（财政学专业论文）论我国生态税收体系的构建.pdf

摘要 近年来，发达国家对税收在环境保护中的作用进行了广泛深入的研究，并率 先尝试将税收应用于生态环境保护，收到了良好效果，有些国家已经形成了比较 完善的生态税收体系。但生态税收的研究在我国还是一个全新的课题，我国尚未 建立以保护环境与资源、促进经济可持续协调发展的生态税收体系，税收在资源 和环境保护方面的经济杠杆作用未得到充分有效地发挥。因此，要实现可持续发 展的目标，研究制定有关环境与资源保护的税收政策，已经成为目前亟待解决的 重要课题之一。 本文首先介绍了选题背景、研究意义，其次是国内外研究现状。第二部分是 生态税收的相关理论分析。在界定了生态税收的内涵之后，论述了生态税收的理 论基础。其中，外部性理论是征收生态税收的最重要的理论基础。第3 章在描述 美国、荷兰和瑞典等国家和发展中国家生态税收制度特色的基础上，阐述了国外 生态税收制度对我国的借鉴意义。第4 章是我国目前生态税收税费政策的现实考 察及问题分析。考察了我国现行税制中的生态环保政策，对其中存在的不足和问 题进行了分析。第5 章探讨我国生态税收体系的构建。分析了我国生态税收建立 的原则和目标，并提出在可持续发展战略下我国生态税收体系构建的总体思路和 具体措施。 关键词：生态税收：环境污染；可持续发展 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e st ot a xa tt h er o l eo ft h ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nc o n d u c t e de x t e n s i v ea n di n d e p t hr e s e a r c h ，a n dt h ef i r s tt ot r yt ot a xa p p l i e s t oe c o l o g i c a la n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n , w i t hg o o dr e s u l t s ，s o m ec o u n t r i e sh a v e a l r e a d yf o r m e dar e l a t i v e l yp e r f e c ts y s t e mo fe c o l o g i c a lt a x e s h o w e v e r , t h es t u d yo f e c o l o g i c a lt a xi nc h i n ai ss t i l la n e w i s s u e ，o u rc o u n t r yh a sn o ty e tb e e ns e tu pt op r o t e c t t h ee n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e s ，t op r o m o t es u s t a i n a b l ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to f e c o - - t a xs y s t e m ，t a x a t i o ni nr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nr o l eo fe c o n o m i c l e v e r sh a v en o tb e e nf u l l ye f f e c t i v ep l a y t h e r e f o r e ，i no r d e rt oa c h i e v et h eg o a lo f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，r e s e a r c ht h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n ta n dr e 舢c e s p r o t e c t i o no ft h et a xp o l i c y ，h a sb e c o m eu r g e n tt os o l v eo n eo ft h ei m p o r t a n ti s s u e s t h i sp a p e rf i r s ti n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n do ft h es u b j e c t st os t u d yt h es i g n i f i c a n c e , f o l l o w e db yr e s e a r c ha th o m ea n da b r o a d t h es e c o n dp a r ti st h er e l e v a n c eo fe c o l o g i c a l t h e o r ya n a l y s i so ft a xr e v e n u e i nd e f i n i n