（财政学专业论文）我国财政支出绩效评价的研究.pdf

我国财政支出绩效评价的研究 中文提要 由于经济全球化、国际化的发展，政府公共治理环境的变化，“企业化管理 模式的引入，推动了世界各国政府和公共部门的变革。而各国政府财政支出绩效 评价与绩效管理正是顺应这一变革的要求而实施的。 近几年来，我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善，公共财政框架的初 步形成，财政管理工作也开始转向以财政支出管理和提高财政支出效益为重点。 财政支出是政府行政活动的一个重要组成部分，对财政支出的绩效进行评价有着 非常重要的意义。因此，建立一套科学的财政支出绩效评价体系，是准确、客观、 公正地评价和衡量财政支出绩效的基础。西方国家对财政支出绩效评价的研究由 来已久，而我国正处于起步阶段，本文正是以对国内外财政支出绩效评价的比较 分析和经验借鉴为切入点，通过对财政支出绩效评价问题的研究，探索出财政支 出绩效评价的基本思路和技术方法，以促进在我国尽快建立和完善财政支出绩效 评价体系并结合体系的运行，分析开展绩效评价工作的难点，提出解决问题的对策。 关键词：财政支出、绩效评价、评价体系 作者：郭璐瑶 指导教师：孙文基 r e s e a r c ho n 旦! 堕! 竺竺堡里! 型兰坐垫望竺! ! 堡! 型星翌竺! ! 堕堡堕曼! ! 呈堡 垒! ! ! 塑 -_-_-_-p_-_-_-_-p-_-_-_-_-_-_-_-_一一一 r e s e a r c ho np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o ff i s c a le x p e n d i t u r eo fc h i n a a b s t r a c t o w i n gt ot h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n di n t e r n a t i o n a l i z a t i o n ，t h ec h a n g e o ft h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t se n v i r o n m e n t a n dt h ei n t r o d u c t i o no f “c o m m e r c i a l i z e d m a n a g e m e n t m o d eh a v ep r o m o t e dt h ec h a n g eo ft h eg o v e r n m e n t sa l la r o u n dt h ew o r l d t h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ta n da s s e s s m e n to fg o v e r n m e n t sf i n a n c ee x p e n d i t u r e a r ej u s tc o m p l y i n gw i t ht h e c h a n g e d u r i n gt h ep a s ty e a r sw i t h t h ee s t a b l i s h m e n ta n dc o n s u m m a t i o no ft h es o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m ys y s t e ma n dt h ef i r s t - s t e pf o r m a t i o no f o u rc o u n t r y sp u b l i cf i n a n c ef r a m e ，p u b l i cf i n a n c e m a n a g e m e n te n t e rt h en e ws t a g ew i t ht h ee m p h a s i so nt h ef i n a n c ee x p e n d i t u r em a n a g e m e n ta n d i n c t e a s et h ep e r f o r m a n c e t h eb a s eo fa c c u r a t e l y 、o b j e c t i v e l ya n de q u i t a b l ya p p r a i s i n gt h ep u b l i c f i n a n c ei st oe s t a b l i s ht h ea s s e s s m e n ts y s t e m t h ew e s t e r nn a t i o n sh a v er e s e a r c h e do nt h ea s s e s s m e n t o fp u b l i cf m a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ef o ral o n gt i m e ，a n do u rc o u n t r yi si nt h es t a r ts t a g e t h i s p a p e rl a y sc u t - i no nt h ee v a l u a t i o nw i t ht h er e s u l t so fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lp u b l i cf i n a n c e e x p e n d i t u r e ，e x p l o r e saw a ya n dt e c h n o l o g yo fp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t t h a tf i r e dc h i n ab yl e a r n i n g t h ee x p e r i e n c eo fw e s t e r nc o u n t r i e st op r o m o t ec h i n at or a i s eas e to fs c i e n t i f i ca n ds t a n d a r d e v a l u a t i o ns y s t e mo ff i s c a le x p e n d i t u r e k e yw o r d s ：f i s c a le x p e n d i t u r e 、p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n 、e v a l u a t i n gs y s t e m i i w r i t t e nb y ：g u ol u y a o s u p e r v i s e db y ：s u nw e n j i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：垄至趟日期：翟望! ：2 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：盘整望日期：2 星生：笙 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 第- g - r 5 分引言 一、选题背景和研究意义 ( 一) 选题背景 自从2 0 世纪3 0 年代爆发的那场经济危机后，西方一些国家为了弥补经济损 失和市场失灵采用了许多措施，最主要的就是凯恩斯的“政府干预”政策。虽然这 一政策帮助政府扩大了管理职能，但是却越来越加重了政府的经济负担，导致在 2 0 世纪7 0 年代出现了更严重的财政危机以及公众对于政府机构膨胀、效率低下等 问题产生的信任危机。在这种情况下，“新公共管理运动开始兴起。这场运动 起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰并逐步扩展到其他西方国家。这场运动主 要是以管理的结果为基础，对政府的活动建立绩效预算，实施绩效评价，以求加 强对政策机构的管理和控制，提高政府的办事效率和整体绩效。到了2 0 世纪9 0 年代，许多国家基本上建立了比较完善的绩效评价制度和体系，并逐渐成为一项 经常性的不可或缺的工作，成为政府组织行政管理的一个重要组成部分。 改革开放三十年来，特别是1 9 9 8 年的公共财政改革方向确立以来，我国财政 事业取得了辉煌的成就。财政收入规模不断增加，财政支出结构不断优化，增强 社会公共产品与服务的供给能力，“民生财政的特征日益突出。财政的法制化， 规范化状况也有了较大的改观。随着政府职能的逐步转变和市场在资源配置中基 础性作用的加强，财政职能和支出保障范围也相应地进行了调整优化。其中，我 国财政管理的重心适时转移到支出管理并进行了一系列支出管理的改革，如预算 编制范围逐步扩大，实现了“一个部门一本预算”，初步建立了与公共财政体系相 适应的新的预算编制体系；推行了国库集中支付和政府采购制度，用以减少财政 资金被挪用和浪费的机会，提高政府行政管理成本的利用效率。另外，2 0 0 3 年十 六届三中全会明确提出了“建立预算绩效评价体系 ；2 0 0 5 年又提出了“建立节约 型社会，大到政府、d , n 个人都要节约；在十七大报告中胡锦涛总书记也强调： “围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预 算改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快 形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大 公共服务领域投入 。这些都为财政支出绩效评价的开展提供了良好的外部环境和 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 政策契机。 但是我们也发现，随着各项财政支出改革的推进，财政资金“重分配轻管理 的缺陷也逐渐显现。许多改革主要集中在整个财政运行的前端和中端，即财政收 入的取得、纳入预算后的资金管理、预算资金的分配以及整个预算过程的合规性， 而财政运行的末端，即财政资金支出后的使用情况也就是支出的绩效性却被忽视 了。尽管各地陆续开展了一些财政专项资金的绩效评价工作，但不是范围过窄， 就是只存在于形式，与绩效评价的现实要求存在一定差距。这种绩效的缺失，一 方面会造成财政资金供求之间的不匹配，浪费宝贵的国家财力资源；另一方面暴 露出预算分配制度的严重缺陷，对公共财政改革的顺利进行造成一定的阻碍；再 一方面从宏观上反映出政府对公众受托责任意识的忽视，对经济、政治、社会不 安定造成一定的影响。因此，进一步建立和完善我国财政支出的绩效评价体系， 已经成为我国财政管理改革过程中一个重要的内容。 