（财政学专业论文）各级间税收竞争问题分析.pdf

论文摘要 一、论文研究的动因 我国进行分权改革以来，地方政府相对于中央政府的独立利益得 到承认和章显。地方政府出于自身利益考虑而进行的制度创新一方面 促进了经济转型的进程，另l 方面导致诸如地方保护主义、地方越权 减免税等混乱局面，虽然中央也曾明令禁止，但由于没有找到治乱根 源，而是对各种非规范行为进行直接的行政禁止，收效欠佳。因此， 我们希望找到一种分析思路，将各种相关问题联系起来进行系统的研 究，以寻求治本之道。 德国维藤大学何梦笔教授在政府竞争：大国体制转型理论的分 析范式一文中进行了尝试。文章认为，在中国和俄罗斯这样的大国， 考虑到巨大的空间( 地区) 差异，对经济转型的分析应放弃那种认为 任何转型措施都可以在全国范围内整齐划进行的“点经济学”，取 而代之以这样一种出发点：“在这样巨大的空间里，国家政策将在各 地得到不同的贯彻和执行，发挥不同的作用。这样，国家在转型过程 中的作用就不能根据一种对全国范围一视同仁的政治经济学解释方 法和思路来加以解释和分析。在更大程度上，一方面必须认真考虑这 些差别；另一方面必须仔细分析地方政府机构和中央政府机构之间的 相干作用机制。由此，有关地方的政治经济学问题将走到理论分析的 前台，这一问题也同时带出了各地不同的具体转型过程的相干作用问 题。”何梦笔教授进而提出采用“政府竞争”作为中国经济转型的理 论分析范式 而税收竞争无疑是进行政府竞争研究的极佳切入点。这是因为以 税收作为政府提供公共物品和公共服务的基本融资渠道是公共财政 的要义，在既定条件下尽可能多地获取税收收入是政府的目标；同时， 税收也是政府其他目标得以实现的经济保障。换句话说，税收在政府 竞争中既可以是目的也可以是手段。更为重要的是，由于我国地方财 政普遍薄弱，且没有建立完善的转移支付制度，在分权条件下，围绕 财政收入的竞争很可能成为政府问竞争的焦点。 二、论文的基本思路 原则上存在着两种不同的政府竞争分析思路，其一为新古典分析 思路，其二为演化经济学的分析思路。两者的主要差别在于学习的重 要性。所谓学习是指观察和模仿他人。新古典理论假设行为主体有着 充分的信息，并就其效用最大化或利润最大化的目标制定计划，这隐 含着没有学习的余地。演化经济学家拒绝普遍存在于新古典分析中的 非现实观念，它研究开放系统，这种系统允许人们通过生物学意义上 的变异、选择和模仿人们给予高度评价的事物，以进行个人实验。因 此，演化经济学聚焦于变革、学习和创造力，技术、社会、组织、经 济、制度变迁之间复杂的相互作用，演化经济学对创造性和企业家精 神给予了极大的注意。竞争被视为一种甄别机制，也就是所谓“竞争 作为发现过程”，它能从成本过高的事物中识别出被人们认为于己有 利的事物。本文倾向于采用演化经济学的分析思路，将税收竞争视为 税收制度及其他相关制度的甄别机制。这也决定了本文的基本论调是 支持合理规范的税收竞争，而不是禁止政府的竞争行为。 此外，在如何规范税收竞争这个问题上，也存在两种不同的思路： 一是规范具体的竞争行为，这类似于o e c d 对国际税收竞争中“有 害税收竞争”的具体判定标准的规定；二是通过规范竞争秩序来达到 规范竞争行为的目的，这就是何梦笔教授所谓“秩序政策”。在论文 中，作者采用了后一种思路，即通过对税收竞争制度环境的规范，包 括法治环境、财政体制环境等，来规范政府的税收竞争行为。 三、论文主要内容及观点 第一部分，辖区政府问税收竞争般理论分析 该部分首先分析了税收竞争及其相关概念。作者认为，概念的定 义应服务于分析需要。对“税收竞争”下定义并非出于形式上的需要， 而是希望借此规定后文的讨论范围。因此，对论文讨论范围的思考才 是“税收竞争”概念定义的核心问题。由于行文需要，本文给了税收 竞争一个操作性的定义：税收竞争是政府或政府部门之间围绕有形和 无形的税收资源和其他经济资源的竞争，包括横向竞争和纵向竞争、 制度内竞争和制度外竞争。 其次是税收竞争的般理论分析。该部分别介绍了横向和纵向税 收竞争的一般理论，并在此基础上对税收竞争与市场竞争进行类比， 揭示其差异和联系。认识到税收竞争与市场竞争的联系非常重要，因 为规范税收竞争的目的就是避免有害的税收竞争妨碍市场竞争的效 率。 第三，总结税收竞争的框架条件。税收竞争的框架条件也即影响 税收竞争的制度环境，包括一国经济体制及结构、政治体制、政治文 化、财政体制、对外经济关系等。税收竞争框架条件在很大程度上决 定了税收竞争的方式和结果，有时甚至会表现为发展进程的路径依赖 现象。但是，须注意的是，其影响的出现总是要以竞争参与者的学习 过程为其中介，而人们的想象力和创造力也可以打破路径依赖的惯 性。 第二部分，我国政府间税收竞争分析 本部分是论文的重点。首先提出了我国政府间税收竞争框架条件 及其特点，包括：1 中国政府间税收竞争是在一个单一制的主权国家 推行分权的结果；2 中国的税收竞争是产权改革与财税制度改革同步 推进的结果；3 税权划分格局；4 生产要素的流动限制；5 中国共产 党的领导。对这些框架条件的分析是在第一部分分析的基础上，结合 我国政治经济转型的实际情况进行的，是我国政府间税收竞争特有的 制度环境，它们在很大程度上决定了我国政府间税收竞争的特点。 第二，我国税收竞争现状及特点。对我国税收竞争现状的分析面 临的第一个难题是以怎样的分类来进行说明。