（西方经济学专业论文）地方职能转变问题研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 本文对地方政府职能的基本定位、地方政府职能转变存在的问题及主客观制约 因素和转变地方政府职能的对策进行了研究，其目的是探索性地界定地方政府的基 本职能，努力回答“为什么地方政府职能转变比较缓慢”等问题，并积极探寻转变 地方政府职能的对策。经过研究，可得出以下基本结论：1 、地方政府是转变政府职 能的重点和难点。2 、根据我国地方政府的实际，当前地方政府的职能应主要集中在 六个方面：( 1 ) 促进发展的职能；( 2 ) 创造环境的职能；( 3 ) 培育主体的职能；( 4 ) 维护秩序的职能；( 5 ) 构建和谐的职能；( 6 ) 提供服务的职能。3 、目前地方政府职 能实现中仍比较突出地存在越位、缺位、错位的问题。形成这些问题的因素主要有 两个方面：从地方政府的主观因素来看，一是政府间的利益关系不协调；二是政府 间的行政关系不顺畅；三是政府问的职能关系不明晰；四是政府间的职能目标定位 不一致。从客观方面来说，直接面临许多因素的制约，主要是：经济社会发展水平， 政府主导经济社会发展的模式，企业的成熟和市场的发育程度，社会自治组织的发 育程度，政府自身的组织化程度。4 、地方政府职能转变是一个涉及到目标定位、体 制创新、机制优化等各个方面的系统工程。其总体要求是：充分地发挥市场机制在 资源配置中的基础性作用、社会机制在社会管理中的自治功能。按照这一总体要求 推进职能转变，需要从两个层面作出努力。一个层面，是从整个行政系统来说，要 通过体制创新、机制再造，为地方政府职能转变创造良好的环境。更重要的个层 面，是地方政府自身要在宏观体制框架内作出努力，突出四个着力点：( 1 ) j 下确行 使政府经济管理职能，以促进科学发展为根本目的：( 2 ) 积极推进经济社会生活的 i _ l = 场化进程；( 3 ) 更加注重社会管理和公共服务职能；( 4 ) 不断改进管理方式方法。 关键词：地方政府政府职能职能转变 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h i sp a p e rh a sr e s e a r c h e d 廿璩p r o b l e m so fl o c a lg o v e m m e n t sf u n c t i o n d e n n i n ga n d t h e i rt r 柚s f o m a t i o n 狮do b j e c t i v eo rs u b j e c t i v ek e y so rt 1 1 e i rc o u n t e m e a s u r e s ，w h o s e p u r p o s em e st oa n s w e r 、h yl o c a lg o v e m m e n t st r a n s f o n nt h e i rf u n c t i o n ss os l o w l y a n d t of i n da c t i v e l yw a y so fc h a n 百n gt h em n c t i o n s 衄o u 曲d e f i n i n gl o c a lg o v e m m e m sb a s i c m n c t i o n s a c c o r d i n gt om yr e s e a r c h ，ic a n l r a wt h ec o n c l u s i o n sa sf 0 1 l o w s ： 1 ，t h e r ea r ef o c “a 1 1 dd i f f i c u l tp o i m si nm ec o u r s eo ft r a n s f o m i n gl o c a l g o v e m m e n t s 如n c t i o n s 2 a c c o r d i n gt ot h ep r a c t i c eo fo u rn a t i o n sl o c a lg o v e m m e n t ，n o wt h ef u n c t i o no f l o c a lg o v e m m e n tm a i n l yh a ss i xp o i n t s ：n r s n mt h ef b n c t i o no fp r o i n o t i n gd e v e l o p m e l l t ， s e c o n d l y ，l h ef u n c t i o no fc r e a “n gt 1 1 ee n v i r o i 硼e n t ，m i r d 】y ，t 1 1 ef 曲c t i o no ff o s l 翻n gm a i n b o d y ，f o u r t h l y t h ef u n c t i o no fk e 印i n gt h es o c i