与此同时，我国公民素质的提高和民主意识的增强，也在要求政府的管理更 加民主、透明、高效，能更好地为纳税人服务。政府用纳税入缴纳的税金来提供 整个社会的公共产品和服务，纳税人就有权知道政府开支的用途、合理性以及效 果。评价政府财政开支的用途、合理性以及效果，就需要对财政支出的进行绩效 评价。 ( 二) 研究意义 在市场经济下，任何经济活动都要讲效益。对于微观经济来说，需要讲效益， 没有效益就没有生存；对于政府公共部门来说，也要讲效益，财政资金的支出如 果没有效益或者效益低下，也等于浪费了公共资源，国家履行公共服务的职能也 会遇到障碍。可以说，效益是现代经济活动的核心，而提高财政资金使用效益是 衡量财政工作的重要标准。财政支出绩效评价的核心就是把市场经济的一些理念 融入财政管理中，讲求的是政府如何有效地管理和使用财政资金，为财政部门积 极“理财”提供了依据，对于加强财政支出管理具有十分重要的意义。 1 、有利于对财政支出进行科学、精细的管理。 过去在计划经济体制下，财政支出管理往往注重财政资金分配的规模，而不 是以资金运用产生的“绩效为取向，忽视了财政资金的使用效益。财政部门为 经济社会发展筹集和投入大规模的资金，用以满足其他各部门的需要，但对财政 。王泽华财政支出绩效评价是积极理财之举，广东财政，2 0 0 3 年第1 l 期，3 4 - 3 5 。 2 我国财政支出绩效评价的研究 第一部分引言 支出的绩效评价不够重视，缺乏绩效观念和责任意识，资金拨付后就不再追踪问 效了。这就导致了各预算部门和单位总向国家财政伸手要钱，给多少花多少，不 计成本、不讲效益，存在权责脱节、责任不明、滥用浪费等缺点。财政支出绩效 评价强调必须重视支出结果，即了解和掌握资金分配效果、使用效率和产出结果 确立了以“结果 及“追踪问效”为导向的财政支出管理模式，有助于对财政支 出进行科学、精细的管理。 2 、有利于优化财政支出结构。 建立与社会主义市场经济相适应的“公共财政 是我国财政体制改革的主要 目标，目前我国财政支出范围和结构还存在许多不合理的地方，政府对义务教育、 医疗、养老、公共福利、环境保护等方面的投入还明显不足，财政“缺位和“越 位 的问题还比较突出。建立财政支出绩效评价制度，一是有助于判定财政支出 结构的合理性与有效性，将财政资金托使用严格控制在公共产品的提供方面，进 一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、农业等方面的支出，减少对不适合财政 介入或不应由财政负担的领域的投入。二是使财政支出根据国家形式的发展和社 会经济目标的变化，不断地调整和优化财政支出结构，建立起自我调整的机制。 3 、有利于提高财政支出决策的科学性和财政管理水平。 财政支出决策的科学性和合理性直接关系到财政职能作用的发挥，关系到经 济社会和谐稳定的发展。通过财政支出的绩效评价体系，可以分析评价出财政支 出对社会经济生活产生的影响、作用和效果等，取得和财政运行相关的信息，为 以后的财政支出政策的制定提供有效的依据，从而不断提高财政支出政策的制定 水平，提高财政管理水平。 4 、有利于增加财政资金运用的透明度，完善财政监督体系 在我国过去的财政管理体制中，财政监督多是指对财政纪律执行情况的监督， 即对财务的合理性、合规性和资金安全性进行监督，对资金使用后的效率和效果 的监督去很少。这就使得财政部门不能对财政资金的流向和使用效率进行有效的 监督控制，产生了在监督方面的信息不对称情况。财政支出绩效评价体系可以加 强对财政支出使用后的效率和效果的监督，获取社会各部门、民众等对资金使用 后产生的影响和改进完善的信息，有利于提高财政支出在使用过程中的透明度， 为进一步强化监督提供信息支持和技术支撑。 我国财政支出绩效评价的研究 第一部分引言 二、国内外相关研究综述 财政支出绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价 标准，对财政支出行为的过程及其效果进行的分析、评价和报告，以提高政府管 理效率、资金使用效益和公共服务水平。目前西方各国已基本上建立了较为完善 的财政支出绩效评价体系，我国财政支出绩效评价工作的起步较晚，但也对财政 支出绩效评价进行一些研究和探索，取得了一些成果。 ( 一) 国外财政支出绩效评价研究综述 从1 9 世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从 事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。这一时期的审计主要是对财政 支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。1 9 0 6 年， b m e r e 等人在美国纽约市成立了市政研究局，该机构意识到了进行绩效评价的需 要，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。1 9 0 7 年， 纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社 会调查、市政统计和成本核算等方法和技术，建立了评价政府活动的成本、评价 政府活动的产出、评价政府活动的结果，这三种类型的绩效评价。纽约市政绩效 评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河，在政府绩效评估的历史上具有里程 碑式的意义 。