对税收竞争的分类有多 种不同标准和方法：按竞争的层次可以分为立法竞争、执法竞争和司 法竞争；按照竞争维度可以分为纵向竞争( 包括中央政府与地方政府 之间的竞争、地方上级政府与下级政府间的竞争) 和横向竞争；按照 竞争的结果可以分为有利的税收竞争和有害税收竞争。考虑到研究的 目的是规范竞争的制度环境，因此，以制度内竞争和制度外竞争来划 分，似乎更有利于分析和规范。制度内税收竞争多是征管管辖竞争， 其中包括由现行税制不完善引起的竞争和由税务管理体制导致的税 务部门间的竞争。制度外竞争多体现为对税收立法权的竞争。由于我 国税收立法权集于中央，而税收行政权力却分散于地方，因此，地方 政府对税收立法权的争夺也可以理解为税收行政权对立法权的分解 和挑战。 第三部分，我国政府间税收竞争的规范。 根据布坎南立宪经济学，人们的选择分为两个层次，其一为立宪 层面，其二为执行层面。立宪层面的选择属于有关对约束的选择，操 作层面的选择则属于约束内的选择，前者属于比后者层次更高的选择 问题。立宪经济学就研究立宪层面的选择，规范政府间税收竞争的着 眼点也是规范立宪层面的选择。确立立宪层面的制度竞争规则具有优 先性。这与本文的思路是相符的，对制度环境的选择和规范即是对约 束的选择。1 在市场领域，要用竞争政策和竞争法来阻止地方保护主 义行为，纠正以行政垄断为特征的税收竞争行为。2 改革和完善分税 制财政体制，保护有利的税收竞争，禁止有害的税收竞争。3 中央政 府与地方政府关系的法制化。4 转变政府职能、改革产权制度。 第四、论文的创新点和不足之处 “税收竞争”这一概念多用于分析国际间的税收竞争，对一国内 部政府问税收竞争的理论分析并不多见。虽然国际间税收竞争的很多 理论分析可以借用到国内税收竞争分析上，但是，由于各国的实际情 况差别很大，对我国政府间税收竞争的分析仍然具有特殊性。本文的 创新有三：一是角度选择上，以税收竞争为切入点讨论政府间竞争对 经济转型的影响，具有新意；二是从政府间税收竞争出发，重新解读 我国现存的某些经济问题；三是针对目前在财税界存在的不规范竞争 现象，提出应该规范竞争环境而非竞争行为本身。 由于笔者获取的国内外介绍税收竞争理论资料不足，和自身理论、 实践水平的局限，对于一国内政府间税收竞争的基本理论及其在我国 的运用都需进一步提高。上述不足之处期待各位老师的批评和指正， 以期日后完善。 关键词：政府竞争，税收竞争，税制竞争，制度环境 a b s t r a c t 1 i n i t i a lp u r p o s e sa n ds i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c h s i n c eo u rc o u n t r yc a r r i e do nt h er e g i o n a l i s t i cr e f o r m ，t h ec o m p e t i t i o n b e t w e e n g o v e r n m e n t s ( i n c l u d i n g t h e c o m p e t i t i o n b e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n ta n dt h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nl o c a l g o v e r n m e n t s ) h a sa l r e a d yb e c o m et h ei r r e f u t a b l ef a c t o m c i a lo r d e r s f r o mt h e c e n t r a l a u t h o r i t y h a v e b e e nr e l e a s e dt o p r o h i b i t l o c a l p r o t e c t i o n i s ma n do v e r r i d ec o n t r o lo ft a xd e d u c t i o n ，b u tr e s u l t e di nv a i n t r a c ei tt oi t sc a u s e ，n o r m a l i z a t i o no ft h e s eb e h a v i o rt h e m s e l v e so n l y g i v e st e m p o r a r yr e l i e fb u tn o tg e t sap e r m a n e n tc u r e w en e e ds o m e r e s e a r c hm e t h o dw h i c h c a ng e tt h er e l e v a n tp r o b l e m st o g e t h e ri n t oa s y s t e m a t i cr e s e a r c h ，a n dc a ng i v eu st h ew a y t oap e r m a n e n tc l a r e ， g e r m a n y p r o f e s s o r sc a r s t e n h e r r m