三峡移民规划和论证工作回顾.pdf

第 卷 第 期 年 月 人 民 长 江 ， ， 收稿日期： 作者简介： 傅秀堂， 男， 长江水利委员会原副主任， 教授级高级工程师， 国务院特殊津贴专家。 文章编号： （ ） 三峡移民规划和论证工作回顾 傅 秀 堂 （ 长江水利委员会， 湖北 武汉 ） 摘要： 三峡库区移民是一项复杂的系统工程， 关系到三峡工程建设的成败。简要介绍了三峡水库移民论证、 可 行性研究、 投资包干、 限额规划、 移民试点、 国际合作、 移民实施的情况， 以及国外水库移民经验和开发性移民 方针。在三峡工程建设中， 实施开发性移民方针， 把移民安置和地区社会经济发展相结合， 促进了社会经济发 展和生态环境的改善， 不仅保证了三峡工程建设目标的顺利实现， 促进了库区社会经济的可持续发展， 而且为 其他大型工程建设移民项目提供了指导和借鉴。 关 键 词： 水库移民；规划论证；开发性移民；三峡工程 中图法分类号： 文献标志码： 年， 长江三峡工程建设任务全面完成， 左右 岸 台水轮发电机组全部投入运行， 大坝泄洪设施正 常投入运用， 泄洪能力达到设计标准； 左右岸船闸全部 完建， 投入正式运行。除升船机续建工程和地下电站 未完工外， 初步设计审定的各项建筑工程均已全部完 成。 年汛末对水库进行了试验性蓄水， 坝前最高 水位达 。三峡移民的搬迁安置从 年开 始， 分 期实施， 目前均已通过验收， 移民总数达 万人。 总体评价是， 三峡工程规模宏大、 效益显著、 影响 深远、 利多弊少， 是一项闻名世界的伟大工程， 是我国 建设社会主义新时代杰出工程的代表作。三峡工程凝 结了亿万人民群众的殷切期望， 几代国家领导人的决 策情思， 千万工程技术人员的智慧结晶和广大建设者 的劳动热情。这项伟大工程是中华民族的骄傲， 将得 到广泛而久远的称颂。对于三峡工程存在的和可能出 现的问题， 我们应当认真负责地逐一分析认识， 防范治 理， 妥善解决， 使三峡工程的“ 利” 拓展到最大， 而“ 弊” 控制到最小， 为国家发展和人民福祉做出尽可能大的 贡献。 我作为终生从事三峡大坝设计和移民规划的工程 技术人员以及 名三峡工程论证专家之一， 有幸目 睹了三峡工程建成， 感到非常欣慰， 非常自豪。李鹏总 理曾说： “ 三峡工程成败的关键在移民” 。回首三峡移 民从论证、 可行性研究到分省负责， 投资包干、 限额规 划各阶段诸多往事， 一件件， 一桩桩， 历历在目， 终生难 忘， 特以时间为序， 摘要记述如次。 黄友若副部长考察长江三峡 年 月下旬至 月中旬， 时任长办党委第 一书记、 主任的黄友若副部长， 副主任文伏波院士查勘 了长江干流宜渝河段两级开发方案坝址、 三峡水库移 民淹没区， 云阳鸡扒子滑坡、 葛洲坝工地， 乌江的彭水、 武隆坝址、 清江的高坝洲、 隔河岩、 水布垭、 大龙潭坝址 以及荆江大堤和下荆江裁弯工程。沿途了解各地区社 会经济情况及对水库移民的意见。在与长阳县的代表 座谈时， 丁副县长反映， 移民安置应带有开发的性质， 移民安置不好， 县长都过不成年。“ 钱不是发给移民 了吗？ ” 移民答： “ 但我没有地， 没有工作， 发的钱吃完 了。 ” 回汉以后， 黄主任给钱正英部长写信， 讲到移民 应带有开发性， 移民安置要和地区社会经济发展相结 合。这封信是我起草的， 可惜找不到底稿了。也许是 这次考察， 决定了我后半生的命运， 把我从搞钢筋混凝 土结构设计转到搞移民规划， 从此和三峡百万移民结 下不解之缘。 