（财政学专业论文）欠发达地区农村义务教育财政政策研究.pdf

摘要 本文是关于我国欠发达地区农村义务教育财政政策的研究。论文以经济学中 公共物品理论和外部性理论作为理论基础，首先阐述了我国欠发达地区农村义务 教育财政政策的现状，分析了我国现行欠发达地区农村义务教育财政政策存在的 问题，指出应该完善我国欠发达地区农村义务教育财政政策，并提出了完善我国 欠发达地区农村义务教育财政政策的建议。论文具体由以下几部分构成： 第一部分：欠发达地区农村义务教育的理论分析，即论文的第2 章。阐述了 欠发达地区农村义务教育的公共产品属性、正外部性属性，为以下各部分提供理 论基础；第二部分：欠发达地区农村义务教育的财政政策现状分析，即论文的第3 章。本部分首先简要的叙述我国欠发达地区农村义务教育财政政策的历史沿革， 指出我国现行的财政政策是特殊历史条件下的产物。然后本文再通过从总量、结 构和效率三个方面对现行欠发达地区农村义务教育财政政策的效果进行分析，论 述现行欠发达地区农村义务教育财政政策的缺陷；第三部分以南昌市为例对我国 现行欠发达地区农村义务教育财政政策进行实证分析，即论文的第4 章。以实证说 明我国现行欠发达地区农村义务教育财政政策存在的缺陷；第四部分：对义务教 育财政政策进行国际比较，即论文的第5 章。通过国际比较，分析了国外义务教 育财政政策的状况、特征，以使我们从中得到借鉴和启示；第五部分：关于完善 我国欠发达地区农村义务教育财政政策的具体方法，即论文的第6 章。本文从提 升我国对欠发达地区农村义务教育的正确认识、加大对欠发达地区农村义务教育 公共财政的投入等五个方面来阐述完善我国欠发达地区农村义务教育财政政策的 方法。 根据以上几个方面的研究，本文得出以下结论：欠发达地区农村义务教育产品 是全国性的公共产品，而且具有较大的正外部性，所以应主要由中央政府提供。 我国中央财政收入占国家财政收入的一半左右，而欠发达地区当地财政收入较少， 无力承担农村义务教育的发展。因此，我国欠发达地区农村义务教育的发展应主 要依靠中央财政的投入。我国现行的欠发达地区农村义务教育财政投入主要是依 靠当地政府，这种模式已严重不适合我国国情，阻碍了我国欠发达地区农村义务 教育的发展。在加大中央财政对欠发达地区农村义务教育投入的同时，也要合理 配置投入的资金结构和提高投入资金的使用效率，更好的促进欠发达地区农村义 务教育的发展。 本研究的目的就是要从财政投入的总量、结构和效率性等方面分析我国现行 的欠发达地区农村义务教育财政政策，指出现行政策不能很好的适合我国的国情， 并提出改革的具体措施，为更好地促进我国欠发达地区农村义务教育的发展做出 一些贡献。 本文的研究方法。本文在研究我国欠发达地区农村义务教育财政政策时，将 运用规范分析和实证分析方法、定性和定量研究方法。规范分析方法和定性研究 方法主要运用于理论分析和政策措施上。实证分析方法和定量研究方法将用数据 图表的方法，以具体的统计数据资料客观分析我国欠发达地区农村义务教育财政 投入总量、结构、效率等方面的情况。 国内对欠发达地区农村义务教育的研究很多，有对我国欠发达地区农村义务 教育财政政策现状的研究，也有对欠发达地区农村义务教育财政政策的经济学分 析，本文借鉴了国内外的研究成果，从财政投入总量、结构、效率的角度来分析 我国现行欠发达地区农村义务教育财政政策。这是本文的创新之处。但是本研究 也存在许多不足之处：首先是本研究的数据不够充足；其次是本研究的对策研究 不是很充分。 【关键字】欠发达地区农村义务教育财政政策 a b s t r a c t t h i s p a p e rs t u d i e st h e f i s c a l p o l i c y f o rc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n c h i n a s u n d e r d e v e l o p e dr u r a la r e a s b a s e do nt h ee c o n o m i ct h e o r yo fp u b l i cg o o d sa n d e x t e r n a l i t y , i tf i r s t l ye l a b o r a t e st h ep r e s e n tf i s c a lp o l i c ya n de x i s t i n gp r o b l e m s ；t h e n i n d i c a t e s t h en e c e s s i t yo fi m p r o v i n gs u c hf i s c a lp o l i c y ；a n df i n a l l y p r e s e n t ss o m e c o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n so nt h i ss u b j e c t t h ep a p e rc o v e r st h ef o l l o w i n gp a r t s ： t h ef i r s tp a r t ( c h a p t e rt w o ) i so nt h et h e o r e t i c a la