（财政学专业论文）我国城市公债问题研究.pdf

我国城市公债问题研究 物品理论、财政分权理论和分税制的现实论证了我国发行城市公债的理论依 据。其次，阐述了我国发行城市公债的现实基础。陈述了我国地方公债制度 的运行轨迹，我国历史上曾发行过地方公债，但目前我国预算法禁止地 方政府发行公债，更不允许城市政府发债。但是，这并不意味着我国目前不 存在城市政府债务。特殊的国情决定我国有发行城市公债的需要，中央国债 和财政融资不能满足和适应城市公共设施建设，完善分税制、落实城市政府 应有财权需要发行城市公债，城市债务实际上的存在，强化财政职能、缓解 城市政府困境也需要发行城市公债，为了防范地方政府的财政风险更需要发 行城市公债。城市政府面临巨大的支出压力，有发行公债的强烈动机，也具 有一定的债务偿还能力，同时，居民可支配收入水平不断提高，以及对未来 支出增加的预期等因素使城市公债具有巨大的发行空间。现实生活中，城市 政府借款的大量存在也为地方发行公债提供了必要的经验和实践准备。最后， 我国资本市场的不断完善为发行城市公债提供了条件。 第三章分析南非和巴西的地方公债制度，并归纳出对我国发行城市公债 的启示。鉴于我国对于发行城市公债还是处于理论讨论的阶段中，因此选取 了极具借鉴意义的南非和巴西。南非是单一制国家，由中央、省和市三级政 府组成。各市政府主要负责市政管理、住宅基础设施和市政道路建设。省政 府的财政能力较差，自有收入只占4 ，9 6 依靠中央政府转移支付；市政府的 财政能力较强，自有收入达到9 5 以上。南非政府对城市公债的发行规定了一 系列的措施。严格区分了短期债务和长期债务，并明确规定了这两种债务的 审批程序和用途；明确规定了各种抵押方式，提供必要的偿债保证；制定了 严格的担保措施；提供高度透明的信息资料：对于政府不能如期还款，规定 了明细的债务危机处理方法；除此之外，南非政府还规定了严格的惩罚措施。 巴西是联邦制国家，曾经发生过三次地方政府债务危机。1 9 9 8 年，中央政府 推行财政稳定计划，包括以下内容：旨在增加公共部门盈余的财政调整政策； 侧重社会保障与行政体制的体制改革；预算过程及包括财政责任法在内 的财政条例的制定；在对州及市政府进行综合性债务再融资基础上重新设计 的财政联邦制。上述政策导致了财政政策的激剧变化。调整后的公共部门预 算盈余的最新成果体现了改革的成效：从1 9 9 7 年的赤字到1 9 9 8 年的实际上 零赤字，1 9 9 9 年以来公共部门的盈余已超过g d p 的3 ，2 0 0 4 年该比例高达 2 中文摘要 g d p 的5 。公共部门的总体盈余主要得益于两项重要改革，即与州及市政府 签订的再融资协议和在2 0 0 0 年5 月通过的财政责任法及其相关财政法规 的实施。这些改革是1 9 8 8 年改革宪法以来巴西最重要的财政改革，它们持续 性地改变了公共部门的财政行为。中央政府发行中央债券，重新确认地方政 府债务，并成为州及市政府的债权人。 第四章在以上分析的基础上，立足我国国情，系统阐述了我国建立城市 公债制度的基本构想。发行城市公债应该遵循偿债能力原则、效益原则和谨 慎原则、中央政府统筹、制约原则。对城市政府发债的各个环节都要依据这 些原则进行制度设计，以求有效地防范可能出现的财政风险，其中，在城市公 债的发行环节，具体研究了发债主体资格、债券种类、发行规模、发行方式、 债券期限、利率和信用评级等方面的内容，在流通、使用和偿还环节也分别 提出了一系列建议。与此同时，为了保证我国城市公债的顺利发行，还需要 采取相应的配套措施，如完善我国现行分税制财政体制，建立完善城市公债 市场的外部环境，运用需求与供给双重控制，遏制债务规模膨胀，建立高透 明度的信息管理系统等。 目前国内关于城市公债的研究不多，许多研究大都侧重于地方公债，而 对城市公债问题进行研究的则相对较少，进行专门研究的就更不多见。关于 城市公债问题的文章主要散见于财经类期刊，大多对我国发行城市公债的必 要性和可行性进行了分析和论证，而对具体的制度设计方面的研究显得相对 薄弱。当然，这些研究成果为现在我们研究城市公债问题提供了很多好的思 路和理论借鉴。本文从城市发行公债的理论基础出发，提出我国发行城市公 债理论基础和现实依据，并借鉴南非和巴西两国城市公债发行的经验，结合 我国具体实际，提出了建立我国城市公债制度的初步设想，从而对城市公债 问题进行了初步的研究。 关键词：城市公债分税制城市政府债务 3 a b s t r a c t a b s t r a c t d e b tf i n a n c i n gi so n eo fp r o p e r t yr i g h t st h a tt h et a x - s h a r i n gs y s t e mg r a n t e dt o t h ec i t yg o v e r n m e n t s o m ec o u n t r i e sa l l o wt h ec i t yg o v e m m e a tt oc o l l e c tt h ef i l n d w h i c hi se s s e n t i a lf o r t h ec i t y sp u b l i ce x p e n dt h r o u g hd i s t r i b u t i n gc i t yb o