a m p i l l a t hp u t f o r w a r d “i n t e r g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n ”a st h er e s e a r c hm e t h o do ft r a n s i t i o n e c o n o m yi no n eo fh i sa r t i c l ei n t e r g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n ：a n a l y t i c s 移i eo f i n s t i t u t i o n a lt r a n s i t i o ni nb i gc o u n t r y a n dt a xc o m p e t i t i o ni s u n d o u b t e d l y a g o o db r e a i a h r o u g hp o i n t i n t o i n t e r g o v e m m e n t a l c o m p e t i t i o nr e s e a r c h b e c a u s et a xi st h eb a s i cf i n a n c i n gc h a n n e lo f p u b l i c g o o d ，a n dt oo b t a i nr e v e n u ea sm u c ha sp o s s i b l eh a sa l w a y sb e e nt h e g o v e r n m e n t sp r i m a r yg o a l m e a n w h i l e ，t h et a xr e v e n u ei st h ee c o n o m i c g u a r a n t e et h a tg o v e r n m e n t so t h e rg o a l sc a nb er e a l i z e dt o o i no t h e r w o r d s ，t h et a xr e v e n u ec a nb eam e a n sa s w e l la s a p u r p o s ei n i n t e r g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n a n dw h a ti sm o r e ，u n d e rr e g i o n a l i z a t i o n t e r m s ，t h ec o m p e t i t i o na r o u n df i s c a lr e v e n u e sw i l lm o s tl i k e l yb e c o m et h e f o c u so fi n t e r g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n ，e s p e c i a l l yc o n s i d e 6 n gt h ew e a k l o c a lf i n a n c ei no u rc o m i t r y 2 b a s i ct r a i no ft h o u g h t t h e r ea r et w od i f f e r e n tt r a i n so ft h o u g h tt oi n t e r g o v e r n m e n t a l c o m p e t i t i o n t h ef l r s tc o m e sf r o mn e wc l a s s i c a le c o n o m i c s ，a n dt h e s e c o n d ，e v o l u t i o n a r y e c o n o m i c s t h i s e s s a ya d o p t s t h el a t t e r e v o l u t i o n a r ye c o n o m i c sr e g a r dc o m p e t i t i o na st h es c r e e n i n gm e c h a n i s m w h i c hc a r lr e c o g n i z et h el o wc o s ti n s t i t u t i o n t h i se s s a yi n c l i n e st oa d o p t t h et r a i no ft h o u g h tf r o me v o l u t i o n a r ye c o n o m i c s ，a n dr e g a r d st h et a x c o m p e t i t i o na st h es c r e e n i n gm e c h a n i s mo ft h et a xs y s t e ma n do t h e r r e l e v a n ts y s t e m s t h i sh a sd e t e