（财政学专业论文）间转移支付制度研究.pdf

、， x ，4 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进 行研究工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。 对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确 的说明。本声的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：里瞳筮日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 教师 期： 电话： 邮编： ；，q川她#魁皤嚣m瓷， 摘要 政府间财政转移支付是指一个国中央政府与地方政府或上下级之间在既定的财 权、事权划分下，财政资金使用权的无偿让渡。随着经济的发展，地方之间区域差距 的加大，转移支付的功能日益凸显。同时，转移支付制度作用的发挥也受到一些因素 的制约。我国在1 9 9 4 年实行了分税制的财政体制改革，为配合分税制建立了财政转移 ，支付制度。转移支付制度旨在促进财政的横向与纵向的平衡，达到区域间基本公共服 7 7 务均等化的目标。转移支付制度具有政策指导性，能实现中央政府特定的政策安排， 之以实现其宏观调控的效果。我国的转移支付模式大体包括，般转移支付、专项转移 支付。在我国政府间转移支付制度建立以来，其在平衡地区财力、促进落后地区发展 霉方面起到积极的作用，在看到成就的同时，我们也应看到我国财政转移支付制度仍存 l 在一些问题，如财政转移支付制度还存在形式不规范、管理不到位、监督机制缺失等 问题。因此，完善我国财政转移支付制度意义十分重大。本文在分析我国政府间财政 ：转移支付制度出现的一些核心问题，总结了许多国外成功的经验，并侧重于结合我国 ?的实际，论述了适合完善我国政府间转移制度的措施和建议。 “ ， 奎 j i 关键词：政府间转移支付制度；公共服务均等化；专项补助；财权；财政缺口 a b s t r a c t i n t e r g o v e m m e n t a lf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ti s as t a t eb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n ta n dt h ee s t a b l i s h e ds u p e r i o rf i n a n c i a la u t h o r i t y , d i v i s i o no fp o w e r su n d e rt h e r i g h tt ou s ef r e ef u n d sa l i e n a t i o n w i t ht h es y s t e m ，t h eg a pb e t w e e nd e v e l o p i n gr e g i o n so f i n c r e a s e dt r a n s f e rp a y m e n t sf u n c t i o n a l i t yi si n c r e a s i n g l yo b v i o u s a tt h es a m et i m e ，i tw a s c o n s t r a i n e db yan u m b e ro ff a c t o r s c h i n a st a xs y s t e mi n t r o d u c e di n19 9 4 ，t h ef i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e m ，w eb e g a nt oe s t a b l i s haf i n a n c i a l t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m t r a n s f e r p a y m e n ts y s t e ma i m e da tp r o m o t i n gh o r i z o n t a la n dv e r t i c a lf i s c a lb a l a n c e ，t oa c h i e v e i n t e r - r e g i o n a le q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b l i cn o t i c es e r v i c eg o a l s c h i n a sm o d e lo ft r a n s f e r p a y m e n t s ，i n c l u d i n gg e n e r a lt r a n s f e rp a y m e n t s ，s p e c ! i a lt r a n s f e