a lo r d e r f i f t h l y ，t h ef u n c t i o no fs t r u c c u r i n g s o c i a lh a l o n y l a s t ，t h ef h n c t i o no fs u p p l y i n gt h es e r v i c e 3 n o wt h es t a n d i n gp r o b l 锄sa r eo 他i d e ， v a c a j l c ya n d d i s l o c a t i o no fl o c a l g o v e m m e n tt or e a l i z ei t s 觚c t i o n t h er e a s o n sc ot h e s ep r o b l e m sm a i 【l l ya r et w os i d e s ： 疔o mt h ep o i n to fv i e wo fg o v e m m e m ，o n es i d ec o n s i s t so ff o l l rp o i n t s ：m ed i s h a 彻o n y a m o n gg o v e m m 锄t s i n t e r e s t s ， h e1 a c ko fs m o o ma d m i n i s t r a t i v er e l a t i o n s ，t h e1 a c ko f d i s t a n tf 妇c t i o n a lr e l a l i o n sa m o n gg o v e n l i l l e n t s ，m el a c ko fi n t e 夸a t ef u n c t i o n a la i mo f g o v e m m c n t f r o mt h eo b j e c t i v ev i e w ，m e r ea r em a n yr c s t r i c t e df a c t o r s ，f o re x 锄p l e ：血e l e v e l so fs o c i a le c o 玎d m y ，m em o d e lo fs o c i a ld e v e l o p m e n tu n d e rg o v e m m e n t ，m ed e 謦e e o f m a t u r ea b o u tc r o p sa n dm a r k e t p l a c e ，也ed e 舒e eo f o f g a n i z a t i o no f g o v e m m e n ti t s e l f 4 ，t bt r a n s f o m lt h ef u n c t i o no f1 0 c a ig o v e m m e n ti s s y s t e m - e n g i n e e r i n ga b o u t o r i e n t a t i n ga i m ，c r e a t i n ga n do p t i m i z i n gg o v e m m e n t a ls y s t e ma n ds oo n ，a n di tt o t a l l y e m p h a s i z e st h a t 也em a r k e t s y s t e mb “n g si n t op l a yb a s i ce f r e c to nd i s p o s i n go fr e s o u r c e ， a n dt h es o c i a ls y s t e mg i v e sp l a yt oa u t o n o m j c 劬c t i o nf o rs o c i a lm a j l a g e m e n t a c c o r d i n g 华中科技大学硕士学位论文 t ot h e s et o t a la i m st op m m o t ef h c t i o n a l 廿a n s f o 肿a t i o n ，t w oe f r o n ss h o u l db em a d e 0 n e s i d e ，疗0 m t o t a la d m i n 括昀t i ws ”t e m ，t o c r e a t en e ws y s t e mm u s t s u p p i yg o o d e n v i r o n m e n tt h a tm a y h e l pg o v e m m e n t a lt r a i l s f o r m t h em o r ei m p o r t a n ts i d ei st h a cl o c a l g o v e m e mm a k e s 盯e a te 脑r t si nm em a c r os y s t e m s 虹u c t u r e f o