（财政学专业论文）税务部门绩效评估问题研究.pdf

摘要 树立科学“政绩观”要求政府部门要建立科学的绩效评估机制以考核实际 工作的质量。税务机关作为政府部门的一员，在税收征收管理实践中引入绩效 评估理念有着重要的理论意义和实践意义。理论界对于纳税评估问题的研究颇 多，但对于以税务部门工作绩效为评估对象的征税评估，关注的时问却相对较 晚，研究成果也有限。在实际工作中，尽管征管质量“六率”等指标被纳入绩 效评估范围后，在一定程度上改变了以往只重税收计划而忽视工作过程经济性、 效率性和效果性的状况，但仍不能满足税务部门绩效评估全面性的要求。因此 建立一个能够体现征收管理过程与结果之间、税收收益最大化与纳税人满意之 间平衡结果的绩效评估体系，对于理论及实际工作具有积极意义。本文对构建 税务部门绩效评估体系的相关因素进行了明确的界定，并试图借鉴在企业管理 中被广泛应用的平衡计分卡理论，勾勒出适合税务机关工作流程特点并能满足 依法治税战略要求的税务部门绩效评估指标体系，希望对提升税务部门绩效能 起到抛砖引玉的作用。 文章包括四个部分，第一部分是绩效评估的基本理论。首先对绩效与绩效 评估的含义及二者的关系和绩效评估在组织管理中的作用加以简单介绍，接着 介绍了绩效评估体系的框架、构建原则和现代管理理论中绩效评估的方法，旨 在为税务部门绩效评估指标体系的设计找到适当的理论依据。第二部分是对我 国税务部门绩效评估问题的一般分析。通过对税务部门绩效评估主体、客体、 维度、指标、标准及绩效反馈等因素的逐一界定，论述了税务部门绩效评估的 特点，并剖析了税务部门绩效评估的现状和构建科学绩效评估体系的可行性。 第三部分是基于平衡计分卡的理论对我国税务部门绩效评估指标体系构建的分 析。因为绩效评估指标的设计是构建绩效评估体系的核心，所以结合税务部门 的特点，从平衡计分卡的四个方面展开指标的设计是本文的重点。最后一部分 以某基层税收征收管理局在征收管理方面的绩效评估指标体系为例，说明指标 在绩效评估实践中的应用。 关键词：绩效评估，平衡计分卡，指标设计 a b s t r a c t t oe s t a b l i s ht h e s c i e n t i f i c p o l i t i c a l a c h i e v e m e n te v a l u a t i o no p t i o n s ，t h e g o v e r n m e n ti sa s k e dt ob u i l d t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mt oe v a l u a t et h e d a i l yj o b a st h em e m b e ro ft h eg o v e r n m e n t ，t h et a xo r g a nn e e d st h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e mt og u i d et h ed a i l yw o r k t h er e s e a r c ho fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o nt a xi sq u i t em u c h ，b u tt h er e s e a r c ho nt h eb a s eo ft h ew o r kp e r f o r m a n c ei sl i t t l e a n dt h er e s u l ti sl i m i t e d i nt h ea c t u a lw o r k ，t h o u g hs o m et a r g e t sh a v eb e e nt o o ki n t o t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ，a n dg o ts o m ea c t i v er e s u l t s ，t h eg e n e r a lr e q u e s t f r o mt h et a xd e p a r t m e n tc a l ls t i l lb en o tc o m p l e t e d i nt h i sc a s e ，t h ee s t a b l i s h m e n to f an e wp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mt os a r i s f ya l lp a r t s r e q u e s t si sq u i t en e c e s s a r y i nt h i sa r t i c l e ，s o m eb a s i ce l e m e n t so f t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e ms u c ha st h e s u b j e c ta n do b j e c tw i l lb ei n t r o