gt h em e a n i n go ft h ee c o l o g i c a lt a x ，t h et a xo n t h et h e o r yo ft h ee c o l o g i c a lf o u n d a t i o n a m o n gt h e m ，t h ee x t e r n a l i t yt h e o r yi sa c o l l e c t i o no fe c o t a x e st h em o s ti m p o r t a n tt h e o r e t i c a lb a s i s c h a p t e r3t od e s c r i b et h e u n i t e ds t a t e s ，t h en e t h e r l a n d sa n ds w e d e n ，a n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，e c o - t a xs y s t e m o nt h eb a s i so fc h a r a c t e r i s t i c so nt h ef o r e i g ne c o t a xs y s t e mo fr e f e r e n c ef o ro u rc o u n t r y c h a p t e r4i st h ec u r r e n tt a xa n df e er e v e n u ep o l i c i e so fe c o l o g i c a ls t u d ya n da n a l y s i so f r e a l i t y i n s p e c t e dt h ee x i s t i n gt a xs y s t e mi no u rc o u n t r yt h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o np o l i c y ，o n eo ft h es h o r t c o m i n g sa n dp r o b l e m sw e r ea n a l y z e d c h a p t e r5t o e x p l o r et h ee c o l o g i c a lt a xs y s t e m a n a l y s i so fc h i n a se c o t a xr e v e n u es e tu pt h e p r i n c i p l e sa n do b j e c t i v e s ，a n ds t r a t e g i e sf o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r y u n d e rt h ee c o - t a xs y s t e mt ob u i l dt h eg e n e r a li d e aa n ds p e c i f i cm e a s u r e s k e yw o r d s ：e c o l o g i c a lt a x ；p o l l u t i o n ；s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均在文 中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学术活 动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的资 助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课题 或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特别 声明。) 声明人( 签名) ： 年月日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办法 等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交学位 论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书馆及其 数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国博士、 硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇 编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文，于 年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 年月日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究意义 1 1 1 选题背景 从2 0 世纪6 0 年代开始，随着全球工业化的迅速发展，人类在物质上日益丰 富的同时，资源与生态环境遭到了严重破坏。