rp a y m e n t s s i n c et h er e f o r m i nt h et a xs y s t e m ，i n t e r g o v e m m e n t a lt r a n s f e rp a y m e n t st ob a l a n c e r e g i o n a lf i n a n c i a l r e s o u r c e s ，t op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fb a c k w a r da r e a st op l a ya na c t i v er o l e ，b u tc h i n a s f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，t h e r ea r es t i l ls o m ep r o b l e m s ，s u c ha sf i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n ts y s t e ms t i l le x i s ti nt h ef o r mo fn o n - s t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n ti sn o ti np l a c e ，l a c k o fo v e r s i g h tm e c h a n i s m sa n do t h e ri s s u e s ，t h e r e f o r e ，i m p r o v et h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t s y s t e mi nc h i n ai ss i g n i f i c a n t b a s e do nt h ea n a l y s i so fc h i n a si n t e r g o v e m m e n t a lf i s c a l t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi nt h ee m e r g e n c eo fs o m ec o r ei s s u e s ，s u m m e du pt h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c e so fm a n yf o r e i g nc o u n t r i e s ，a n df o c u so nt h ec o m b i n a t i o no ft h er e a l i t yi nc h i n a i sd i s c u s s e df o rp e r f e c t i n gc h i n a si n t e r - g o v e m m e n t a lt r a n s f e rs y s t e mo fm e a s u r e sa n d p r o p o s a l s k e y w o r d s ：i n t e r - g o v e r n m e n t a l ：t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ；e q u a l i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s ； e a r m a r k e dg r a n t s ：p r o p e r t yr i g h t ；f i s c a lg a p i i i i 话翠譬 目录 中文摘要i 英文摘要i i 目录 弓i言“l 第一章政府间转移支付制度的本质与理论基础3 芽一、政府间政府间转移支付的基础理论3 毳二、转移支付的基本理论及分类6 蓍第二章我国转移支付制度的现状与存在问题分析8 零一、我国转移支付制度的现状：“8 零二、我国政府间转移支付制度存在的问题1 0 ? 第三章国际转移支付制度的经验13 ? 一、美国的转移支付制度- 13 i二、日本政府的转移支付制度o qg m 1 4 y三、德国政府转移支付制度1 5 _ 四、国外转移支付制度的经验借鉴。j 17 一 第四章完善我国转移支付制度的措施j 2 0 _ 、完善我国转移支付制度的意义2 0 陇- 二、我国转移支付制度的原则2 1 三、完善我国转移支付制度的对策与建议2 1 结论“：2 4 参考文献2 5 ， 后记2 7 i l l 。铋；#办肾慧，w 东北师范大学硕士学位论文 一、选题背景一、达题爵索 引言 许多国家都面临着中央与地方财权和事权的分配问题，分配带来政府间财力纵 向与横向的不平衡，探索解决权力分配带来的不平衡问题的途径，成为财政领域的 一大热点。转移支付制度是最有效的途径之一，在转移支付制度实施的过程中，遇 到种种问题，影响了其均等化效果的发挥。