与三峡移民的不解之缘 年 月， 长江委欲调我去库区规划设计处当 人 民 长 江 年 处长， 负责三峡移民规划， 对一个画了大半辈子钢筋图 的工程技术人员来说， 去搞水库移民， 我感到难以适 从。恰在此时， 葛洲坝工程右岸换流站导线排架需要 加固， 上级派我去当加固处理小组组长， 调动工作一事 就搁了下来。魏主任说： “ 你要向郑守仁学习。无论 导线排架出了问题， 还是二江电厂推迟发电， 你都要负 完全责任” 。经过在工地 月有余的调研、 协商， 确定 了加固方案， 完成了加固工作， 保证了二江两台机组如 期发电。回到武汉， 已是 月中旬， 我以为委党组已经 改变了原议调动之事。想不到调我任库区规划设计处 处长的任命书很快下来了， 而且一干就是 。 年水利部任命我为长江委规划局第一副局长兼总支书 记， 年 月国务院任命我为长江委副主任， 年水利部任命我兼设计院院长， 主要精力都是搞三峡 移民论证和规划工作。回枢纽处当普通工程技术人员 的美梦彻底破灭， 只有一心一意搞好分管的三峡移民 工作， 直至 年三峡蓄水、 通航、 发电， 年退 休。 政协副主席程子华视察三峡 年 月中旬， 我到库区规划设计处上任没几 天， 全国政协副主席程子华同志视察三峡库区， 洪庆余 总工和我代表长江委参加。视察巫山时， 巫山县委书 记说： “ 早定工程早投资， 早安移民早收益， 我为三峡 作贡献， 三峡为我谋幸福。 ” 时年 岁的程老用当年 在战场负过伤的手， 颤抖地一字一句作了记录。程老 当过民政部长， 搞过救灾， 对民情非常了解， 深知穷人 之疾苦。他说， 冬天救济了一件棉袄， 夏天来了， 将棉 絮抽掉做单衣穿， 到冬天时， 已破成鱼网了。因此， 救 灾与其给几元钱， 莫如给他根扁担、 两只水桶， 让他卖 水谋生。这些生动的故事， 使我明白了移民安置要做 生产规划， 要有生产基地和谋生手段。程老十分关注 水土保持和生态环境保护， 每到一地， 他都要去看看沼 气池， 他认为只有解决了能源问题， 才能保护好森林和 水土。老一代革命家的深谋远虑， 大家非常敬佩。这 些闪光的思想就是后来开发性移民的起源。 三峡移民论证专家组 年 月 日， 三峡工程移民专题论证 专家组在“ 神峰” 号轮举行会议， 参会的有国务院三峡 工程筹备领导小组， 国务院三峡地区经济开发办公室， 中国城市规划设计研究院， 珠江水利委员会， 湖北省民 政厅， 四川省建委， 重庆市， 万县、 涪陵地区等单位的领 导和专家。会上， 介绍了长江委、 国家科委移民专家 组、 中南勘测设计院对三峡工程移民投资的论证意见， 川鄂两省也分别提出了三峡工程的移民政策和淹没补 偿标准。对农村移民的安置方向、 移民工程的规划设 计、 移民搬迁实施进度计划等技术问题进行了探讨。 专家们溯江而上， 查勘了秭归县茅坪防护大坝坝址， 巴 东县黄土坡新建城址， 雷家坪和楠木园农村移民规划 试点区， 万县市的龙宝新城址， 长寿县新城和重庆市的 规划试点区。专家们经过现场查勘和热烈的讨论， 制 定了三峡移民政策和库区淹没补偿标准报三峡工程移 民专题主持人会议审定。 年 月， 水电部钱正英部长在成都召开三峡 工程移民专题主持人会议。国务院三经办李伯宁主 任、 国务院三峡工程论证办公室黄友若主任、 湖北省王 汉章副省长、 四川省蒲海清副省长以及长江委、 三峡总 公司、 湖北省民政厅、 四川省国土局、 重庆市、 万县和涪 陵地区的领导及部分移民专家参加了会议。