水体污染、大气污染、森林和草场 的破坏、土壤的退化、洪灾和水土流失、沙漠面积的不断扩大、温室效应等现象 的出现，使人类生存和发展受到了严重威胁。如何使人口一资源一环境一经济协 调发展引起公众普遍关注。1 9 7 2 年，联合国环境规划署在瑞典的首都斯德哥尔摩 召开了“人类与环境”会议，第一次提出了发展与环境问题，并通过了人类环境宣 言。1 1 1 1 9 8 7 年，世界环境与发展委员会又发表了我们共同的未来的报告，报 告中首次提出了“可持续发展”的概念，强调资源应在不同的代际之间( 当代人与后 代人) 进行平衡，强调地球资源的可持续利用，强调环境作为人类生存条件和全球 共同财富必须受到特别保护。【2 】在这种背景下，通过制订环境法规、通过环境组织 的绿色和平运动、通过政府使用行政及经济手段达到环境保护目的的理论和措施 也相应产生了。有些理论及政策建议已经被付诸于实践，其中如何将税收工具用 于环境保护目的，从而为经济的可持续发展服务已成为环境经济学家、财政学家 及政府有关部门的一个热门课题。近年来，发达国家对税收在环境保护中的作用 进行了广泛深入的研究，并率先尝试将税收应用于生态环境保护，收到了良好效 果，有些国家已经形成了比较完善的生态税收体系。但生态税收的研究在我国还 是一个全新的课题，我国尚未建立以保护环境与资源、促进经济可持续协调发展 的生态税收体系，税收在资源和环境保护方面的经济杠杆作用未得到充分有效地 发挥。因此，要实现可持续发展的目标，研究制定有关环境与资源保护的税收政 策，已经成为目前亟待解决的重要课题之一。 论我国生态税收体系的构建 1 1 2 研究意义 研究构建我国生态税收体系的意义主要有如下三点： ( 1 ) 优化资源配置，调节环境污染行为。通过征收生态税，使得造成环境污染 者和资源使用者承担其排放污染量与资源补偿等量的税收，从而矫正市场机制的 缺陷，把环境污染的外部不经济内在化，使企业承担环境污染造成的外部成本， 从而将环境核算纳入经济核算，使环境资源得到优化配置。 ( 2 ) 增强公民的环境保护意识。本文想达到的另一意义是提高人们保护生态与 环境的意识。因为在市场经济体制中生态税收是最有效的手段之一，其中通过对 资源开采、环境污染的征税，将直接影响纳税人的切身利益，使其意识到改变自 身行为方式的必要。 ( 3 ) 提供一种保护我国生态环境的新思路，为生态补偿提供稳定的资金来源。 长期以来，我国政府治理污染，与其说存在技术性难题，倒不如说是资金困难。 生产者不愿投资于防污设施，却肆意将污染物排向大气、河流，治理污染的任务 主要落在环保部门身上，而单纯依靠财政拨款又难以满足需要。【3 】笔者希望通过本 文研究表明，征收生态税，将税款作为专项资金，可以较好的弥补财政拨款的不 足，从而为筹集更多的资金进行综合治理环境污染，提供新的途径和思路。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究进展 国外的研究从基础理论到应用理论，再到税收实践，己形成基本框架。1 9 1 0 年著名经济学家马歇尔在其著作经济学原理中首次提出外部性问题，为生态 税收理论的产生提供了直接的理论准备， 效方澍4 1 在马歇尔外部性理论的基础上， 但没有给出一个将外部成本内部化的有 1 9 2 0 年英国经济学家庇古在福利经济 学原理一书中，首先分析了私人净产出与社会净产出之间的差异，指出污染者 需要负担与其污染排放量相当的税收，后人称之为庇古税。【5 】庇古税理论成为后人 通过税收手段解决外部性问题的重要理论依据。第二次世界大战后，随着经济的 发展，西方工业化国家的环境问题日益严重，引起了更多的经济学家对生态环境 问题的研究，保莫和欧兹提出环境与价格标准程序法( 1 9 7 1 ) ，巴罗提出了逐步控制 2 第1 章绪论 法( 1 9 7 9 ) 【6 】在税收方面，生态税制及相关问题逐渐成为研究热点。8 0 年代，哈维罗 森在财政学一书中提出，伴随经济发展而出现的环境污染，必须由政府进行 干预。之后，出现了科斯定理，科斯定理认为，市场中权利边界界定不清是外部 性产生的根本原因，也是导致资源市场价格严重扭曲的根本原因。 当代，国外对生态税的理论研究主要体现以下两个方面：一是提出了关于次 优状态下生态税收的应用理论研究阴二是生态税应用中的“双重红利”与“税收中 性”研究。 1 2 2 国内研究进展 我国税收理论界近年来也开始对生态税收进行相关的探讨。研究集中在针对 我国实施生态税收以解决我国恶化的环境问题做了不同程度分析，主要是从环境 保护和税制改革的角度对我国现行税制进行评价，分析其存在问题，提出相应的 政策建议，比较有代表性的是王金南( 1 9 9 4 ) 和计金标( 2 0 0 0 ) 的研究成果。【8 】目前国 内在讨论生态税问题上主要存在着三种观点：一是从庇古的污染税理论出发并有 所拓展，认为生态税应将计税范围扩大到对污染和资源课征，通过税种的增设和 新税种的设计以实现经济、生态与社会的协调发展；二是主要解决环境问题首先 要考虑其背后的制度和政策，通过经济上市场化，政治上的高效化，进行根本治 理；三是主张实施收入筹集型生态税收，其主要目标是可以为我国的生态保护及 污染治理、技术创新提供资金支持。 在税收实践中，国内研究指出，生态税收应该包括一般生态税、直接污染税 和污染产品税。