n a l y s i so fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i nt h eu n d e r d e v e l o p e dr u r a la r e a s i te x p o u n d st h ep u b l i cg o o d sa t t r i b u t ea n d e x t e r n a l i t y a t t r i b u t eo fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，w h i c hp r o v i d e st h e o r i t i c a lb a s i sf o rt h er e s tp a r t so f t h ep a p e r t h es e c o n dp a r t ( c h a p t e rt h r e e ) ，a n a l y z e st h ep r e s e n tf i s c a lp o l i c yf o r c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n t h e u n d e r d e v e l o p e d r u r a la r e a s i nt h i s p a r t ，i tb r i e f l y i n t r o d u c e st h eh i s t o r yo ff i s c a lp o l i c yi nt h et h e s er u r a la r e a s ，i n d i c a t i n gt h a tt h ee x i s t i n g f i s c a lp o l i c yi st h ep r o d u c tu n d e rs p e c i a lh i s t o r i c c o n d i t i o n ；t h e nd i s c u s s e st h e s h o r t c o m i n g so ft h ep r e s e n t f i s c a lp o l i c yb ys t u d y i n gt h ee f f e c to fp r e s e n tf i s c a lp o l i c y f r o mt h r e ea s p e c t s ：a d e q u a c y , s t r u c t u r ea n de f f i c i e n c y t h et h i r dp a r t ( c h a p t e rf o u r ) i s t h ep o s i t i v ea n a l y s i s ，w h i c hd e m o n s t r a t e st h es h o r t c o m i n g so ft h ep r e s e n tf i s c a lp o l i c y b ys h o w i n ge x a m p l e si nt h ec i t yo fn a n c h a n g ，j i a n g x ip r o v i n c e t h ef o u r t hp a r t ( c h a p t e rf i v e ) m a k e ss o m ei n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n so nc o n d i t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c s o ft h ef i s c a lp o l i c y , f r o mw h i c h 、c a nb e n e f i t t h ef i f t hp a r t ( c h a p t e rs i x ) p r o v i d e s s p e c i f i cm e t h o d st oi m p r o v et h ep r e s e n tf i s c a lp o l i c yf o rc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n c h i n a su n d e r d e v e l o p e dr u r a la r e a s ，i n c l u d i n gr a i s i n gr e c o g n i t i o n ，e x p a n d i n gf i n a n c i a l s u p p o r t ，a n ds of o r t h a c c o r d i n gt ot h ea b o v er e s e a r c h , t h ep a p e rd r a w st h ef o l l o w i n gc o n c l u s i o n ：r u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sn