（财政学专业论文）我国地方财政体制问题研究.pdf

摘要 通过分税制改革，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济发展要求的 财政管理体制框架。各地按照中央对省的分税制基本原则与模式，结合本地的 实际情况，实施了对下级政府的分税制财政管理体制。但是，到目前为止，省 以下财政体制还不够健全，在一定程度上影响了分税制的总体运行和功能发挥。 这主要表现：在一方面，分税靠4 本身存在许多不完善的地方；另一方面，许多 地方省以下财政管理体制没有按照分税制改革要求去规范，形式多样，仍在很 大程度上带有旧体制的痕迹，如有的实行包干体制，有的实行总额分成体制等。 地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本级收入和上级财政补助收入 稳定可靠、自收自支、自求平衡的分级财政管理体制。本文就是在这样的一个 大的背景下针对研究现状、找出问题、分析原因、国际比较、进而提出政策建 议的。本文的研究对象包括省以及省以下各级政府财政体制状况。本文的研究 主线主要是分殴个方面，即政府间事权与支出的划分、政府闻财权与收入的划 分、政府间转移支付的问题以及地方政府的财政层级问题研究。试图从这几个 方面来研究我国地方政府财政体制问题。 全文共分为四大部分： 第一部分导论。首先，阐述了本文选题的背景、意义以及研究框架。其次， 介绍了地方财政体制的基本理论，通过分权的理论依据说明多级地方财政体制 存在的必要性。再次，阐述我国地方财政体制从统收统支财政体制时期到分级 包干财政体制时期的演变轨迹。 第二部分我国地方财政体制的现状分析。首先，研究我国地方财政体制的 现状。包括事权与支出划分现状、收入划分现状、地方财政转移支付现状。其 次，分析我国地方财政体制存在的问题。再次，找出产生问题的体制性成因， 即分权化的经济体制与相对集权的政治体制不协调、政府与市场的关系没有清 楚定位、体制真空地带的存在、既得利益的保障成为阻碍、各级政府行为的内 外监督力度不够等。 第三部分国外地方财政体制经验与启示。该部分主要选择了三个有代表性 的国家，即美国、德国与日本。通过这三个国家地方财政体制概况，分析地方 财政体制的国际经验，最终为解决我国地方财政体制存在的问题提供启示。 第四部分健全我国地方财政体制的基本思路。该部分是本文的核心部分， 也是对地方财政体制研究的一个最终目标。首先是关于减少财政级次的探讨， 在地方财政级次改革的基础上研究完善地方政府间的事权与支出划分、收入划 分以及转移支付制度的思路。最后，提出几个方面的配套设施改革，配合整个 地方财政体制的调整，使之更加有效。 关键词：地方财政体制，事权与支出划分，收入划分，转移支付，财政层级 i i a b s t r a c t a f t e rt h ei n t e r g o v e r n m e mf i s c a ls y s t e mr e f o r mi n19 9 4 ，t h ei n t e r g o v e r n m e n t a l f i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e mf r a m et h a ti sa d a p t e dt ot h em a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n t h a sb e e nb u i l tu pi no u rc o u n t r y l o c a lg o v e r n m e n t se s t a b l i s ht h ef i n a n c e m a n a g e m e n ts y s t e m sa c c o r d i n gt ot h en a t i v ea c t u a lc k e u m s t a n c e sa n d i na c c o r d a n c e w i t ht h es y s t e mo f t h ec e n t r a lg o v e m m e n t b u ts of a r ，t h el o c a lf i n a n c es y s t e mi n0 1 1 1 c o u n t r yi sn o tp e r f e c t ，w h i c hh a se f f e c to nt h ef u n c t i o no fe x i s t i n gs y s t e m o no n e h a n d ，t h ee x i s t i n gi n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a ls y s t e mi t s e l fi sn o tp e r f e c t o nt h eo t h e r h a n d m a n yl o c a lg o v e r n m e n t sd on o te s t a b l i s ht h ef i n a n c em a n a g e m e n ts y s t e mi n a c c o r d a n c e 、衍t 1 1t h ec e n t r a lg o v e r n m e n t t