其中，一般生态税是基于收入的生态税，其目的是筹集环境保护 资金，它根据“受益者付费原则”对所有环境保护的受益者进行征税，即凡缴纳增值 税、消费税和营业税这“三税”的单位和个人，都是一般生态税的纳税人。直接污染 税则以“污染者付费”为征收原则，计税依据是污染物排放量。由于目前主要排放污 染物都实行了排污收费制度，因此考虑将排污费中的二氧化硫和氮氧化物的收费 改为征税。以“使用者付费”为原则的污染产品税征收对象是煤炭、燃油等潜在污染 产品，可细化为燃料生态税、特种产品污染税等。 与西方国家相比，我国生态税制研究在理论体系和实践上都尚不成熟，仍处 于起步阶段，生态税收体系的构建和生态税收的实施都将是一个渐进过程。 3 论我国生态税收体系的构建 1 3 研究方法与篇章结构 本文主要采用了以规范分析为主兼实证分析、借鉴国外研究成果与立足本国 实际相结合的研究方法。 论文一共分为五个部份：第一部分为绪论部分，阐述了论文的选题背景、目 的及意义、国内外研究的概况综述和研究内容及方法。第二部分对生态税收的内 涵及特征进行了归纳和总结，给出了生态税收理论依据。外部性理论告诉我们私 人收益与社会受益，私人成本与社会成本存在不一致的现象，需要用某种手段进 行矫正。公共产品理论说明生态环境是一种公共产品，政府干预要受到决策成本 和监督成本的制约，同时存在政策失灵和管理失灵的情况。可持续发展理论要求 我们在不超越环境承载力的条件下发展经济。通过将生态税收与政府补贴、排污 收费、排污权交易、政府管制等行政手段的比较，证明征收生态税收是治理污染 和保护生态的有效的经济手段。第三部分分别介绍了美国、荷兰、瑞典、部分发 展中国家生态税收制度的实践和经验总结，指出了生态税收制度改革在发展中国 家面临的特殊困难。第四部分对我国生态环保政策的现状及存在的问题进行了概 括和分析，就我国现行税制中与环保有关的税种和税法条文，分析了存在的问题。 第五部分在前四部分的基础上提出了构建我国生态税收体系应把握的几个原则， 并对我国生态税收体系的构建提出了具体措施。 1 4 主要贡献与不足 论文在全面分析生态税收政策理论的基础上通过对国外生态税收制度的比较 分析，得出了我国生态税收体系建设应当借鉴的经验，由此提出了我国生态税收 体系构建的具体措施，具有现实的借鉴意义。 不足之处在于，生态税收体系的建设是一个复杂的系统工程，本文观点的提 出在数据支持方面略显不足，因此，在论述上显得比较肤浅，不够深入全面，这 将有待于在以后的工作学习实践中加以改进。 4 第2 章生态税收理论概述 第2 章生态税收理论概述 2 1 生态税收的内涵及特征 2 1 1 生态税收的内涵 生态税收是一个全新的概念，在国外的文献中对它的称法不少，如e c o l o g i c a l t a x 、e n v i r o n m e n t a lt a x a t i o n 、e c o - t a x 、g r e e nt a x 等等。这些称法不一，但研究的具 体内容是一致的，即如何通过税收手段来实现对资源与环境保护的目的。 税收是政府为满足社会公共需要而向社会成员( 公司、个人等) 所进行的法定征 收。所谓生态税收，是指具有下列一个或几个特征的各种征收：一是为了将好的 外部环境影响纳入到外部性产生者的决策过程中，税收的目的是实现被征税者的 行为因征税而发生变化；二是为实现特定的环境目标，税收用于筹集收入，为一 定的环境政策目标( 措施) 提供资金；三是从环境角度出发，某种税收能影响某些经 济活动的性质和规模，而这些经济活动是与环境密切相关的。 因此，可以认为生态税收是税收的一个大类( 或称税系) ，它是具有一定特征( 如 上所列举的几项) 的各种征收的总称。它可以和流转税、所得税等并列。因此这个 概念是相当广泛的，在西方它甚至包括各种法定征收的费用。典型的生态税收如 对排放二氧化碳征收的二氧化碳税、汽油税、垃圾税、资源税等。 2 1 2 生态税收的特征 生态税收是一种保护生态环境的经济手段，是旨在从影响成本效益入手，引 导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种手段。经济手段可作为直接 管理手段的有力补充，经济手段应用于环境管理的主要好处是激发污染者以较低 的成本获得较高的环境保护效果。生态税存在着一些区别于其他税种的独特法律 特征： 第一，用途的特定性。传统税种的税收收入一般都是由政府进行统收统支的， 政府可以自由判断如何运用税收收入进行各种公共支出，几乎没有任何用途上的 限制。而在外国的生态税法实践中，生态税的税收收入一般在各国都是作为专项 基金使用的，其专门用于治理环境污染和改善生态环境等支出，一般不允许挪为 5 论我国生态税收体系的构建 它用。 第二，外延的广泛性，涉及到多个税种。生态税与其说是一个单一的税种， 不如说它更像一个税系，不仅二氧化硫税、二氧化碳税、水污染税、噪声污染税 等属于生态税的范畴，甚至在其他独立的税种中也蕴含着许多体现生态税法律内 涵的规范条款。 第三，科技含量高。一方面，生态税往往要通过严密的环境监测，然后才能 根据其数据来确定一定的标准来进行生态税的征收，离开了科学测定，生态税的 征收根本无法实现；另一方面，任何单位和个人想要通过降低自己行为对生态环境 的危害性来实现节税的目的，也绝离不开高科技的支持和帮助。 