u rs t a n d i n gf a c t o r s 撒a s f o i l o w s ：6 r s t ly ，t op l a yw e l lt h eg o v e m m e n t a lm n c t i o no fe c o n o m i cm a n a g e m e mf o r t h e a i mo f p r o m o t i n gs c i e n t i n cd e v e l o p m e n t ，s e c o n d l y t om o v ea c t i v e l ym a r k e t p r o c e s so f e c o n o m i ca c t i o n s ，t h i r d l y ，t 0 锄p h a s i z eo ns o c i a lm a n a g e m e n ta l l dp u b l i cs e r “c eg r e a t l y ， f b u n h ly ，t om a k ep e r f c c tt h ew a y so f m a n a g e m e n t k e yw o r d s ：l o c a lg o v e 唧e n t t h em n c t i o no f g o v 黜c n t劬c t i o n a lt r a n s f b r m a t i o n l i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中己经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个入或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本敝属于不保耐 ( 请在以上方框内打“ ) 学位论文作者签名：4 碲l 指导教师签名： 日期：阳6 年# 月潍目 日期 华中科技大学硕士学位论文 1 1问题的提出及其意义 1 导论 转变政府职能是政府改革的一条主线，也是政府工作的一个主题。目前，我国 的改革已进入了“深水区”，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革已成为了全 面深化改革和提高对外开放水平的关键。在进入“十一五”的新时期，面对改革开放 的新形势和经济社会发展的新任务，深入研究政府职能转变尤其是地方政府的职能 转变，不仅具有重要的理论价值，更具有重要的实践价值。 1 1 1 从目标方向来看，推进政府职能转变已成为改革攻坚的重点任务 历史地看，由于政府职能转变不到位，不仅造成了投资过度、无序竞争、重复 建设等问题，而且影响了政府正确履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务 职能，导致政府某些经济管理职能的扭曲。根据国民经济与社会发展第十一个五 年规划的纲要，“十一五”时期，为有效地解决社会日益突出的两大矛盾经济快 速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾，公共需求的全面快速增长与公共 服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾，政府要扮演好两大角色：一是继续推 进市场化改革，实现经济增长由政府主导向市场主导的转变：二是强化政府在公共 服务中的主体地位，加快建设公共服务型政府。这一要求，突出了政府改革的迫切 性和必要性，也使政府转变职能成为新阶段改革攻坚的重点。与此同时，由于政府 主导着经济和社会发展，政府转变职能就成为推进各项改革的一个关键环节。从各 项改革之间的有机配合、有效协调的结构来看，无论是财税改革、金融改革，甚至 农村改革，都与政府行政管理体制改革滞后有关，着力推迸政府转变职能，是深化 其他领域改革的重要前提。 、参见迟福林中国改革的历史新起点人民日报2 0 0 6 年3 月2 7 日，第4 版 华中科技大学硕士学位论文 1 1 2 从现实状况来看，地方政府职能转变滞后于经济社会发展要求的问题仍比较 突出 突出地体现在三个方面：一是地方政府职能的越位、缺位、错位现象仍不同程 度地存在。这在理论界和实践界都是不争的事实。二是地方政府职能转变存在明显 的不同步性。由于各种主客观原因，实践中地方政府的职能转变体现出明显的不同 步性：在一级政府里，政府在转变职能的理念及实践等方面都走在前面，其下级政 府、下属职能部门相对要落后和滞后一些，或者在同一级政府里，有的职能部门的 职能转变要更积极、更到位一些，而有的部门则消极和迟缓一些，表现出明显的差 异性。三是地方政府和政府职能部门存在消极地对待职能转变的现象。第一种表现 是不愿转变职能。就是没有转变职能的强烈愿望和内在动力。因为转变职能的过程 实质上也是利益调整的过程，更多地还体现为政府对自身利益的限制或剥夺。例如， 转变职能可能直接意味着减少行政审批、降低甚至免除行政性收费、减少对资源配 置的直接控制等。