h ef o r mi sd i v e r s ea n dt h eo l ds y s t e m s c a r lb ef i n d t h ed e f i n i t eg o v e r n m e n td u t i e sa n de x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t i e sh a v e n o tb e e nd e f i n e d a l s o ，t h ei n c o m e so fs o m el o c a lg o v e r n m e n t sa n dt h et r a n s f e r s f r o ms u p e r i o rg o v e r n m e n t sh a v en o tb e e ns t a b l e t h i st e x ta i m sa ta n a l y z i n gt h e e x i s t i n gs y s t e m s ，t h e nf i n d i n gt h em i s t a k e si n o r d e rt op u tf o r w a r dt h ep o l i c y s u g g e s t i o n a f t e rt h ei n t e r n a n t i o n a l c o m p a r i s o n t h er e s e a r c ho b j e c t i n c l u d e s i n t e r g o v e r n m e n tf i s c a ls y s t e ma tl o c a ll e v e l s t h em a i nl i n eo f t h i st e x tc a nb ef o u n d f r o mf o u r a s p e c t s ：t h ed i v i d i n g o fi n t e r g o v e r n m e n td u t i e sa n de x p e n d i t u r e r e s p o n s i b i l i t i e s ，t h ed e f i n i n g o f i n t e r g o v e m m e n ti n c o m e s ，t h e i s s u eo f i n t e r g o v e r n m e n t a lt r a n s f e r sa n dt h ea d j u s t i n go ff i n a n c el a y e rc l a s sa tl o c a ll e v e l s t h i st e x tt r y st os t u d yl o c a li n t e r g o v e m m e n t a lf i s c a ls y s y t e mp r o b l e m sf r o mt h e s e a s p e c t s t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t ot o t a l l yf o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti s i n t r o d u c t i o n f i r s t l y ，t h e i n t r o d u c t i o no ft h eb a c k g r o u n d ， m e a n i n g , s t u d yf r a m eo ft h i st e x tc a nb ef o u n d s e c o n d l y ，t h et e x ts t u d i e st h et h e b a s i ct h e o r i e so ff i n a n c es y s t e mi no r d e rt op r o v i d ee f f e c t i v ee v i d e n c et oe x p l a i nt h e n e c e s s i t y o f s h a r i n gs y s t e m t h i r d l y ，i t i n t r o d u c e st h e d e v e l o p m e n t o f i n t e r g o v e r n m e n tf i s c a ls y s t e mf r o m t h eh i g h l yc e n t r a l i z e ds y s t e mp e r i o dt ot h ef i s c a l c o n t r a c t i n gs y s t e m i i i t h es e c o n dp a r ti sb a s e do na n a n l y z i n gt h ep r e s e n tc o n d i t i o no fl o c a lf i s c a l s y s t e m ，f i r s t l y ，tr e s e a r c h e st h ep r e s e n tc o n d i t