会议讨论 并通过了“ 三峡工程移民政策和迁建补偿标准” 。 年 月， 三峡工程移民专家组召开专题会 议研究三峡移民安置的环境容量问题， 会议由黄友若 主任主持。专家们指出， 目前三峡地区的生态与环境 如同其他地区一样存在一些问题， 但改善生态与环境 的根本出路是发展经济。通过资源的优化配置、 产业 结构的调整， 三峡巨额移民资金的投入， 三峡工程的兴 建不仅可以扩大环境容量， 就地安置移民， 而且有利于 生态与环境的改善。 年 月， 在北京举行移民专家组扩大会议， 会议由钱正英部长主持， 讨论通过了“ 长江三峡工程 移民专题论证报告” ， 与会专家和库区 个地县市领 导在报告上签了字。论证报告指出， 正常蓄水位 方案， 各项实物指标基本可靠， 可以作为工程决策的 依据。移民政策和补偿标准是根据国家现行政策和库 区经济发展的实际需要， 经与川鄂两省反复协商制定 的， 是可行的， 据此制定的移民投资是包得住的。库区 各县市都有潜在的环境容量， 移民可以在本县市解决， 农村移民大部分可以不出乡。只要坚持改革， 有足够 的投入把移民安置同水土保持、 生态与环境保护、 经济 发展结合起来， 移民安置区的经济和环境都可以得到 改善。受淹城镇的新址基本选定， 新址条件有较大改 善。农村移民按稳定发展农业， 积极发展乡镇企业和 二、 三产业的原则进行安置， 移民安置方案是可行的。 三峡移民任务艰巨， 只要认真做好规划， 各级加强科学 管理， 三峡移民可以安置好。如果三峡工程推迟， 人口 和淹没实物指标与日俱增， 移民投资增多， 安置难度将 显著加大。久议不决还会束缚三峡库区的经济发展， 因此， 库区各县市迫切要求三峡工程尽快决策兴建。 第 期 傅秀堂： 三峡移民规划和论证工作回顾 八年移民试点 三峡移民试点工作始于 年， 由国务院三经办 负责。共有柑桔园建设、 城市基础设施建设、 工业项目 迁建、 智力培训等方面的项目 个。 年 月下 旬， 我参加了由三经办李伯宁主任主持的移民试点经 验交流会， 会上有代表发言指出， 移民安置要贯彻开发 性移民方针， 要充分研究本地区的自然资源和经济发 展规律， 农村移民安置要因地制宜， 宜农则农、 宜工则 工， 不搞单一经济。应以农业为主， 大力发展种植业、 林果、 畜牧业。移民安置要纳入国民经济发展的轨道， 要和水土保持、 环境保护、 扶贫结合起来， 提倡生态农 业。通过对移民生产、 生活的再安排， 促进生态与环境 向良性循环转化。 中加合作展开移民论证 年 月 日至 月 日， 加拿大扬子江 联合公司（ ） 考察三峡库区， 我全程陪同。加拿大 公司有社会经济、 土地利用、 农业、 移民专家 人， 世行移民专家 人。沿程考察了川鄂两省的宜昌、 秭归、 巴东、 巫山、 奉节、 云阳、 万县、 忠县等 个县市， 个工厂， 个村落。与地、 县、 乡镇领导、 技术人员、 农 民就水库淹没、 移民安置和经济发展问题进行了座谈， 交换了意见。参观了葛洲坝的移民安置区渔业新 村， 三峡移民试点楠木园村。在万县市参观了将被 淹没的化妆品、 果酒、 罐头、 丝毛巾等工厂， 询问了工厂 的原料、 产品、 销路、 效益等问题。参观了受淹没影响 的云阳张飞庙、 奉节的白帝城， 忠县的石宝寨等文物古 迹， 并考察了大宁河风景区。 加拿大 公司编制的三峡移民可行性研究报 告未获指导委员会通过。 