d u c e d ，a n dt h eb s cw i l lb ei n t r o d u c e dt oe s t a b l i s h t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m t h em a i nc o n t e n ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ：i nt h ef i r s tp a r t ，w h i c hi sn a m e dt h e t h e o r y r e v i e wo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m ，p e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e mw i l lb ei n t r o d u c e d a n dt h ef r a m e ， s o m eb a s i cp r i n c i p l e sw i l la l s ob ew r i t t e ni no r d e rt od e s i g nt h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m i nt h es e c o n dp a r t ，i tn a m e st h es u b j e c ta n do b j e c to ft h e p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n s y s t e m ，e x p l a i n t h e p o s s i b i l i t y o fe s t a b l i s h i n gt h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m t h et h i r dp a r ti sb a s e do nt h ea n a l y s e so f t h eb s c s c o n t r i b u t i o nt ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt a r g e ti s t h ec o r eo ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ，w i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h et a x d e p a r t m e n t ，t h i sp a r tw i l lb em a i n l yo nt h ef o u rp a r t so ft h eb s c i nt h ec o n c l u s i o n p a r t ，t h ee x a m p l e sw i l lb es h o w e dt oe x p l a i nt h ep r a c t i c a lu s a g eo ft h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，b s c ，i n d e xd e s i g n i i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 谲瓣节 液专鲻私阌! l 多癣象本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本入所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本入承担。 作者签名：) 埋i 蒿渤日期：如本砌加 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 事涛坛驴3 ) 茏芬。坤 大学攻读博士硕士学位期间在 东北财经 硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名 导师签名 l = 期珈丞确跖 ”议炒钰，工lj 扩闩 第一部分绩效评估摹本理论 第一部分绩效评估基本理论 一、绩效与绩效评估 ( 一) 绩效的含义 从单缝语义学角度“绩效”表示“成绩、成效”。“成绩”指“工作或学习 的收获”，强调对工作和学习结果的主观评价。“成效”指“功效或效果”，强调 工作或学习造成的客观后果及影响。而绩效正是两者的综合，从凿遍意义上说， 绩效是对组织的成就与效果的全面丽系统的表征，它通常与生产力、质量、效 果、权责等概念紧密联系。 绩效是一个与效率有联系也有区别的概念，是一个包含了效率但又比效率 更为宽泛的概念。绩效含义的复杂性在于它在以下三方面区别予效率1 ：首先， 效率是传统管理学的核心命题，主要通过组织、领导、人事、体制等基本方面 体观，而绩效更关注顾客及社会的满意，并以此为最终标准。