r m i n e dt h a tt h eb a s i cv i e wo ft h i se s s a yi s t os u p p o r tt h er a t i o n a la n dn o r m a lt a xc o m p e t i t i o n ，b u tn o tf o r b i dt h e c o m p e t i t i o n i na d d i t i o n ，t h e r ea r es t i l lt w od i f f e r e n tt r a i n so ft h o u g h to nh o wt o s t a n d a r d i z et a x c o m p e t i t i o n ：f i r s t , n o r m a la n dc o n c r e t ec o m p e t i t i o n b e h a v i o rr s e l et h i si ss i m i l a rt oo e c d sr e g u l a t i o no fc o m p e t i t i v e m e t h o d si ni n t e r n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o n ；s e c o n d ，a c h i e v et h eg o a lo f s t a n d a r d i z i n gc o m p e t i t i o nb e h a v i o rt h r o u g hs t a n d a r d i z i n gt h ec o m p e t i t i o n o r d e r ，a n dt h i si sw h a tp r o f e s s o rc a s t e nh e r r m a n n - p o l l a t hc a l l e d “o r d e r p o l i c y “i nt h et h e s i s ，t h ea u t h o rh a sa d o p t e dt h el a t t e r ，n a m e l yt h eo n e t h a ts t a n d a r d i z et h et a x c o m p e t i t i o nb y s t a n d a r d i z e c o m p e t i t i o n e n v i r o n m e n t ，i n c l u d i n g ，t h en o m o c t a c y e n v i r o n m e n t ,f i n a n c i a l i n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n t , e t c 3 m a i nc o n t e n ta n dv i e w p o i n t s t h i se s s a yi s c o m p o s e do ft w op a r t s t h ef i r s tp a r tm a k e sag e n e r a l a n a l y s i so fi n t e r g o v e m m e n t a lt a xc o m p e t i t i o ni nt h r e ec h a p t e r s 1 ) t h ec o n c e p t o f t a xc o m p e t i t i o na n do t h e rr e l e v a n tc o n c e p t s 2 ) t h i sc h a p t e rb r i e f st h er e s e a r c ha c h i e v e m e n t sa n dt h es i g n i f i c a n c eo f t a xc o m p e t i t i o nt h e o r y 3 ) t h i sc h a p t e rs u m m a r i z e st h ee n v i r o n m e n to ft a xc o m p e t i t i o no nt h e b a s i so ft h e t h ea b o v ea n a l y s i s i ti n c l u d e so n ec o u n t r y se c o n o m i c s y s t e ma n ds t r u c t u r e ，p o l i t i c a ls y s t e m ，p o l i t i c a lc u l t u r e ，t h ef i n a n c i a l s y s t e m ，f o r e i g ne c o n o m i cr e l a t i o n ，e t c ， 2 t h es e c o n dp a r tl o o k si n t ot h et y p i c a li n t e r g o v e m m e n t a lt a xc o m p