n d c i t y b o n di sm a i n l yu s e df o rt h ec i t y sp u b l i cu t i l i t i e sa n di n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ， w h i c hi m p e lt h ef a s td e v e l o p m e n to ft h ec i t y se c o n o m y a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yd i dn o tp e r m i tt h ec i t yg o v e r n m e n tt oi s s u e c i t yb o n d t h er e f o r mo ft a x - s h a x i n gs y s t e mh a sm a d ead e e xd i s t i n c t i o no nt h ep r o p e r t y r i g l l t sb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t a l o n gw i t ht h e r e f o r md e e p e n i n g ，t h el o c a lg o v e r n m e n t su e e , dp r o v i d em o r el o c a lp u b l i c g o o d s o u rc o u n t r yh a st h ee s s e n t i a lt oi s s u el o c a lg o v e r n m e n tb o n d ，a tt h es a m e t i m e ，t h ec o n d i t i o n so fl o c a lg o v e r n m e n tb o n di s s u a n c eh a v eb e e np r o v i d e dw i t hi n c h i n a e n d o w i n g w i t ht h eb o n di s s m m c c r i g h tt ol o c a lg o v e r n m e n t sw i l la v a i l a b l y f o s t e rl o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h i st h e s i si sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： i nt h ef i r s tp a r t ，t h ep r i n c i p l et h e o r yo fc i t y lb o n di sd i s c u s s e d a b o v ea l l ，c i t y b o n di sd e f i n e d ，i n c l u d i n gt h ec o n c e p t ，c h a r a c t e r , a n df u n c t i o n t h e n ，t h ew a r r a n t o fi s s u i n g c i t yb o n d si se x p l a i n e di nt h e o r y i nt h es e c o n d p a r t ，b o t ht h et h e o r ya n dr e a l i t yb a s i s o fi s s u i n gc i t yb o n di no u r c o u n t r yi sd e s c r i b e d f i r s t l y , w ev e r i f yt h et h e o r yb a s i so fi s s u i n gc i t yb o n db y p r e s e n t i n gt h et h e o r yo fp u b l i cp r o d u c t s ，t h et h e o r yo fp u b l i cf i n a n c es h a r i n g s y s t e ma n dt h et a x - s h a r i n gs y s t e m t h e nw es t u d yo nt h er e a l i t yb a s i so fi s s u i n g t h ec i t yb o n db yp r e s e n t i n gt h ed e v e l o p i n gp a t ho fo u r c i t yb o n di s s u i n g , a n dw e c o n c l u d e dt h en e c e s s i t i e sa n dt h ef e a s i b i l i t i e so fi s s u i n gc i t yb o n di nc h i n a i nt h et h i r dp a r t ，t h