a t i o n a lp u b l i cg o o d sa n dh a se x t e r n a l i t y , t h u ss h o u l db e p r o v i d e db yc e n t r a lg o v e r n m e n t c h i n a sc e n t r a lg o v e r n m e n tf i s c a lr e v e n u ea c c o u n t sf o r a l m o s th a l fo fs t a t er e v e n u e s ，w h i l ei nt h eu n d e r d e v e l o p e dm r a la r e a s ，t h el o c a lf i s c a l r e v e n u ei sq u i t ef e w , t h u sc a l l ta f f o r dt h ed e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n a sa r e s u l t ，i t sd e v e l o p m e n ts h o u l dm a i n l yd e p e n do nc e n t r a lf i s c a ls u p p o r t m e a n w h i l e ，f o r b e t t e rd e v e l o p m e n t ，w es h o u l da l s om a k eu s eo ft h es u p p o r tr e a s o n a b l ya n de f f i c i e n t l y t h ep u r p o s eo ft h es t u d yi st op o i n to u tt h a tt h ep r e s e n tf i s c a l p o l i c yi sn o ti n c o n f o r m i t yw i t ho u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，a n dp r o p o s es p e c i f i cr e f o r mm e t h o d st o p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nu n d e r d e v e l o p e dr u r a la r e a s i nt h ep a p e li t b a s i c a l l ya p p l i e sn o r m a t i v ea n a l y s i s ，p o s i t i v ea n a l y s i s ，q u a l i t a t i v e 1 - r e s e a r c hm e t h o d ，a n dq u a n t i t a t i v er e s e a r c hm e t h o d n o r m a t i v ea n a l y s i sa n dq u a l i t a t i v e r e s e a r c hm e t h o dm a i n l ya p p l i e st ot h et h e o r e t i c a la n a l y s i sa n dp o l i t i c a lm e a s u r e s ；w h i l e t h ep o s i t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v er e s e a r c hm e t h o dt ot h ed a t aa n dd i a g r a m s t h e r e a r e m a n y r e s e a r c h e so nt h e c o m p u l s o r y e d u c m i o ni nc h i n a s u n d e r d e v e l o p e dr u r a la r e a s ，v a r y i n gf r o mp r e s e n tf i s c a lp o l i c ys t u d yt oi t se c o n o m i c a n a l y s i s w h i l et h i sp a p e rd r a w so nr e s e a r c hr e s u l t sa th o m ea n da b r o a d ，a n do r i g i n a l l y a n a l y z e st h ep r e s e n tf i s c a lp o l i c yf r o mt h ep e r s p e c t i v e so fa d e q u a c y , s t r u c t u r ea n d e f f i c i e n c y n e v e r t h e l e s s ，t h e r ea r ea l s os o m ed e f i c i e n c i e s ：t h ei n a d e q u a t ed a t aa n d c o u n t e r m e a s u r e s c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nr u r a la r e a s f i s c a lp o l i c y 4 独剑性声鬻 本人声窈所呈交曲论文是畿，卜人在导辫指导下进行昀靖究王 作及裴褥曲磷究戒皋。