年 月， 加拿大移民专 家、 经济专家根据航片解译成果和库区社会经济调查 资料， 提出一、 二、 三产业安置移民的比例， 重新编写可 研报告。月下旬， 在加拿大蒙特利尔市召开第 次 指导委员会会议， 长江委王家柱总工参会， 经过讨论， 通过了可研报告， 认为三峡工程的移民安置是可行的。 世行专家说， 这是当今世界上大型水利工程编写得最 好的报告。移民专家特沃尔德先生说， 月份他将再 次来华介绍可研报告， 并有信心说服对三峡工程怀有 疑虑的人。 年 月， 加拿大移民专家来长江委座谈长江 三峡工程可行性研究论证的投资估算问题， 参加座谈 的有长江委魏廷主任、 移民专家组长、 三峡总公司、 长江委设计院库区规划设计处的同志。加方介绍了三 峡移民安置和移民费用估算， 中方对加方采用的移民 标准、 单价和方法发表了意见。加方表示， 中国专家的 许多观点是很有益的， 中国已有许多水库的移民经验， 回国后要认真考虑。魏主任说， 加方做了许多工作， 做 得很好。特沃尔德先生说， 要充分估计移民工作的复 杂性， 对移民机构、 智力培训、 移民安置的人际关系、 搬 迁时间都不能估计过低。但是三峡经济发展潜力很 大， 这对移民安置有利。 中加合作移民规划试点 编制的可研报告以高质量获世界银行通过 后， 年 月加方向我方表示， 愿意继续在移民方 面进行技术合作， 建议在三峡库区 个安置乡中选 定 个乡作为规划的试点。我方推荐忠县的洋渡镇。 规划工作的目的是根据 、 长江委和中国移民专家 组的规划标准， 编制洋渡镇的移民安置规划以及适用 于其他乡的移民安置工作手册。规划工作的要点是核 实淹没指标， 查明安置区的环境容量， 进行淹没影响评 价， 提出移民安置措施， 作出详细的安置规划。加拿大 专家计划 年 次来华工作。 年 月底， 长江 委、 四川省联合对洋渡镇及毗邻乡同合、 曹家、 蒲家 个乡镇进行淹没指标和社会经济的调查工作， 月中 旬结束。特沃尔德先生认为调查工作出色、 组织严密、 地方政府配合得很好。遗憾的是， 加拿大政府因政治 原因于 年 月中止了技术合作， 年洋渡镇 安置规划由中方独立完成。 开发性移民方针 在我看来， 自 年黄友若主任给钱正英部长写 信， 提出移民要带有开发性， 要和地区经济发展相结合 以来， 开发性的提法就慢慢多起来， 在三峡移民试点 中， 渐渐地出现开发性（ 有的叫开发型） 移民的口号。 开发性移民一语源于水库移民工程的实践， 这一名词 的出现标志着移民安置工作已有了自己的理论， 渐入 成熟阶段， 而今已得到社会各界和国家的承认。 年正式写进了“ 大中型水利水电工程建设征地补偿和 移民安置条例” ， 并且在条例中明确指出“ 国家提倡和 支持开发性移民” 。 年“ 长江三峡工程建设移民 条例” 第 条指出“ 国家在三峡工程建设中实行开发 性移民方针” 。在拙作 论水库移民 一书中， 我对开 发性移民的理解是： 开发性移民的实质就是把移民安 置工作纳入国民经济和社会发展的轨道， 把移民规划 和区域经济发展计划、 生态与环境保护结合起来， 通过 移民安置促进地区经济发展和生态环境的改善， 使移 民和老居民的生产、 生活水平达到或者超过原有水平。 人 民 长 江 年 国外水库移民经验 为了学习国外水库的移民经验， 特邀请世界银行 社会学顾问、 斯福坦大学行为科学高等研究员怯尼亚 先生来我委作学术报告， 他介绍了他的论文“ 非自愿 重新定居与发展” 。