第二种表现是不能转变职能。主要是缺乏转变职能的条件、素质 或能力。因为转变职能是在开放的环境下进行的，既要受一些外在的因素如经济社 会发展水平的决定，也受政府及其工作人员的理念、素质、能力的直接影响。第三 种表现是不敢转变职能。就是没有转变职能的勇气。在现行的领导干部任期制和政 绩考核制的共同作用下，地方政府或其职能部门要着眼长远确实比较困难，不仅难 以适应现行的考核评价机制，也很难赢得地方群众的支持，也就是“上下不逢圆、左 右不讨好”。 1 1 - 3 从实践操作来看，地方政府是职能转变的重点和难点 在中央政府的主导下，地方政府是职能转变要求的具体实践者和直接体现者， 深化政府改革、转变政府职能，最终要依赖于地方政府的努力。由于地方政府更直 接地面对企业、面对市场、面对社会，地方政府职能转变的状况在一定的程度上就 成为整个政府职能转变的缩影。基于以上理由，地方政府成为职能转变的重点。与 此同时，客观地说，地方政府职能转变也面临许多的困难、困惑和无奈。在经济社 会发展水平、政府主导经济社会发展的模式、企业的成熟和市场的发育程度、社会 自治组织的发育程度、政府自身的组织化程度等因素的直接制约下，地方政府的职 华中科技大学硕士学位论文 能转变直接面临着利益冲突、意志冲突、主体冲突、角色冲突、替代冲突等困惑， 在一定的程度上，使地方政府职能的越位、缺位、错位有了合理存在的基础。这也 是改革开放以来，行政管理体制改革难以深化、政府职能转变缓慢的客观的、深层 次的原因。 1 2 相关文献综述评论 根据现代公共行政学的理论，所谓政府，是国民经济中唯一通过政治程序建立 的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的实体。就我们通常的理解，政府 是受社会公众委托，维护社会公众利益，代理公众管理社会公共事务、提供公共物 品和公共服务、行使公共权力的社会公共行政组织。 政府经济学告诉我们，政府职能是指政府在一定历史时期内根据社会环境的需 求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和政府活动的内容与方向。政府职能是 一个历史范畴，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上也都 会发生相应的变化。尽管政府作用随运作环境的改变而改变，但是有两点认识却是 相对不变的，这就是：第一，市场失灵为政府干预提供了强有力的经济论据；第二， 政府关注社会公平目标，始终保留着提供公共物品方面的独特作用，从而推动经济 和社会发展。 政府职能是指一个社会的行政管理体系在整个社会系统中扮演的角色和所发挥 的作用。关于政府职能的界定，从不同的角度有不同的关注点。第一种表述，是从 责任政府的角度出发的。如，世界银行1 9 9 7 年发展报告在总结政府的职能时指 出：“有5 项基础性任务( 劬d 锄e m a l s ) 处于每个政府使命的核心地位。如果这5 项任务完不成，就不可能取得持续的、共享的、减少贫困的发展。”这5 项任务是： “建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社 。樊勇明，杜莉公共经济学复黾大学出版社，2 0 0 1 年版，第3 页 “张培刚。张建华发展经济学教程。经济科学出版社，2 0 0 1 年版第2 1 3 页 华中科技大学硕士学位论文 会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。”。第二种表述，是从有限政 府的角度出发的。如，吴敬链认为，在市场经济条件下，政府除非在市场失灵、而 且政府干预确有效率的条件下，不应干预市场交易活动和企业的微观决策。以此为 基础，他认为现代市场经济体制的运转需要政府低成本地履行以下几方面的职责： ( 1 ) 提供法治环境；( 2 ) 通过总量手段保持宏观经济的稳定：( 3 ) 为低收入群体提 供基本的社会保障和维护社会公平；( 4 ) 在市场失灵的条件下酌情使用经济和行政 手段加以弥补。第三种表述，是从有效政府的角度来看待政府职能。如，张培刚、 张建华认为，有效政府就是关注于那些与其能力相适应的公共活动的政府，并强调， 有效政府不等于规模巨大的政府；有效政府也不等于小政府；有效政府在经济与社 会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化齐u 和促 进者来体现的。o 从我国发展社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的要求出发，从政 府职能的作用及其现状来看，我认为第三种表述更切合政府职能转变的目标和要求。 第一，有限政府只是政府职能状态的体现，而有效政府则是政府功能的体现，是政 府价值的体现。有限政府是有效政府的一个重要条件，但有限政府并不必然就直接 导引出有效政府。第二，政府都是具有层次性特征的，不同层级的政府的职能重点 是有差异的，即使同一政府在不同的条件和环境下其具体的职能也是有差异的，用 一种抽象的表述来涵盖所有的政府的职能是有些勉为其难的。