其次，效率讲求 投入与产出的比例关系，具有鼹显的速度、经济等数量特征，诱续效不仅要求 数：星指标，更重视质量和品位。再次，效率是一个经济上的概念，经济学意义 上的效率注重节约成本，追求低投入、高产出，而绩效不单是经济范畴，还具 有伦理和政治的意义。最后，效率提高主要依靠制度规范等冈0 性机制，而绩效 还涉及管理作风、管理态度等柔性机制。 因此，本文绩效是包括经济、效率、效益三方面的综合范畴，简称“三e ”。 引用英国财政部对“三e ”解释如下：经济( e c o n o m y ) 指输入成本的降低程 度：效率( e f f i c i e n c y ) 指一种活动或一个组织的产出及其投入之阔的关系；效 益( e f f e c t i v e n e s s ) 指产出对最终目标所做贡献的大小。 绩效具有以下特征：( 1 ) 绩效是组织或个人行为的结果，是目标的完成程 度，是客观存在而不是观念中的东西：( 2 ) 绩效是在工作过程中产生的，是一 定的主体作用于一定的客体所表现出来的效用；( 3 ) 续效是工作过程中的有效 成果，是组织最终期望的达到程度；( 4 ) 绩效应当具有一定的可度量性。 ( 二) 绩效评估的含义 “评估”从语义学上讲表示“评议估价或评价”。那么“绩效评估”就是对 1 税务部门绩效评估问题研究 绩效的评价，也就是对工作或学习成果和客观影响的评审暴定。然面到目前为 i e ，理论界对绩效评估还没有形成以一个统一的认识。狭义的绩效评估只包括 评估指标体系部分，不包括对评价结果进行事后的报酬蒂度，只是传统意义的 绩效评价；广义的绩效评估作为一个完整的系统不仅包括绩效评估指标的设计 部分，还包括绩效计划、持续的绩效沟通和诊断提高三个环节，是个完整的 p 。d c a 循环体系2 ，而续效评估只是整个p - d 。c a 循环中一个环节，是绩效管 理不可或缺的组成部分，广义的绩效评估也b q 做绩效管理。 虽然没有准确有关绩效评估的定义，但可以分析出绩效评估的特征：( 1 ) 在要素方藏，绩效评估是个完整的系统。作为一项系统工程，它包括绩效目标、 绩效评估主客体、绩效评估指标和标准、续效评估方法、绩效实施步骤及续效 结果反馈等方面：( 2 ) 在内容方面，绩效评售是个综合性范畴。一般认为其内 容应该包括经济测定、效率测定、效益测定三方面；( 3 ) 在程序方面，绩效评 估是达到预定目标的过程。它包括确定绩效目标、构建绩效评估指标体系、收 集资料并评价绩效等一系列过程。 出于系统性考虑，本文将先对绩效评估在要素方面进行全面介绍，接着按 照绩效评估在内容和程序的要求，对绩效评估最为关键的问题一绩效评估指 标体系的设计与应用作深入的探讨。 ( 三) 绩效与绩效评估的关系 续效是绩效评估的目的。正如上面说所说，绩效的特征之就是组织期望 特征的最终达到程度。而绩效评估的真正价值在于作为管理者与被管理者之间 的一个沟通工具，让他们找出绩效中的障碍，并制定计划来排除这些障碍3 。绩 效评估的初始匿的和最终目的都是改善组织或雇员的工作绩效，达到令人满意 的期望。 续效评估是提升组织绩效的手段。绩效评估本身不是目的，它只是为获得 一个更高的业绩水平而使用的手段，我 f 可以做这样的理解：狭义的绩效评估 是绩效管理的局部环节和手段，是通过建立绩效评估指标体系达到监控绩效的 目的；广义的绩效评估作为一种绩效管理的过程，不仅包括绩效评估指标的设 计部分，还包括对绩效评估的主体、客体、对象、环境研究以及事后的报酬制 度，是通过绩效评估的实施来提高组织的工作绩效。所以说，绩效评估就是通 过管理工县( 狭义绩效评估) 和管理过程( 广义绩效评估) 的设计和应用，提 第一部分绩效评佶基本理论 高组织绩效，达到最优的期望。 二、绩效评估在组织管理中的作用 管理者需要控制和衡量组织的绩效，因为绩效评估能导致更好的资产管理、 颈客价值提供能力的增长、改善组织知识衡量和提高组织声誉。( 绩效评估在组 织管理中的作用见图l 1 ) 图1 一l 绩效译估在缝织管理中的作用 在提高组织资产管理质量方面，因为一个组织的资产只有在它们能够获取 价值的方式管理时才有价值4 ，所以，从资产中获取价值的商业模式设计过程是 组织中所有层次的管理者都关心的问题。他们要通过绩效评估更好地管理可利 用的资产人员、信息、设备等，以取得高水平绩效。 在潜强提供给顾客价值的能力方面，为颈客提供价值对组织很重要，函为 如果顾客不能从与组织的交换中获取一些有价傻的东西，他们会到其他地方寻 找。管理者可以通过绩效评估来监控他们为顾客提供价值方面做得怎样。 在改善组织知识衡量方面，现代成功组织必须善于学习和快速反应，通过 共享合作性信息和社会性互动，建立痿息饔行动之闯的联系，也就是说组织成 员必须共享他们所知道的东谣，并能用这； 申知识来对工作实践、流程和产品做 出合理改变以获得更高水平的绩效。 对组织声誉的提升方面，对组织声誉的绩效评估能够促使组织关注顾客、 l 税务部门绩效评估问题研究 供应鹰、竞争者方西的评价，因为组织在财务绩效和声誉之间有很强相关性。 好的声誉往往带来优质的财务绩效。 “所有高绩效的组织，无论是公共还是私营部门，都是而且必定是对发展 和部署有效的绩效评估和绩效管理制度怀有兴趣，因为唯有通过这样的制度这 些组织才能保持高绩效。”