他说， 在 世纪 、 年代以前， 发展项目的非自愿移民没有得到足够的重视， 把注意 力片面集中到工程方面， 把社会性计划留给他人， 移民 人口往往低估， 移民资金不足， 移民计划往往忽视老居 民的利益， 给周围环境带来过分的压力。世行根据以 往的经验教训和社会学、 人类学的研究成果， 于 年通过了一项政策和特定的业务方针。这些政策是： 必须探索可以避免移民的其他发展方案； 当移民不可 避免时， 在不损害工程效益的前提下尽量缩小移民范 围； 移民规划必须同时是发展规划， 必须采取措施改善 移民的生活条件。因此， 在工程项目准备的初期， 应对 移民安置的内容进行研究审查， 对工程效益进行经济 分析， 看总效益是否超过对移民的有害影响。计算移 民投资时， 必须把移民、 土地和森林的经济损失一并考 虑在内， 同时也应考虑生产基地重建和改善的费用。 社会学家认为， 移民使原有的社会和亲属关系解体， 往 往感到孤立， 文化凝聚力减少， 生活依赖性加大。有鉴 于此， 世行政策的主要特征是把赔偿的、 福利性质的解 决方法转变为全面综合的， 以发展为导向的解决方法。 移民规划的各个项目必须纳入在技术上和社会意义上 都比较健全的计划中去。在移民安置工作中让非政府 组织参加移民工作。这些非政府组织一般对重新定居 工作有较浓厚的兴趣， 对当地情况比较熟悉， 能代表移 民表达他们的愿望， 保障他们的权力。在进行移民规 划时， 要提出一个能避免失误并有效地作出移民安置 的社会、 经济和环境的多种安排的方案， 把移民重建家 园和老居民的生产发展置于统一的地区发展纲要之 下， 使之密切结合起来。 向陈俊生国务委员汇报 年全国七届人大五次会议审议批准兴建长 江三峡工程， 初设阶段的移民规划全面展开， 三峡移民 领导小组在京西宾馆召开移民工作会议。小组讨论会 上有同志反映， 移民没有规划， 地方作规划， 长委说要 由他牵头， 又不给钱。陈俊生国务委员当即派一名处 长把我叫到会场询问。问： “ 为什么没有移民规划？ ” 答： “ 不是没有规划。规划是分阶段的， 论证阶段的规 划已经由钱正英副主席主持的移民专家组审查通过 了， 可研阶段的规划经以邹家华副总理为主任委员的 审查委员会通过了， 现在是在做初设阶段的规划， 作为 第一步是核实实物指标， 春节未休息， 已完成湖北 县 的调查， 四川 县正在调查中。 ” 问： “ 为什么规划要 长委牵头？ ” 答： “ 不是说谁高明谁牵头， 而是没有牵头 单位， 规划就没有统一的标准， 统一的概算， 就会造成 八仙过海， 各显神通， 概算无法控制。 ” 问： “ 地方做了 城市规划为什么不给钱？ ” 答： “ 因三峡工程未立项， 不 知该水利部给还是三峡办给？长委已列了移民勘测设 计费， 落实了马上下拨。 ” 陈俊生委员发了一通批评官 僚主义的议论后， 说： “ 你今晚到我房间汇报规划问 题。 ” 我当即把如何做好三峡移民规划的书面意见交 了上去， 估计他当时就看了， 晚上并未找我。第二天， 陈俊生委员在大会作报告， 大段引用了长委的意见， 说： “ 三峡移民规划由长江水利委员会牵头负责， 长委 搞得了的长委搞， 搞不了委托出去， 但不要等搞不了的 时候再委托出去” 。我在台下斗胆说： “ 勘测也由我委 搞”。陈俊生委员说： “ 好” 。自此， 三峡移民的勘测 规划统由长江委负责， 并写进 年颁布的三峡移民 条例。 