辱裁麓每。跨了文牵特嬲如越标注秘魏港 嚣地方井，论文孛不龟台其他人己经麓袁或撰写龅研究成慕，也 孑包台为获得辽溪财经大学裳其他教育鬣，构的学位或证书所使篇 过的材辫。与袭一麓= l 二俸酶寓志对本研究赝锹跨任何贾献筠巴在 论文中作了凌硗漪说贺并表示了谗意。 签名：翅，蛙。器期：皇墨：援 关予论文使月援救的说溺 本人完全了壤江西财经大学青关保留使篇学位论文的规定， 印：学校有权保髫送交论文辫囊印件，允许论文被查阕和借阕； 学按可以公布论文的垒警裳掷分内容，可以幂月影带、绪印或莫 健臭期手段佯存论交。 ( 绦寮的论文在簿密蟊遵守恐毵意) 獬：立虹辨始霄 一日囊： 芈吁 1 导言 1 导言 本章作为本论文的导言部分，主要阐述了研究背景和目的，对相关概念做出 了界定，分析了欠发达地区农村义务教育财政政策的国内外研究现状，在借鉴国 内外研究的基础上，提出了自己的研究方法和思路。 1 1 研究背景和目的 欠发达地区农村义务教育的财政政策是我国财政政策中难以解决的问题之 一，重视并科学地运用政府财政政策是维持与发展欠发达地区农村义务教育最为 关键的一环。当前我国欠发达地区农村义务教育迎来了新的历史机遇，进入到巩 固和发展的重要时期，特别是在农村税费改革之后，欠发达地区农村义务教育财 政政策的发展呈现出新特点： - 、中央与地方财力发生变化，欠发达地区地方财政无力加大对农村义务教 育的投入。农村税费改革以后，农村义务教育的投资体制实行的是以“县财政为 主体，多元化筹集教育经费 的体制，但从目前情况看，欠发达地区只靠县级财 政是无力承担这一任务的，农村税费改革后义务教育需要增加的经费主要应由中 央和省级财政来解决。中央政府掌握主要财力，但不直接办理农村义务教育，而 在欠发达地区县乡两级政府财力薄弱，却承担着办理农村义务教育的责任，负 担绝大部分农村义务教育经费。这种政府间财力与义务教育责任的不对称现象是 欠发达地区农村义务教育经费短缺的重要原因。从目前欠发达地区农村义务教育 财政政策运行的现实问题来说，“以县为主 管理体制实施以后，中央政府在农村 义务教育投资中的责任并不明确，省级政府农村义务教育公共支出存在随意性现 象，各级政府之间责任分担不明确。 二、欠发达地区农村义务教育经费来源结构发生变化。农村税费改革以后， 欠发达地区农村义务教育经费投入的一个最大变化就是取消农村教育事业费附加 和农村教育集资，欠发达地区农村义务教育的投入改由国家财政来负担。农村税 费改革以前，维持欠发达地区农村义务教育运转的经费，除了国家财政拨款之外， 主要是农民提供的农村教育事业费附加和农村教育集资。农村税费改革以后，这 两项收费被取消，由此减少的农村义务教育经费必须通过增加国家财政拨款才能 维持其现有规模的正常运转。因此，农村税费改革后，为了弥补教育附加费和教 育集资取消后的缺口，欠发达地区农村义务教育的预算内经费投3 , j l 大。但是， 预算内经费的增加主要用来解决教师工资问题，公用经费和基础建设费用呈现出 欠发达地区农村义务教育财政政策研究 结构性缺口。因为一些必要的经费在改革前是依附于教育附加和集资的体制外收 入来解决的，而税费改革后实际的经费缺口并不仅仅是减少的两项收入之和，为 了安排必要的经费，就必定挤占原本不多的公用经费和基建费用。 本文以现行欠发达地区农村义务教育财政政策作为切入点，通过对现行欠发 达地区农村义务教育财政政策中总量不足等问题的描述和分析，揭示我国现阶段 欠发达地区农村义务教育财政政策中存在的问题，希望能够在新时期为突破欠发 达地区农村义务教育发展的瓶颈制约起到一定的理论和现实指导作用。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究现状 国外有关义务教育财政政策的文献比较多，但专门研究欠发达地区农村义务 教育财政政策的并不多，许多关于欠发达地区农村义务教育财政政策的研究基本 上都零星地分散在财政学著作和其它文献中。归纳起来，国外对欠发达地区农村 义务教育财政政策的研究主要集中在以下两个方面。 一、欠发达地区农村义务教育财政政策的理论依据 在西方市场经济国家，欠发达地区农村义务教育基本上由政府提供，主要是 基于义务教育机会均等论( 公平论) 。这是西方最普遍的观点。主要代表人物有美 国的t 胡森、阿德尔曼、莫里斯、康纳尔和英国的霍布斯、法国的卢梭。他们认 为，义务教育的目标旨在建立共同的教育经历，确保共同的语言、公民的价值和 为参与主流社会经济政治结构做准备。公民接受最低程度的文化知识水平的教育 是建设一个稳定而又民主的社会的重要条件。欠发达地区农村义务教育所特有的 这种社会效益尤其明显，是任何其他教育都无法比拟的。同时，义务教育是一种 自然权利的产品，人人都有权利获得，而不应受到社会偏见和家庭预算的约束。 