在1 9 9 4 年我国实行分税制的财政体制以 来，我国制定了过渡时期转移支付制度，在平衡地区及中央与地区之间的财力方面 起到了积极的作用，但由于我国的政府间转移支付制度缺乏法制化、规范化、透明 化等特征，导致一系列问题，如地方政府的“跑步钱进 ，转移支付资金的使用效益 低下等，现阶段研究完善转移支付制度的途径已是一个迫在眉睫的问题。 二、选题意义 一、逸越思义 我国现行转移支付制度是自分税制改革以来，伴随一系列财政税收领域改革的 实施逐步形成的。转移支付制度目标不清晰，结构不合理，发挥财力均等化功能的 一般性转移支付占比小，加剧地区间财力不平衡的税收返还等比重则仍然很大，转 移支付功能不健全，因此改革完善转移支付制度，对于推进公共服务均等化、促进 社会和谐具有重要意义。具体现在以下几个方面：1 、建立科学的转移支付制度是我 国实行分税制财政体制的迫切要求。2 、有利于缓解公平与效率的矛盾。3 、有利于 强化中央财政的宏观调控能力。4 、调动地方政府增收节支的积极性。5 、有利于改 善财政支出结构，提高经济效益。 三、中外研究成果 ( 一) 国内研究成果 集美大学经济学院教授杜放，在政府间转移支付制度理论与实践一书中，谈 到完善转移支付制度的措施时指出：l 、转变政府职能，划清中央政府与地方政府的事 权和财权，建立健全财政转移支付制度的前提。2 、深化财政改革，统一预算体系，增 加中央政府的有效财力。3 、适当调整政府间税收划分，完善地方税制体系。4 、规范 国民收入分配格局，解决好市场经济条件下预算外资金的归属问题。5 、完善社会保障 体系的配套措施。6 、建立和完善社会经济资料数据库。7 、规范财政转移支付，加快 价格改革，增加对中西部经济在财力和政策上的支持。8 、加快财政法规建设，这是建 立政府间转移支付制度的必要保证。9 、加快企业改革力度，促进经营是机制转换，为 1 东北师范大学硕士学位论文 开展公平竞争创造条件。1 0 、进一步搞好民族关系的必要保障。 孙开指出，从公共产品有效供给与财政体制角度，对转移支付制度的体系进行系统 分析。提出了科学界定政府间的事权和支出范围，在各级政府合理划分税收以及建立 规范化的转移支付制度方面提供了借鉴。 贾康教授在地方财政问题研究中指出，要在中央和省级政府建立转移支付管理 的专职机构。 江孝感、魏峰、蒋尚华( 1 9 9 9 ) 认为，用一般性转移支付办法分配的转移支付数量 十分有限，还不能从根本上改变转移支付分配不科学的局面，难以发挥转移支付均等 化的作用。 ” ( 二) 国外研究成果 世界银行学院公共部门首席经济学家、项目和团队负责人a n w a rs h a h 在研究我国 转移支付制度支出，要吸取以下经验：1 、保持简单易行。2 、每一项转移支付项目都 应集中在特定的目标上，体系的设计应与目标相一致。3 、引入“日落条款豫。4 、使人 均财政能力同等化至指定水平。5 、特点转移支付计划应在产出、准入标准、服务水平 上而非投入和过程中设置条件。6 、听取所有转移支付利益相关者的意见。 罗伯特j 兰普曼( r o b e r tjl a n p m a n ) 在新帕尔格雷夫经济学大辞典中对 “转移支付( t r a n s f e rp a y m e n t s ) ”解释时认为，税收制度对于富人和穷人的收入分 配只起轻微的调节作用，而政府支出在这方面所起的作用则要明显得多。税收在“劫 富 方面有效，但在“济贫 方面却效用不大。 t i eb o u t 认为，由地方政府提供公共产品，可以满足不同居民的需求偏好。w e i n g a s t ( 1 9 9 5 ) 和m c k i n n o n ( 1 9 9 7 ) 认为，实行地方财政分权可以激励地方政府保护市场环 境，维护市场秩序。 国外学者对中国财政转移支付制度的研究较多，但主要集中在政府间转移支付的方 式、区域分配等问题上，对转移支付公共产品的影响的研究，主要集中在转移支付资 源区域分配的合理性上，尚未有效率问题的研究。 2 ；t。；，瘩氇强， 东北师范大学硕士学位论文 第一章政府间转移支付的本质与理论基础 一、政府间政府间转移支付的基础理论 ( 一) 政府间转移支付的内涵 政府间转移支付是源自西方经济学和西方财政学的一个概念，原意指“转移 、“转 账”，当它作为财政学名词时被赋予了特定的含义，在我国传统的社会主义财政学没有 这个概念。 美国经济学家d 格林沃尔德将政府间转移支付定义为：“政府或企业的一种不以取 得商品或劳务补偿的支出 。我国学者认为，政府间转移支付是作为中央政府支出的 个部分或一种形式而存在的，一般包括社会保障支出、收入保障支出、工作债利息支 出以及各种补助金支出等。 联合国在国民经济核算体系中将政府间转移支付定义为：“是一个机构单位向 另一个机构单位提供货物、服务或资产，而同时并没有从后一个机构单位获得任何货 物、服务或资产作为回报的一种交易 。 政府间政府间转移支付，则是相对于政府的购买性支出而言的，是指财政资源在 政府间的无偿流动，基本特征是无偿。不形成财政资金的最终消费，而是资金的让渡。 ( 二) 政府间转移支付的特征j 1 完整性 政府间政府间转移支付制度是一个制度体系，所以从政府间转移支付的目标设计、 支付方式、过程监督到效应回馈评价等，都形成了一整套的制度安排。 2 对称性 政府间转移支付是地方政府的事权与财权基本对称。上级政府转移给下级政府的 财权以满足其本级事权责任为标准，以达到其能提供基本的公共服务的目的。转移过 多，影响上级政府的财权控制力，转移过少，又无法满足地方政府的支出需求，因此， 政府间转移支付是政府间的事权与财权达到均衡。 、 3 法制性 政府见政府间转移支付制度具有较强的法制性，既然是一种制度，就必然科学、 规范具有法律保障。它涉及到政府间利益的在调整与分配，必然会影响到各级政府的 既得利益，是一场政府间的博弈行为，如果没有严格、明确的法律约束，可能会导致 政府间的混乱，这样也就达不到政府间转移支付的最初平衡政府间财力的目的。所以 政府间转移支付制度必须法制化，将政府间转移支付的目标方式、标准、监督等方面 用明确的条文加以规定，以杜绝政府间转移支付过程中的随意性。 3 东北师范大学硕士学位论文 4 科学性 借鉴国际上成功的范例，政府间转移支付制度的设计必须保证它的公正、透明性。 无论支付方式、影响支付因素、支付数量、规模必须要公开明确。各国一般都有严格 的公式，作为依据进行政府间转移支付。各种因素设计都是科学论证得来的，这样也 方便接受社会各方的监督。 ， 5 统一性 政府间转移支付制度的实施要求对各级政府一视同仁，全部适用同一公式与方法， 不允许有差异，以使各地得到基本的待遇。 6 灵活性 政府间转移支付制度的灵活性是在其统一性基础上而来的。政府间转移支付既要 保证各地的基本平衡，又要考虑到各地的具体因素，如人口、自然环境、等方面的因 素，在政府间转移支付计算时要考虑到以上因素，对支付公式的计算参数进行调整。 政府间转移支付是一种平衡政府间财力的方式，因此，要根据实际情况进行调整，以 ， 适应经济发展的需要。 7 双向性 ，。一 广义的政府间转移支付既包括上级政府对下级政府的补助，也包括下级政府对上2 ； 级政府的上解。资金是双向流动的。 ： ( 三) 政府间转移支付制度的重要性 我国政府间转移支付滞后于社会和经济发展的需要，使其效果深受影响。目前，在 完善的市场经济体制国家中，已形成了构建政府间转移支付的一般做法。其中，具有代 表性的国家为美国、德国与日本。总结这三个国家所积累的经验，比照我国政府间转移 支付的现状，对增强我国政府间转移支付的科学性具有重要启示，从而有利于我国市场 经济体制的完善与和谐社会的构建。 世界各国都普遍存在着经济发展不平衡的现象，发达国家与发展中国家都概莫能 外。在经济发展的过程中，都会出现发展速度不同导致的区域间经济的非均衡状态。 在采取不同的经济发展战略时，区域间的非均衡格局与矛盾，以及经济发展的“效率 与公平 的矛盾会更加尖锐。因此，区域经济的非均衡问题历来成为各国经济发展中 无法回避的现实。如何达到“效率 与“公平 的最优选择，实现各个区域经济发展 的均衡，早已成为各国政府制定经济发展战略的重要考虑因素。我国也如此。如何达 到“效率 与“公平 兼顾? 政府间转移支付制度是一个有效的途径。通过政府间转 移支付的再分配，以促进区域间的平衡发展。 、 虽然各国的政治制度和经济制度相差很大，发展水平和财政体制也不尽相同，但 是，政府间转移支付制度已成为各国处理中央政府与地方财力关系的首选途径。 中国是单一制国家，中央政府需要掌握一定的财力，以实现宏观调控的职能，促 进各个区域间的均衡发展，保证基本公共服务均等化，以维护国家的稳定和团结。 4 东北师范大学硕士学位论文 政府间财政政府间转移支付是指一个国家中央政府与地方政府或上级政府与下级 政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。随着制度 的不断发展，政府间转移支付的功能得到进一步发挥。但是，由于受到一些因素影响。 我国财政政府间转移支付制度仍存在一些问题，因此完善国财政政府间转移支付制度 意义重大。 ， ( 四) 政府间转移支付制度的基本功能 1 弥补纵向与横向财政失衡 政府间转移支付制度的存在就是为了达到政府间财政平衡。纵向财政失衡是针对 上下级财政而言的，即上下级财政各自的支出责任与自身掌握的财权收入的不对称， 以致出现有些级别政府财政赤字，有些又有盈余的情况。 纵向财政失衡理论认为，不同地方的居民对政府提供的基本公共服务有不同的偏 好，相对于中央政府，地方政府更贴近辖区内的居民，了解他们的偏好，能够以较低 的成本提供满足辖区内居民需要的公共物品及服务。因此地方政府比中央政府承担更 多的公共支出责任，产生了更高的财政支出。与此同时，中央政府为保证管理及统一 的财政职能，往往集中大部分财政资金，这样就加剧了地方政府的支出与收入之间的 矛盾。客观上要求中央政府必须向地方政府进行转移支付。 横向的财政失衡是对于同一级别的不同地区的地方政府财政而言的，指同一极不 同地区的地方政府的财力与自身承担的支出职责不相称。横向财政失衡理论认为，就一 ， 一个国家内部同一级别的各地方政府而言，经济发展水平是存在差异的，在疆域辽阔、 。