2 2 理论基础 2 2 1 外部性理论 外部性是指私人收益与社会收益，私人成本与社会成本不一致的现象。 第一、商品生产和消费中的外部性。在商品生产和消费的过程中，生产者或 消费者使他人遭受到额外成本或获得额外的收益，而没有通过当事人以货币的形 式得到补偿时，外部性就发生t t 9 1 也就是说，外部性是指一个经济当事人的行为影 响他人的福利，而这种影响并没有通过货币形式或市场机制反映出来。根据英国 经济学家庇古的外部性理论，由于自然环境提供的服务不能在市场上像其他普通 商品一样进行交易，市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生 的环境污染进行调控。庇古将这种以危害自然为表现形式的外部性，称为“负的外 部性”。由此看来，环境污染是负外部性的典型表现形式。外部性理论揭示了市场 经济活动中一些资源配置低效率的根源，同时它也为解决自然环境外部不经济性 问题提供了可供选择的思路或框架。作为微观经济活动的主体，寻求利益最大化 的生产者只关心边际私人净产出。然而由于外部性的客观存在，边际私人净产出 必然与边际社会净产出之问存在差异。这种差异即为生产活动对社会带来的环境 负担；而这种环境负担仅在社会净产出中予以考虑，私人净产出中不进行核算， 生产者在生产过程中产生的污染成本只是一种社会成本。由于企业无须参与社会 成本的负担，在追求其利益最大化的驱使下，按照“边际收益等于边际成本”的原则， 6 第2 章生态税收理论概述 因而安排的产量必然大于考虑社会成本时追求利润最大化时的产量，进而造成污 染物的过度排放。当某一企业存在外部不经济时，从社会角度来看，该企业产出 水平过剩，而社会其他企业产出不足，资源配置状况不是最优的，资源应该从该 企业转向其他企业。在庇古看来，为了克服私人和社会净产出之间的差异，必须 依靠政府的干预行为。政府可以通过行政、法律和经济手段来解决环境污染和生 态环境破坏问题，如果国家选择对某个特定行业的投资实施额外鼓励或额外限制 手段，国家有可能消除这种差异。最明显的方式是补贴和税收。因为政府可以通 过征税的方式将负外部性“内在化”，将应由企业承担、但转嫁给社会的外部成本纳 入企业产品的总成本核算体系中来消除外部性，即使环境污染者承担与其排放的 污染量等量的税收。这样，当产品的边际成本加上税收大于边际收益时，生产者 就会停止该产品的生产，或通过改进防污技术，减少污染量，进而降低生产成本。 同样政府也可以通过补贴的方式对企业为进行污染防治而发生的费用进行补助。 一般认为，这种在生产过程中产生的外部性是目前造成环境污染的主要来源。但 事实上，在消费领域同样存在着很多很严重的负外部性。如一次性塑料发泡包装 物和生活垃圾等对生活环境的负外部效用，消费者使用含磷洗衣粉对水资源的负 外部效用，私人轿车的尾气排放对大气环境的负外部效用等，消费者并没有承担 这部分负外部性的成本。事实上消费领域的负外部性比生产领域的负外部性更难 以治理。因为单个消费者似乎对环境的影响微乎其微，但当无数消费者的同样行 为积累起来后，不仅会造成大范围的环境污染，同时由于其所具有的更分散性的 特点，其治理难度将大大增加。在消费品市场上，除了明显危害社会或人民健康 的产品由政府严令禁止供给和消费外，对于社会需要的生活消费品，都会有相应 的供给。而对消费行为产生的外部性，若采取行政管制等措施，不仅难以实现对 应该限制的消费行为的制约，反而容易导致黑市的形成与发展，从而可能使政府 失去许多本来应有的财政收入。 第二、资源消耗的外部性 可持续发展是持久的发展，它要求当代人利用现有资源发展的同时，不能破 坏后代人生存与发展空间。因为当代人对资源的掠夺、对环境的破坏，最终将把 恶果遗留给后代，后代人就要承担当代人产生的外部成本，影响他们自身的发展。 任何一个对后代负责任的政府都有能力通过税收等手段对这种负的外部性进行调 7 论我国生态税收体系的构建 节，阻止或缓解这种外部性向后代的延伸。 第三、国际贸易的外部性 当今的经济是开放的经济，国与国之间的资金、商品、技术、人员高速流动， 一些发达国家从本国利益出发，采取种种方式将本国生态危机转嫁于他国，产生 国际贸易的外部不经济：( 1 ) 以出i z l 形式转移本国废物，向进e l 国输出外部成本。( 2 ) 以直接投资方式将本国已淘汰的污染产业、有害技术向他国转移，加剧他国的外 部不经济【1 0 1 。以上从外部性的角度说明，市场机制本身的局限性在对待外部性的 问题上是无能为力的。反映市场机制的供求和价格都无法将外部成本和外部收益 表现出来。 2 2 2 公共产品理论及政府失灵理论 清新的空气、清洁的水、优美的环境等都是人类生活所必须的，市场不起作 用的地方，作为政府有必要将外部效应内部化。 第一、环境本身是一种公共产品 在公共产品的范围中，政府是可以起作用的。公共产品的特征主要有：一是 公共产品必须有使用上的非排他性【1 1 1 。也就是说，某个人消费某种公共产品，不 能同时排除其他人也消费这种物品。非排他性表明，要采取收费的方式限制任一 消费者对公共产品的消费是困难的，甚至不可能。公共产品的生产者不能以市场 出售来收回成本和获得利润，人们使用公共产品的权利是平等的，不是互相排斥 的，例如国防。