e t i t i o n i nc h i n a i ti st h em o s t i m p o r t a n tp a r to f t h i se s s a y 1 ) t h i sc h a p t e rp u tf o r w a r dt h e i n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n t so f i n t e r g o v e m m e n t a lt a xc o m p e t i t i o ni nc h i n a t h ea n a l y s i so ft h e s e e n v i r o n m e n t sa r eb a s e do nt h e f i r s t p a r t , c o m b i n i n g t h ea c t u a l c o n d i t i o n so f p o f i f i c a l 。凹4e c o n o ? m i ct 。r a n s i t i o nb e r g c a r r i e do ni no u r c o u n t r y i ti st h ep e c u l i a re n v i r o n m e n to fc h i n a si n t e r g o v e m m e n t a l t a xc o m p e t i t i o n ，t h a td e t e r m i n e st h ec h a r a c t e r i s to f t h et a x c o m p e t i t i o n i ng r e a tm e a s u r e 2 ) t h i sc h a p t e ra n a l y z e sc h i n a st a xc o m p e t i t i o nf r o mt w oa s p e c t s ： c o m p e t i t i o n w i t h i nt h e c o n s t r a i n to f e x i s t i n gi n s t i t u t i o na n d c o m p e t i t i o nb e y o n dt h ee x i s t i n gi n s t i t u t i o n 3 ) t h i sc h a p t e re x p l o r e st h em e a n so f m o n i t o r i n ga n ds t a n d a r d i z i n gt h e a c t so ft a xc o m p e t i t i o no fo u r c o u n t r y f i r s to fa 1 1 i nt h ef i e l do f m a r k e t ，c o m p e t i t i o np o l i c i e sa n dc o m p e t i t i o nl a w sa r ew a n t e dt of r e e t a xc o m p e t i t i o nf r o me x e c u t i v em o n o p o l y , s e c o n d l y ，f i n a n c i a ls y s t e m a n dt a xs y s t e ms h o u l db ep e r f e c t e dt o p r o t e c tt h ef a v o r a b l et a x c o m p e t i t i o n , w h i l ef o r b i dt h eh a r m f u lo n e 4 i n n o v a t i o n sa n dd e f i c i e n c i e so ft h i s e s s a y t h ec o n c e p to f ”t a xc o m p e t i t i o n ”o f t e nr e f e r s t oi n t e r n a t i o n a lt a x c o m p e t i t i o na m o n gd i f f e r e n tc o u n t r i e s a n dw ec a l ls e l d o ms e et h e t h e o r yo fd o m e s t i ci n t e r g o v e r n m e n t a lt a xc o m p e t i t i o n t h o u g ht h et h e o r y a c h i e v e m e n t so fi n t e r n a t i o n a lt a x c o m p e t i t i o nc a nb eu s e dt oa n a l y z et h e d o m e s t i co n e ，t h ea n a l y s i so nc h i n a sm t e r g o v e r n m e n t a lt a xc o m p e t