t 胡森认为教育机会均等是指每个人都不受歧视地开始其学习生涯的机会，以平 等为基础对待不同人种和社会出身的人，促使学业成就的机会均等。由于义务教 育提供的主要是社会效率，这种“社会效率是人类进步的基础，但社会效率是能 通过扩大教育机会，通过无私而不是自私，通过为所有的人服务而不是追求个人 利益而产生的一种效率 。它应主要由政府提供，若由那些只关心个人目标最大 化的私人提供将达不到社会最优水平而存在效率损失。 二、欠发达地区农村义务教育投入的筹资责任 绝大多数学者认为，政府应该承担起欠发达地区农村义务教育的投资责任， 范丽萍，刘祥云，国外义务教育财政制度研究综述 j 福建教育学院学报，2 0 0 2 ，1 0 2 1 导言 实行免费的义务教育。综观世界各国，财政教育支出，尤其是义务教育支出在整 个公共财政支出中占有相当高的比重，支出规模庞大。国外一些研究者对欠发达 地区农村义务教育财政政策进行了一系列的实践和探索研究工作。早在1 9 5 5 年， 美国货币经济学派的代表人物米尔顿弗里德曼( f r i e d m a n m i l t o1 9 5 5 ) 在其政 府在教育中的作用一文中，提出了教育券理论。弗里德曼认为应改变目前对学 校的直接补助的教育投入方式，主张由政府向学生家庭直接发放教育券，即政府 把原本应该投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可以自主选 择学校。学校收到教育券之后，可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育 经费。他认为政府可以通过发放教育券来保持对教育的投入，同时把竞争机制引 入教育体系，在“教育券的流动中实现优胜劣汰，遏制教育中的垄断和官僚主 义，促进教育教学质量的整体提高，促进教育市场化，提高教育财政经费的使用 效率。 1 2 2 国内研究现状 目前，国内学术界对欠发达地区农村义务教育财政政策问题的研究大致集中 在对欠发达地区农村义务教育财政投资不足的原因上。对于欠发达地区农村义务 教育财政投资不足的原因，归纳起来大致有以下几种观点： 一、经济实力不足。包括“穷国办大教育论一和“财政短缺论刀。前者长期以 来是对我国教育投资不足的一贯官方解释，该观点认为，我国是发展中国家，人 口众多，尽管经济发展迅速，但人均g d p 还很低，国家整体的经济实力难以支撑 庞大的教育投资需求，导致欠发达地区农村义务教育投资的不足。后者认为虽然 随着我国近年经济的高速增长，已经在整体上具备了支撑整个义务教育发展的投 资能力，但义务教育作为纯公共物品或准公共物品，其投资主要来源于国家的教 育财政拨款，而教育财政拨款的规模和增长取决于国家的财政收入一“由于国家财 政收入过低，财政对教育的支持已经是心力交瘁，扩大投资的余地己经很小。 义务教育是纯公共品，财政拨款本应该是其全部、唯一的投资渠道，财政收入过 低是义务教育投资短缺的主要原因。 回上述观点的合理性有待于进一步探讨。“穷 国办大教育论 用于解释我国上世纪八九十年代的欠发达地区农村义务教育投资 不足的原因还有一定说服力，但对近年来欠发达地区农村义务教育投资依然不足 的事实已经无法做出合理解释。而“财政短缺论 也无法解释在同样的财政供给 水平下，为什么公共部门的其他领域财政投资充足而教育部门的财政投资仍然不 足的事实，更无法解释为什么同样是在义务教育领域，发达地区城市义务教育投 资充足到已经可以推行素质教育和新课程改革，而欠发达地区农村的义务教育却 何文广、冯兴元、李莉莉农村教育融资问题研究 3 欠发达地区农村义务教育财政政策研究 连基本的办学条件都不具备的现实。 二、欠发达地区农村义务教育投资管理体制不合理。该观点认为，我国以前 乃至现行的义务教育财政投资体制不合理是欠发达地区农村义务教育投资短缺的 制度根源，也是主要原因。有学者认为欠发达地区农村义务教育财政投资不足的 根源在于我国目前“地方负责、分级管理的义务教育投资管理体制，认为这种 “地方负责、分级管理 的义务教育投资管理体制，使得投资责任发生由中央政 府向地方政府的转嫁，由于投资主体发生错位，财政能力较强的中央政府不承担 义务教育的责任或责任微乎其微，而地方政府又没有能力承担起应尽的责任。“正 是由于欠发达地区农村义务教育财政投资中的政府责任转嫁现象，欠发达地区农 村义务教育资金短缺的矛盾才始终未能有效缓解”。也有学者认为，我国欠发达 地区农村义务教育投资不足的原因是长期采用财政专项拨款的办法来增加教育投 入而“没有制度性的改进。“投资体制缺陷论 目前在学术界获得了广泛认可， 该观点运用新制度主义的分析方法从制度层面指出了欠发达地区农村义务教育投 资不足的原因，是对欠发达地区农村义务教育财政政策不合理原因的探索在理论 上的一大进步。 三、欠发达地区农村义务教育群体的弱势地位。该观点从公共选择理论视角 出发，对欠发达地区农村义务教育财政政策进行研究。持该观点的学者认为，“在 国家已经具备国力和财力情况下，欠发达地区农村义务教育投资短缺状况仍没好 转是因为官员经济人决策造成的投资乏力；欠发达地区农村义务教育投资体 制已经变革，可欠发达地区农村义务教育积贫积弱的状况之所以仍没有根本改变， 是由于欠发达地区农村义务教育利益群体在教育经费分配中的弱势地位没有得到 根本改变以及约束软化条件下教育寻租现象的猖獗造成的教育经费使用不当。 