成 了不同的需求曲线d l 和d 2 ( 如图1 ) ，如果由地方政府分散提供该公共品，因为当 地政府更能了解本地居民的偏好，因而分别向本地居民提供q l 和q 2 数量的公共 品，此时区域1 和区域2 的居民效用都达到了最大化。假如由中央政府统一提供 该公共品，但由于信息的不充分或者说即使中央政府能够得到充分信息，但付 出的成本过于昂贵，使得中央政府不可能向居民1 和居民2 分别提供o l 和q 2 数量 的该公共品，因而，中央政府只能分别向居民1 和居民2 提供数量均为q 3 的该公 共品，即使q 3 = ( q i + q 2 ) 2 ，也就是说中央与地方提供该公共品的成本是一样的， 但是也分别给居民1 和居民2 造成了d c e 和a a b c 部分的福利损失，理论上可以 证明居民的生活水平和偏好的差异越大，由地方政府分散提供公共品比由中央 政府集中提供公共品更有效率。 从世界各国的实践来看，无论是单- n 国家还是联邦制国家、无论是发达 国家还是落后国家、无论是高度集权型国家还是分权型国家都分设地方政府， 这绝非偶然。从政治角度来看，过度集权容易产生专制，适度分权反而更会促 进经济发展。地方政府的客观存在有其坚实的理论基础和现实依据，地方政府 四川大学硕士学位论文 的存在必然要求有一定的事权和财权，从这个角度上讲，中央与地方政府的分 权是客观必然的。 t o 0 20 3o lq 图i 一1 1 2 中央与地方政府间税收划分优化的理论探讨 i 2 1 税制优化的内涵与目标 税收制度是约束税收行为的一系列规则，它不仅使纳税人的纳税行为和征 税人的征税行为均按照一定的法律规范来进行，以减少税收征纳过程中的不确 定性，保护征纳双方的权益，而且还要协调税收各利益主体之间的相互关系， 比如中央与地方利益关系。“历史上的任何制度，都是当时人的利益及其选择的 结果”o ，税收制度亦是如此。税收制度随着“当时人”的利益及其选择的变化 而不断地演进变迁，其实质就是税制的不断优化。所谓税制优化就是通过对现 行税制的改革调整，建立起最大限度地符合当前的环境条件及人们利益选择的 税收制度。西方税制优化理论的精髓是：既然扭曲性税收所带来的效率损失不 可避免且可能很大，那么税制优化的任务就是尽量使这些损失降至最小。在最 简化的优化税制模型中，将效率损失降到最小就是唯一的目标。而在较为复杂 的优化税制模型中，则应在效率损失最小化与税收公平、福利的社会分配等方 。卢现祥西方新制度经济学e m r 中国发展出版社，1 9 9 6 1 1 四川大学硬士学位论文 面寻求一个权衡点。现代市场经济条件下，税收已成为政府调控经济的重要手 段，税制设置不仅要从减少税收对经济的扭曲、较少效率损失等角度来考虑， 还应从宏观的角度考虑增加税收带来的收益。也就是在税制设计和调整中，充 分考虑税收对各经济主体行为选择产生的影响，基于现实的经济形势和发展趋 势，使税制设置所形成的税收运行机制能够在社会资源配置及矫正和激励某种 经济行为方面产生一定的作用，使之能够充分体现政府的宏观经济政策，符合 国家的整体利益。 效率与公平是两个重要的税收原则，但现代西方税制优化理论更强调效率 原则，它的一个重要内容就是要减少税收的效率损失。这就涉及税收与经济的 关系问题，主要是税收对经济的影响。税收与经济的关系，用最简单的语言来 概括就是经济决定税收，税收反作用于经济。那么，税制优化须围绕税收与经 济的内在联系，根据客观需要来进行具体的操作。现代西方税制优化理论对税 收与经济关系的研究，更多是基于税收效应的分析，从如何消除税收效应消极 作用的角度进行税制优化。 税制优化的目标用一句话，就是要建立一个好的税制。最优税收理论是税 制优化理论的主要流派之一。最优课税要求政府采用无扭曲的税收工具，以使 市场资源达到最优配景。事实上，最优税收只是一种理想状态，现实的选择是 次优课税。次优课税带来的往往不是效率损失的增加，而是整体效率的提高。 从目前来看，从经济稳定与增长以及社会稳定与发展的全局来考虑，税收在取 得收入的同时基于局部分析的减少效率损失并不是“主流”问题，因为“在已 存在扭曲现象的条件下，孤立地来看，能提高效率的政策可以使效率降低：反 之亦然”。而从全局考虑的较少效率损失，增加税收的额外收益才是“主流” 方向。所以，可以说税制优化的目标就是根据次优课税理论来改革完善现行税 制，实现政府的政策目标。 1 2 2 政府间税收划分优化的内涵与目标 西方税制优化原理研究的范围主要涉及税制和税种结构以及税收征纳双方 的关系，没有涉及到中央和地方税收关系，但是税制优化的内涵和目标同样也 适用于中央与地方税收关系的划分与确立，是优化税收关系的标准。税收制度 。哈维s - 罗森财政学 m 中国财