- 地大物博的我国尤为明显。各地经济发展水平的差异会导致各地的收入、支出有所差 一- 异。这样也就出现了发达地区和落后地区的现象，由此形成了横向的财政失衡。其表 现为各地居民得到的基本公共服务不同。要求高层政府从较高的层次开始调节，缩小 各地差距，已达到基本公共服务均等化的目标。 一 2 矫正辖区间的外部性。 理论上，个地方公共物品及服务的提供需要辖区内的地方政府满足，但前提是这 些公共物品与服务受益范围是本辖区之内，如市政建设、绿化、消防、治安等等。中 央政府则应提供全国范围内的公共物品和服务，如国防等。但是，事实上一些地方政 府提供的公共物品与服务的受益范围并不仅限于本辖区内，即这些公共物品与服务的 效益外溢，当然这种外溢包括正反两方面即正的外部效应与负的外部成本。前者是受 益范围的扩大，后者是损害范围的扩大，都超过了本辖区的范围。在外部性的前提下， 各地方政府的决策会受到影响，使得公共产品和服务的成本和收益得不到正确反映， 以致决策失误。从全国角度考虑这种外部性影响了资源的最优配置，不利于地区的协 调发展，因此，中央政府有必要通过转移支付进行调节。 3 实现国家的政策意图 中央政府的经济职能，是保持国家经济的持续、稳定、健康发展。这就要求中央 5 东北师范大学硕士学位论文 政府从促进区域间协调发展的大局出发，并辅之以政策促进这个目标的实现。很多情 况下，中央政府对地方专项的转移支付要求地方政府予以资金配合，这样使地方政府 与中央政府的目标一致，已达到中央政府的政策得到很快落实的目的。 4 对产业结构的调控 合理的转移支付可以使地方的基础设施及关系到经济建设和社会稳定的公共产品 和服务的到更好的提供，必要的资金保障，能促进这些产业的发展和完善。某些产品 不适宜用提价的方式补偿成本，国家可以给予补贴，以保护其积极性，由此促进带动 相关产业的发展。 二、转移支付的基本理论及分类 ( 一) 府间转移支付制度的理论基础 ，： 1 公共产品理论 1 ： 转移支付理论建立在公共产品理论基础之上。公共产品论认为由于无法依靠市场有：j 效地提供公共产品而导致市场失灵，政府提有必要提供公共产品和服务。从其受益范j 围来看，可以将公共产品分为两类即全国性公共产品和地方性公共产品。所谓地方公蹲 共产品，指的是只能满足某一特定辖区内、而非全国范围内公共消费需求的产品和服 务。地方公共产品理论实质上也是公共产品理论的一个重要的组成部分。西方经济学 理论认为，之所以要在各级政府间划分职责和支出范围，是因为大部分公共产品都有 文 受益空间的限制，使地方政府倾向于提供本辖区受益的公共产品。在根据地方公共产 品论来划分各级政府间的财权和事权后，往往形成政府之间财政的纵向和横向的失衡 以及公共产品的外部性，从而需要中央政府予以调控，转移支付便是其中一种最重要 的调整方式。地方政府提供的某些公共产品和服务对其它辖区产生正的外部效应，必 然会出现“搭便车”现象。中央政府必须通过财政转移支付的形式矫正辖区间的外溢 以平衡辖区之间的成本和收益。 2 “以足投票 理论 美国公共财政学家蒂波特提出了“以足投票 理论。即人们会在全国范围内寻找 一个地方政府提供公共产品和服务与征收税收的一个合理的组合，已达到自身效益的 最大化。当发现这个组合效益最大化的辖区之后，人们就会定居下来。人们对公共服 务的偏好显示可以通过“以脚投票 的方式进行，通过选择辖区来实现自身利益的最 大化。 3 “马太效应 理论 “马太效应 最初由美国社会学家罗伯特默顿在1 9 7 3 年所著的科学社会学 中提到，用来描述得到社会认可的人才所做出的贡献给予更多的荣誉和更高的地位， 对没有得到认可的人才的贡献不予以认可的一种社会现象。从经济学角度来看，市场 在发挥资源配置的基础性作用的经济体制下，市场机制有着各种缺陷，市场机制是按 6 东北师范大学硕士学位论文 经济效益配置资源，而很少考虑到社会效益这样就形成了“马太效应”，即在经济效益 良好的领域，投资源源不断，但在社会效益良好的领域无人问津。同时，再结合“以 足投票 理论分析时，人们争相聚集在公共服务好的辖区，导致资金、技术、人才流 动到该辖区，从而造成其他辖区的落后。通过“马太效应 的积累，造成横向的财政 不平衡现象突出。 4 “木桶理论” ， 管理学中的木桶理论指决定一个木桶容水量大小的不是构成这个木桶最长的那块 木板，也不是所有木板的平均值，而是最短的那块木板。从经济学角度看，决定一个 国家经济发展水平和政府公共服务水平的程度的是最落后的地区，落后地区的发展水 平是国家整体水平突破的瓶颈。转移支付则是提高落后地区发展水平的有效措施。换 句话来说，转移支付的作用是使所有木板尽可能的长度平衡，以达到木桶的最大容量， 即一国经济的整体发展水平和速度的提高。 ( 二) 转移支付的分类 从不同的角度、不同的标准，可以将转移支付分为以下各类。 l - 一般性转移支付和专项转移支付 一般性转移支付( g e n e r a l ) 又称为无条件转移支付( u n c o n d i t i o n a l ) ，专项转 移支付又称有条件转移支付( c o n d i t i o n a l ) 、指定用途转移支付( e a r m a r k e d ) 。