圆 在“三农问题 引起社会广泛关注的背景下j 欠发达地区农村义务教育不再是一 个单独的教育问题，而是一个兼有社会问题、经济问题、和政治问题范畴的“复 杂性问题 。因此，该观点不再局限于教育内部谈欠发达地区农村义务教育财政政 策的不合理，并将公共选择理论引入教育投资领域对欠发达地区农村义务教育财 政政策做出探讨，对从根本上解决欠发达地区农村义务教育财政政策的问题具有 较大意义。 这些研究从不同角度和层面对现行欠发达地区农村义务教育财政政策存在的 问题做了比较全面的论述，并对解决这些存在的问题提出了不少有价值的对策建 议，对完善我国欠发达地区农村义务教育财政政策有一定的借鉴意义。但是通过 研究这些论文可以看出，对如何完善欠发达地区农村义务教育财政政策的研究还 。张峰、沈现玮乡镇直管义务教育利少弊多) 教育发展研究) 2 0 0 2 ，2 。邓小红，高翔教育经费增长的“瓶颈”及其突破【_ i 】江西教育科研，2 0 0 4 ，1 0 ：1 6 - 1 8 4 1 导言 有待于深入，存在问题的研究还不够全面，研究成果所提出的建议与对策还缺乏 针对性，操作起来存在一定的困难，没有为当前欠发达地区农村义务教育财政政 策问题把清脉络，提出一个满意的答案。 为此，本研究试图通过对欠发达地区农村义务教育财政政策的总量、结构、 效率等方面建立系列指标来进行分析，得出我国欠发达地区农村义务教育财政 投入总量存在巨大缺口，供给结构不合理，资金效率低下等问题，进而分析了其 原因，并针对其原因给出了相应的对策及建议。 1 3 相关概念 一l 农村义务教育 由手农村是一个历史的、动态的概念，在不同的国家存在着不同的认识：因 此，农村义务教育的范畴与对象在认识上也会有差别。对于发展中国家来说，农 村义务教育是以生活在农村地区的适龄儿童、青少年为教育对象的。它首先是区 域性的教育概念，也是一个历史范畴。随着农村内涵的不断发展。农村义务教育 的内涵也随之发生变化。农村义务教育发生的地点在农村，教育的对象为农村适 龄儿童、青少年，教育的目的主要是为农村经济和社会发展服务；我国的农村义 务教育是指县城以下的乡( 镇) 村基础教育，亦可称乡( 镇) 村中小学教育。 二、欠发达地区 欠发达地区是指那些有一定经济实力和潜力但与发达地区还有一定差距j 生 产力发展不平衡，科技水平还不发达的区域，如我国的中、西部地区。改革开放 以来，欠发达地区与发达地区之间经济发展上的差距有不断加大的趋势。近年来 伴随着西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域发展战略的实施，区域间差距不 但没有缩小，反而呈现出继续扩大的趋势( 东西部地区经济增长速度上的差距正 在缩小，但东西部差距仍然在继续扩大) 。究其原因，体制环境、政府职能转变、 科技水平和观念等软投入落后是影响欠发达地区经济发展的根本性制约因素。一 方面，软投入质量低下，使得当前西部地区投融资只能主要依赖政府财政资金和 银行贷款，国内民间资金和外商投资并没有大规模地相应跟进，呈现出“政府热、 民间冷 ，现有中央政府主导的投融资水平远不能满足西部地区经济发展的需要。 更重要的一方面是知识贫困、技术落后。胡鞍钢提出了“知识贫困的概念，他 认为知识贫困不仅仅是教育水平低下，而且是指“获取、吸收和交流知识能力的 匮乏或途径的缺乏 。欠发达地区的知识积累与经济发展一样与东部地区差距显 著。 欠发达地区农村义务教育财政政策研究 1 4 研究方法 马克思说“研究必须搜集丰富的材料，分析它的不同的发展形态，并探寻出 这各种形态的内部联系。不先完成这种工作，便不能对于现实的运动，有适当的 说明 。故本文在搜集了大量材料的基础上，并意图结合以下研究方法展开论述。 比较分析研究。收集前人的相关研究成果，吸取其合理成分，为本文论述服 务。进行横向比较和纵向比较。对不同国家和地区的农村义务教育财政政策进行 横向比较，从而去其糟粕，取其精华。对我国不同阶段的欠发达地区农村义务教 育财政政策进行纵向比较，总结经验，推陈出新。 采用辩证唯物主义的逻辑分析法、历史分析法和宏观与微观相结合的方法。 以行为经济学、统计学为工具，运用公共财政学、公共经济学以及教育学的相关 知识对当前中国欠发达地区农村义务教育财政政策进行分析。 6 2 相关理论 2 相关理论 在具体讨论欠发达地区农村义务教育财政政策之前，我们先阐述与欠发达地 区农村义务教育财政政策在经济学上密切相关的两个理论：公共产品理论和外部 性理论。分析他们在欠发达地区农村义务教育财政政策上的相关运用，从经济学 的角度指出欠发达地区农村义务教育财政政策应具备的要素。 2 1 公共产品理论 2 1 1 公共产品的概念 萨缪尔森发表了 公共支出的纯理论一文，首开公共产品理论研究之先河： 随后，许多经济学家和其他领域的学者都对公共产品进行了假设性或实验性研究， 从不同角度对公共产品这一概念迸行了界定，并逐渐完善了公共产品的理论体系。 公共产品，根据萨缪尔森的定义，指的是所有成员集体用的集体消费品，社会全 体成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员 对该产品的消费。虽然不同的学者对公共产品的定义不尽相同，但综合观之，界 定一种产品或服务是否为公共产品，1 主要是看其是否具有两个特征：非排他性和非 竞争性。