5 也许这样的断言有点夸大其辞的嫌疑，但绩效评估 在组织管理中尤其是公共部门管理中确有诸多益处。 ( 一) 绩效评估是一种有效的管理工具 绩效评估作为一种有效的管理工具为管理者提供有关部门或人员在效率、 效果方瑟的信息，以便更好地理解组织的最佳实践经验_ 手f l 顾客的需要，鉴别绩 效评估的效果，分配有眼资源，做出明智的决篱。 作为一种先进的管理工具，绩效评估可以评估组织或个人的基本状况和他 们为实现缱织强标所做出的相对贡献；通过续效评 n 占信息的沟通和反馈，使部 门或雇员了解缀织对他们表现的看法，及时根据反馈信息改进工作：续效评估 可以诊断组织工作流程中的问题，提出完善流程的计划；通过绩效评估建立绩 效档案有助于人事决策等。通过不断的p - d c a 绩效管理循环，在组织中希望 能营造一种以绩效评估指标为行动指南，及时校正工作偏差，并使人员积极性、 剑造性得以极大发挥的组织绩效文化。 ( 二) 绩效评佑在公共领域是市场信号的替代物 绩效评估在公共管理领域的作用表现为它代替市场信号对民众需求做出反 应。在运作良好的市场中，价格变化提供了对物品、服务的需求和质量方面的 信号，然而公共部门的输出却在一个价格和质量都无法按顾客偏好相机调整的 市场中“交易”。很多时候，公共服务的份格根本不存在，对大多数公共服务部 门来说，需要一个市场信号的替代物绩效评估，来达到公认的绩效标准并 引导决策。要改进绩效，就必须首先了解目前的绩效状况如何，绩效评估信息 能协助确定服务水准的最大消耗率并显示可能节省支出的领域，作为提高工作 绩效的有益辅助信息。 ( 三) 绩效评估是提高组织绩效的动力机制 绩效评估能推动组织绩效不断提高。在公共管理领域，无所事事打发光阴 的人员并不鲜见，因为没人评估他实际做了什么。试想如果干好干坏一个样， 4 第一部分绩效评估基本理论 那么人们为何要费心劳苦地穷尽职责呢? 所以，公共部门如果没有切实可行的 绩效评估及相应的责任追究奖惩机制，也就没有约束预算和增加产出的动力。 绩效评估通过将组织目标分解为关键的绩效指标，并按照事先确定的绩效评估 标准进行定量和定性的评价，使组织和人员在绩效目标实现程度的衡量方面达 成共识。可以说，绩效评估使按既定目标追踪进程的流程正式化，并为组织和 管理决策提供了客观的、可衡量的证明，这些对组织绩效的提升是极为有效的。 三、绩效评估体系的构建 绩效评估体系的构建是绩效评估的首要环节，其科学性与有效性直接关系 到绩效评估工作的成败筠效评估体系由评估框架和评估指标体系两部分组成。 评估框架是评估体系的核心，而评估指标体系是评估框架的具体化和可操作化 的体现o 。 ( 一) 绩效评估体系的框架 所谓框架就是一个体系所包含的内容，绩效评估体系的基本框架应该包括： 绩效目标、绩效评估主体、绩效评估客体、绩效评估维度、绩效评估指标、绩 效评估标准、绩效报告和反馈。 绩效目标就是对评估对象工作目标的期望。现代管理理论告诉我们任何组 织都有自己的战略目标，构建一个基于战略管理框架下的绩效评估体系，就是 通过各种手段把组织绩效目标转化为需要完成的、可操作的具体的指标或任务， 引导组织行为。 绩效评估主体是解决“由谁评价”的问题。作为一个组织，无论是企业还 是事业单位都存在外部利益相关者，他们以其需求出发，对组织的绩效进行评 价，此时，外部利益相关者是绩效评估的主体。但是，对一个组织而言，组织 内部的绩效管理要求在各管理层次之间进行绩效评估，此时，任何上一级部门 都可能成为绩效评估的主体。 绩效评估客体是绩效评估的对象，它与绩效评估的主体是相对应的。例如， 在一个委托代理的关系中，任何上一级的管理者都可能成为绩效评估的主体， 而相应的下一级的管理者则成为绩效评估的对象。 绩效评估维度规定了绩效评估的基本范围，维度的区分能使绩效评估的层 面更加条理化，它从大的方面规定了指标的基本结构类型。绩效评估维度的范 税务部门绩效评估问题研究 畴介于组织绩效嗣标和具体绩效评估指标之间，是对在提高某方面绩效有相同 作用的具体续效评估指标梳理和概括出来的。掌握了绩效评估的维度，也就掌 握了提高绩效的关键脉络。 绩效评估指标是具体对绩效评估对象的哪些方面进行评价。绩效评估指标 设计是绩效评估体系的重要环节，如何将组织战略目标分解为关键绩效疆素并 准确体现在每个具体指标上是绩效评估体系设计的核心问题。指标的设计通常 是垮评估对象的工作职能分解组合而成。 在评估指标确立之后，还需要设定评价标准。一般说来，指标指的是从哪 些方面衡量或评价工作，解决“评估什么”的问题，两标准指的是各指标应分 别达到什么水平，解决“怎么做、做多少”的问题。绩效评估标准是判断绩效 评估指标质量的参照基准。 绩效报告和反馈是绩效评估系统的输出信息，逯过绩效信息的整理分析， 得出绩效评估对象相对于指标标准的差异，分析原因、明确责任，由管理者及 时予以沟通，使职： 知道自己对在哪里、错在哪里，从而及时得到发扬与纠正。 绩效报告和反馈不仅是激励的主要依据也是促进组织不断改进绩效的手段，对 再评估起着助推器作用。 ( 二) 绩效评估体系构建的基本原则 绩效评估体系中的核心翔题在于构建评估指标体系，绩效评估的顺畅程度、 有效程度关键在于评估指标模型。设计公共部门绩效评估指标模型的基本原则 是比确定绩效评估的框架更为具体的工作。