1 9 2 7 年r i d l e y 出版的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查 一书，1 9 3 8 年r i d l e y 和s i m o n 合作出版的市政活动的评价以及s i m o n 于1 9 4 7 年出版的管理行为管理组织决策过程的研究( 第一版) 是政府支出绩效评价 最早的著作，这些著作对政府行政效率的改进和政府支出评价提出了非常有益的 建议。 2 0 世纪6 0 年代，随着行政权力的不断膨胀，政府财政支出逐渐增加，政府面 临日益加剧的财政危机。在这种情况下，为了更好地控制政府财政支出，提高财 政支出的使用效率，西方国家开始尝试对财政支出项目的有效性进行审计。1 9 6 6 年美国开始把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性 并重的审计，从单一指标扩展到多重指标，这就是绩效审计的雏形。在这个时期 美国的国防部实行了计划_ 而目一预算系统( p p b s ) ，这个系统要求各级别的政府量 化项目的结果并对项目结果进行评价。p p b s 要求政府部门仔细评估各自的使命和 。朱志刚，财政支出绩效评价研究【m 】中国财政经济出版社，2 0 0 3 ：3 5 。朱立言，张强美国政府绩效评估的历史演变【刀湘潭大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 ，( 1 ) ：1 - 7 4 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并要求决策者运用系统分析 的方法更好地理解投入、产出和成本，具有很强的现实意义。但是，很多政府发 现他们缺少足够的数据来完成这个系统。2 0 世纪6 0 年代后期，城市学院开始和政 府、非营利组织合作发起了一些工程来提供计戈l u 页目- 预算系统所要求的评价数据。 2 0 世纪7 0 年代的经济衰退和政府职能的大规模扩张使政府形成了严重的财政 危机，1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案力图使公共部门 绩效评估系统化、规范化、经常化。1 9 7 6 年，美国科罗拉多州通过了第一个日 落法，该种法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或 规章除非再次得到批准有效否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活 动和规章的结果进行评估。1 9 7 9 年，英国撒切尔夫人任命雷纳勋爵任其顾问，并 推行改革，开展了著名的“雷纳评审。雷纳评审促使政府部门开始关注政府的产 出和结果，初步树立起政府绩效和成本意识。 2 0 世纪8 0 年代，随着新公共管理运动的兴起，政府财政支出绩效评价进入了 一个新的高潮，绩效评价逐渐从财政绩效评价扩展到对政府活动的综合绩效评价， 绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分。新公共管理运动的目标是 建立一个少花钱多办事的政府，并坚持结果控制，简化程序，注重绩效。1 9 8 0 年， 英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”。它集目标管理、 绩效评估为一体，旨在向部长提供全面的，规范化的信息。1 9 8 2 年，撒切尔政府 公布了著名的财务管理新方案，要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识 。 1 9 8 3 年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案，这一方案 包括1 4 0 个绩效指标，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评估。随着企 业化政府、市场化政府呼声的高涨，政府管理开始借鉴私营企业的做法，战略管 理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术 等各个方面都应用到了政府绩效管理。 进入2 0 世纪9 0 年代，在政府再造运动的影响下，公众普遍开始关注政府机 构的施政绩效，绩效预算方法开始成为新的预算工具。1 9 9 3 年，美国政府颁布了 政府绩效与成果法案，该法主要目的是：全面要求联邦机构对项目的结果负责， 以提高美国民众对政府的信心；采用一系列从目标设定、绩效评价以及结果公开 的试点方案，进行项目的绩效改革；改善项目成果、服务质量与顾客满意度等， o 王雁红英国政府绩效评估发展的回顾与反思，管理现代化，2 0 0 5 4 5 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 以提高政府项目效果和公共责任感等。 2 0 世纪9 0 年代在绩效评价领域最引人注目的是平衡计分卡。平衡计分卡是绩 效评价的有力工具，它是1 9 9 0 年由美国r o b e r tk a p l a n 和d a v i dn o r t o n 开发的一种 考察企业管理的绩效评价指标体系。k a p l a n 和n o r t o n 在传统的财务类指标外，还 提出顾客满意、内部业务流程及创新和学习能力等三个类别的指标，来弥补财务 类指标的不足。绩效评价应该根据战略目标设计测评指标，并确定目标，将测评 指标与员工报酬连接起来，使员工与公司目标相一致，把企业的长期战略目标和 短期行动联系起来，并有助于使各单位战略与整个管理体系相吻合。