非排他性是指公共产品在技术上难以把不付费的人排除在外，使之无法 受益，或者，虽然可以这么做，但是为此却要付出高昂的成本。非竞争性是指增 加一个人的消费并不减少其他人的消费，即产品的可得性与消费者的数量无关， 同一个产品可以被许多人共同消费而不影响消费的数量和质量，这意味着具有非 竞争性的产品一旦提供，增加一个消费者的边际成本为零。依据以上两个标准， 将社会产品划分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。同时具备两个条件的是 纯公共产品，两个都不具备的是私人产品，只具备其中一个的是准公共产品。 2 1 2 公共产品的提供 。公共产品由于其不同于私人产品的特征，使得我们在考虑公共产品提供模式 时既要避免市场失灵又要实现社会公平，同时由于政府体制的不完善，还要防止 政府提供时产生的政府失灵。 一、基于市场失灵的选择标准 公共产品的非竞争性和非排他性将会导致市场机制的失灵，然而不同公共产 品引起的市场失灵程度是不同的，所以依据不同公共产品市场失灵的严重程度以 及对于市场失灵是否有办法解决来选择公共产品的最优提供者，就是一个理性的 欠发达地区农村义务教育财政政策研究 选择。市场竞争有效的解决了效率问题，但没有解决社会公平问题，或者说市场 追求效率是以牺牲公平为代价的对于某些公共产品，例如欠发达地区农村义务教 育的公平比效率更为重要，这是国家干预甚至提供该公共产品的重要理由。 二、基于社会目标的选择标准 除了市场失灵的标准外，选择公共产品不同的提供模式还可以依据社会目标 来进行。众所周知，效率与公平是一对矛盾，在追求效率的同时，公平得不到有 效的保障，而追求了公平，却会以牺牲效率为代价，像欠发达地区农村义务教育 这类公共产品是一个社会发展所必需的，也是公民在社会化过程中必须拥有的， 所以公平是首先需要满足的。政府之所以适合于提供欠发达地区农村义务教育这 类公共产品，关键在于政府能够凭借其政治权利，通过强制性的征税来解决非排 他性和非竞争性问题，税收可以看作是政府提供公共产品的“价格 ，这样，就从 理论上把提供公共产品成本与税收直接结合起来。 三、基于政府失灵的选择标准 政府提供公共产品，一般是通过设立公共部门来进行具体的提供，公共部门 提供什么、如何提供。提供出来的产品如何分配等一系列问题完全由政府来决定，- 公共部门只负责执行。这种提供机制有效运作的一个重要前提是信息韵对称和充 分、监督制度的完善。在这个前提条件下，政府可以制定出最好的提供计划，监 督公共部门按质按量完成下达的任务。提供出来的公共产品进行全面的社会分配， 供国民免费使用。如果当这个条件不能满足时，就会引起公共部门提供的低效率、 低水平，也就是通常所说的政府失灵。因此对于政府直接提供公共产品的模式下， 民主决策、信息公开和加强监管至关重要，只有这样才能提高供给效率，并确全 体公民享受同等质量的公共产品提供。 四、公共产品的具体提供。 根据公共产品收益范围的大小，可将其分为全国性的公共产品和地方性的公 共产品。全国性的公共产品与国家整体有关，各社会成员均可享用，其外部性问 题几乎可以忽略不计。也就是说全国性的公共产品的边际成本应该从总体上等于 整个社会成员消费该公共产品的边际社会收益之和。因而全国性的公共产品从理 论上应由中央政府提供。地方性的公共物品，如消防、路灯，只是某一区域内的 居民才能享用，收益范围具有地方局限性j 可由地方政府提供。尽管根据公共产 品本身的特征和收益广度的差异以及各级政府职责的内在要求，可以判断出地方 性的公共产品需由地方政府负责提供，全国性的公共产品则由中央政府出面提供。 然而，这并不意味着逆命题成立，实际上由地方政府提供的许多公共产品，同时 也具有某种外部性。同理，由中央政府提供的许多公共产品，也可能仅仅在某一 特定区域内发挥其效应，并非全国性的公共产品。这与一个国家的社会结构、经 8 2 相关理论 济文化发展水平、财政制度、地区差异、历史传统等因素有关。只是说从大致来 讲，收益外溢较为明显的公共产品如果是由地方政府提供的，需要中央政府给予 一定程度的补贴才能达到帕累托最优。 2 1 3 欠发达地区农村义务教育与公共产品 根据公共产品理论，对于社会上消费它的每一个人来说，公共产品无论是在 机会上，还是在质量和数量上都是公平的、均等的。义务教育是通过立法，规范 受教育者家庭以及各级政府的行为，在普及了义务教育的地区，某个人的义务教 育并不会妨碍其他人也接受义务教育，即义务接受教育具有消费的非竞争性，在 提供了免费的义务教育的地区，不存在因某人没有或不愿付费就将其排除在义务 教育的范围之外，即义务教育也具有受益的非排他性，因此，欠发达地区农村义 务教育具有很强的公共产品性质。 首先，欠发达地区农村义务教育的普及性和平等性表明，作为制度它是向整 个欠发达地区农村共同提供的，其成员有平等权利享用其效用，而不能将其分割 为若干部分，分别归属于个人享用。因而，欠发达地区农村义务教育的效用具有 不可分割性特征，消费上具有非排他性，属于集体消费或等量消费。 其次，欠发达地区农村义务教育是建设社会主义新农村、提升农民素质等方 面最为重要和直接的手段，这使得我国需高度重视欠发达地区农村义务教育的发 展。这种效用更是被全社会成员平等地享用，而不能将其分割为某些集团或个人 享用。