i o no ft h es y s t e m ，i n c l u d i n gt h e p r e s e n td i v i d e so fi n t e r g o v e m m e n td u t i e sa n de x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t i e s ，t h e p r e s e n t d e f i n i t i o no f g o v e r n m e n t a l i n c o m e sa n dt h e p r e s e n t c o n d i t i o n so f i n t e r g o v e r n m e n t a lt r a n s f e r sa tl o c a ll e v e l s s e c o n d l y ，t h ep r o b l e m so fl o c a lf i n a n c e s y s t e mw i l lb ea n a l y z e d t h i r d l y ，t h es y s t e mr e a s o n sw i l la l s ob ef o u n d ，i n c l u d i n g t h ec o n t r a r yb e t w e e nt h em a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n dt h er e l a t i v e l yc e n t r a l i z e d p o l i t i c a ls y s t e m ，t h ec o n f u s i o no ft h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t ， t h ee x i s t i n gs y s t e mv a c u u md i s t r i c t ，t h eo b s t a c l ef o rm a i n t a i n i n ge x i s t i n gi n t e r e s t a n dt h el a c ko f e f f e c t i v es u p e r v i s i o ni n s i d ea n do u t s i d e t h et h i r d p a r t i sa b o u tt h ei n t e r n a n t i o n a l e x p e r i e n c e s a n da p o c a l y p s eo fl o c a l i n t e r g o v e m m e n t a lf i s c a ls y s t e m t h r e ed i f f e r e n tn a t i o n sw i l lb ec h o s ni nt h i sp a r t ， n a m e l yt h eu n i t e ds t a t e s ，g e r m a n ya n dj a p a n t h er e s e a r c ha n dc o m p a r i s o no ft h e f i s c a ls y s t e mi nt h e s et h r e ec o u n t r i e sw i l lp r o v i d ea p o c a l y p s es ot h a tw ec a nf m d e f e c t i v es o l u t i o n st os o l v et h ep r o b l o m so f o u rl o c a lf i s c a ls y s t e m t h ef o u r t hp a r ti sa b o u tt h es o l u t i o n st os o l v et h ep r o b l e m so fo u rl o c a lf i s c a l s y s t e m t h i sp a r ti sn o to n l yt h ec o r ep a r to ft h i st e x tb u ta l s ot h ee n da i mo ft h e s t u d y f i r s t l y ，i td i s c u s s e st h es o l u t i o no fr e d u c i n gt h eg o v e r n m e n tl a y e rc l a s s ，t h e n ， t h ee f f i c i e n t l yd i v i d i n go ft h ei n t e r g o v e m m e n t a le x p e n d i t u r e sa n di n c o m e s ，t h e e s t a b l i s h i n go ft r a n s f e rs y s t e ma tl o c a ll e v e l s a tl a s t ，t h et e x tw i l lp u tf o r w a r d t h e s u g g e s t i