平衡计分卡 一经应用受到了广泛关注，在1 9 9 7 年哈佛商业评论评为“过去7 5 年最有影 响力的管理理念之一。平衡计分卡一开始在企业中应用，随后公共管理者把平 衡计分卡运用到政府公共部门，也取得了不错的效果，而在实行平衡计分卡绩效 评价过程中，管理太注重组织的短期问题是一个普遍现象。 近来一些学者开始关注绩效评价可以达到的目的、绩效评价的不同类型和政 府部门怎样来选择合适的评价方法等方面的研究。b e h n ( 2 0 0 3 ) 把绩效评价的目 的分为八类，他认为绩效评价可以用来评价下级、控制下级、制定预算决策、激 励雇员、提升组织的重要性、奖励完成情况、了解项目的效率、提高绩效。绩效 评价包括产出、结果、质量、工作任务等不同类型的评价圆。b e r m a n 和w a n g ( 2 0 0 0 ) 在研究美国的绩效评价时，把绩效评价分为两种类型：评价结果或质量的、评价工 作任务的。j u l n e s 和h o l z e r ( 2 0 0 1 ) 把绩效评价分为三种类型：成本、收益、结果 评价；项目影响、产出评价；组织的政策和过程评价。面对众多的绩效评价方法， 公共部门的管理者面临着如何选择适合自己组织的评价方法的问题。s c a n 等 ( 2 0 0 6 ) 以公共教育为例来说明不同的绩效评价给管理者反馈的组织的信息是截 然不同的，选择绩效评价方法的困难性和选择原则需要进一步研究，其中一个原 则应该是绩效评价战略与组织特征的匹配，也就是说可以通过对组织的特征分析 来选择评价方法。b e h n ( 2 0 0 3 ) 认为绩效评价方法的选择是由绩效评价的目的决 定的，比如，业绩评价需要的是结果评价，而预算和分配决策需要的是效率评价。 c a r l ( 2 0 0 3 ) 认为绩效评价可以从财务角度、顾客角度、内部经营过程角度、人力 资源角度、技术和革新角度、合作角度、政策结果角度进行，绩效评价方法的选 。k a p l a n ，r o b e r ts ，n o r t o n ，d a v i dp ( l i n k i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r dt os t r a t e 盯c a l i f o r n i am a n a g e m e n tr e v i e w , 1 9 9 6 ，3 6 ( ：1 ) ：5 3 - 8 9 。b e h n ，r o b e r t w h ym e a s u mp e r f o r m a n c e ? d i f f e r e n tp u r p o s e sr e q u i r ed i f f e r e n tm e a s u r e s p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nr e v i e w , 2 0 0 3 ，6 3 ( 5 ) ：5 8 6 - 6 0 4 6 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 择原则：在战略计划中涉及；可以在大部分雇员中应用；可以在大部分资金投资中 应用；数据可以及时获得；数据可以低成本的获得；能够有效评价组织的声誉。 ( 二) 我国财政支出绩效评价研究综述 1 、关于财政支出绩效评价的层次 财政支出绩效评价具有多层次性，陈文学( 2 0 0 4 ) 、卢静( 2 0 0 5 ) 认为财政支 出绩效评价包括4 个层次：( 1 ) 综合绩效评价，是对级政府或一定区域的财政 支出进行综合评价；( 2 ) 部门绩效评价，是指对政府部门和其他承担某些公共职 能的部门的财政支出效益评价；( 3 ) 单位绩效评价，评价对象是主管部门所属二 级和基层预算单位的财政支出效益；( 4 ) 项目绩效评价，主要针对具体的项目进 行评价，充分考虑到项目的经济性、项目的社会性、项目成本与效益和项目的规 模等因素。徐一心等( 2 0 0 3 ) 认为财政支出绩效评价包括3 个层次：( 1 ) 总体 绩效评价，从总体入手，考察、研究和评价政府财政支出的效益和效果；( 2 ) 分 类绩效评价，在总体绩效评价的基础上，对各类财政支出进行分门别类的评价；( 3 ) 项目绩效评价 。 2 、关于财政支出绩效评价的原则 吕春建( 2 0 0 1 ) 认为财政支出绩效评价应坚持真实性原则、科学合理性原则、 实用性原则、效用原则和简便原则固。地方事业单位财政支出范围与支出效益问 题研究课题组( 2 0 0 2 ) 认为应坚持项目均衡原则、产出最优化原则、公平原则、 稳定原则 。徐晨阳、王华梅( 2 0 0 4 ) 认为财政支出绩效评价的原则应该包括：( 1 ) 现实性与前瞻性结合，突出在公共财政框架下公共财政支出的重点领域和特色； ( 2 ) 操作性与科学性相结合，突出可操作性；( 3 ) 一般性与广泛性相结合；( 4 ) 效率和公平相结合；( 5 ) 定量分析与定性分析相结合，定量分析为主，定性分析 为辅；( 6 ) 年度静态指标与中长期动态指标相结合 。 3 、关于财政支出绩效评价的方法 目前，财政支出绩效评价的方法主要有：( 1 ) 成本一效益分析法，即将定时 期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成 卢静论财政支出绩效评价体系之构建【j 】现代财经，2 0 0 5 ，( 5 ) ：1 5 1 7 。