ei n t e r n a t i o n a lc x p e f i 蛐c eo fl o c a lb o n ds y s t e ms u c ha s s o u t ha f r i c aa n db r a z i li se m p l o y e d t h ep r a c t i c e sa n a l y s e sa n dc o m p a r i s o n , t h e r e v e l a t i o nt oc h i n a sc i t yb o n di s s u ei sp r o v i d e dw i t h 1 i nt h ef o u r t hp a r t ，b a s e do nt h er e a l i t yo fo u rc o u n t r y , w es y s t e m a t i c a l l y a n a l y s i st h ei n f r a s t r u c t u r eo fb u i l d i n gt h es y s t e mo fi s s u i n gc i t yb o n d ，t h e nt h e a d v i c e so fc i t yg o v e r n m e n tb o n ds y s t e md e s i g na r eg i v e n a tp r e s e n t ，d o m e s t i cm a n ys c h o l a r sh a v es t u d i e da b o u tt h el o c a lg o v e r n m e n t b o n d ，b u tt h e ym o s t l ys t r e s so ns o m ep h a s e t h i st h e s i st h i n k st h a ti ti sn e c e s s a r y a n df e a s i b l et oi s s u ec i t yb o n d e m p l o y i n gi n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c ea n dr e l a t i n gt o t h er e a l i t yo fc h i n a ，t h et h e s i sp r o p o s e st h ep r e l i m i n a r yi d e aw h i c hc a ne s t a b l i s h c i t yb o n ds y s t e ma n di t i ss y s t e m a t i c a lt os t u d ya b o u tt h eq u e s t i o no fl o c a l g o v e r n m e n tb o n di nc h i n a k e yw o r d s ：c i t yb o n d t a xd i s t r i b u t i o ns y s t e m c i t yg o v e r n m e n td e b t 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 尹 a 务 肼铂 彳， 儿 相 清 申 年 位 学夕 矿 前言 一、研究目的和意义 前言 在实行分税制的国家，城市政府通过发行公债为城市基础设施建设和公 用事业建设筹集资金，满足社会经济发展的需要。城市公债在国外有很长的 历史，实际上公债这一经济范畴就是由城市公债起源的。 我国历史上也曾发行过地方公债，为了筹集生产建设资金，用于东北地 区的生产投资，1 9 5 0 年原东北人民政府发行过“东北生产建设折实公债”，1 9 5 8 年我国颁布了中华人民共和国地方经济建设公债条例，允许各省、自治区、 直辖市在确有必要的时候，发行地方建设公债，作为筹集建设资金的一种辅 助手段，并在该条例中，统一规定了地方经济建设公债的发行条件。部分地 区根据此条例，结合本地区实际发行了“地方经济建设公债”，这些地方 公债的发行适应了当时的社会经济环境，为地方政府筹集了必要的资金，推 动了经济的发展而此后的很长时间内由于历史和认识上的种种原因，我国 政府却分别从1 9 5 8 年和1 9 5 9 年起先后停止了国外公债和国内公债的举借活 动。并且，随之进入了1 9 5 9 1 9 7 8 年为期长达2 0 年的“既无内债，又无外债” 的公债空白期，这一期问，地方公债自然也相应停发。改革开放后，财政需 要负担不断增长的改革成本，财政支出增长迅速而财政收入不足，导致财政 捉襟见肘，连续出现赤字。在这种背景下，迫于增加财政收入的压力，我国 政府继1 9 7 9 年开始举借外债后，1 9 8 1 年1 月1 6 日又颁布了中华人民共和 国国库券条例。并于当年1 月2 6 日公布了关于平衡财政收支，严格财政 管理的决定，决定发行中华人民共和国国库券，以此来平衡财政收支。自此， 我国正式开始了国债的发行，但时至今日，地方公债却仍未获准发行，城市 公债就更无从谈起了。 我国城市公债问题研究 伴随计划经济向市场经济的转变以及中央政府集权向地方政府分权的发 展，地方财政也显而易见地比中央政府承担了更多的政治经济任务。