i t i o n s t i l lh a si t sp a r t i c u l a r i t y , e s p e c i a l l yc o n s i d e r i n gt h en o t i c e a b l ed i f f e r e n c e o f a c t u a le c o n o m i ca n d p o l i t i c a lc o n d i t i o n si nd i f f e r e n tc o u n 艇e s t h i se s s a yc o n t a i n st h r e ei n n o v a t i v ed i m e n s i o n s ： 1 ) i n n o v a t i o ni nr e s e a r c hp e r s p e c t i v e i nt h i se s s a y , t a xc o m p e t i t i o ni s r e g a r d e da st h eb r e a k t h r o u g hp o i n tt od i s c u s st h em t e r g o v e m m e n t a l 3 c o m p e t i t i o n si m p a c to ne c o n o m i ct r a n s i t i o n 2 ) r e d e c i p h e r e ds o m ee x t a n te c o n o m i cq u e s t i o n si nt h ea s p e c to f i n t e r g o v e r n m e n t a lt a xc o m p e t i t i o n 3 ) t h i se s s a yr a i s e st h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa g a i n s tp r e s e n t s u b s t a n d a r dc o m p e t i t i o na n de x p l o r e st h ea p p r o a c h e so fa m e l i o r a t e c o m p e t i t i o ne n v i r o n m e n tn o tt h ea c to fc o m p e t i t i o ni t s e l f m e a n w h i l e ld u et ot h ed i f f i c u l t i e s i n c o l l e c t i n gt h e m a t e r i a l si nt a x c o m p e t i t i o na n dm yo w nl i m i t a t i o n si nt h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h e r es t i l l r e m a i n sal o tt ob ep e r f e c t e d i ti ss i n c e r e l yh o p e dt h a tt e a c h e r sc o u l dg i v e m ec o m m e n t sa n da d v i c es ot h a t 】c o u l df l r t h e rm yf u t u r er e s e a r c ho nt h e t a xc o m p e t i t i o nf i e l d k e yw o r d s ：i n t e r g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n ，t a xc o m p e t i t i o n 4 引言 进入九十年代以来，特别是随着分税制，政府间财政分权体制的 建立，我国各级政府对于税收资源的争夺也日益激烈，引起理论界对 “税收竞争”概念的关注。事实上，我国的税收竞争历史由来已久。 即便是在大一统的年代，地方政府也从没放弃过对经济权利的争取和 利用，我们只要回顾一下中国财税史上的屡收屡放就不难明白。 由于税收竞争主体是各级政府，我们采用税收竞争概念来进行分 析就必须满足一个前提中国的各级政府也是“竞争性政府”。“竞 争性政府”这一概念通常被用于联邦制国家中政府关系的描述上，似 乎与我国的单一翎国家体制不相容，但只要简单考察一下我国政府体 系的现实状况就不难发现中国的各级政府实际上也表现出竞争性。改 革开放以来，我国在许多领域积极或消极地推行了地方分权，如农村 的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、非公有企业 的发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开发区的发展 以及金融权力的地方化。这种地方化为政府获得和维持独立利益和自 主地位创造了条件。正是在地方化格局的基础上，中国的政府体系实 际上表现出竞争性。在此，我们要注意区分政府体系的实际运作情况 和书面规定情况的差异。