陈文学论财政支出效益评价体系的构建【r 1 湖北财税( 理论版) ，2 0 0 3 ，( 3 ) ：8 - 1 2 西徐一心，曾俊林，杨冰，王成，金雪冰财政支出绩效评价实证研究叨中国统计，2 0 0 5 ，( 3 ) ：4 0 - 4 1 吕春建财政支出效益评价问题研究【刀湖北财税( 理论版) ，2 0 0 1 ，( 1 1 ) ：9 - 1 1 。地方事业单位财政支出范围与支出效益问题研究课题组地方事业单位财政支出效益评价甘肃社会科学。 2 0 0 2 ，( 3 ) ：16 - 2 1 o 徐晨阳，王华梅财政支出效益评价的内容原则和方法【j 】审计月刊，2 0 0 4 ，( 1 1 ) ：2 4 - 2 5 7 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 本效益分析，选择最优的支出方案；( 2 ) 最低成本法也称最低费用选择法，适用 于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法 只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最 低为原则来确定最终的支出项目；( 3 ) 综合评价法，即在多种指标计算的基础上， 根据一定的权数计算出一个综合评价值；( 4 ) 公众评判法，对于无法直接用指标 计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估，并对社会公众进行问卷调 查，以评判其效益；( 5 ) 因素分析法，将影响投入( 财政支出) 和产出( 效益) 的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法；( 6 ) 模糊 数学法，采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法，将模糊的、 难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算， 从而明确综合经济效益的优劣。 综合评价法是我国目前使用最多的方法，我国多个政府部门和地方政府都采 用这种方法，如恩施自治州财政基础教育支出绩效评价、苏州市财政支出绩效评 价，这种方法评价较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂， 操作难度较大。 4 、关于财政支出绩效评价的指标 财政支出绩效评价的指标选择是绩效评价的关键，目前有从财政支出的规模、 结构及效果来制定指标，也有从财政支出的经济性、效率性、效果性来制定指标 体系，还有从支出的全过程即投入、运作、产出、结果四个阶段来制定指标。 苏州市财政支出绩效评价指标包括定量指标和定性指标两大类，定量指标包 括基本( 通用) 指标和个性( 选定) 指标。基本指标包括基本财务指标、国家( 国 际) 通行指标、公众关注指标等被广泛应用在综合性绩效评价以及公共支出项目 绩效评价的指标。个性指标包括绩效指标和修正指标，是在确定具体评价对象后， 通过了解、收集相关资料、信息，结合评价对象不同特点和财政支出具体设定目 标来设置( 选定) 特定的指标。其中绩效指标按照使用的财政经费，将财政支出 绩效评价指标划分为九大类。定性指标指无法通过数量计算分析评价内容，而采 取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标 。 郭亚军、何延芳( 2 0 0 4 ) 建立了财政支出规模类指标、财政支出结构类指标、 财政支出效果类指标。( 1 ) 财政支出规模类指标包括财政收入占g d p 比重、财政 杨京星财政支出绩效评价体系的构建【j 】财会月刊，2 0 0 4 ，( b 1 2 ) ：3 4 3 5 。苏州市财政支出绩效评价指标体系，h t t p ：w w w b u yk e c o r n d a t a t r a d c p a g e s 5 2 5 6 4 sh t m l 8 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 支出占g d p 比重，可以从一个侧面反映政府介入社会经济生活的广度和深度；( 2 ) 财政支出结构类指标包括财政科研支出占财政支出比重、财政社会文教支出占财 政支出比重、财政行政管理支出占财政支出比重、财政抚恤和社会福利支出占财 政支出比重，有助于说明不同的财政支出结构对经济的不同影响；( 3 ) 财政支出 效果类指标包括财政支出弹性系数、农村人均居住面积、城市人均建筑面积、农 村居民家庭恩格尔系数、城镇居民家庭恩格尔系数、每万人口大学生人数、每千 人口医疗床位数，可以反映在一定财政支出规模和一定财政支出结构下，财政支 出对宏观经济、社会及居民生活等主要方面的影响。 辽宁省财政厅东北大学联合课题组( 2 0 0 4 ) 建立的指标体系包括财政支出结 构类指标、财政支出拉动( 启动) 系数类指标、财政支出贡献类指标。( 1 ) 财政支 出结构类指标包括财政支出自给率、财政科技支出比重、财政教育支出比重、财 政农业支出比重，财政社保支出比重、财政供养系数；( 2 ) 财政支出拉动( 启动) 系数类指标，提出了财政支出拉动系数概念，并设计了财政教育支出拉动( 启动) 系数、财政科技支出拉动( 启动) 系数、财政农业支出拉动( 启动) 系数和财政 基建支出拉动( 启动) 系数等项指标，通过考核财政支出拉动( 启动) 社会各类 资金投入产生的经济效益，推动社会经济发展状况，从而间接地评价财政支出效 率；( 3 ) 财政支出贡献类指标包括了财政支出弹性、财政教育支出弹性、财政科技 支出弹性、财政农业支出弹性、财政社保支出弹性。 