评估指标模型要体现公平公正、系 统全面、连续稳定、可靠客观、操作简便的原则。 1 公平公正 内容上的公平和标准上的公正是绩效评估体系的前提和基石。内容上的公 平意味着评估指标对每个被评估部门的难度在理论上是一致的：标准上的公正 意味者相同的评估信息将出现相同的结果，即层级、职能和外部环境相同的被 评估部门如果出现相同的评估就说明它们的绩效是一样的。这不仅是绩效评估 结果有效性的重要保障也是绩效评估系统保持生命力的基本保证。如果指标的 设计有失公平，则处在有利地位的被评估部门就会在工作中表现出骄傲和松懈 心理，从而降低其绩效；而处于劣势地位的被评估部门则会有抵触情绪，采取 不合作甚至故意提供虚假评估信息，造成绩效评估结果有效性大打折扣。 6 第一部分绩效评估基本理论 2 系统全面 指标体系设计的系统性要求建立一个相对开放的指标系统，划分若干绩效 维度，每个绩效维度又由若干相互联系或补充的评估指标构成，从而形成一个 相对完善的系统，这样的指标体系提供的信息量大，也增强了绩效评估的灵活 性。 指标体系设计的全面性要求完整的绩效评估模型应包括组织提供的产品或 服务的效率、效果、质量和外部效应等内容，并应根据组织的特点有所侧重。 3 连续稳定 科学有效的绩效评估不是一次完成的，需要长期的过程，保持绩效评估指 标的相对稳定有以下两个作用：第一，比较参照作用，测定量化的工作业绩， 数字是最佳的衡量工具，但是缺乏比较基准的数字资料是没有任何意义的，须 与过去的指标结果加以比较，才能显示出绩效的高低：第二，预测警示作用， 积累了足够的数量序列指标数字后可对其线性排序，得出某些工作业绩的演变 趋势，便于预测。但是，连续稳定也不过是相对的概念，当组织环境或职能发 生变化后，也应及时删除过时的指标，增加新指标。 4 可靠客观 可靠客观要求绩效评估指标有一定科学性，就是生成的绩效指标所依据的 事实应当是全面的，具有内在的逻辑联系，而非个别或偶然的。绩效评估指标 必须来自对客观实践的观察，经过科学的抽象且能经得起实践的检验，不能东 拼西凑、牵强附会。 5 操作简便 绩效评估指标体系的设计既要遵从评估分析目的需要，又必须考虑到实施 条件的可能性。在绩效评估指标设计之初就应充分考虑它在日常操作中的方便 程度，并尽可能采用现代信息技术手段实现绩效评估的自动化，因为复杂的操 作不但出错率高，还将因为耗费大量精力而得不到绩效评估组织者和评估对象 的接受而被弃用。 本文在绩效评估指标设计中，力求避免只考虑指标体系在理论上的可行性， 而忽视主、客观条件的限制，紧紧围绕战略管理目标，科学地分解出关键绩效 指标，并本着简明扼要、定义明确的原则给出具体指标，具有一定导向性。 税务部门绩效评估问题研究 四、现代管理理论中绩效评佶的方法 ( 一) 高标定位法( b e n c h m a r k i n g ) 高标定位是一个较老的概念，自1 9 6 5 年在美国的通用电器公司( g e ) 首 次使用，到9 0 年代，该方法作为一个重要的管理工具在企业中得到广泛的应用。 简荦地讲，商标定位就是指寻找行业中最佳的实践者，将它们作为自己改进绩 效的标竿。将最佳实践者的续效作为考核自己绩效的标准，可以发现自己同最 佳实践者绩效之间的差距，从而为改进绩效指明方向。 从绩效评估的角度讲，高标定位是以相对数为基础的绩效评估指标设计方 法，它为组织提供衡量绩效的一个参照系。根据组织绩效评估的鼙的不同，赢 标定位又可以分为成本驱动高标定位和过程驱动高标定位。事实上，降低成本 和优化过程在一定程度上是相通的，提高运营效率的目的恰是为了以更少的投 入创造更多的产出，如果组织的运营过程优化了，效率提高了，但成本相对却 提赢了，则这秘优化的有效性应该受到怀疑。因此，过程驱动高标定位的运用 应结合成本驱动高标定位共同使用。 一 另外一些人认为，高标定位法以最佳实践者的实际绩效来衡量自己的绩效， 表蕊上看是在向最佳实践者看齐，但实际上，最佳实践者的实际绩效是在特定 环境创造出来的，不定适合本企业，并且最佳实践者的实际绩效也有待于进 一步改进。如果总以此为标杆，被评价主体将永远落在最佳实践者后蘑，容易 忽略组织运营落后的真正原因。所以在应用高标定位法时如不具体加以区别， 会产生使用风险。 ( 二) 经济附加值( e c o n o m y v a l u e a d d e d ) 学术界矛实务界从2 0 世纪8 0 年代起逐步开发了一撬以股东馀僮为中心的 绩效评估指标，其中以1 9 9 1 年由斯图尔特( s t e ms t e w a r t ) 咨询公司提出的经 济跗加僮( e v a ) 影响最大。经济附加值就是运用经济学思想对以会计为基础 计算出的利润进行调整，得出属于股东的剩余收入。当公司的税后净营业利润 超过资本成本时，经济附加箧为正，表明公司的经营收入在扣除所有成本和费 用后仍然有剩余，这部分剩余收入的所有权属于股东。因此，当经济附加值为 正时，股东价值增加；反之，如果经济附加值为负，说明公司经营所得不足以 弥补包括股本资本成本在内的全部成本和费用，使得股东价值减少。 第一部分绩效评估基本理论 e v a 绩效评估体系解决了分权化决策组织的绩效评估问题，并且考虑了机 会成本。