o n so f t h ek i tf a c i l i t i e sr e f o r m ，m a t c h i n gw i t ht h ew h o l ea d j n s t m e n to fl o c a l g o v e r n m e n t a lf i s c a ls y s t e mr e f o r ms y s t e mi nc h i n a ，w h i c hc a r lm a k et h es u g g e t i o n s m o r ev a 】j d k e yw o r d s ：l o c a li n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a lm a n a g e m e n t , d i v i d i n go fi n t e r g o v e r n m e n t d u t i e sa n de x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t i e s ，d e f i n i n go fi n t e r g o v e r n m e n ti n c o m e s ， i n t e r g o v e r n m e n t a lt r a n s f e r ss y s t e m 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 我e ；扣| 垃当彩魄删润慰p 哂，是本人在导师指导下，在东北财经大学 攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分外不包含他人己发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要 贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：i 勘 日期： 口驴5 年f f 月幻目 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 薇围_ 迮南函知9 i 绛勘每a 翅l 研系本人在东北财经大学攻读博士 硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位论文，本论文的研究成果归东 北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解 东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交 论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 作者签名： 导师签名 i 营浩 枣纪糸 日期：口6 年ir 月知日 日期：o d 年( 1 月1 6 日 第一章导论 第一章导论 第一节问题的提出及研究框架 一、问题的提出 分税制改革以后，我国的财政体制迈入了一个崭新的阶段。在这次大的财 政体制改革中，中央与省之间的体制框架基本上已经稳定下来，无论在事权与 支出的划分方面、财权与收入的划分方面还是转移支付制度的设计方面，大体 上已经走上了轨道。与之相对应的是，地方政府之间的财政体制还是不明晰。 我国是一个多层级政府的国家，理论上，省以下的政府间的财政关系也应贯彻 分税制的原则，按照中央对省的做法逐级贯彻，即形成省对市、市对县、县对 乡镇的四级地方财政。但是现实中，由于分权化的经济体制与相对集权的政治 体制不协调、政府与市场的关系没有清楚定位、体制真空地带的存在、既得利 益的保障成为阻碍、各级政府行为的内外监督力度不够等等原因，造成我国地 方各级政府间的财政关系没有走上分税制的轨道上。就全国情况来看，呈现五 花) k f g 的特点，越是接近基层，越是呈现予差万别的情况，总的格局就是新旧 体制并存。这种情况下，建立适应市场经济体制的财政管理体制根本无从谈起， 因为地方政府间的财政体制是我国财政体制的重要组成部分，地方财政体制搞 不好，影响到中央政策的贯彻实施，影响到整体财政体制的改革进程，进而影 响到整个国家财政状况、经济运转秩序。因此，要想从根本上完善我国分税制 的财政体制的改革，必须首先处理好省级以下地方各级政府间财政体$ 1 1 b - j 题， 这是本文选题的意义所在。 二、本文研究框架 本文的研究对象包括省以及省以下各级政府财政体制状况。本文的研究主 线主要是分四个方面，即政府间事权与支出的划分、政府间财权与收入的划分、 政府间转移支付的问题以及地方政府的财政层级问题研究。试图从这几个方面 来研究我国地方政府财政体制问题。文章的结构分为四个部分，第一部分是导 论，在这一部分首先是阐述地方财政体制的一些基本理论。其次，描述我国地 方财政体制的演变过程。第二部分是对我国现行地方财政体制进行现状分析。 1 我国地方财政体制问题研究 通过对我国现行的地方财政体制的现状进行分析，“找出问题所在，进而对原因 进行了分析，为政策建议提供了依据与方向。第三部分主要是国际比较与借鉴。 在这一部分本文主要比较了三个市场经济比较发达的国家，有典型分权特点的 美国，以及相对集权特点的德国与日本，比较它们各自的地方财政体制的做法， 并找出共同特点，以为我国的政策设想提供启示与参考。