第三，由于历史和现 实的原因，当前人们更为关注的是有限政府这一形式上的要求，因而容易忽视对有 效政府这一目标的追求，其结果可能出现舍本逐末的情况，将政府职能转变引入歧 途。第四，有效政府更为关注的是政府职能的运用及其作用，这是对政府职能的更 为本质性的把握。 对地方政府的理解，国外学者大都将其定义为中央政府的分支机构。例如国 际社会科学百科全书载明：“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定和 。转引白张培刚新发展经济学河南人民出版社1 9 9 9 年版第5 8 6 页 。参见吴敬链中国增长模式抉择上海远东出版社2 0 0 6 年版第1 7 8 页，第1 8 0 页 。参见张培刚，张建华发展经济学教程经济科学出版社2 0 0 1 年版第2 1 3 2 1 4 页 4 华中科技大学硕士学位论文 管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构。”。中 国学术界则一般将地方政府定义为中央政府的对称。比如，姜士林等主编的世界 政府辞书认为，地方政府是“中央政府的对称”，是“设置于地方各级行政区域内负 责行政工作的机关。”。我国的宪法和地方人民政府组织法等相关法律法规对地方政 府的性质、地位和职能作了全面而具体的规定。中华人民共和国地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法规定，“地方各级人民政府是地方各级人民代表大 会的执行机关，是地方各级国家行政机关”，同时规定，“全国地方各级人民政府都 是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。根据该法对地方政府所应履 行职责的规定，我国的地方政府全面地享有政治职能、经济职能和社会职能，成为 地方经济发展的推动者、市场运行的监管者、国有资产的管理者、社会事务的管理 者、公共服务的提供者、资源环境的保护者、社会公平的保障者和社会稳定的维护 者。 对地方政府职能及其转变的研究思路和方法，目前的理论界和实践界主要聚焦 于两个角度：其一是从政府职能定位的角度。这种思路的代表观点认为，加快转变 政府职能，就是按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界 定政府在市场经济活动中的职责范围，积极推进政企分开、政事分开、政府与中介 组织的分开，在抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。 其二是从政府职能运用的角度。这种思路的代表观点是，政府转变职能就是要解决 好越位、缺位、错位问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把政府职能 转变到主要为市场主体服务和提供良好的发展环境上来。 这两种研究角度和方法都是正确且十分有益的。但对于地方政府职能转变的研 究来说，更有意义、更有必要的是从理论上回答“为什么地方政府职能转变缓慢”的 问题，是从实践上找出“地方政府实现职能转变的具体路径”。这要求我们做到两点： 一是把视角具体地聚焦于地方政府，二是更多地从客观制约因素的角度，探寻地方 转引自张立荣中外行政制度比较商务印书馆2 0 0 2 年版第1 7 2 页 。姜十林，鲁红，刘政世界政府辞节，中国法制出版社1 9 9 1 年版第7 8 3 页 。本珏编写组国民经济和社会发展“十一五”规划建议导读新华出版丰十2 0 0 5 年版第1 5 3 页 华中科技大学硕士学位论文 政府职能转变缓慢的根源，从而研究有针对性的对策。本文拟在这些方面作些粗浅 的尝试。 1 3 本文的基本研究方法 本文的基本研究方法是理论分析、实践分析与历史分析相结合的方法，基本的 思维方式是从理论与实践的反差中发现问题、探寻根源、思考对策。本人在行政机 关从事市场监督管理的学习和实践工作、政府管理的教学与科研工作达二十年，对 地方政府及其职能部门在职能转变上的“潜意识及“潜规则”有一定的了解和把握，感 觉到地方政府、地方政府职能部门在十分刚性的利益机制的驱动下，其职能转变的 缓慢及滞后，是有其必然性的。这是一方面。另一方面，相对于以多样性为特征的 丰富多彩的社会实践，抽象的理论总是显得十分的苍白。面对反差巨大的政府转变 职能的理论与实践，十分必要也最有意义的，应该是在理论上探根索源，在实践上 把握重点、找准切入点、突破难点。为此，本文十分注重对地方政府在职能转变问 题上的主客观制约因素的深入分析，十分注重站在新的形势要求( 如转变经济增长 方式) 的高度来思考地方政府转变职能的有效路径。 华中科技大学硕士学位论文 2 地方政府职能的基本定位 我国宪法总纲规定“中央和地方的国家机构的职能划分，遵循在中央的统一领导 下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。