但其仍然有一些缺点，例如，有些学者指出e v a 面临着制度严肃性和 灵活性的两难选择，原因是e v a 主要作用在于解决了分权化组织的绩效评估问 题，但分权化组织的一个最大特点是其所面l 临的环境复杂多变，e v a 绩效评估 体系就应该适时做出调整，但这样会有损绩效评估制度的严肃性，引起管理层 的操纵问题。 ( 三) 利益相关者评价( s t a k e h o l d e r s ) 利益相关者评价是安索尼厄特科圣( a n t h o n yr t k i n s o n ) 于1 9 9 8 年提出的 设计绩效评估指标体系方法。他认为组织是由利益相关者构成的，包括股东、 供应商、顾客、雇员、社区和政府等，组织目标的实现就是全体利益相关者利 益的满足，因此，对组织绩效进行评价相应的应该将利益相关者纳入绩效评估 体系之中。 虽然利益相关者评价法全面考虑了组织利益相关者对组织的要求，但其实 质还是一种自上而下的目标分解法。如何通过组织的基本目标衍生出组织利益 相关者的作用和角色在实际应用时并不容易。 ( 四) 平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 平衡计分卡以下简称b s c ，是一种综合绩效管理体系。它将组织经营任务 决策转化为四个方面：财务、顾客、内部过程、学习和成长，每一考察目标分 别设置几个独立的指标，这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成一个有 机的统一体。b s c 的精髓在于追求组织长期目标和短期目标、结果目标和过程 目标、先行指标和滞后指标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重 要管理变量之间的微妙平衡。 b s c 理论自身是一个比较全面的体系，其逻辑性较强，因果关系链贯穿于 b s c 的各个方面，首先，b s c 包含的四个方面之间存在因果关系。财务方面是 b s c 的最终结果，财务指标的实现是顾客满意和顾客忠诚的结果，而只有实现 内部经营过程的效率性和一致性，即在时间、质量和价格方面满足顾客，才能 达到客户满意和客户忠诚，而内部经营过程的优化与否主要取决于员工的能力， 于是，学习和成长成为企业成功的内在动力。其次，在每个方面内部也存在着 因果关系：核心结果指标作为“果”，而绩效驱动指标作为“因”。就内部管理 9 税务部门绩效评估问题研究 曼曼曼! 曼基曼箩皇曼曼! ! 苎曼i , i i 曼曼鼍蔓量蔓曼曼寡曼鼻皇曼舅皇舅 流程方嚣丽言，只有在时间、质量和价格方面实现了绩效驱动指标标准后，才 能导致核心结果指标的实现。再次，b s c 实现了内部和外部的平衡。b s c 不仅 优化了内部经营过程的评价，将导致内部经营过程有效的动困弓l 入b s c ，而且 还增加了顾客、股东等外部因素。最后，b s c 实现了定量衡量和定性衡量的平 衡。以往的绩效评估只注重定量方面的衡量，尽管结果较为直观，但衡量的内 容有限、结果不够客观，容易误导。b s c 将定性和定量结合起来，评价结果更 加客观、合理。本文第三部分在税务部门绩效评估指标的设计上将引入b s c 理 论并在此基础上展开讨论。 本耄注释 1 严格意义上的“效率”仅指投入和产出的对比关系，力求以最少鲍投入获得最大的产出， 这里的“产出”被英国审计委员会定义为“剥用已有的资源或实际提供给公众扮服务”。 ! p d c a 循环；是计划( p l a n ) 、实施( d o ) 、检褒( c h e c k ) 、调整( a d j u s t ) 的简称。 3 r o b e nb a c a l 著、艾茂林泽：绩效评绪，机械工业出版社，第4 0 页。 4 f 美1 斯蒂芬p t 罗宾斯、玛丽库尔特：管理学，中国人民大学出版社，第七版，第5 8 7 页。 5 s e r v i n gt h ea m e r i c a np u b l i c ：b e s tp r a c t i c e si np e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，b e n c h m a r k i n g s t u d yr e p o r t ，j u n e ，1 9 9 7 ， 6 邓国矬：非营利组织评估，社会科学文献出版社，第2 2 页。 第二部分税务部门绩效评估一般分析 第二部分税务部门绩效评估一般分析 一、税务部门绩效评估的界定 ( 一) 税务部门绩效评估的定义 税务部门绩效评估是指一级税务管理部门，按照事先确定的适当的绩效评 估指标和标准，对被评估税务机构( 人员) 在税务管理过程中的工作效率、业 务能力、服务质量和公众满意度等方面与税务机关总体绩效目标进行比较，对 目标的达成情况做出定性与定量的评价，及时发现各个工作环节的偏差并加以 纠正，最终将绩效评估的结果广泛应用于税收征收管理和机关日常管理中的一 种绩效管理活动。 较纳税评估而言，税务部门的绩效评估是征税评估范畴中重要组成部分， 对它的研究有助于构建“税收评估”1 理论整体框架，对理论界重纳税评估研究 轻征税评估研究的现状有一定的平衡作用。 ( 二) 税务部门绩效评估的特点 税务部门绩效评估与企业绩效评估和其他非盈利组织绩效评估不同，有着 自身的特殊性。 