第四部分是对我国地 方财政体制提出切实可行的政策建议。 第二节地方财政体制的基本理论 一、分权的理论依据 关于财政分权问题，存在着较为著名的三种理论，这些理论旨在说明适当 分权的必要性，为地方政府的存在提供了理论依据。一是政府职能划分理论。 马斯格雷夫提出了公共部门活动的三个领域，即资源配置、收入分配以及稳定。 他只是简单地讨论了财政联邦制，并作出了以下结论：“财政联邦制的核心在于 以下命题：有关资源配置职能的政策应当允许在各州之间不同，这取决于各州 居民的偏好；而收入分配职能和稳定职能目标的实现，主要是中央政府的职责。” 因此，应该明确并划分各级政府的职能，再依据各级政府正常行使其职能的财 力需要，相应地划分财政管理权限。二是中央政府的偏好误识理论。特理西在 公共财政一书中认为，与中央政府相比，地方政府与本地居民的关系更加 紧密，在了解本地居民的消费偏好方面更具有信息优势，因此，由地方政府提 供本地区的公共产品可以解决中央政府在提供公共产品过程中的偏好误识现 象。该理论认为，中央政府由于信息的不完全性，可能错误的认识社会共同偏 好，把自己的偏好强加到全民，从而造成福利损失。丽地方政府更接近居民， 往往掌握着更多的信息，更容易了解本地居民的偏好，从而将本地居民个人的 偏好集合为公众的共同偏好。因此，地方政府相对于中央政府能较少的出现决 策失误。三是用脚投票理论。蒂布特在地方支出的纯理论一文中提出，人 们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围，是由于他们想在全国寻找地方政府 所提供的服务( 包括公共产品) 与所征收的税收( 可看作是支付公共产品和服务的 价格) 之间的一种精巧的组合，以便使自己的效用达到最大化。当他们在某地发 现这种组合符合自己的效用最大化目标时，就会在这一区域居住下来，从事工 作。这个过程，就是所谓的“用脚投票”。在蒂布特模型的理想状态下，地方政 第一章导论 府会竭力提供最佳的公共服务以留住那些具有较高税负能力的居民和投资者， 这同样为地方政府提供公共产品方式的创新提供了激励。当然，地方税权的存 在是居民自由选择和政府提供公共产品的必要前提。 二、多级地方财政体制存在的必要性 以上理论为地方政府及其地方财政存在的合理性奠定了理论基础。公共财 政是作为为社会公众的财政，作为为市场提供公共产品的财政，建立公共财政 的前提是处理好政府与市场的关系，把握好公共财政的支出范围。明确界定各 级地方政府的事权，首先要明确政府和市场的边界，即在公共财政框架下哪些 是政府该干的，哪些可以由市场来做，解决好政府活动范围的缺位与越位问题， 在此基础上，再来合理划分各级地方政府事权。一般来说，目前，公共支出应 该退出竞争性、盈利性领域，公共财政的支出范围被界定在诸如基础教育、行 政管理、农村基础设施建设、环境保护、社会保障等市场失灵的领域。建立公 共财政、履行好财政的职能必须从公共产品入手。公共产品具有供给上的非排 他性和消费上的非竞争性，这一特性决定了公共产品提供上的“免费搭车”和 “囚徒困境”问题，难以通过市场达到资源的充分利用和有效配置，因而公共 产品一般是由政府提供的，并主要通过征税为其提供费用来源。当某些地方政 府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最 低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政 府。不同层次的公共产品具有不同的受益范围和不同程度的外溢性，比如说路 灯具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品，但是路 灯的受益范围极小，甚至仅仅局限在某个街区，外溢性较小，因而适合较低一 级的地方提供。相比之下，义务教育的外溢性要强得多，表面上看义务教育的 受益范围为地方区域，然而义务教育并不能给地方带来具体的经济利益，它更 多地表现为公民道德水平和文化素质的提高，受义务教育的学生在毕业后往往 通过上大学等方式在地区较大的范围内流动，使得义务教育的收益外溢。如果 由较低一级的地方政府提供，则会因为缺乏自然积极性造成投资的拖欠、减拨 等责任转嫁现象，使义务教育这种公共产品提供不到位。从地方性公共产品提 供的这一基本财政职能看，其在客观上就存在地方分级政府和分级财政的必要 性，不同层次的地方性公共产品由不同级次地方政府提供才能实现高效化。 我国地方财政体制问题研究 第二节我国地方财政体制的演变轨迹 一、国民经济恢复时期的统收统支体制 建国初期，我国国民经济面临着严重的困难，财政管理上收支脱节，收不 抵支，出现了较为严重的财政赤字。1 9 5 0 年，国家为了扭转这种困难局面，采 取了统一财政经济管理的重大决策，对财政管理实行高度集中的统收统支办法， 主要收入集中上缴中央金库，地方开支由中央核准，统一拨付，只给地方留下 少许机动财力。高度集中的统收统支财政体制，在短时间内改变了过去长期财 力分散的局面，保证了经济上重点恢复的资金需要。但在客观上，就需要由一 种更能够体现地方财政利益的政府间财政关系模式，来取代这种统收统支模式。 在这一时期，不存在地方财政体制这一概念，所有的财政权力都集中在中央一 级。 二、1 9 5 3 1 9 7 8 年的统一领导、分级管理体制时期 自1 9 5 3 年起，我国进入了以大规模经济建设为特征的第一个五年计划时期。 