另一方面，公共产品必须具有非竞争性，也就是说，对于任何一 个公共产品的产出水平，增加一个消费者来消费该产品，不会引起产品成本的任 何增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本为零【1 2 】。诸如自然环境、共 有的海洋、人们呼吸的空气、湖泊、森林等，都具有上述特点。对于使用这些公 共产品的人来说，人们不需要支付代价来换取使用的权利。 因此，如果没有采取特殊的法律、行政、道德约束，必然会导致两方面的结 果：一方面是对这类公共产品的过度使用；另一方面是导致对这些公共产品的破 坏。人们愿意享受优美的环境物品，但是却不愿意承担为享受优美环境而需要的 支出，这就是所谓的免费搭车现象。因此，环境作为一种公共产品，应该由政府 来充当提供者，以税收的形式来补偿生产成本和监督成本。也有人将公共产品视 8 第2 章生态税收理论概述 为一种政府提供的具有特殊性的外部性产品，即享用者无需付费，就可以获得。 第二、政府干预的约束条件和政府失灵 对公共产品来说，既然市场机制本身不能自动实现帕累托最优，就需要采取 某种方法对市场机制的运行过程加以“纠正”。很长时间内，人们认为在存在外部效 应的情况下，只要由政府出面，通过各种政策措施，就可以加以改进。然而，政 府的作用不是没有限制的，而是有一定的约束条件。对环境等公共产品的选择和 供给，在决策机制上必须有合理的程序。也就是说，由于政府等社会代表直接决 策公共产品的生产，因此，政府应该科学决策公共产品的生产。为此，政府必须 支付决策成本和监督成本，这一成本由于信息上的不对称，通常会很高。在存在 外部性的场合，政府进行干预时，它消除一种外部性所需的管理成本，不仅应小 于私人之间的交易成本，而且还应该小于干预之后所获得的社会收益，这是政府 进行干预的重要约束条件。一般来说，任何一种解决问题的办法都是要花费成本 的，没有“免费的午餐”，究竟采取哪种办法，总是应该取决于成本之间的比较以及 成本和收益之间的比较。从这个意义上说，政府干预并不一定都是绝对有益或者 绝对无益的，一切都取决于具体条件下的具体损益分析。 政府干预失灵的主要表现形式在于政策失灵和管理失灵。政策失灵主要表现 为一些政府政策的执行，使生产者的生产成本偏离生产要素的真实成本，从而导 致生产要素的无效率使用和过度使用，引起资源退化和环境污染。在环境领域主 要有：政府提供补贴导致环境资源的破坏，如对农药、化肥的补贴，导致农药滥 用引起的农药残留不断累积，无法消除，化肥的使用对水资源的污染等，都是政 策失灵的体现。管理失灵主要在于管理成本的存在，因为管理成本有时甚至超过 市场失灵所造成的损失。 尽管如此，由于外部性的客观存在，政府干预的作用一般来说仍然十分明显。 政府通过税收来使价格反映社会成本，纠正私人成本与社会成本定价之间的差异， 从而有利于环境保护和资源的可持续利用。 2 2 3 可持续发展理论 第一、可持续发展理论的定义。 9 论我国生态税收体系的构建 可持续发展的思想产生背景是人类赖以生存和发展的环境和资源遭到越来越 严重的破坏，人类已不同程度地尝到了环境破坏的苦果。把经济、社会和环境割 裂开来，只顾谋求自身的、局部的、暂时的经济性，带来的只能是他人的、全局 的、后代的不经济性甚至灾难。联合国世界环境与发展委员会( w c e d ) 1 9 8 7 年发 表了我们共同的未来( o u rc o m m o nf u t u r e ) 的报告。【1 3 】在报告中正式提出了这 样一个定义：“可持续发展是满足当代人的需要而又不损害后代人满足其需要的能 力的发展。”可持续发展主要包括经济、生态环境和社会的可持续发展。 第二、可持续发展理论的内涵。 可持续发展思想认为发展与环境是一个有机整体。里约宣言强调：“为实 现可持续发展，环境保护工作应当是发展进程中的一个组成部分，不能脱离这一 进程来考虑。”可持续发展理论大体包括以下主要内容： 发展是可持续发展的前提。可持续发展的内涵是能动地调控自然社会 经济复合系统，使人类在不超越环境承载力的条件下发展经济，保持资源承 载力和提高生产质量。持续依赖发展，发展才能持续。 可持续发展要遵循公平性原则，可持续性原则和共同性原则。公平性原则是 指发展的机会及带来的福利增加应该公平地惠及全体人类社会。可持续发展与传 统发展模式的根本区别之一要实现代际公平和代内公平的问题；可持续原则是指 人类的经济和社会发展不能只着眼于眼前的利益，而是要追求长期稳定的发展， 这就意味着发展不能超越资源和环境的承载能力。资源和环境是人类生存与发展 的基础和条件，离开了资源与环境就没有人类的生存与发展；共同性原则是指鉴 于世界各国历史、文化和发展水平的差异，可持续发展的具体目标、政策和实施 步骤不可能是唯一的，但是，可持续发展作为全球发展的总目标，所体现的公平 性和可持续性原则，则是共同的。并且，要实现这一总目标，必须采取全球共同 的联合行动。从某种意义上讲，资源和环境，尤其是环境，是人类共同的财产， 是一种世界范围内的“公共产品”，不同的主体利益与公共利益之间虽然存在不尽一 致的地方，但毕竟人类存在共同的利益基础。这就要求无论是富国还是穷国，必 须突破狭隘的利益观念，开展全球合作。同时，共同性原则也要求不同发展程度 的国家，根据自身对资源和环境的利用的情况，承担起自己应该承担的责任。 1 0 第2 章生态税收理论概述 2 3 生态税收与其他环保手段的比较 环境问题上的市场失灵和政府失灵是环境退化的根本原因。