分税制 以来，中央财政支出占总财政支出的比重维持在3 0 9 6 左右，地方财政支出规模 保持着7 嘶左右的份额。与之相矛盾的是，中央财政占到财政总收入的 5 0 * , 6 5 5 ，同时，地方财政收入比重只占4 慨一4 5 。随着经济的不断发展，地 方政府需要为社会经济发展创造良好的外部环境，提供经济发展所必需的公 共物品，这就使地方政府的支出范围增大，导致事权和财权不对称，而我国 预算法明确禁止地方政府发行公债，地方政府不能通过发债筹资，便进 行大量的变相借款，增加了地方政府的隐性债务和或有债务，加大了财政风 险。同时由于缺乏必要的资金，也导致地方公共物品供给不足，制约了地方 经济的快速发展。 二、研究方法 i 、实证分析与规范分析。从我国实际出发，提出我国发行城市公债的必 要性和可行性，阐述如何建立城市公债制度，防范财政风险等问题。对我国 城市公债发行、流通、使用和偿还方面的具体运行机制提出了一系列的制度 安排和政策建议。 2 、逻辑分析与历史分析。财政分权理论和分税制改革要求政府有相应的 事权和财权为解决政府财政困境，我国曾经有发行地方公债的历史，但是 时间并不长，行为也不规范，需要建立起城市公债管理制度和约束机制。因 此，借鉴西方发达国家发行城市公债理论和实践经验，结合我国实际情况， 有效避免财政风险和财政危机。 3 、归纳法和演绎法。在研究中，充分运用归纳和演绎的逻辑推理方法。 对于城市公债发行的必要性和可行性研究中，充分运用归纳法，总结出我国 发行城市公债的有利条件；运用演绎法，提出城市公债的运行机制和模式。 4 、比较分析法。比较西方发达国家发行地方公债的情况，得到适合我国 发行城市公债的一般做法和启示。 2 前言 三、论文基本结构 论文首先从城市公债的基本理念入手，介绍城市公债的基本概念，提出 城市公债具有的特征，指明城市公债的基本功能。第二部分提出我国发行城 市公债的理论基础和现实依据，通过公共产品理论和财政分权理论论证发行 城市公债的理论依据，分析我国城市的现状，得出发行城市公债的现实基础。 第三部分，分析南非和巴西的城市公债制度及其运行结果，得出产生财政危 机的原因，总结两国发行城市地方公债值得借鉴的经验。最后一部分，通过 对以上情况的分析，结合我国国情，提出建立我国城市公债制度的基本思路 和原则以及一些必要的配套措旆。 3 我国城市公债问题研究 1 城市公债的基本理念 1 1 城市公债的基本内涵 城市公债是城市政府依据信用原则，从社会上吸收资金来满足城市公共 支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分1 。城市公债在国外有 很长的历史，实际上公债这一经济范畴就是由城市公债起源的。据历史记载， 世界上出现的第一张公债券，是由威尼斯市政府发行的。马克思说过，公共 信用制度，即国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工 业时期流行于整个欧洲。到2 1 世纪初的今天，公债的发展早己远远超出了西 方经济发达国家的范围。不论社会制度和经济发展水平如何，世界上多数国 家都把公债作为政府财政资金的重要来源。在实行分税制的国家，城市政府 发债融资更是普遍现象。因为在分税制财政体制下，城市政府预算收入通常 由本级税收、本级服务性收费和上级政府补助组成，当以上几项收入不能满 足支出需要时，允许发行城市债券，以弥补城市基础设旋建设资金的不足。 随着社会经济发展，许多与城市居民直接相关的公益、公用事业不断扩 展，城市政府支出规模随之扩大，并往往面临一些临时性的巨额支出，这些 支出规模可能超过该年度正常的财政收入规模。在这种情况下，举债就成为 城市政府筹措建设资金以缓解财政资金供需矛盾的一种有效方式。事实上， 这也符合公共产品与服务的受益原则。因为城市基础设施建设的效益是可以 延续至将来的，以后年度的居民也能分享到，所以以借债形式筹集所需资金， 用以后年度的财政收入来偿债，实际上就是由以后年度的居民负担了其应负 担的部分。 1 高正平t “银边债券”t 关于城市公债的理性思考与现实选择) ，中央财经大学学报，2 0 0 l ( 4 ) 4 1 城市公债的基本理念 城市公债根据担保条件分为一般责任债券和收益债券两种类型。一般责 任债券属于“纯公共品”项目，即项目本身难以收回投资。它以城市政府的 经常性财政收入为担保，信誉度较高。收益债券属于“准公共品”项目，即 这类债券投资的基础设施建设项目建成后可以取得一定的收益，一般可以通 过项目本身的收益还本付息。收益债券的发行以项目未来的收入作担保，资 信相对较低但收益率比较高。 1 2 城市公债具有的特征 城市政府债券与中央政府国债券一样，具有安全可靠和固定收益的特点。 同时，它与中央国债又有区别：除了信誉度略低于国债之外，城市公债由于 举债主体不同等原因，在发债规模、债务用途、发行品种、期限和推销方式 等方面也有差别：但城市公债在流动性和收益率等方面具有一定优势。特别 是由于其建设项目一般与城市居民的生活、工作环境密切相关，因而更能得 到本地城市居民和企业的关注和认同。 概括地说，城市公债具有以下六个特点： 一、城市公债具有还本付息和按计划分配等一般政府信用的特点，同时， 由于城市公债发行、筹措和使用具有区域性，因此，城市公债还具有筹措快 速及时、运用灵活、针对性和稳定性强的特点。 = 、城市公债的发行方式既包括债券形式，也包括借款等非债券形式。 其中，债券形式的城市公债可以在证券市场上流通和抵押。 三、城市公债的统计口径包括城市政府及其职能部门为直接债务人的契 约性债权债务关系，市属企业的内外债务和以城市政府及其职能部门为担保 的内外债务不在统计之列。外债只包括以外币承担偿付义务的债务，而以本 币偿还的或以商品劳务承担对外债务偿还义务的，不属于外债，但可以列入 内债。 四、管理上的选择性和限定性，即对于具体发债主体、债务适用范围、 发债方式等方面，要经过严格的选择。特别是对于我国来说，各地经济社会 发展水平很不均衡，无论经济发达城市还是欠发达城市，城市政府都有着明 显的发债冲动。 5 我国城市公债问题研究 五、内债是城市公债的主要构成部分。原则上不排除城市政府举借外债， 但必须十分慎重，认真考虑将来的偿还能力问题，并严格按程序经中央政府 审批，由中央有关部门归口管理。因此，城市政府外债原则上只能是一种公 债收入的辅助形式，不构成主要来源。内债是城市政府在本国境内的债务， 债权人是本国的银行、企业、行政事业单位、各社会团体及居民个入，其还 本付息和取得的收入均以本币为计量单位。 六、城市公债具有公共产品的特征，即城市政府发行公债筹集资金主要 用于城市基础设施建设，履行城市政府的经济职能和社会职能，为城市的发 展和人民物质文化生活水平的提高创造条件，项目完工建成后则用该项目所 形成的收益来偿还公债本息。 1 3 城市公债的基本功能 城市公债作为城市政府的融资手段，具有许多功能，主要体现在以下四 个方面： 一、促进城市基础设施建设。城市政府发行公债筹集资金主要是用于私 人资本无力或不愿兴办的基础设施、公共工程，如修建公路、港口、码头， 建设学校和其他社会福利、社会公用的设施等。基础设施的建设，一方面使 私人资本能集中资金发展生产力，另一方面也为私人资本提供投资环境与公 共服务。这实际上是政府投资为私人投资开辟道路，从而为城市经济发展提 供有利的条件。 城市基础设施建设靠发行公债筹集资金，既不会造成税收在特定年份突 然增加的压力，又为基础设施建设提供了资金来源。由于城市政府的举债收 入大多是用于能带来收益的基础设施建设工程，收益本身就可偿还一部分债 务，因而在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，不会给城市财政造 成很大负担。 二、有效弥补城市政府财政缺口和城市财政赤字。城市财政拥有一级相 对独立的预算，在预算执行过程中会不可避免地遇到支出大予收入的问题： 或由于城市基础设施建设已经成为城市发展的制约因素，一些建设性项目急 于“上马”，而政府财政收入又一时难以大幅度增长以满足其需要；或由于 6 1 城市公债的基本理念 收入增长乏力而至预算出现亏空。前者属于城市建设性预算赤字问题，后者 属于综合性财政赤字问题。从世界市场经济各国的经验看，城市财政赤字的 主要弥补方式之一是举借公债。可以说，一般而言的城市政府公债是与城市 财政收支缺口和城市财政赤字密切相关的经济范畴。 用增加税收来弥补财政缺口或赤字，要受城市经济发展状况的制约，如 果强行提高税率或增设税种而影响了城市经济的正常发展，结果将使财源桔 竭；同时，改变税制也要受立法程序的制约，不仅无法保证在短期内筹得足 够的资金，而且可能招致纳税人的反对，承担政治上的风险。相比之下，用 发行公债的办法弥补财政缺口或财政赤字，只是社会资金使用权的暂时转移， 采取自愿认购方式一般不会招致纳税人的不满，又可较迅速地取得所需资金。 同时又是在资金持有者闲置不用自愿承受的基础上，将这部分资金暂时集中 到政府手里，在正常情况下不会对城市的经济发展构成不利的影响。 三、现代城市公债还是政府实施经济调控的有效工具。它可以影响区域 供求关系，并进而影响总供求关系。发行城市公债的一个客观结果是把居民 个人和企业的闲置资金暂时转移到政府手中，使经济运行过程中过多的货币 量流入政府的账户而使储蓄转为投资，这在一定程度上缓解需求大于供给的 供求失衡状况。从城市公债的使用方面来说，政府把债务收入用于生产建设， 特别是用于城市基础设施建设，将扩大城市经济中积累的规模，压缩消费的 规模，促进城市经济比例的合理优化；同时，项目建成后不仅可改善城市的 各项公共设施，提高城市人民的物质文化水平，还可以增加就业，这在目前 我国推进国有企业改组、大批职工下岗失业的形势下具有特别重要的意义。 在扩大内需阶段，要让居民手中的存款转变成投资，以促进经济的增长，发 行城市公债是扩大内需的需求。 四、城市公债能够满足特定投资者的投资需要。如果说国债是一种“金 边债券”，那么城市公债则是一种“银边债券”，风险小、收益安全可靠。 城市公债适合于居民个人、企业、部门、金融机构、社会团体等多种投资者 的分散投资、集中投资、阶段性投资需求。现阶段，我国大众投资渠道主要 有股市、国债、房地产、古董字画、邮票、实业等，如果再加上城市公债， 将能更大地满足投资者的要求，同时，还可以分散投资者的投资风险。 7 我国城市公愤问题研究 2 我国发行城市公债的理论依据及现实基础 2 1 发行城市公债的理论依据 2 1 1 公共物品理论 目前我国实行的是市场经济，市场在很大程度上能使社会资源得到有效 配置，但同时市场又不是万能的，存在市场失灵。正因为市场有其固有的缺 陷，政府才有必要介入，通过提供公共物品来弥补市场失灵，以保证经济正 常运行。 