随着国家财政状况的逐步好转高度集中的财政体制的弊端和矛盾日益显现出 来。从此时起至改革开放，我国的财政管理体制由原来的统收统支转向了统一 领导、分级管理的体制，并且先后主要实行了分类分成和总额分成两种模式。 这一时期的财政改革都是在计划经济体制的框架内进行的，没有也不可能从根 本上跳出中央过度集权、地方分权不够的框框。由于事权与财权无法可依，单 靠行政手段加以规范，因此，上级领导的意志则是决定地方财权的最重要因素。 地方财政可支配收入的这种不确定性，无形中迫使地方政府只有“向上伸手”， 才能取得更多的收入。严格的说，在这一时期，省级以下各级政府财政体制更 是五花) k l j 的局面，在中央与地方的适当的体制没有成形的基础上，地方各级 政府之间财政体制框架更无从谈起。因此在这一时期，并不能称其为地方财政 体制，因为一是没有法律的制定或认可，二是没有全国统一财税制度的形成， 只能称之为地方财政体制的萌芽时期。 三、1 9 8 0 1 9 9 4 年的分级包干体制时期 1 9 7 8 年，党的十一届三中全会的召开，标志着中国进入了改革开放时期。 传统的财政体制率先成为改革开放的突破口，至1 9 9 3 年共经历了三次大的改 革，政府间财政分配关系三次调整的共同特征就是包干，因此，这一时期的财 第一覃导论 政管理体制可统称为包干体制。财政包干制的具体做法，经过几次调整，1 9 8 8 年形成对不同地区实行不同的六种包干做法：收入递增包干、总额分成、总额 分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解和定额补助。财政包干制的主要 特征是：在总额分成的基础上，对增收或超收部分加大地方留成比例，通过多 收多留的激励机制鼓励地方尤其是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政 收入的不断增长。在这个时期，地方财政体制的基本框架也基本形成，主要表 现在：( 1 ) 各级政府事权和财权比以往的规定更加明确，各级财政的责、权、 利进一步结合，中央统收统支的局面被打破，地方已构成相对独立的一级预算。 ( 2 ) 初步形成了利益激励机制，有效的调动了各级地方政府当家理财的积极性、 主动性。这是发挥财政体制效应的必要前提。( 3 ) 扩大了地方财政职能，改变 了过去地方预算仅仅是为了国家集中财政的单一行为，增加了地方财政通过财 力分配在中观经济层次中的调控职能。因此这一时期对于地方财政体制来说是 其基本框架的形成时期。 我国地方财政体制问题研究 第二章我国地方财政体制的现状分析 第一节我国地方财政体制现状 从1 9 9 4 年开始，我国开始实行分税制财政体制改革。改革的基本指导思想 是：把市场经济对财税体制的一般要求同我国经济建设和社会发展的特殊性有 机结合起来，建立新型的财政体制。分税制是以法律法规形式对各级政府的事 权、财权加以明确界定和划分的，从而使各级财政都在法律规范的体制框架之 内行使其职责。这次改革使得地方财政体制最终确立下来。分税制改革后至今， 财政体制没有进行大的变动，只是对原有体制的小修小补。对于这次分税制改 革之后，省以下各级地方政府间财政体制原则上是应该按照中央对省的原则逐 级贯彻。但实际上，由于没有具体统一规范的规定，省以下各级之间无论在收 支划分、财政转移支付方面，在纵向与横向的方面都存在千差万别的情况，有 许多不规范甚至是新旧体制并存的局面。经济较发达的地区或是已经相对彻 底地贯彻了“分税”的原则，或是初步走上了分税制的轨道。而许多落后地区 基本上仍保留着包干制，如安徽省六安地区的六个县、市( 县级市) 都是贫困 县，实行的乡镇财政体制既有属于包干制类型的，也有分税加包干型的。 一、地方各级政府事权与支出划分现状 中央与省一级之间的事权划分已经由分税制的框架制定下来。省以下各级 政府之间的事权与职责划分理论上也应该按照中央对省的框架来贯彻，但是实 际上，我国省以下的现实情况非常不规范，尤其是县乡。有些贫困县至今对乡 实行的仍然是统收统支的体制，根本谈不上事权的划分。而即使是开始实行分 税制的县，其与乡之间的事权划分也是相当模糊的。据河南省财政厅的调查显 示，在小型农田水利基本建设、乡镇企业的开办、乡村治安、集贸市场建设等 事权和支出责任划分的问题上，县乡政府间经常出现扯皮现象。更有甚者，在 该省一些财力相对薄弱的地区，县政府将进行现象之间的事权划分作为摆脱县 财政一部分支出责任的途径，把原由本级政府承担的部分支出责任推给乡政府。 分税制改革之后的乡镇财政困境问题是值得高度重视的。乡镇财政的困难所带 来的不仅仅是乡镇财政活动效率低下，广大农民的公共需要难以得到满足的问 第二章我国地方财政体制的现状分析 题，更重要的是，加剧了二元经济结构的矛盾，离社会公平发展的目标越来越 远。 二、地方各级政府收入划分现状 1 9 9 4 年分税制只确定了中央和省级的分税格局，并没有涉及省级以下的各 级政府的收入分配。通常，省级以下各级政府之间收入的划分应该贯彻中央对 省级的分税原则，但是，由于缺乏明确的制度规范，我国省级以下财政收入的 划分在纵向与横向上都存在千差万别的情况。这里主要讨论地方政府间税种划 分现状。 中央与省之间的收入的划分严格按照分税制的框架已经走上了规范化的轨 道。按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必须的 税种划为中央税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增 加地方税收入。