地方人民政府组织法规定，我国的地 方政府主要有四个层次：一是由省、自治区和直辖市构成的省级层次，共计3 4 个( 含 台湾省、香港和澳门特别行政区) ；二是由较大的市、自治州等构成的地区级层次， 计3 3 1 个；三是由县、县级市和民族自治县构成的县级层次，计2 1 0 9 个；四是由乡、 镇构成的乡级层次，约6 万个。( 地区级以下的地方政府数不含台湾省，省以下各级 政府数字均以1 9 9 9 年底为准) 。 地方政府职能的定位建立在两个关系之上。其一是地方政府与中央政府的关系。 这一关系有两层含义：一是地方政府作为中央政府统一领导下的行政机关，要执行好 中央政府f 上级政府) 的意志，存在着一个中央政府集权与地方政府分权的问题。处理 这一关系的基本原则是，进一步合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，按 照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方政府在经济 调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。二是地方政府作为地方权 力机关的执行机关，依法全面负责地方的经济社会发展事务。也就是说，地方政府的 职能来源于两个方面，一方面是上级政府的委托，另一方面是地方权力机关的授权。 其二是地方政府与企业、与市场、与社会的关系。处理这一关系的基本原则是：凡 是企业自主经营范围内的事务、凡是市场机制能够解决的事务、凡是通过社会自治 能够处理的事务，都还权于企业、市场和社会，地方政府不再直接干预。因为在企 业和政府这两个经济行为主体关系上，企业是组成经济的细胞，处于基础和主要的 地位，政府则是企业的服务者、协调者和监督者，处于辅助地位：在市场机制和政 府的宏观调控这两种经济调节手段的关系上，市场机制是有效配置资源的基本的和 主要的形式，处于基础和主导地位，宏观调控则是市场机制的补充者和引导者，处 于从属地位。以此为基础，当前，地方政府的职能应主要地集中在促进发展的职能、 。樊勇明，杜莉公共经济学复旦大学出版社2 0 0 1 年版第3 3 l3 3 2 页 华中科技大学硕士学位论文 创造环境的职能、培育主体的职能、维护秩序的职能、构建和谐的职能、提供服务 的职能等六个方面。以下对这六个方面的职能分别作以具体的论述。 2 1 促进发展的职能 发展是第一要务，促进发展尤其是经济发展是地方政府的首要职能。改革开放 以来，各级地方政府积极转变职能，坚持以经济建设为中心，坚持深化改革和扩大 开放，有力地促进了我国经济的持续快速健康发展，成为我国经济社会发展的主导 力量。但与此同时，由于地方利益的强烈驱动，由于直接进行资源配置，由于地方 与中央、地方与地方之间利益的搏弈，地方政府也不断地成为经济过热、市场分割、 地区封锁、重复建设等经济社会问题的重要根源。进入“十一五”的新时期，形势和 任务要求地方政府要以科学发展观统领经济社会发展全局，牢固树立全面协调可持 续的科学发展观。一是促进全面发展。在经济发展的基础上，推动社会全面进步和 人的全面发展，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，防止出现 因发展不平衡而制约发展的局面。二是促进协调发展。坚持“五个统筹”，即统筹城 乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发 展和对外开放，切实把经济发展的着力点放在调整结构、深化改革、转变经济增长 方式上，推进经济、政治、社会建设的各个环节、各个方面相协调。三是促进可持 续发展。在推进发展中充分考虑资源和环境的承受力，统筹当前发展和未来发展的 需要，既积极实现当前发展的目标，又为未来的发展创造有利条件，促进人与自然 的和谐，实现经济社会和人口、资源、环境相协调。 从实践来看，地方政府实施促进发展的职能，要走出三个误区。一是经济发展 指标的误区。近些年来，在g d p 等经济指标的政绩“指挥棒”下，地方政府表现出比 较强劲的g d p 崇拜，地方政府与地方政府之问展开了比较激烈的经济发展指标竞赛， 你的增长指标定为9 ，我就定1 0 ，反正我要超过你。其结果是导致经济规模失控、 宏观经济失衡、市场机制失灵、市场行为失范和经济波动剧烈化、宏观调控频繁化。 二是重经济发展轻社会发展的误区。主要原因是两个方面的。从主观上看，由于经 华中科技大学硕士学位论文 济发展是社会发展的基础和物质保障，由于经济发展的落后，一些地方就片面地理 解“第一要务”，认为只有等经济发展了，社会领域的发展才有条件、才有基础，经 济发展要先行，社会发展可以置后。这种发展观是片面的也是短视的。我们改革开 放的实践已充分证明，由于社会发展的滞后，已极大地制约了改革的深入和经济的 发展，成为经济发展和政府职能转变的直接制约因素。从客观上看，由于地方财力 有限，也由于有限的财力较多地投入到经济建设领域，相应地，投入到社会保障、 环境保护、教育卫生等社会管理和公共服务方面的资金就十分地有限，迟滞了社会 建设的发展。三是服务发展的误区。