年 月 日， 在国务院 号会议室， 我代表 长委向陈俊生国务委员汇报了三峡移民规划问题， 包 括以下 个方面： 关于规划大纲修改的必要性。 关于山城建设问题， 要依山就势， 避免大挖大填。 关于移民补偿与发展的关系问题。 农村移民生产 安置途径问题。要确定好二、 三产业安置比例， 否则有 风险。 规划深度问题。马上实施的， 要做深做细， 、 后才实施的， 要做得很深， 既无可能， 也无必要。 移民搬迁时间问题， 要按满足工程蓄水、 发电、 通航 的需要和移民生产生活恢复时间的需要， 排出移民实 施总进度计划表， 材料用量表， 分年投资表。 要按 基建程序办。 陈俊生国务委员已经逝世了， 据他的秘书说， 他很 看重我， 我从内心深表感激， 永远怀念他。 向李鹏总理汇报 年 月 日上午， 在宜昌桃花岭向李鹏总 理的汇报会上， 由我汇报三峡移民规划工作， 要点如 下： 年完成了三峡库区淹没实物指标的 复核。如从解放前算起， 这是第 次调查。 水 位 万人， 水位 万人， 水位 万人。 年 月， 完成了坝区施工征地移民安 置规划报告， 坝区范围 ， 人。 编写 了“ 长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲 （ 试行） ” 。 对库区 座县城， 个集镇的地质稳 定进行复核。 收集和整理库区移民安置区 万 （ 淹没 ） 的土地资源、 社会经济、 地区发展 第 期 傅秀堂： 三峡移民规划和论证工作回顾 等资料， 为移民规划作好基础工作。 年 月 底已完成湖北省 县移民规划（ 初稿） 。 抓紧进行 四川省的移民规划工作。李鹏总理指示， 要按照“ 长 江三峡工程建设移民条例” ， 依法做好移民规划。 向邹家华副总理汇报 年 月 日， 中南海国务院第三会议室， 在 邹家华副总理主持的三峡移民规划工作情况汇报会 上， 我就已完成的工作进度和做好移民工作的意见作 了几点汇报： 继完成全库移民补偿投资测算工作和 湖北省 县移民规划报告后， 又完成了四川省万县市 县 区的农村移民安置规划， 多个集镇的规划； 向有关设计单位提供了移民规划编制原则、 技术标准、 实物指标、 地形地质资料等单项成果 套； 完成 了小江大防护规划报告； 完成了湖北省移民迁建进 度及分年投资计划专题报告； 受湖北省邀请开展移 民安置实施计划的咨询指导工作； 开展库周 余千米的移民界桩埋设工作。 此外， 还发表了如何搞好移民工作的几点意见： 强调要贯彻“ 投资包干、 限额规划” 的原则； 城市建 设要依山就势， 避免大挖大填； 必须认真做好单项 规划； 分县规划汇总必须先通过单项规划评审并且 在符合“ 移民条例” 、 符合“ 规划大纲” 、 符合“ 投资包干 限额规划” 、 符合地方实际的基础上进行； 移民规划 只能指导但不能替代移民实施计划和单项工程设计。 对三峡移民规划工作总的认识和评价 年 月 日， 我曾接受中央电视台的采访， 讲到几点对于三峡移民规划设计工作的评价， 以此作 为本文的结束语。 党中央国务院对三峡工程和水 库移民历来十分关怀， 李鹏总理强调“ 三峡工程成败 的关键在移民” 。长江委从林一山主任、 黄友若主任 开始， 移民由一把手亲自抓， 并有一位副主任分管， 长 江委于 年成立库区规划设计处， 占全国移民规划 力量的一半， 技术力量雄厚， 工作经验丰富。 长江 委为三峡移民做了大量工作， 年三建委办公室和 水利部移民局致函长江委，