根据公共物品理论，社会需要可分为个人需要和公共需要两部分。其中， 满足个人需要的称为私人物品，私人物品完全可以按市场规则由市场来提供。 用来满足社会公共需要的物品是公共物品。公共物品又分为纯公共物品和混 合公共物品，纯公共物品必须同时具备两个特点，即非竞争性和非排他性。 实际上，大多数公共物品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于 纯公共物品和私人物品之间，这样的公共物品成为混合公共物品，如教育、 公路、桥梁等都属于混合公共物品。根据财政支出的基本理论，对纯公共物 品的供给，政府应全额负担，不能依靠市场机制来解决；对混合公共物品的 供给，应采取政府和市场共同分担的原则。因此，无论是纯公共物品供给还 是混合公共物品的供给，政府都有责任承担。 政府部门的支出可分为经常性支出和资本性支出，经常性支出直接形成 当年的社会消费利益，所以这些支出直接形成当年公共物品的成本。而资本 性支出所产生的利益同时在今后的若干年内发挥作用，因此他们的成本应该 在今后的收益年份中进行分摊。资本性支出所产生的利益同时在今后的若干 年内发挥作用，因此，他们的成本应该在今后的收益年份中进行分摊。根据 8 2 我国发行城市公愤的理论依据及现实基础 这样的划分，政府对公共物品支出中的一部分属于资本性支出，如国防、路 灯等纯公共物品和政府建造的公路、办公楼、图书馆等混合公共物品。另一 部分属于经常性支出，如人员经费、公用经费和社会保障支出等。根据受益 和负担原则，政府部门的经常性支出应由税费等财政资金承担，如果以举债 收入来承担当年的经常性支出，意味着现在的人无偿享受公共物品的利益， 而让以后的人来承担偿还债务的责任，难以使公共物品的提供达到有效配置 的目标。而对于政府的资本性支出则不应以税费等财政资金作为唯一的筹资 渠道，通过举债投资将成本分摊到以后的各个收益期，将有助于社会选择比 较符合效率要求的公共物品提供水平，因为如果当年用税费等财政资金来承 担全部资本性支出，就意味着让现在的人承担全部成本，而让以后的人免费 享受它所产生的效益。从资源配置的角度看，这会使公共物品的提供规模低 于有效率的水平。因此，政府部门的经常性支出由税费等财政资金支持，而 资本性支出中的一部分由债务资金支持是符合效率要求的。 2 1 2 财政分权理论 按照受益范围的情况看，城市公共物品的成本和收益基本上是在城市区 域内，其供给着眼于满足城市居民的需求，成本也应该由本地居民负担。不 同城市的居民对公共物品的偏好程度不同，对公共物品的需求量也存在差异。 由于城市政府对地方公共物品的需求了解和信息掌握上具有比较优势，因此， 城市政府比中央政府更加了解本地居民对公共物品的偏好，由城市政府提供 城市公共物品可以更好地满足本地区居民的多样化需求，也可以是城市政府 更好地执行城市经济政策。如果由中央政府提供城市公共物品，将很可能使 城市公共物品的供给与当地居民的实际需求不相符，甚至大相径庭，因此， 财政分权成为避免这种弊端的必然选择。 根据财政分权的要求，中央和地方各级财政之问应相对独立，各级政府 都有相对独立的事权和和支出范围，并有与其事权相适应的财权，这里所说 的财权应包括举债权。因此，从财政分权理论的角度来说，城市政府应该通 过发行地方公债的形式筹集资金，为本地区提供城市公共物品。城市政府通 过发行债券筹集资金，提供公共物品，与中央政府通过发行国债筹集资金来 9 我国城市公愤问题研究 提供公共物品相比，更能够实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置 效率，并使城市政府债券的还款来源得到了保障。 2 1 3 完善分税制，落实城市政府应有财权的要求 在实行分税制国家，如美国、日本等，城市公债早已成为国家公债制度 的重要组成部分，并在很大程度上支撑着地方经济社会的建设与发展。但在 我国，按照现行法律预算法规定，地方政府无权举债。国家长期坚持对 地方政府发债的严格限制，主要出于防止财力分散、避免重复建设、维护金 融秩序等目的考虑，但从辩证的角度来看，却强化了地方政府寻找其它非财 政渠道获取资金的动机，从一定程度上成为导致城市政府“非预算”( 包括 两部分：预算外资金和制度外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为 履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、 提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括； 法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民 政府及其财政、，计划( 物价) 部门审批建立的基金、附加收入等；主管部门 从所属部门集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡统筹资金；其他纳入预 算管理的财政性资金) 问题严重。 举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权，即城市政府举债的理论 依据源于事权与财权的一致性原则。