1 税务部门绩效评估与企业绩效评估不同 现代社会总体结构分为政府( 公共领域) 、市场( 私人领域) 、社会( 协商 形式) 三大部分。税务管理属予公共管理的范畴，它区别于市场的多元性以及 由此而带来的竞争性。私营组织注重绩效，绩效评估是理所当然的事，因为绩 效是其生命线，没有绩效便意味着倒闭，而公共部门似乎没有绩效的魔箍，缺 乏市场机制的利益驱动力，这也许能部分地解释为什么对私营部门绩效评估的 研究如火如荼时，而对公共组织的绩效评估却还声色不动的现象。 然而在实践中，人们发现除了正义性和公平性两个主导价值之外，公共管 理领域的价值是多重的，公共决策的绩效评价也有民主、安全、自由度的价值 要求，也有成本_ _ 效益的核算问题2 。公共管理的价值出现了目标多元化倾向， 公共领域和私人领域的部分价值有趋同之势，所以，公共部门可以借鉴私人部 门的绩效管理理论来提升组织的价值，但是公共管理的主导价值仍是民主与公 1 1 税务部门绩效评估问题研究 i i i i i 平，价值多元化并不能抹杀政府公共管理部门与私人部门的本质差别。税务部 门价值取向在绩效评谯过程中，具体通过管理效率、管理能力、公共责任、纳 税人的满意程度等价僮判断来体现，下面介绍几点特殊性： ( 1 ) 评估主体的特殊性 企业绩效评估的浮估主体可阻是董事会，也可以是稠益相关者，两税务部 门绩效评估的主体只能是各级税务绩效考核机关。对于工作的绩效，不同的利 益榻关者可能会有不同的要求，丽且这些差别往往缀大，容易导致绩效评估标 准的不确定，因此，不能以税务部门的利益相关者( 比如政府部门或纳税人) 作为绩效评估的主体。需要注意豹是绩效评估主体的唯一性与采用平衡计分卡 方法设计绩效评估指标体系中可以引入利益相关者( 纳税人) 评价是全然不问 的概念。 ( 2 ) 评估客体的特殊性 税务部门绩效评估的客体是下一级税务机构、税务机关内部各部门和税务 官员个人，这与企业绩效评佶的客体自然是不同的。 税务部门绩效评估的主体和客体是既相对一致又相互分离。因为从税务行 政管瑾组织体系结构上看，多采用系统内部垂直管理，不同级别的税务机关具 有不同管理职能，同一行政机关内部不同岗位的人员又各司其职。作为不同层 次的税务管理机构，既是对下一级税务管理机构评估豹主体，同时也是上级 税务管理机构评估的对象，这就是评估主体和客体的相对致。然而，对同一 个税务管理机构而言，本级评估管理机构对各部门税收征收管理情况及其管理 人员的绩效评估是日常工作的主要内容，在本级税务极关对本级各部门和人员 进行绩效评估的时候，评估主体和客体就是相对分离的。 ( 3 ) 评估指标的特殊性 企业以追求利润为目标，因此，在企业的绩效评估中就设计了诸如投资回 报率、经济附加值之类的指标来评价其绩效。丽税务枫关是一个非营利性的组 织，其基本职能是“聚财为国，执法为民”，依照法律赋予的税收征收管理职能 及时有效地缝织各类税收应收尽收并积极营造一个和谐的纳税环境。因此，其 评估指标不仅以财务指标和定量指标为主，而是更多地考虑了一臻非财务性的 指标，并且定性的指标相比之下会更多些。 2 税务部门绩效评估与政府绩效评估不同 税务部门是代表政府行使税收管理的职能，那么税务部门的续效评估自然 1 2 第二部分税务部门缕效评估一般分析 ii, i 蔓曼! 篡皇曼皇曼曼篡曼鼍鼍曼鼍葛皇曹| 皇曼皇皇曼邕! ! 蔓寰曼曼! 曼皇曼曼舅曼量摹鼍嘲 属于政府绩效评佶的一部分。但是，税务部门续效评恼作为政府绩效评估的一 个分支，有其自身的特点。 税务部门信息化程度要高于其他纯粹的政府行政部门，数字化、信息化为 税务部门开展绩效评估工作提供了客观公正的平台，这是由税务部门特殊的业 务性质决定的。 另外，税务部门主要任务是为国聚财，这必然涉及到税收收入的计划完成 闯题，组织收入的过程可以通过一系列的税收会计、统计工具详细的反映出来， 这使税源控管和征税成本等绩效评估的指标比较容易分解和量仡。 二、税务部f 1 绩效评估的作用 将绩效评估理论用于税务部门，在理论和实践上都是一个有益的尝试。税 务部门绩效评估除具有本文第一部分所述绩效译估共有的作用之外，还有其特 殊的恁义。在理论上，税务部门绩效评估问题的是“征税评钴”理论不可缺少 的方面，对税务部门续效评估的研究有助于转变国内在“税收评估”理论研究 上重视纳税评估，轻视征税评估的现象。 在实践中，绩效评估是税务部门绩效管理体系中承上启下的最重要环节， 不仅绩效评估过程本身能起到监控税务部门管理续效的作用，对绩效评估结果 的沟通和反馈对整个邦f 1 的绩效改进意义更为深远。不评估绩效，我们就无从 得知被评估的税务部f j 有没有正在行动，也不清楚其所作所为哪些有正效益， 哪些甚至是负效益；不区剐绩效优劣，就无法奖勤罚懒；也无从思过改进或发 挥所长，因为根本不知道哪些是实现税务部门整体战略目标的最佳行为。通过 绩效评估，各级税务部门决策层就会对绩效评估的结果及时做出反应，探讨和 判断绩效改进的努力是否有效。在税务部门内部实施绩效评估，不但是对过去 工作的检验，更重要的是要从评估中找到不足，进丽改进工作思路，找到提高 工作绩效的方法。 在税务部门实施绩效评估能激发税务人员的工作动机、潜力、活力、责任 感、紧迫感。