因此欠发达地区农村义务教育消费也具有非竞争性。 再次，欠发达地区农村义务教育的强迫、最低限度等特征又从供给方面表现 了成员集体消费的无选择性。所以其是制度性公共产品，任何个人都不可能特殊， 只能作为成员之一与其他所有成员共同地、等量地享有这份权利，承担同样的义 务。 因此，。从经济学意义上而言，欠发达地区农村义务教育具有很强的公共产品 性质。所以，其资源配置应由政府进行，经费投入需纳入国家财政预算。它的主 要责任应该由中央、地方多级政府共同承担。 2 2 外部性理论 2 2 1 外部性理论的概念 外部性简单的说就是指经济主体的经济活动对他人造成的影响，或者说经济 主体没有全部承担社会成本( 享受收益) 的经济现象。即某个经济主体的行为对他 。黄道荣论我国农村义务教育公共投资体制模式的选择2 0 0 6 9 欠发达地区农村义务教育财政政策研究 人福利造成影响，受到影响者没有因为受损而得到赔偿，也没有因为受益而付出 代价。按其效果，可分为正外部性和负外部性。正外部性是指生产和消费行为给 他人带来了利益。比如养蜂人通过养蜂生产蜂蜜、追求自旱利益的同时，附近的 农民种植的水果会因为蜜蜂传授花粉而产量增加。负外部性是指生产和消费行为 给他人造成损失。比如工厂向河流排放污水对周围居民的身体健康造成威胁，却 没有给受到损害的居民以补偿。虽然这些产品的供给可以通过市场进行，但市场 价格反映的仅仅是私人的成本和收益，而没有反映出社会成本和收益。这样，外 部性这种存在于市场定价制度之外的特点，会导致外部行为低效率，或者称之为 市场失灵，必然导致具有负外部性的产品供给过剩，而具有正外部性的产品供给 不足，如下图所示。这就为政府的干预提供了可能性，只要这种介入可以有效地 降低交易成本。 p p p o oq q o 图2 1 负外部性产品的供给过剩 q m e c ：边际外部成本( m a r g i n a le x t e r n a lc o s t ) ：表示新增每一单位的某商品生 产所导致的由第三方承担的额外成本。边际外部成本是生产商品的边际社会成本 的一部分，但不反映在商品的价格中。 l o 2 相关理论 p p p o o q o q 图2 2 正外部性产品的供给不足 m e b q m e b ：边际外部收益( m a r g i n a le x t e r n a lb e n e f i t ) ：表示新增每一单位的某 商品生产所导致的第三方的额外得益。边际社会收益m s b 是边际私人收益与边际 外部收益之和。 2 2 2 外部性矫正 由于外部性的存在，使得经济活动中的资源配置低效率甚至无效率。因此， 对外部性研究的主要就是如何消除外部性，通过要求外部性的制造者将其造成的 外部性内部化，从而达到恢复效率的目的。但是对于如何内部化外部性的问题， 经济学家有不同的看法。以庇古为代表的经济学家认为通过政府干预，采取税收 或津贴等方法解决外部性问题是比较好的途径。因为税收可以使负外部性的制造 者承担外部成本，津贴则是对正外部性行为的一种鼓励，这就是传统的“庇古式 税的政府干预模式。科斯对外部性内部化问题却有不同的看法，以科斯为代表 的经济学家认为政府的干预并不是必要的，外部性问题可以通过重新分配产权得 到解决。科斯认为：当没有交易成本时，无论最初把产权赋予给谁，人们之间的自 愿合作都可以将外部性产生的社会成本纳入当事人交易的成本函数，从而导致效 率最优( 科斯第一定理) ，在交易成本为正的世界中，法律规定产权的界定对外部 性问题的解决有着非常重要作用。科斯认为允许当事人就外部性进行谈判以自愿 合作是有效解决外部性问题的法律规则，政府的作用在于界定当事人所拥有的产 权。这就是说，只要交易成本不为零，就可以通过明确界定产权，利用产权之间 欠发达地区农村义务教育财政政策研究 的自愿交换来达到资源的最佳配置，从而可以通过市场机制来克服外部性。因为 只要产权界定明晰，交易各方就会努力争取降低交易费用，把资源使用到产出最 大或成本最小的地方。所以在科斯看来，外部性完全可由私人合约得到解决，而 无需政府的干预。即基于自愿交易的私人合约行为对市场的运转有着自我修正的 功能。针对科斯的方案，斯蒂格利茨在其1 9 9 7 版经济学一书中指出，科斯定 理的应用范围十分有限。首先，交易费用为零的社会如同没有摩擦力的世界一样 是不存在的。其次，当事人之间谈判的成本有时可能会非常高，以致于无法交易。 特别是交易涉及到的参与者众多的时候，参与者之间存在的信息交流障碍、逐个 谈判的高昂交易成本以及“搭便车”行为，将使谈判破裂。因此，政府干预是必 须的，因此，“庇古式税 可能更有效。 对于外部性的内部化问题，新经济史学派的诺斯等人则认为，制度本身可以 解决外部性的内部化问题。诺斯在解释“西方的兴起一时强调：“一个有效率的经 济组织”具有一种能力，“使个人的收益率不断接近社会收益率。 他们认为市场 的进步和生产力提高的历史，也是一个外部性被内部化的过程。例如不发达国家 因间接社会资本不足产生的公共性产业不足问题就不能靠市场力解决，而发达国 家的产业结构较为均衡，靠市场的进步和生产力的提高则可以解决。一方面，随 着市场的发展，原来的外部性转变为可以由市场“化解 的外部性，即市场瓦解 了这个外部性的问题。另一方面，政府效能也在进步，它对外部性的干预促进了 公共政策及部门的发展，限制了原外部性危害。市场