此种分 类是以地方政府获得转移支付资金后使用的不同为依据划分的。一般性转移支付是地一 方政府在获得转移支付资金后可以按照自己的规划安排资金的使用数额和方向，以提 高地方政府的财力水平。因此又称为均等化转移支付。专项转移支付的使用则必须按 上级政府的限定，不能随意安排。 ， 2 配套转移支付( m a t c h i n g ) 和非配套转移支付 一 是按转移支付是否需要地方政府提供相关的配套资金为依据划分的，配套转移支 付是指在中央政府向地方政府提供转移支付资金时，要求地方政府提供固定数额或一 定比例的相应的配套资金，已达到中央和地方政府共同承担公共服务的目的。非配套 转移支付则是中央政府直接向地方政府提供资金。 3 有限额转移支付( c l o s e de n d e d ) 和无限额转移支付( o p e ne n d e d ) 前者指中央政府设定一个转移支付的最高限额，在此限额内，向地方政府提供转 移支付资金，后者指中央政府不设定转移支付最高限额，即上不封项，向地方政府提 供资金。 需要指出的是，以上的分类不是绝对的，之间是存在交叉关系，如专项转移支付 又可以分为配套和非配套的转移支付。 7 东北师范大学硕士学位论文 第二章我国转移支付制度的现状与存在问题分析 一、我国转移支付制度的现状 ( 一) 我国现行转移支付制度的基本框架 1 9 9 4 年分税制改革后，我国初步确立了转移支付制度，在1 9 9 5 年作为分税制 的配套措施，推出了“我国过渡时期转移支付制度 ；后来改为“一般性转移支付” 2 0 0 5 年提出了缓解县乡财政困难转移支付即三奖一补；近年来，为配合国家的农 村财税体制改革、环境保护等政策的实施，还出台了相应的财政增支减收的各项转 移支付；专项转移支付方面，1 9 9 8 年之后我国的专项转移支付项目增多，规模扩 大。目前我国中央对地方的转移支付主要有以下各部分。( 表2 、1 ) 表2 、1 我国现行转移支付类型 财力性转移支付一般性转移支付 民族地区转移支付 农村税费改革转移支付 调整工资转移支付 缓解县乡财政困难转移支付 其他财力性转移支付 专项转移支付社会保障支出 农业支出 科技支出， 教育支出， 医疗卫生支出 其他 两税返还 所得税基数返还 ( 资料来源：陈东琪等编著新一轮财政税收体制改革思路经济科学出版社2 0 0 9 - 0 8p 1 7 8 ) 额 从 方 项支付有所提高。从财力性转移支付的构成可以看出，一般性转移支付占财力性转移 支付的比重基本不变。1 9 9 9 年后国家加大农村税费改革，因此设立了此项转移支付， 此后，各种政策弥补性转移支付成为财力性转移支付的主要方面。 表2 、21 9 9 4 - 2 0 0 6 年中央对地方转移支付的相对规模单位： 年份-中央对地方转移支中央对地方转移支付中央对地方转移支 付占占付占地方财政支出 g d p 的比重中央财政收入的比重 的比重 1 9 9 43 9 76 5 7 64 7 3 3 1 9 9 53 3 36 2 2 54 1 9 9 1 9 9 63 0 65 9 4 93 7 6 4 1 9 9 7 3 6 2 6 7 5 84 2 6 3 1 9 9 83 9 46 7 9 04 3 2 9 1 9 9 94 5 66 9 8 74 5 2 3 2 0 0 04 7 06 6 7 54 5 0 0 2 0 0 1 5 4 76 9 9 3 4 5 7 0 2 0 0 2 6 1 1 7 0 7 74 8 1 1 2 0 03 6 0 86 9 6 34 7 9 5 2 0 0 46 5 17 1 7 6 5 0 ：5 4 2 0 0 56 2 76 9 4 0 ： 4 5 6 5 2 0 0 65 4 16 6 0 04 4 3 7 资料来源：根据陈东琪等编著新一轮财政税收体制改革思路经济科学出版以及中国财政年鉴 数据整理得出 ( 三) 影响地方政府获得转移支付收入的因素 理论上，中央政府的转移支付主要用于处理省级政府之间的财政不平衡，实际上， 许多因素会影响转移支付的过程。决定地方政府获得转移支付收入的因素，不仅有经 济方面，还包括政治方面。 1 人均g d p 9 明确各级政府的权责是转移支付制度的重中之重。我国对各级政府事权界定不够 科学、清晰，财权和事权不相一致。政府间转移支付是一种财权的转移，目标是达到 财力的平衡。转移过多，影响上级政府本身的支付能力，难以体现财政分配的公正性， 影响地方政府的积极性；转移过少，难以平衡下级的支出与收入之间的差距，不能实 现中央政府的宏观调控的政策目标。衡量转移支付的度是依据事权。财权与事权相匹 配的转移支付才是科学合理的。我国中央和地方事权划分的依据主要是1 9 9 3 年1 2 月 1 0 东北师范大学硕士学位论文 1 5 日国务院发布的关于实行分税制财政管理体制的决定。这只是一个规范性文件， 它的实施缺乏法律约束。而其中关于中央和地方事权和支出划分的规定宽泛的，而且 在其后的十数年间，我国一直没有明确中央和地方事权。 