余振乾、余小方( 2 0 0 5 ) 认为绩效不能只评价产出和结果，投入目标和运作 过程也应成为评价对象。项目的全过程分为投入( 包括目标确定) 、过程运作、产 出、结果四个阶段，作为外在表现又分为：目标内容、全程管理、任务完成、综 合效益。他们从立项目标和内容、项目管理状况、项目完成状态和项目社会经济 效益四个方面建立了财政科技支出绩效评价指标体系 。 5 、关于指标权重的确定 指标体系中各评价指标的权重，可采取排序法、层次分析法、专家直观判断 法等予以确定。目前使用最多的是专家直观判断方法，请一定数量的专家根据自 己的经验和知识，对绩效评价指标体系的各级指标，按其重要性程度直接给出权 重分值，再采用数字平均法处理专家打分值，对分值进行归一化处理，即得到各 。郭亚军，何延芳我国1 9 9 4 - 2 0 0 1 年财政支出状况的综合评价阴财经研究，2 0 0 3 ，( 9 ) ：4 0 4 3 。辽宁省财政厅、东北大学联合课题组财政支出效率综合评价研究报告【j 】经济研究参考，2 0 0 4 ，( 4 6 ) ：1 0 2 9 。余振乾，余小方地方财政科技支出绩效评价指标体系构建及其实施【j 】中国软科学，2 0 0 5 ，( 4 ) ：6 3 6 9 9 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 指标的权重。但主观赋权法确定出的权重系数在很大程度上取决于专家的知识、 经验及其偏好，主观性很大。郭亚军，何延芳( 2 0 0 4 ) 用“拉开档次”综合评价 法对我国1 9 9 4 。2 0 0 1 年财政支出状况进行了评价，辽宁省财政厅东北大学联合课 题组采用此方法对辽宁省1 4 个省辖市财政支出效率进行了综合评价。“拉开档次 综合法是一种“差异驱动 方法，它根据最大程度地体现出被评价对象之间的整 体差异对各指标进行赋权，进而评价综合效率。“拉开档次 综合法评价过程透明， 避免了主观因素的影响，从而保证了评价结果的客观性和可比性。徐一心等 ( 2 0 0 3 ) 在研究乐山市财政支出绩效评价时以因子分析法为基础，辅之以层次分 析法和德菲尔法，确定各子系统和各指标的权数 。章建石、孙志军( 2 0 0 6 ) 讨论 了层次分析法在高校财政支出绩效评价中的应用 。 6 、关于评价标准的确定 选取恰当的评价标准值是使评价结果科学、公正的保证。陈学安( 2 0 0 4 ) 财 政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准，定量标准和定性标 准又可根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标 准四种类型，按照时效性可以分为当期标准和历史标准，按照标准形成的方法可 以分为测算标准和经验标准，按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外， 还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。于宁( 2 0 0 5 ) 认为标 准值的选取有三种思路，一是以某一指标在国内的历史发展水平作为标准( 简称 “历史标准”) ；二是将现有的国际通用的某个指标水平作为标准( 简称“通用标 准”) ；三是将某一指标理论上的理想值作为标准( 简称“理论标准 ) 。杨京星 ( 2 0 0 4 ) 评价标准值应以财政支出性质、类别为基础，按照不同地区、行业、项 目规模，采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法 取得 。卢静( 2 0 0 5 ) 认为为保证评价结果的可比性，评价标准要兼有纵向比较和 横向比较的内容，要实现这个目标，必须以建立完整的信息库做支撑，以储存不 同时期、不同地区、不同财政支出的数据资料。而目前我国基本没有建立起一套 适合绩效评价的信息库，给开展财政支出绩效评价工作增加了难度。因此，应抓 。郭亚军，何延芳我国1 9 9 4 2 0 0 1 年财政支出状况的综合评价叨财经研究，2 0 0 3 ，( 9 ) ：4 0 - 4 3 o 徐一心，曾俊林，杨冰，王成，金雪冰财政支出绩效评价实证研究【j - i 中国统计，2 0 0 5 ，( 3 ) ：4 0 - 4 1 o 章建石，孙志军u p 法在高校财政支出绩效评价中的应用【j 】扬州大学学报，2 0 0 6 ，( 1 ) ：2 1 - 2 5 o 陈学安建立财政支出绩效评价体系研究，财政研究，2 0 0 4 8 o 于宁 1 9 9 7 2 0 0 3 ：我国开发研究支出绩效评价的实证分析【j 】北方经济，2 0 0 5 ，( 1 1 ) ：7 1 - 7 3 o 杨京星财政支出续效评价体系的构建【j 】财会月刊，2 0 0 4 ，( b 1 2 ) ：3 4 - 3 5 1 0 我国财政支出绩效评价的研究第一部分引言 紧建立健全财政支出效益评价的信息采集体系。 三、研究内容和方法 本论文在“求真、务实 的总原则下，以事实为依据，以客观存在为前提， 以经济、管理理论为准则，在详尽的研究资料的基础上，综合采用文献研究的方 法、内容分析的方法以及比较分析的方法，全面系统的对财政支出的绩效评价进 行比较深入的研究。 本文主要分以下五部分。 第一部分是引言。主要是介绍选题的目的和意义、国内外相关研究综述、研 究内容和研究方法。 第二部分是阐述财政支出绩效评价相关概念、理论基础以及原则。 第三部分介绍了财政支出绩效评价制度的国际经验以及对我国的启示。