目前，我国已经初步建立起划分事权、 财权、税收权的分级财政体制，根据一级政府一级财政的原则，城市政府能 够成为城市公债的发行主体。随着我国分税制的逐步推行和规范发展，也必 然要求中央政府充分考虑城市经济社会发展的客观需要，给予城市政府在规 定范围内发行地方债券的权利，更好地实现资源的优化配置，提高公共资源 的配置效率，减轻对中央政府的依赖，降低透支手中可控制的有限资源的强 烈动机。 2 2 发行城市公债的现实依据 1 0 我国不仅已经具备了发行城市公债的理论基础，而且也具备了发行城市 2 我国发行城市公愤的理论依据及现实基础 公债的现实依据，我国发行城市公债具有必要性和可行性。 2 2 1 我国地方公债的运行轨迹 一，新中国建立后到1 9 5 8 年我国公债的发行。从我国的情况来看，新中 国成立后，面临着物价飞涨、战后经济社会重建任务艰巨的局面，为了回笼 货币抑制通货膨胀，以充实财政实力，确保重点建设项目的政府投入，我国从 1 9 5 0 年起开始发行公债。1 9 5 0 年，中央人民政府发行“人民胜利折实公债”， 计划发行2 亿份，实际发行1 4 8 亿份，折合人民币2 5 8 亿元。目的是弥补 财政赤字、减少现钞发行、回笼货币，稳定剧烈波动的市场物价。此后，为了 支持从1 9 5 3 年开始的“一五”时期大规模经济建设，中国于1 9 5 4 - - 1 9 5 8 年 连续五年发行了“国家经济建设公债”，全部用于经济建设。这对于集中部 分消费资金，加快建设速度，促进“一五”计划目标的实现，起到了重大的作 用。在1 9 4 9 - - - 1 9 5 8 年期间里，我国共发行过两种地方公债：一是1 9 5 0 年前 东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”，目的是为了筹措生产建设 资金，用于东北地区生产性投资；二是5 0 年代末6 0 年代初。部分地方政府 根据1 9 5 8 年6 月5 日国家公布的中华人民共和国地方经济建设公债条例， 结合本地区实际，不同程度地发行了“地方经济建设公债”。 二、5 0 年代末到8 0 年代初期我国公债的发行。在2 0 世纪5 0 年代末8 0 年代初的这段时间，由于该期间特殊的国内国际政治经济环境的影响，我国 政府没有发行过任何一笔公债。2 0 世纪5 0 年代后期，由于高度集中统一的计 划经济体制逐步形成，社会经济状况发生了根本性变化，国家基本能够通过 税收和利润上缴的方式以及银行信用，将几乎所有的社会财力集中掌握，使 得通过发行国债筹集建设资金的做法即无必要也无可能，因此中国于1 9 5 9 年 开始停止国债发行，并于1 9 6 8 年还清了所有的内外债。此后，直至1 9 8 0 年 成为中国著名的“既无内债也无外债”的时期。 三、8 0 年代初至今我国公债的发行。改革开放后，随着百废待兴的建设 需要，财政显得拮据，为了弥补赤字，筹集一定数量的资金充实财政，我国政 府从1 9 8 1 年开始恢复发行公债，从1 9 8 1 年举借1 2 1 7 4 亿元公债开始，我国 的公债发行量基本上保持了一个上升的态势，尤其是自1 9 9 8 年以来，为了应 1 1 我国城市公债问题研究 付通货紧缩，我国政府开始采取积极的财政政策，通过发行国债筹集财政资 金，增加政府公共开支，以刺激经济增长，从1 9 9 8 - 2 0 0 1 年的4 年时间里， 共发行5 1 0 0 亿元用于基本建设的国债。 四、目前，我国城市政府大都直接、间接借取了大量债务，主要可分为 两类，一类属于隐性负债，即城市政府要求当地金融机构或国有企业代为借 入的债务，如地方信托投资公司向国有政策性银行、商业银行甚至国外借入 资金后，由城市政府用于当地基础设施建设，这类负债表面上属于企业负债， 但实际上由城市政府担保偿还。由于项目大多是没有直接效益的基础设施建 设，且还款时间集中，数额大，随着收费政策的改革和调整，还款缺口很大。 财政分权改革后，城市政府的自主权越来越大，与之相应，城市政府的 活动对社会管理和经济建设的参与程度也越来越深。尤其是对城市领导来说， 本地区经济发展状况如何，已经成为其“政绩”和“形象”的至关重要的标 志，这就导致城市政府为了发展本地经济，以各种方式迫使企事业单位举债， 进行各种项目和事业投资。对于这些举债活动，显然地方政府是应当对其行 为和后果负责的，城市政府承担了最后偿债者的角色和责任义务。除此之外， 还有诸如由于地方政府的投资决策失误，导致地方政府担保的债务入无力偿 债，直接引起了地方政府拨出款项支付其本息等，也使地方政府背负起一定 数量的债务。同时，市场化改革进一步向纵深发展，而新的经济体制尚未真 正建立起来，经济体制转轨过程中一些关键问题，如国有企业下岗职工的安 置、社会保障资金的缺口等，也逐步显现出来，需要各级政府来解决，从而 也成为地方政府债务中的一种。强行集资、变卖质押土地成为城市基础建设 的融资渠道。一些城市的基础设施是靠强行集资进行的。还有许多城市政府 为了发展筹集资金依靠政府出卖可以变现的权利“土地所有权”来进行，引 起了一系列社会问题。自从我国实施积极财政政策后，我国地方政府的直接 债务中，又增添了中央向地方的国债转贷这一新的形式。我国采用由中央财 政发行国债，再转贷给地方用于地方的建设项目的做法，有利于降低发债成 本，充分调动地方政府在扩大需求中的积极性。