为了弥补市场的 缺陷，实现环境保护的目标，政府必须采取某些手段对经济活动进行必要的干预， 如行政的、法律的或经济的。总体上说，政府保护生态环境的政策手段大体可划 分为三类：基于命令与控制的直接管制手段，基于市场的经济手段，以及基于意 识转变和道义力量的规劝手段。规劝手段是通过影响人们的观念、思想而起作用 的温和手段，它有效，但需要较长的作用时间，而且其作用效果不易预测和衡量。 政府在选择环境政策手段时，按照o e c d 公布的惯例【1 4 】，主要考虑以下准则：( 1 ) 有效性。手段的有效性是指所要评价或选择的手段的实施能否实现相应的政策目 标。( 2 ) 经济效率。广义上说，经济效率是指政策手段的实施能够使资源达到社 会优化状态。其狭义定义是指在达到给定的政策目标前提下，手段的实施费用最 小。( 3 ) 可接受性。可接受性包括分配效应( 公平性) 、透明度以及与制度结构的 配合。( 4 ) 监督管理的可行性以及相应的管理费用。 政府治理环境污染的途径具体来说除了征税还有以下几种：财政补贴、排污 收费、发放许可证、管制和罚款等等。而不同措施的治污效果、治理成本、技术 要求、执行难度各不相同。 2 3 1 政府补贴 政府补贴就是政府对企业为进行污染防治而发生的费用进行补贴。财政补贴 的直接目的是希望通过补贴降低企业的治污成本从而鼓励企业的治污行为。但实 际上补贴可能会产生以下几个难以解决的问题：一是在补贴政策之下，虽然个别 企业可能会减少产量及排污量，而整个行业的总排污量却有可能增加。因为补贴 带来的利润可能会使原本不排污的企业也加入到排污的行列中来。更有甚者，只 要补贴的数量大于治理污染的边际费用，企业就会增加排污，以求得到更多的政 府补贴。在这种情况下，企业的行为与政府目标背道而驰，不仅环境保护的目的 无法实现，还可能会造成环境的进一步破坏；二是补贴会使企业的获利能力增强， 从而使一部分原先在没有补贴的情况下会被淘汰的企业因为获得补贴而留存下 来，这样就影响了市场经济条件下正常的进入退出机制，还可能会影响到工业结 构的演进和效率的提高；三是补贴的存在使公共支出增加，因而需要向其他部门 论我国生态税收体系的构建 征税，这不仅会带来政治上推行的困难，加重财政负担，而且往往还会带来产出 的减少和效率的降低。在这种情况下，实际上相当于由社会公众或没获得补贴的 企业负担一部分治理污染的成本，这显然也是不合理的。 2 3 2 排污收费 排污收费指向环境排放污染物的污染者按其排放污染物的质量和数量征收费 用。具体有两种做法：一是超标收费，即只对超过国家规定标准的企业收费，而 对己达到排污标准的不收费。这种做法考虑了如下三点原因：( 1 ) 要让企业完全不 排放污染物是不现实的，即使能够做到，也须付出高昂的费用。( 2 ) 环境本身具有 一种再生能力，一定程度的污染不会引起环境状况恶化，我们可以利用这一点最 大限度地降低治理污染的成本。( 3 ) m 家规定的排污标准本身已经包含了环境和技 术的因素，企业必须对此给予相应投入，对超标收费才是合理的。二是按排污量 收费，即污染即收费的办法。这种做法的理由是污染不论多少都会产生负面影响， 而这样做可以促使排污者在最大程度上减少污染。虽然两种做法都有根据，但第 二种做法由于扩大了征收范围会大大增加征收成本，因而可操作性较差。如果采 用第一种做法，也存在一个问题，即如何确定排污标准。如果这个标准不合理， 同样无法达到以最低的成本实现环境保护的目的。而从这一标准的具体制定来看， 它需要测定许多相关因素，因此收费制度的成本也是很高的。 2 3 3 排污权交易 戴尔斯在其1 9 6 8 年出版的污染、财富和价格一书中，首次提出了污染权 ( p o l l u t i o nr i g h t s ) 的概念。f 1 5 】他认为作为全社会和环境所有者代表的国家，可以像 出售股票那样将污染权出售给企业。企业获得污染权以后既可以使用也可以将其 拿到市场上进行交易。在整个交易的过程中，污染的总量不变。戴尔斯的这一理 论在美国以发放排污许可证的形式得到了运用。但在应用的过程中，也暴露出了 一系列的问题。首先，采用发放许可证的方法虽然能使污染控制在一定范围，但 它却无法控制治污成本。而不同企业的治理污染的成本显然不同。当治污成本较 低的企业获得许可证会使社会平均治污成本升高，反之，当治污成本较高的企业 获得许可证会使社会平均治污成本降低；其次，许可证交易需要一个充分而有效 1 2 第2 章生态税收理论概述 的交易市场，但从实际运行情况来看这一条很难满足，不仅许可证交易的市场在 不断缩小，而且许可证逐渐掌握在一些规模较大的企业手中从而使它的效率日益 受到怀疑。再次，获得许可证的企业如果排污量低于允许的数量，它就可能人为 增加排放以增加本身的效益，另一方面，当新建企业或原有企业扩大规模需要增 加排污时如何及时获得许可证也是一个难以解决的问题。 2 3 4 政府管制 政府管制就是政府通过立法，制定环境质量标准，限制或禁止污染，违者处 以法律制裁。这是一种非常严厉的行政手段。它的实行能够在最短的时间内达到 治污目的。但是，它也同样面临很多问题：第一，由于以排污标准作为判断的唯 一依据，就使得那些达到标准的企业不再有动力继续治理污染；第二，也是最难 以解决的问题是，企业和政府间的信息不对称问题。