2 省以下转移支付制度不统一 在分税制制定中央和地方转移支付制度后，各地纷纷制定本级与下级的转移支付 制度，多数省份直接将资金进行划拨，而不按照本地的实际情况设定本级与下级的具 体转移支付制度。此外，据调查显示，我国的基层县乡财政困难程度，远远高于省级， 因此，有必要完善省以下转移支付制度。 3 转移支付的自资金分配不科学，影响预期效果的实现 从一般转移支付看，中央政府按照标准收支缺口与转移支付系数乘积计算。公式 中各因数设置不细化，很多地方不切合实际。专项资金的分配和管理存在诸多问题， 专项资金分为基建、农业、教科文卫等方面的2 0 0 多个小项目，繁多的项目，造成资 一，金使用分散，弱化了政策效果。 4 转移支付在管理层面上存在问题 首先，公开化程度低；其次，资金分配参考因素依据不明确；再次，监管弱化。转移支付 资金出现预算内与预算外平分秋色的局面。 导致以上问题的根源：首先，专项转移支付资金没有一个统一的部门集中管理，有权支配专项 转移支付资金部门近四十个。其次，各地政府申请资金时，和中央讨价还价，只要能拿到钱，耗费 多少时间和其他成本也无所谓。 一4 各地使用转移支付资金过程中也有明显不足之处，首先，转移支付中的专款补助规定的匹配资金过 大，在促进地方经济发展时，对地方财政也造成不良的信号，促使地方为取得补助而集中资金作为 配套而用，弱化资金效率。其次，转移支付款项中，很多在分配过程中审批，- - + 部分在次年进行 批复决算时明确。最后，是资金使用的不规范，专款专用的目标难以实现。 5 财政转移支付监督机制缺失 现行财政转移支付立法存在空白和缺陷，缺乏规范中央转移支付的法律法规。虽 然有学者认为我国的预算法和所得税收入分享改革方案可以规范转移支付制 度，但事实上它们都不是专门针对财政转移支付而制定的，最多只就涉及财政转移支 付方面的相关内容做出规定，甚至有些条款相当不明确。 例如预算法第2 1 条规定，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、 地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报 全国人民代表大会常务委员会备案。这些法律依据不仅立法层次低，并不是法律，其 规范性很差，只是指出了建立财政转移支付制度的大致方向，并没有细化到操作层面。 实际工作中作为财政转移支付制度依据的主要是行政部门规章，2 0 0 3 年发布的农村 税费改革中央对地方转移支付办法，1 9 9 5 - 2 0 0 5 年的过渡期财政转移支付办法等。 每年几千亿元的转移支付资金只靠财政部门制定的规章过渡期财政转移支付办法 来规范，立法层次较低，对转移支付资金的监督乏力。 东北师范大学硕士学位论文 很大部分转移支付资金使用在预算之外。2 0 0 6 年，国家审计署对各地方预算进行 审计，二十几个省、区、市2 0 0 5 年度地方预算共编报中央转移支付35 0 0 亿，约这还 不到当年转移支付金额的一半，另一多半资金没有纳入地方预算，脱离财政监督，有 的甚至脱离了政府的监督。 问责处罚制度不健全。对每年数千亿元的转移支付资金，只有国家财政部门1 9 9 5 年制定的规范性文件来约束，缺乏应有的刚性约束。 转移支付监督缺乏必设的机构和专业监管。我国还没形成一个系统的转移支付监 督体制，以对转移支付运行的事前、事中、事后进行有效的监控。不利于转移支付制 度的有效性的发挥。 6 转移支付的政策导向不明确，调节功能不足 从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，达不 到调节横向财政失衡的作用，还会加剧这种失衡。从专项补助看，有相当大部分的补助 被用于救灾等特殊政策目标，是一种应对突发状况的支出，在宏观调控方面发挥的作 用甚小。 1 2 东- l l ：t n 范大学硕士学位论文 第三章国际转移支付制度的经验 一、美国的转移支付制度 ( 一) 美国的政府间转移支付制度 美国是实行联邦制的国家，其财政体制也按联邦、州、地方分设三级。随着战后罗 斯福新政国家干预程度的加强，美联邦政府财政集权化较高，并对州和地方政府进行转 移支付。 美国政府间转移支付的方式，划分为一般性转移支付和特殊性转移支付两种。一般 性转移支付是指上级政府根据地方政府在财政收入能力与支出需求方面，按照统一的 法定标准公式将其财政资金转移给下级政府。一般性转移支付其实是按一定标准分享 一部分联邦收入，由州和地方政府自行支配。近几年，一般目的的补助在政府转移支付 中所处的比例不断下降，规模也减少。特殊性转移支付是联邦按照特定的目的将本级财 政资金用于支持下级政府完成特定项目的转移支付。其资金使用的范围较强，专项补助 是美国财政体制中最早也是最主要的转移支付形式。这类补助的项目种类繁多，不仅限 定资金的用途，而且还规定向联邦主管部门提交关于各项补助计划执行情况的执行。专 项补助的数额较大，大约占美国整个转移支付总量的8 0 。规定的范围主要是社会保 障、交通、农业、医疗、卫生、住房、环境保护、能源利用，其中以社会保障最多。分 类补助将补助金的使用范围作了具体的限定。有的专项转移支付需要下级提供配套资 金。 