在目前不允许地方政府直接 借债的政策环境下，中央政府国债转贷成为当前地方政府有效的融资渠道和 资金来源。 1 2 2 我国发行城市公债的理论依据及现实基础 2 2 2 我国发行城市公债的必要性 随着我国城市化进程的逐步加快，农村人口将大量转入城市，以城市化 水平每年提高一个百分点计算，每年大约有1 2 0 0 万农村人口转化为城市人口， 使本来就难以适应城市经济社会发展的城市市政公用基础设施，更加成为制 约城市发展、制约经济社会发展的瓶颈。而解决市政公用设施建设的关键是 资金问题。中央财政支出的范围广泛，能直接用于城市基础设施的投资极为 有限。目前我国城市政府无权发行公债，这与业已实行的分税分级财政体制 的内在逻辑不相适应。制约了我国城市政府职能的履行和城市经济的发展。 从实际生活观察，我国建立城市公债制度是必要的。 一、中央国债和财政融资不能满足和适应城市公共设施建设。国家的国 债融资和财政融资主要用于对国计民生具有举足轻重作用的少量工程设施项 目。丽在几乎所有的国家，政府的职能都不是菜一级政府能够独立实现的， 需要由不同级别的政府共同承担，这客观上需要地方政府发挥其职能作用。 而城市大量的公用事业和公共基础设施又确实需要发展和改善，如果这些地 区性的基础服务设施等中央投资来完成，势必会贻误发展时机。在欧美发达 和一些发展中国家，普遍发行城市公债，用于发展城市的公共事业和公共基 础设施，国家对债权人的收入实行免征所得税。由于城市公债发行，大大改 善城市经济文化的发展条件。 二、发行城市公债是完善分税制、落实城市政府应有财权的需要。城市 政府公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制体制下各 级政府应有的财权。这可说是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出 的经验。我国建立起划分事权、财权的分税分级财政体制，赋予城市政府举 债权就是必然的。从我国财政运行的现实矛盾看，城市政府缺乏筹集资金的 权力，但它却面临艰巨的基础设施建设任务。按照市场经济条件下政府职能 的规范，这些建设是地方财政分内的事，然而，地方政府在财力匮乏的情况 下，却无力提供这些公共产品，有的无可奈何地继续“欠账”，有的则不切 实际地统统“把公共产品推向市场”。此乃中国经济转轨时期一种典型的财 政职能缺位现象。当城市政府在常规的非举债条件下难以经过努力解决自身 的财力问题时，就应通过适当规模举债筹集必要的建设资金。在划分政府间 我国城市公债问题研究 事权的基础上，赋予城市政府包括举债权在内的应用财权，是进一步深化财 政体制改革的重要步骤。 三、城市债务实际上的存在。中央财政发行国债再转贷给地方，用于地 方项目建设，如1 9 9 8 年中央财政发行的1 0 0 0 亿元专项国债资金中有5 0 0 亿 元转贷给地方，期限3 - - - 5 年，利率4 - - - 5 ；1 9 9 9 年中央财政又安排3 0 0 亿 元转贷给地方。其实这就是中央政府替地方政府发行债券。尽管在法律上不 允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系，产生了变相的 甚至是隐蔽的地方政府融资行为，一些城市政府已经出现了通过项目债、企 业债( 公司债) 的形式变相发行城市公债( 市政债) 的现象，说明城市政府 面临着资金供给不足的问题，有发行城市公债的需求。 四、发行城市公债是强化财政职能、缓解城市政府财政困境的必然选择 我国财政面临的困难，构成因素包括财力拮据、财政职能弱化，社会保障支 出压力大，债务负担全部由中央财政承担等方面。摆脱财政困境的有效办法 之一，应是逐步建立地方公债制度，允许城市财政发行公债，这样既可以有 效解决城市公用事业建设的资金来源，让财政“把该管的事管起来”，又可 以缓解中央财政债务负担压力，真正实现城市政府“自己的事自己做”。目 前采取由中央政府发行长期建设公债，再转供给地方政府的办法，实属无奈 之举，非长久之策，为理顺政府间财力关系，应塑造合理而规范的制度安摊。 五、我国金融市场特别是债券市场的规范发展需要城市公债的补充。债 券市场在我国仍处于发展的初期阶段，政府债券发行主体的单一性在很大程 度上制约着中央政府的融资、投资能力，城市政府表面上“无债一身轻”， 但城市公用事业和基础设施建设资金严重不足，“正门不通走旁门”，其结 果是，政府部门甚至一些政府所属事业单位，都可以用政府名义筹集资金， 很多城市政府自觉和不自觉地采取了变相发债形式。由于缺乏规范管理，形 成金融市场上无序、失控的局面，债务危机潜在因素日趋严重。目前，各地 基础设旌建设资金来源包括：财政预算内的少量安排；专项基金及其他预算 外资金安排；向政策性银行、商业银行等金融部门贷款；国际金融机构和外 国政府贷款；向所属企事业单位借款；吸收引进外资及国内的外来投资；向 所辖区域内单位、团体和居民个人集资、摊派等。政府融资方式包括：以土 地使用权、城区开发经营权置换，向开发企业或社会融资；通过公用设施有 1 4 2 我国发行城市公债的理论依据及现实基础 偿使用，由经营性公司负责项目的建设、使用和管理；内部债券性质集资； 政府财政担保借款等。融资主体包括城市政府所属信托投资公司、国际信托 投资公司、开发公司等非银行金融机构，以及政府公共管理部门及其成立的 各类公司等。资金来源及融资方式多样化、融资主体多元化，无疑