何梦笔教授在政府竞争：大国体制转型理 论的分析范式一文中指出“中国从政治体制上来说是一个明显单一 制的国家，但随着改革措施的不断引入，中国的财政体制也吸收了不 少分权的因素，并在有意平淡处理的分税制改革名义下尝试把这些分 权因素纳入政治体制中。正是这些现象使得一些学者有理由提出准联 邦制的概念”。 此外，排开中国政府体系是否符合“竞争性政府”的概念不谈， 采用竞争性政府的分析思路来解读中国的经济转型也是一条行之有 效的思路。由于中国存在巨大的空间( 或地区) 差异，全国统一的经 济转型政策将引发各地政治经济不同的反应，而这种反馈差异将促使 各地逐渐形成不同的转型路径。同时，转型过程中各地的不同制度安 排会引起相互趋异的结构变迁，而这种相互趋异的结构变迁反过来又 会使得地方利益逐渐形成并日益显著，从而形成新的转型格局。这一 动态过程可能促进或者阻碍全国经济转型的进程。因此放弃那种以为 经济转型可以整齐划一的在全国范围内推进的“点经济学”，转丽以 政府竞争作为讨论转型经济的理论范式可能是一种有益的尝试。 本文试图以税收竞争为切入点以窥政府竞争的全貌，进而探讨税 收竞争对我国经济转型的影响，并提出规范意见。 第一部分、政府间税收竞争一般理论分析 一、相关概念分析 在这里对税收竞争概念的说明并不是出于形式上耵要求，而是希 望通过对此概念的分析勾画出本文讨论的大致范围。 关于税收竞争的概念，理论界有不同的说法，这里引用两个比较 具有代表性的定义：“税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或 实施有关优惠政策等途径，以吸引其他地区财政资源流入本地区的政 府自利行为”( 匹方税收竞争的一般观点) ；“税收竞争是指辖区政 府或通过税式支出吸引其他辖区资源的流入而扩张税基进而增加政 府收入，或通过输出税负使得在不增加本辖区居民实际税负的前提下 尽可能的从其他辖区获取收入的做法”( 谭祖铎浅议税收竞争) 。 这两种定义分别代表了两种不同的税收竞争观，前者认为税收竞争是 以税收为手段的政府自利行为，后者则认为税收竞争是以获取税收收 入为目的的竞争行为。笔者认为无论是“手段论”或是“目的论”都 无法给我们以税收竞争的全貌。手段论者的税收竞争无非是以降低税 负水平以及提供税收优惠进行的政府竞争，不能函括以非税手段进行 的税收竞争，比如通过政治途径进行的税收立法竞争，通过讨价还价 获取的税收返还基数，比如地方政府部门通过收取费用争夺税收收入 的竞争行为等。“目的论”者同样面临这一问题，因为政府的目标具 有多样性，此前有不少经济学家也曾分析，地方政府以诸多税收优惠 政策来吸引经济资源流入有时并非为了获取更多的税收收入，其目的 可能是解决当地就业，甚至是为政府官员捞取政治资本，“袒这却是一 种公认的税收竞争行为。 “ 从以上的分析中我们发现，在税收竞争身上随处可见政府竞争的 影子，而事实上税收竞争是政府竞争的一种形式，它或是以税收为手 段或是为了税收目的( 不光是获取税收收入，比如税收立法权的争 夺) 。到此为止，我们似乎可以为税收竞争下这样一个定义：税收竞 争是各辖区政府( 各级政府) 以税收为手段或以税收为目的进行的政 府间竞争。这一概念虽然综合了“手段论”和“目的论”，也解释了 税收竞争和政府竞争的关系，但仍然不能给我们以税收竞争的全貌， 容易使我们忽略税收竞争在转型经济中非常重要的一面税制竞 争。 关于税制竞争，我们可以参看德国学者柯武两q ( k a s p e r ) 和史漫飞 f s t r e i t ) 对制度竞争的定义：“制度竞争( 或体制竞争) 概念突出了内 在规则和外在规则体系对于个国家的成本水平从而对于国际竞争 力的重要性。由于全球化密集的贸易和更大的要素流动性对 高成本的制度系统会存在更加直接的反馈，由此会出现调整那些制度 的必要性，不仅会出现被动的制度调整，而且还可能出现预先主动进 行的调整。”娜 可以看到，该定义主要视角是制度和体制角度，所关注的是跨国 界的政府间竞争。但是，正如国际贸易理论与区域贸易理论存在许多 共通之处，跨国界的政府间竞争与跨地区、跨辖区的政府间竞争也存 在众多共通之处。我们可以从辖区( 地区) 角度出发转换上述制度竞 争概念，从而得到与我们的论域有关的税制竞争定义，即：“税制竞 争概念突出了内在规则和外在税收政策体系对于一个辖区( 地区) 的 成本水平从而对于辖区竞争力的重要性。辖区( 地区) 之间市场一体 化程度的加大对于高成本的制度系统会存在更加直接的反馈。由此会 出现调整那些制度的必要性，不仅会出现被动的制度调整，而且还可 能出现预先主动进行的调整。” 这里，内在规则是指内在制度，被定义为群体内随经验而演化的 规则，而外在规则是指外在制度，被定义为外在地设计出来并靠政治 行动由上面强加于社会的规则。内在制度可以是正式化和非正式的内 在制度，非正式的内在制度包括各种惯例( c o n v e n t i o n s ) 、内化规则 ( i n t e r n a l i z e dr u l e s ) 、习俗( c u s t o m s ) 和礼貌( g o o c tm a n n e r s ) 。违背非正式 的内在制度会受到来自他人反映的非正式惩罚，例如受排斥。正式化 的内在规则由某些社会成员以有组织的方式实旆惩罚( 比如民间仲 。