地方政府在经济发展上的基本定位应该是经济 增长的促进者、推动者，而不是经济增长的直接提供者。但由于过强的参与意识， 地方政府容易变服务发展为包办发展、变促进发展为参与发展。一些地方政府以促 进发展的名义，直接干预微观经济活动、干预企业投资行为，扭曲了政府职能，导 致政府职能的越位、错位和缺位。最近发生在湖北汉川的由县政府以“红头文件”下 达“喝酒指标”的形式为企业推销产品的案例，就深刻地揭示了这一误区的严重性。 2 2 创造环境的职能 企业创造财富，政府创造环境。创造良好的发展环境是地方政府的重要职能。 一是提供良好的法治环境。市场经济是以市场为中心，以效益为目的，以法律为规 范的经济形态。市场机制要充分地发挥在资源配置中的基础性作用，必须以公开、 公平、公正的法治环境为基础和保障。良好的法治环境的建立，关键的关键是地方 政府要依法行政，严格依法定的权限按法定的程序履行职责。规则意识是市场经济 发展的内在要求。地方政府不仅是规则的制定者和执行者，同时也要受到规则的制 约，要不断提高自觉运用市场经济的规则和要求来规范经济行为的能力。二是提供 良好的竞争环境。竞争是市场经济内在的动力，良好的竞争环境以平等、自由、权 利和公平为基本价值追求。正如法学家指出的，“竞争的第一规则是它必须是平等的 竞争。无平等则无竞争。竞争的第二规则是它必须是自由的竞争。无自由则无竞争。 竞争的第三规则是利益至上、权利至上的竞争。无权利则无竞争。竞争的第四规则 9 华中科技大学硕士学位论文 是它必须是公平的竞争。无公平则无竞争。”地方政府要从行政垄断、地方保护等 限制竞争的习惯中走出来，以依法制止各种不正当竞争行为为己任。三是提供良好 的政策环境。制定政策、执行政策，是地方政府履行经济社会管理职能的一项基本 权利也是一个重要的途径。地方政府要从其基本职能目标出发，从本地的实际出发， 积极地通过制定政策来引导促进经济和社会的发展。 2 3 培育主体的职能 理想的地方政府职能模式是“小政府、大企业”、“小政府、大市场”、，j 、政府、 大社会”。但由于历史的、体制的原因，目前我们的企业还比较稚嫩、市场还不够成 熟、社会自治功能还比较弱小，在政府主导经济社会发展的模式下，地方政府肩负 着积极培育的使命。一是积极培育发展各类企业。要按照“产权清晰、权责明确、政 企分开、管理科学”的现代企业制度的要求，遵循市场经济的规律，发挥市场机制的 作用，进步深化国有企业改革，健全公司法人治理结构，转换企业经营机制：按 照政资分开的要求，完善国有资产管理体制和监管方式。按照多种所有制经济共同 发展的要求，为非公有制企业创造平等竞争的法治环境、政策环境和市场环境，改 进政府对非公有制企业的服务和监管，促进非公有制企业快速健康发展。二是积极 培育发展市场体系。建立完善的市场体系是充分发挥市场机制作用的重要条件。地 方政府要按照统一、开放、竞争、有序的要求，进一步打破行政性垄断和地区封锁， 促进全国统一市场的形成，推进现代流通方式。继续发展土地、技术和劳动力等要 素市场，完善商品和要素价格形成机制。三是积极培育发展社会自治组织。地方政 府要以努力建立社会利益的协调机制为重点，以加大对社会发展和社会事业的投入 为前提，以明确政府和社会的责任分工为关键，进一步推进社会管理体制改革，充 分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的分工和协作。在目前我国 社会自治能力较弱、社会组织发育不健全的情况下，应进一步发挥公众参与的作用， 真正维护和确保公众和社会组织对社会管理的参与权。 。参见吴敬链，江平洪范评论第l 卷第1 辑中国政法入学出版社第6 页 华中科技大学硕士学位论文 2 4 维护秩序的职能 市场经济的发展要有良好的市场秩序，市场机制的作用也要建立在良好的市场 秩序的基础上。地方政府职能赖以存在的一个重要依据就是弥补市场缺陷、纠正市 场失灵，建立和维护良好的市场秩序是其不可替代的重要职能，必须依法履行市场 监管职能，把监督市场运行、维护公平竞争、营造良好的社会经济发展环境作为地 方政府管理的重要任务。重点把握以下几个方面：一是持续开展市场秩序整治活动。 我国目前仍处于由传统计划经济体制向完善的社会主义市场经济体制转轨的时期， 我们还面临着市场法制建设不够健全、市场机制的作用不够成熟等问题，整顿和规 范市场秩序的任务很重。地方政府必须把眼前利益与长远利益、局部利益与全局利 益很好地结合起来，突出经济社会生活中的重点和难点问题，持续地开展整顿和规 范市场秩序的活动。二是把政府职能的规范功能与企业、行业的自律作用很好地结 合起来。要建立和维护良好的市场秩序，增强企业和行业的自律是治本之策。地方 政府要通过各种形式的有益活动，增强企业的诚实经营、守法经营意识和能力。要 充分发挥行业协会的引导、带动和规范作用，以行业标准、行业准则、行业公约等 形式，促进企业自觉规范其市场行为。三是要注重发挥市场机制的调节作用。地方 政府在整顿和规范市场秩序中，要善于借助市场的力量、善于运用经济的手段。例 如，对安全生产秩序的整治，要通过严管重罚，真正让违法经营者无利可图；对土 地市场的管理，要以土地供给的市场化为方向。 