将与经济发展密切相关的主要税种划为中央与地方共享税。地 方财政总体来说，固定收入包括：营业税( 不含铁道部门、各银行总行、各保 险总公司集中缴纳的部分) ，房产税，车船使用税，印花税，契税，国有土地有 偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易( 印花) 税。增值税中央分享7 5 ，地方分享2 5 。资源税按不同的资源品种划分，海 洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入，自2 0 0 0 年1 0 月1 日 起，证券交易( 印花) 税的分享比例调整到中央占9 7 ，地方占3 。 地方政府的专享税种少，大部分税种都是以共享的形式存在的。在地方税 的几个主要税种，包括增值税的地方分成部分、营业税、企业所得税、个人所 得税、城市维护建设税中，在多数地区均作为省级以下各级政府的共享税，缺 少各级政府的单独专享税种，如表2 一l 可以看出，在我国地方政府的税收结构 中，从1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，营业税和企业所得税与每年其他税收收入相比始终 是主要的两个税种。虽然名义上为地方税，但实际上由于按隶属关系在各级政 府间进行划分。这两种税成了共享税。例如，2 0 0 0 年到2 0 0 3 年，地方政府营 业税收入占中央政府的营业税比重分别为6 6 8 6 ：1 、8 6 ：1 、1 4 7 8 ：1 、3 5 9 9 ： 1 ：地方政府企业所得税收入占中央的比重分别为1 7 2 ：l 、1 7 8 ：1 、0 6 3 7 ：】、 0 6 7 7 ：1 。可见这两种对于地方政府来说的主要税种也有了在地方与中央之间 的划分比例。 我国地方财政体制问题研究 表2 - 1地方财政各项税收 单位：亿元 项目 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 l 2 0 0 22 0 0 3 合计 4 0 0 2 0 4 4 4 3 8 4 54 9 3 4 9 35 6 8 8 8 66 9 6 2 7 67 4 0 6 1 68 4 1 3 2 7 增值税 8 2 4 2 89 0 8 4 4 9 7 4 - 3 2 1 1 3 9 9 71 3 4 1 6 61 5 4 7 3 8 1 8 1 0 9 9 营业税 1 1 6 0 9 71 3 4 0 5 01 4 5 3 7 l1 6 2 5 6 71 8 4 9 1 0 2 2 9 5 0 32 7 6 7 5 6 资源税 5 6 5 26 1 9 36 2 8 66 3 6 26 7 1 l7 50 88 33 企业所得税 5 3 8 4 45 2 8 6 06 2 4 4 31 0 5 1 8 2 1 6 8 5 5 81 2 0 0 5 81 1 7 8 8 1个人所得税4 1 2 8 35 1 0 1 87 1 6 0 16 0 5 8 35 6 7 - 2 5 l 城镇土地使用税 4 4 0 55 4 0 95 9 0 66 4 7 66 6 1 5 7 6 8 39 l5 7 1 证券交易印花税 3 5 1 22 4 5 8 6 7 0 65 4 6 61 6 9 73 3 63 8 3 农业税 3 6 4 9 93 6 5 4 43 9 0 4 72 9 8 9 l2 8 6 ，2 94 2 1 4 4 4 2 3 8 2 l 城市维护建设税 2 6 8 6 7 2 9 2 0 0 3 1 2 5 7 3 4 8 9 63 8 06 24 6 7 1 15 4 67 1 i 固定资产投资方 7 8 | 3 71 0 75 51 3 0 1 i4 6 2 8 1 5 5 78 o i 向调节税 i耕地占用税 3 2 4 93 3 - 3 53 3 0 33 5 3 23 8 t 3 35 7 3 4 8 9 9 其他各税 5 9 8 1 4 7 2 1 9 74 1 4 4 84 4 8 7 l4 9 9 3 76 4 8 1 78 4 9 5 4 注：2 0 0 1 年以前的企业所得税为国有企业所得税 资料来源：2 0 0 4 年中国财政统计年鉴 我国地方各级政府面临缺乏主体税种的闯题。所谓主体税种是指在税制结 构中居于主导地位和起基本作用的税种，一般具有税收收入的可靠性、履行职 责的主导性等特征。虽然分税制改革将1 9 个税种( 包括4 项分享与附加) 的收 入划给了地方，但其中大部分是税源零星分散的小额税种，主体税种不突出。 至于其他税种，就其在地方财政收入中所占的份额而言，与充当主体税种的要 求相差甚远。如表2 - 2 所示，在地方的税收收入中，最主要的地方税种营业税 占地方政府总的财政收入的比重最大的年份2 0 0 3 年，也仅有2 8 ，而企业所 得税只有2 0 0 1 年的2 1 6 ，还低于共享税的增值税收入。可见主体税种只是相 对的主体，并没有构成地方政府财政收入的核心来源税种。 