不评估绩效，税务部门工作人员往往不知道做什么才算履行了应 尽的职责，就像只要所有的人都在岗在位并且似乎都忙忙碌碌，那么至少从表 面看来组织是在有效运行中了，但却很少考虑他们所做的工作是否产生期望中 的效果。两一旦建立超有效的绩效评嵇制度，情况就完全不同了。通过绩效评 估，各级被评倍对象慧得反思组织所希望达到的预期目标以及组织对官员成就 1 3 税务部门绩效评估问题研究 的期望，并据此确立恰当的基准尺度来评估工作成果。看不到成功就不能从中 学习提高，看不到失败也就不可能纠正失误，要使税务人员克尽职守，各级税 务部门必须有一种相应的机制加以约束，这种机制能达到：使税务人员清楚知 道组织对他们的期望：达到这些期望必须从事哪些工作；促使其履行应尽职责； 有改进绩效的机会和支持：从反馈中不断学习提高：获得尽责和超职责的相应 回报这些只能通过建立绩效评估制度来实现。 三、我国税务部门绩效评估现状分析 ( 一) 我国税务部门绩效评估发展历程 税务部门绩效评估在我国尚处于起步阶段。从建国初期一直到8 0 年代后 期，税务部门一直是财政部门的附属机构，职能相对单一，根本谈不上税务部 门的绩效评估。随着改革开放的深入和市场经济的迅速发展，税务部门的职能 不断扩大，税务部门也逐步从财政部门独立出来，但直到1 9 9 4 年以前，由于经 济迅速发展与税收体制相对滞后，税务部门的主要精力都集中在税收政策和体 制改革的研究上，对税务部门绩效的研究仍然是一片空白。1 9 9 4 年税制改革后， 税务部门机构设置相对独立、稳定，受内外环境的影响，税务部门开始注重对 税务征收管理质量的考核，税务执法水平显著提高，经过多年探索修订，已经 形成了一套比较完善的征管质量考核指标体系。在此期间，随着行风评议的全 面开展，各地税务部门也开始注重内部管理、执法公平、勤政廉政等方面的问 题，逐步从征管质量考核扩展到了执法责任制考核。但是，所有这些仍然停留 在上级部门对下级部门的年度考核打分上，很少从绩效方面进行整体考评。当 前，我国已经加入w t o ，国际化步伐明显加快，税务部门应尽快转变观念， 不仅要注重管理问题，改进管理方式，提高执法能力，而且要注重服务质量， 提高服务水平，让纳税人满意，让社会满意。 ( 二) 我国税务部门绩效评估存在的问题 尽管绩效评估管理的思想已经逐渐引起重视，并且有些税务机关也已经采 取了各种改革措施使这些思想在实际工作中得以反映，然而，仍有不少税务机 关不能认识到评估管理的重要性，大多数没有采取相应的措施，即使采取措施 的税务机关在绩效评估管理上也存在许多问题有待解决。其主要表现为如下几 个方面： 1 4 第二部分税务部门绩效评估一般分析 i 战略管理意识淡薄，存在羹任务轻管理，重指标轻绩效的倾向。税务 机关将完成收入任务作为第一要务，往往是任务完成就“一俊遮百丑”，而不论 收入任务是如俺完成的、由谁完成的，没有认识到评估管理在税收工作完成过 程中的重要作用。例如某税务机关滞纳金加收率低，首先表明了只注重完成税 收收入任务，不注重完成任务的手段，是缺乏管理意识的直观反映。再如一级 税务机关设置了评估挖潜( 补税) 指标，初衷是引导并强化纳税申报信息的准 确性并为税务稽查提供线索，可是，部分被评估部门和个人却将提高评估 税 额作为终极目标，甚至出现“评估谈税”和“注销谈税”和该移送稽查环节的 不移送而走评估程序的情况，千方百计地为了评估而评估，这样做非但没有起 到减少不实纳税申报的作用，而且扭曲了执法行为、背离了依法治税的弱标， 大大增加了税收的执法风险。 2 绩效评话指标设定不科学。酋先，髫标责任面两俱至l ，重点不突出。例 如某目标责任制中规定的岗位目标包括：税收政策贯彻落实及时到位；按规定 时限审查、审议、上报、审批、登录信息及归档；使用法律、法规和政策准确； 程序规范合法；档案资料登录信息齐全、准确等。这种岗位目标几乎是对税务 机关日常工作的具体描述和列举，面面俱到。事实上，目标过多就如固没有尽 标，无法突出重点，相当予只有一个要求：所有工作都要干好。这种目标无法 起到评估管理导向作用，自然对评估管理的作用也不大。 其次，表现为重财务指标，轻菲财务指标。早期的绩效评估指标多是基于 财务指标的，比如说税收完成额指标，因为这类指标具有容易取得、可以量化 的优点，但在分清责权乖j 豹关系上乏力，如果过度使用，有害予税收征收管工 作。尤其在现行税收计划的制定尚欠合理的情况下，过度使用税收计划完成情 况等财务指标，可能导致大量税收流失和腐败现象，从而导致国家运用税收政 策调节经济职能的弱化。虽然对税务机关来说，依法治税增加税收收入是其本 职，但同时税务机关作为政府职能部门也承担若为社会提供公共产品就质 的纳税服务的责任。从这个意义上说，纳税人就是税务机关的“顾客”。表现在 税务机关绩效评估指标上，应该是税收完成额与纳税人满意度平衡的结果，这 才能充分反映出我国公共管理的理念与宗旨，是“立党为公，执政为民”在税 收工作中的重要体现。 再次，表现为熏事中、事后评价轻事蘸控制，存在重结果忽略过程和行为 的评价问题。不管是税额指标还是征管质量指标，多只从结果和执行层面来评 1 s 税务部门绩效评估问题研究 价税务机关绩效，对结果和执行的动因未作深入考虑，从而忽视了奠定征管质 量和未来税额的若干潜在因素。例如，某岗位责