从转移支付的操作方式上看，美国政府间转移支付包括有条件拨款和无条件拨款两 种。有条件拨款就是上级政府规定下级政府必须拿出一定比例的配套资金用配合使用 联邦政府的专项资金，搭配比例一般根据具体补助确定。无条件拨款是指不附带任何条 件的拨款，联邦政府每年要在各州之间分配一定数额的联邦收入。接受无条件补助的州 和地方政府可以以自身需求利用资金。 ( 二) 美国政府转移支付制度的特点 美国的转移支付制度始于1 8 世纪，但发展很缓慢。战后以来，美国加大了转移支 付制度的力度，总额和相对数都呈现增长的态势。转移支付项目包括：公告福利、公 路补助、教育补助、就业安全措施等。综合来看美国的转移支付制度有以下特点 1 各级政府间的转移支付规模逐渐扩大 联邦对州政府的转移支付支出占g d p 的比重，由1 9 5 0 年的0 8 上升到2 0 0 6 年的 2 5 。 2 补助金支出结构模式发生变化 1 3 1 从中央和地方的财政分配比例来看 2 0 0 2 年，日本国民税收负担为9 l 兆9 6 4 8 亿日元，中央与地方之比为6 ：4 中央 政府通过地方让与税和向地方拨付国库支出金之后，中央和地方的税收收入分配比例 为3 ：7 ，这个比例大致符合中央与地方各自承担的事权支出。从中央预算与地方预算 1 4 东北师范大学硕士学位论文 之间的关系来看，日本的转移支付制度使中央预算与地方预算之间的关系更为密切， 并加强了中央预算对地方预算的制约。2 0 0 6 年中央财政支出的5 0 4 3 用于转移支付。 2 从国库支出金的作用看 国库支出金这种转移支付项目，仅限于中央对地方的委托事务，它的目的是为国 民经济的发展提供基本的保障。这样的转移支付使对租税和借贷机制的制约有机的结 合起来，地方政府实施补助之外的事业时，可以通过借贷来筹集资金。缺乏财力又要 实施补助事业，无财政能力的政府可以通过补给，这样借贷和补给形成了地方政府的 自主权，又加强中央对地方的控制。 3 从转移支付与地方经济的关系看 转移支付支持了地方公共事业的发展，是地方政府有能力组织较大的基础设施项 一目，如日本大阪的关西国际机场、。国际文化公园等大工程。 4 从预算管理和核算体制看 中央对地方的转移支付通过“一般会计账户 核算并拨付，而地方给付税要通过 “一般会计账户 核算之后，再转入“给付税特别账户 拨给地方。这样根据不同的 转移支付资金性质进行分账户核算，有利于分类监管。 三、德国政府转移支付制度 德国制定了财政平衡法，规定了转移支付制度的具体操作。够：o ( 一) 德国转移支付类型 1 联邦对州的财政平衡类型 首先是为平衡洲际之间财力而给予贫困州的拨款。其次是联邦基本法规定的- 一t 特别补助。再次是，对重要项目的补助支出。第四方面是，对州负担较重的项目的补 助。第五方面是，州和联邦政府的共同项目补助支出。 。 2 7 州际之间财政平衡分配的步骤： 第一步，计算各州的财政能力指数。第二步，测算洲际之间的财政平衡指数。第三 步、缺定需要补助的州。最后，进行补助，并在预决算中年终汇总清算。 ( 二) 德国转移支付制度的特点 从德国实行的财政转移支付制度的实践看，德国的转移支付体系是其财政体制的 重要方面，在德国市场经济中，转移支付制度为国家对整体经济活动进行了行之有效 的调控提供了有力的手段。转移支付制度在平衡财力水平，缩小地区差距，维持基本 公告服务均等化的同时，也促进了国家经济整体水平的提高。德国的转移支付制度作 一种成功的模式，具有以下特点： 1 法制化水平高 。 德国的法制化水平较高，各级政府之间的财权与事权都是由法率明确规定的，以 1 5 东北师范大学硕士学位论文 此为依据而划分的财政收入和财政支出范围也同样以法律形式明文规定( 见德国基 本法) 体现在转移支付制度中，就是转移支付的整个操作过程被写进法律，转移支 付的系数要由立法机构研究确定，用以计算均等化拨款的财力指数和标准税收需求。 其他一些技术性比例也用法律条文加以界定，这一切使得德国的转移支付制度更加法 制化、透明化、公正化。 2 转移支付主要目标是公共服务均等化 德国的财政平衡制度规定了州际之间均等化转移支付体系，并对各州的财政收入 依法进行再调整，从富裕州抽取资金用以支援相对贫困的州，进而实现各州基本公共 服务的均等化。 3 体系完整 理论上来说，转移支付可以分为纵向的与横向的转移支付。德国以完善的横向的 转移支付制度而独具特色，中央和富裕的州政府都对落后的州政府进行转移支付，这 种横向的转移支付与纵向的转移支付相结合，构成了独具特色的德国式的完整的转移 支付体系。 4 计算方法较为科学简便 德国转移支付制度虽然需要经过横向与纵向、多层次、多步骤的反复运作才能实 现其均等化目标，但计算的方法却比较科学和便于操作，计算均等化拨款的公式主要 因数是居民人口与实际税收。 5 转移支付注重税收指标 在德国转移支付资金的测算过程中，税收是一个重要因素。表现为：首先，将增 值税作为中央与地方的共享税来平衡财力；其次，在确定拨款数量时，税收在标准收 入和标准支出的确定过程中，是一个起决定作用的因数。 ( 三) 德国转移支付对我国的几点启示 1 健全和完善财政法制体系 健全的财政体制需