政府要制定政策，必须获得 大量有关部门环境和经济个体的情况，而企业虽然比政府更了解自己的排污状况 和治理污染的成本和能力，却没有动力如实向政府反映情况，甚至还会阻止政府 获取相关信息，这使得排污标准的制定非常困难；第三，一些技术先进而污染少 的大企业有可能垄断污染权。因为如果治理污染的标准过于严格的话，只有治理 污染能力强的大企业才能达到标准，其它中小企业由于技术落后，可能无法达到 政府要求的治理水平。于是大企业将成为仅有的污染者，这当然是不符合公平原 则的。因此，由于管制措施直接规定企业的生产行为，限制企业的产量，必然会 导致资源配置缺乏效率，但不一定有防治污染的功效【1 5 1 。 2 3 5 生态税收 与以上这些措施相比，征税有许多优点。政府通过征收生态税收，一方面， 迫使给他人带来危害的污染者也要付出一定的代价；另一方面，利用由此而产生 的强大的市场竞争力量来推动企业选择适当的污染控制技术和研究开发新的更有 效的减少污染的工艺过程，实现既降低成本又减少污染量，同时提高社会福利的 目的。这些都表现出生态税收符合公平原则。生态税收还充分体现了效率原则。 在现代经济体系中，税收的效率原则，不再局限于要求税收保持“中性”，更重要的 是要求税收根据不同的情况，对市场活动进行积极的干预，控制和诱导资源的合 1 3 论我国生态税收体系的构建 理配置，调节供求关系，促进市场机制的有效发挥。与其它税收相比，生态税收 在整个税收体系中越来越吸引人，因为它能矫正资源配置中的“市场失灵”，保护生 态环境。 综合来看，生态税收由于其“谁破坏、谁纳税”的原则，在税收政策上是公平的。 其税收机制能有效地调节生产者和消费者的行为，提高了资源( 特别是自然资源) 配置的效率，是治理污染和保护生态的最有效的经济手段。 1 4 第3 章生态税收的国际实践与经验借鉴 第3 章生态税收的国际实践与经验借鉴 要建立我国的生态税收体系，借鉴其他国家的做法，吸取他们的成功经验是 一个很有效的方法，本文将从对典型的发达国家、一些发展中国家及转型国家的 生态税的征收现状、成效、问题等角度入手进行分析，以达到指导我国构建生态 税收体系的目的。 3 1 美国的生态税收制度 与其他国家相比，美国并没有专门的环境污染税收，直到2 0 世纪8 0 年代初， 政府才把税收手段引入到环保领域。在短短2 0 多年的时间里，美国已形成一套相 对完善的环境税收体系。 3 1 1 美国生态税收的税( 费) 种类： ( 1 ) 对损害臭氧的化学品征收的消费税。它是对损害臭氧的化学品从量征收 的一种消费税。1 9 9 0 年1 月1 日颁布，其目的是消除氟里昂的排放【1 6 1 。它对应税 的化学品分别确定定额税率，该税率是通过一个基础税额和调整因素得出，即基 础税额乘以某种化学品的臭氧损害系数。基础税额从1 9 9 0 年每镑1 3 7 美元提高到 了1 9 9 5 年的3 1 美元。以后每年要提高0 4 5 美元。特定化学品的调整因素则在0 1 1 0 之间。 ( 2 ) 对汽油由联邦和州两级政府征税，联邦政府汽油税现在是每加仑0 1 4 美 元。但各州的差别很大，中等税率为每加仑o 1 6 美元。总的趋势是在提高。汽油 税最初并不是作为环境税来征收的。但在实施过程中它对环境，尤其是对空气质 量具有明显的影响。 ( 3 ) 与汽车使用相关的其他税收和费用。除了汽油的消费税，联邦、州和地 方政府还征收其他一些与汽车使用相关的税收和费用。联邦政府对卡车使用者征 收1 2 的消费税以及每年征收使用税，对超过4 0 镑的轮胎征收消费税，州和地方 政府也征收一系列汽车使用税和费，包括每年的注册费、经营者执照费、检查费 和购买汽车时的销售税。1 9 8 9 年州收取的汽车费和执照费等达1 0 1 亿美元。 1 5 论我国生态税收体系的构建 ( 4 ) 开采税。开采税是对自然资源( 主要是石油) 的开采征收的一种消费税。 美国最初是在州层次上征收的。尽管3 8 个州开征了此税，但其收入只占各州总收 入的1 2 ，从总体上来看并不是各州的主要收入来源。但对某些州如德克萨斯、 阿拉斯加、路易斯安那等州来说是重要的收入来源。开采税可以通过影响自然资 源的开采速度影响环境。它对环境的影响表现在两方面：首先它们会抑制处于盈 利边际上( 即刚好有盈利) 的资源开采活动，这种效应可以称为“高品位效应”，说 明那些低品位的矿藏在征税情况下将被忽略。其次，开采税减少了资源的开采量。 ( 5 ) 对固体废弃物处理的税收。首先是对于再利用的税收鼓励。美国2 3 个 州从1 9 9 1 年1 月开始采取此种措施，包括对循环利用和投资的税收抵免或扣除， 对购买循环利用设备免征消费税及相关活动的贷款和补助等；其次是所谓的“瓶子 法案”或饮料容器押金法。这些办法在购买饮料时要提供一定的押金，到归还空瓶 子时再退还押金。这种计划减少了乱扔现象，保护了自然和能源，减少了扔进垃 圾场的固体废弃物的数量；另外，至今已有8 个州征收了包装和材料税。范围包 括对特定的新闻制品和饮料的征税，以及对生产商、批发商、零售商的更一般的 税收。 ( 6 ) 另外一些与环境有关的州税和费。如有不少州征收了环境许可费，多数 是一种一次性收费，主要起到限制进入某种活动的作用。还有一些是和排放水平 有关的，如新泽西州的向水中排放收费的制度，费用水平是按照污染物的数量及 对公众健康的影响程度由环境健康部门来决定的。大部