翱武剐、史漫飞制度经济学社会秩序与公共政策 裁、足球联合会的规则) 。 、 外在制度是由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来、 强加于社会并付诸实施的。外在制度永远是正式的，它要由一个预定 的权威机构以有组织的方式来执行惩罚。政府制定并实施的一系列税 收政策包括整个税收制度正是扮演外在制度的角色。 税收竞争的涵义与税制竞争的涵义并不完全重合，就好象政府间 竞争与与制度竞争不完全重合一样。比如在金融领域：在些经济发 展强劲的东部地区( 如温州) ，由于政府控制的金融机构不能向广大 的中小企业发放贷款，企业转而向高利贷者或者地下钱庄借款。前者 受制于外在规则，后者受制于内部规则。它的扩散可被解释为官方的 外在规则( 即外在制度) 和自发的内在规则( 即内在制度) 间的一种 竞争，也就是一种制度竞争，但谈不上是政府间竞争。再比如，各级 政府在遵守既定税收政策的前提下展开对税款的争夺被视为政府间 的一种税收竞争形式，但却不能算税制竞争。而税费的此消彼涨既可 以看作不同部门之间对税收资源的争夺，也可以看作非正式的收费制 度与正式的税收制度之间的竞争，即税制竞争。当然，政府问税收竞 争也常常表现为税制竞争，各辖区( 地区) 通过相互间的学习、模仿， 改进或淘汰原有税制以增强竞争实力。 另外税收竞争也常被认为是规制竞争的一种。所谓规制竞争是指 消费者的自由选择对辖区( 地区) 规制的影响。如果消费者可在两种 产品间选择消费，这两种消费品受制于不同的消费品保护规制法规， 由此他们可以通过选择产品而选择一种消费者保护规制法规，或者说 不选择另外一种消费者保护规制法规。生产领域也存在规制竞争，比 如一些地区执行环境法规的力度可能较大，另一些地区的力度可能较 小，后者可能对一些排污指标不达标的低档次企业有吸引力。而税收 竞争作为规制竞争的种形式同时作用于生产和消费领域。比如某地 区出台的污染税可能排斥造纸业的生产和对汽油的消费，而吸引对天 然气的开采和消费。 由于本文的目的在于给税收竞争一个规范、合理运行的秩序框 架，有必要对税收竞争各方面都予以关注，这也使得为税收竞争下一 个精确的定义变的非常困难。为了行文方便，这里暂时给一个操作性 的定义：税收竞争是政府或政府部门之间围绕有形和无形的税收资源 和其他经济资源的竞争，包括横向竞争和纵向竞争、制度内竞争和制 度外竞争。此外，本文论述并不倾向于将税收竞争与政府竞争、制度 竞争、规制竞争进行严格的区分。 二、税收竞争一般理论分析 ( 一) 税收竞争的描述性范畴 政府间税收竞争的描述性范畴主要包括政府间税收竞争的行为 主体、行为主体的偏好和职能变化、政府供给产品与服务( g o v e r n m e n t s u p p l i e dg o o d sa n ds e r v i c e s ) 的供给和需求、公共供给产品与服务的 外部性( e x t e r n a l i t i e s ) 、行为主体的认失g ( p e r c e p t i o n ) 模式与学习等等。 除此之外，行为主体的目标函数、政府间税收竞争的竞争压力来源、 竞争战略等等也都属于政府间税收竞争的描述性范畴。 l 、行为主体：政府间税收竞争中的行为主体主要为：中央( 联 邦) 政府和地方政府、税务部门、本地和外地企业、本地和外地居民。 本地和外地企业的载体以及本地和外地居民按其身分和职能可 分为消费者、资本拥有者( 投资者) 、雇员，他们还都是特定辖区( 地 区) 的选民。这些不同身分的行为主体又组建成新的实体，比如利益 集团，协会和混合型组织( 如公共企业) 。他们对政府间的竞争行为作 出回应，同时也反作用于政府决策和现有规则体系。 ， 政府实际上属于一种靠政治权威刨建的组织( o r g a n i z a t i o n ) 。组 织可以被定义为“对生产资源所作的有目的的较持久安排。它们在一 定程度上是在一个层级秩序中由一个( 或几个) 领导人来协调的”， 而政治组织“因政治意愿而建立，但后来就可能强迫别人与它们交 往”。组织概念还包含着根据分配具体任务的计划协调行动的概念， 它还意味着一种层级结构( h i e r a c h y ) 。层级结构需要规则在组织内部 的协调，对于协调者而言，这里一般要注重两种规则，其一是一般行 为规则，其二为指令。前者是组织中所有个体必须平等遵从的，而后 者则是靠至上而下贯彻执行的。这两种规则的组合对于发挥组织中个 人的能动性非常重要，它们在不同的政府体系中的不同重要性在很大 程度上决定了该政府体系的行为模式和政府体系内部的竞争程度。政 府是由个人构成的，政府的行为可以归结为政府成员个人的行为。 在西方税收竞争理论中，税务部门往往被看作是从属于辖区政府 的职能部门，因此，不专门纳入竞争主体的讨论范围。但是，在一定 的条件下，税务部门可能拥有独立于辖区政府的利益而成为单独的竞 争主体。比如在我国，各税务部门为完成税收计划互相竞争，而且税 收计划完成情况也成为考核税务部门领导人成绩的标准。在以后的分 析中我们还会发现，税务部门的独立利益推动的税收竞争可能导致一 些混乱。 2 、政府的目标函数和约束条件：不同的主体有着不同的目标函 数和约束条件。若要分析政府间税收竞争，我们需要确定政府的目标 函数和约束条件，或者说政府为什么会进行税收竞争，其竞争行为在