表2 2几个主要地方税种占地方财政收入的比重 单位： l项目 1 9 9 7 1 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 3 f增值税 1 8 61 8 2i 7 41 7 71 7 1 1 8 ，i1 8 - 3 营业税 2 6 22 6 82 5 9 2 5 32 3 62 6 92 8 0 资源税 1 21 2 l - lo 90 8 0 8 0 8 企业所得税 1 2 11 0 61 1 1 1 6 42 1 61 401 1 9 个人所得税 7 37 99 17 1 5 7 i 城镇土地使用税 o 91 0 1 01 00 80 90 9 农业税 8 27 36 94 6 3 64 94 3 i 城市维护建设税 6 0 5 85 55 44 85 45 5 资料来源：2 0 0 4 年中国财政统计年鉴 第二章我国地方财政体制的现状分析 此外，对于我国省级以下政府间的分配关系缺乏法律的保障，上下政府之 间往往以文件的形式作为确立分配关系的依据，这样，政府之间很容易就可以 通过谈判或单方面施加压力来改变原定的分配关系。对于没有法律保障的省级 以下各级政府间收入的划分大致有三种：( 1 ) 按企业的规模和重要性或行业的 性质或隶属关系进行税收归属划分。大多数省都采用了这种办法。( 2 ) 按一定 比例，如表2 3 所示的是辽宁省关于省与市之间收入划分的比例，而其他省份 的同种税种收入在中央与省之间以及省与市之间的划分比例却不尽相同。 表2 - 3辽宁省关于省与市之间收入划分的比例 省与市划分比例中央与省划分比例 税种 省市中央 省 增值税 1 0 1 5 7 5 2 5 所得税 2 0 2 0 6 0 4 0 个人所得税 1 5 2 5 房产税 5 0 5 0 营业税3 0 7 0 资料来源：2 0 0 5 年中国财政统计年鉴 三、我国地方财政转移支付制度现状 分税制改革根据中央与地方财政收入的重新划分和关于原体制中央补助、 地方上解及有关计算事项的规定，相应地形成了多种形式并存的政府间转移支 付制度。除保留了原体制中中央对地方的定额补助、专项补助和地方上解外， 新增加了中央对地方的税收返还。此后，为配合国家有关政策的实施，相应地 对转移支付进行了调整。1 9 9 5 年起实施过渡期转移支付，2 0 0 2 年变为一般性转 移支付。从2 0 0 2 年起，过渡时期转移支付的概念不再沿用，其资金合并到中央 财政因所得税分享改革增加的收入中分配，统称为一般性转移支付。一般性转 移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额转移支付系数计算确 定，凡标准财政收入大于或等于财政支出的地区，不纳入转移支付范围。此外， 对难以按统一公式量化但又必须解决的特殊问题，增加特殊转移支付。总之， 一方面，标准收支的计算范围不断扩大，对几乎较大的税种和经常性支出项目 都进行了标准化测算；另一方面，标准收支的计算方法日趋完善，标准收入主 要按照税基和税率计算确定，标准支出主要根据个支出项目的特点，按照标准 9 我国地方财政体制问题研究 财政供养人数、人均支出标准和成本差异系数计算确定，并且正在用“因素法” 取代传统的“基数法”测算转移支付额。 各省对于中央对地方的税收增量返还部分和增值税由地方分享的2 5 的部 分，有着多样化的处理，大致可以分为三种类型：( 1 ) 基本上按照中央对省的 做法，省级不截留税收返还基数和增长比例分成。对增值税地方分成部分，不 折不扣地落实到基层。如上海、山东、浙江等省市采用的就是这种类型。( 2 ) 对中央递增返还和增值税地方分成的部分，省市级有所截留。此类省份如江西、 河南、青海等。f 3 1 对中央递增返还的部分和增值税的地方分成部分，省本级截 留较多，属于这一类型的省有黑龙江、贵州、甘肃等。 我国已经在各级政府之间初步建立起转移支付体系。财政部的一项统计显 示，分税制改革以来，中央对地方的转移支付不断增加，2 0 0 4 年达到6 0 0 0 多 亿元，相当于1 9 9 4 年的1 2 倍。自1 9 9 5 年到2 0 0 5 年，中央对地方一般性转移 支付规模从2 l 亿元增加到1 1 2 1 多亿元。专项转移支付从1 9 9 3 年的3 6 0 亿元增 加到2 0 0 5 年的3 5 1 7 亿元。2 0 0 5 年。除税收返还和体制性补助4 1 4 4 亿元外， 中央财政安排各类转移支付补助达到7 3 3 0 亿元，在一定程度上推动了基本公共 服务均等化，缓解了县乡财政困难。1 我国地方财政转移支付的资金主要来源于 两个方面：一是中央财政对省级政府的转移支付资金，再加上税收返还、专项 补助、体制补助等形式的转移支付。二是地方政府安排的资金，主要是省级和 市级政府安排的对县、乡政府的转移支付资金。 当前，地方财政一般都把县级作为转移支付的主体。这主要是因为县级政 权历来都是我国各级政权的基础，是连接城市和农村的枢纽，管辖着众多的人 口，且长期以来县级财政的困难程度有比较突出。大部分地区省以下财政转移 支付都以县级辖区为基础，实旌多级次转移支付，一般情况是，省本级、地市 本级同时对县级辖区实施财政转移支付，一些省即使不直接对县实施财政转移 支付，也往往将县作为测算对象。有些省的部分县级辖区还对乡镇实施过渡期 财政转移支付。另外，我国几乎所有的地区都把均等化财政转移支付的近期目 标定位为维持政府机构的正常运转、保证工资的按时发放以及财政预算收支平 衡。目前，省以下过渡期财政转移支付也只能主要缓解省以下尤其是县级财政 运行中的突出矛盾，如保工资发放、提供政府机关运转的最低财力保障等。 l o 第二章我国地方财政体制的现状分析 第二节我国地方财政