本文 总结了美国、英国、澳大利亚财政支出绩效评价的现状和经验，并得出对我国财 政支出绩效评价的启示。 第四部分阐述了现阶段我国财政支出绩效评价工作发展和存在的问题。该部分 在介绍我国财政支出绩效评价实践的基础上，总结出取得的成就以及存在的不足， 为下文做了铺垫。 第五部分提出了完善我国财政支出绩效评价的进一步思考，是全文的重点。该 部分从财政支出绩效评价的指标、评价方法、评价结果应用和组织结构几个方面， 完善了我国财政支出绩效评价的基本框架。 。卢静论财政支出绩效评价体系之构建【刀现代财经，2 0 0 5 ，( 5 ) ：1 5 - 1 7 1 1 我国财政支出绩效评价的研究第二部分财政支出绩效评价的理论 第二部分财政支出绩效评价的理论 一、财政支出绩效评价的概念 ( 一) 绩效的概念 1 、绩效的涵义 “绩效 这个名词的定义可以说是本文最重要、最基础的一个定义。这个名 词来源于西方国家( p e r f o r m a n c e ) ，最初应用于企业管理。在管理主义思想的影响 下，“绩效 逐步取代“效率”这一概念，在急速变化的内外部环境和纷繁复杂的 组织结构中，绩效实际上包含了对财务、人力资源、组织、产出和结果、竞争力 等多项指标。但是到目前为止，一个得到大家公认的绩效概念并不存在。这一方 面是因为公共机构缺乏像私营部门的利润那样具有普适性的评估尺度，不同的利 益相关者对于成就的认识缺乏致性，另一方面是因为绩效概念还会随着研究与 实践的发展而在内涵与外延上发生一定的变化。 ( 1 ) 普雷母詹德在其编著的公共支出管理一书中，认为绩效包含了效率、 产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。 ( 2 ) 亚洲开发银行的s a l v a t o r es c h i a w - c a m p o t 和d a n i e lt o m m a s e i 对绩效的 论述是绩效是一个相对的概念，它可以用努力和结果这样的字眼进行定义。认为 完全忽视绩效的主观方面是错误的，他认为主观方面是外部效果的重要决定因素， 因此绩效实质上不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，它往往可以通过投 入、过程、产出和结果来描述。 ( 3 ) 经济合作与发展组织的一份报告中提出绩效是实施一项活动所获得的相 对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率性、经济性和有效性，还包 括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度。 ( 4 ) 墨菲把绩效定义为“与个人在其工作的组织单位的目标有关的一组行 为。凯恩贝尔指出，绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为；绩效是多维 的，没有单一的绩效测量；绩效是行为，并不必然是行为的结果；这种行为必须 是由员工控制的，这种观点把行为而不是把完成的任务或达到的目标等结果作为 绩效。 1 2 我国财政支出绩效评价的研究 第二部分财政支出绩效评价的理论 ( 5 ) b r u m b r a c h 认为，“绩效包括行为和结果。行为由从事工作的人表现出来， 将工作任务付诸实施。行为不仅仅是结果的上具，行为本身也是结果，而且能与 结果分开进行判断 。 ( 6 ) 朱志刚在编写的公共支出绩效评价研究中认为，绩效不仅仅是对结 果的衡量，还包括对过程的衡量，以及对提供方主观努力程度和接受方满足程度 的衡量。 ( 7 ) 财政部陆庆平认为，绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包 括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，还包括投入资源的合理性和 结果的有效性圆。 从以上各个表述可以看出，人们对绩效理解的差异主要在于绩效包括的范围 不同。有的认为绩效是结果，有的认为绩效是行为，有的认为绩效应该包括行为 和结果，还有一种观点认为绩效是效率和效益的综合表现。但有一点认识是一致 的，即绩效是实施一项活动的有效性。借鉴以上几种对绩效的表述，我认为绩效 是一个比较全面的概念，是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为 结果两个方面的内容。其中，行为过程是指资金投入是否满足经济性要求、是否 满足合规和合理的要求，行为结果包括产出与投入相比是否有效率、行为的结果 是否达到预期目标、公众对公共服务的满意程度以及产生的影响，这里的影响既 包括经济的影响，又包括社会的影响。可以看出绩效不仅注重经济效益，还注重 包括社会效益在内的综合效益；不仅注重结果，还注重结果的实现与过程的有机 结合。也就是说，只有将做了什么和如何做结合起来才是真正的绩效。 2 、财政支出绩效的涵义 有了对绩效内涵的认识，在理解财政支出绩效也就不难了。所谓财政支出绩 效，就是指在绩效概念中增加评价对象一财政支出，而财政支出就是指所有以财政 资源为成本支出所开展的各项活动。简单的说，就是财政部门利用财政收入开展 的公共活动。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得 的社会实际效果之间的比价关系，重点研究政府配置资源的合理性与资源使用的 有效性，即一是看政府配置的资源总量是否符合整个社会客观比例要求，二是看 资源的使用是否达到效用最大