2 5 构建和谐的职能 当前，我们正处于经济发展的黄金期和社会矛盾的凸现期，加强社会管理，构 建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和 谐社会，是把握黄金期机遇、应对凸现期挑战的关键举措和核心环节。政府的社会 管理职能概括起来有以下一些方面：维护正常的社会秩序，保证社会公平，协调各 种社会矛盾，敦促公民履行法定义务，应对各种危机事件等。从地方政府与中央政 华中科技大学硕士学位论文 府的职能关系，地方政府与企业、与市场、与社会的关系来看，地方政府在构建和 谐社会方面处于主体地位、发挥着主导作用。要把握以下关键环节：一是以扩大就 业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利 益群体之间的关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。二是 要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急 机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，切实保护人民群众的人身健康和 生命财产安全。三是要创新政府管理的观念、体制、机制和制度，妥善处理行政权 力与公民、法人或其他组织的权利的关系、效率与公平的关系、引导与惩罚的关系， 充分发挥地方政府在构建和谐社会中的作用。 2 6 提供服务的职能 公共服务职能是现代政府最主要、最根本的职能。政府公共服务职能很多，包 括建立全国统一、公正、透明的法律制度和公共政策体系，为社会创造一个良好的 制度与政策环境；发展社会所需要的公共设施，完善社会保障体系：举办社会公益 事业和社会公共事业，为社会公众提供各种公益服务；建立政务信息和公共信息的 公开发布机制，为社会公众提供政策查询和信息服务：对困难群体和弱势群体提供 社会救济与救助等。地方政府履行好公共服务职能的一个重要前提条件是要树立公 共服务理念，要落实公共服务的财政导向和财政保障机制。 1 2 华中科技大学硕士学位论文 3 地方政府职能转变存在的问题及主客观制约因素分析 改革开放以来，适应经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，以政企 分开为主线的地方政府职能转变取得了积极的进展。一个重要的体现，就是市场机 制在资源配置中的一些重要方面正逐渐发挥着主导性作用。目前，在社会商品零售 总额、农副产品收购总额和生产资料销售总额中，市场调节价所占比重已分别达到 9 5 6 、9 6 5 和8 7 4 ：资本、土地、劳动力等要素市场加快发展。但在另一方面， 地方政府职能转变滞后于经济社会发展的现象仍比较突出，地方政府职能转变中还 存在一些比较突出的问题，还存在一些比较直接的制约因素。 3 1 主要的问题 理论研究和实践分析都充分表明，地方政府职能转变不够问题的集中体现，就 是地方政府职能仍比较突出地存在越位、缺位和错位的问题。这一问题在经济社会 发展实践上具体地表现为以下现象： 3 1 1 地方政府直接介入社会资源配置 首先，地方政府直接掌握和配置着大量最稀缺资源。相当多的行业，如烟草、 盐业、电力、邮政、电信、铁路、民航、自来水等，还限于政府行政垄断配置。生 产要素行政配置的色彩也很浓，如金融，无论是国有商业银行还是证券市场，政府 部门的影响力都很大；土地方面，目前通过市场化的协议转让的仅占全部转让的 2 7 。此外，地方政府还可以通过各种政策来影响和支配着资源配置。政府配置资源 模式对经济增长方式的影响是巨大的。从一定的意义上说，只要政府仍主导资源配 置，增长模式就不可能转换。因为政府配置资源的目标函数不是效率，只要政府配 置资源，就会追求速度、规模，具有很强的规模扩张冲动。其次，地方政府直接干 预着企业经营活动。从改革开放之初提出政府职能转变开始，“政企分开”已提出了 。本讳编写组国民经济和 十会发展“十一五”规划建议导读新华出版社2 0 0 5 年版第1 4 7 页 华中科技大学硕士学位论文 二十多年，但现在仍未得到彻底解决。地方政府直接干预企业经营活动的现象仍很 多、形式也不断地创新。行政审批经过改革后已大为减少，但仍很繁杂、很具体， 企业的投资决策、经营决策等方面的自由度还不够高。政府的产业政策直接而有效 地影响着企业的经营。国有大中型企业的经营自主权更小，一些企业的经营者还由 政府任命。第三，地方政府意志直接影响着企业和市场。由于政府掌握着大量优质 的廉价的稀缺的资源，由于政府经济调节、宏观调控的优势地位，由于多年束政企 不分的惯性，现在的一些企业对政府仍然存有很强的依赖感和信任感。一些企业在 经营活动中“不信任市场信任市长”，遇到问题“不找市场找市长”，就是这种依赖感的 真实写照。由于这种信赖和依赖，一些企业关注的不是市场信息而是政府的举动， 地方政府的意志深刻地影响着企业的经营行为。于是政府的扩张冲动很容易就传导 给企业，成为一轮又一轮经济过热、产能过剩的不竭动力。 3 1 2 市场监管不到位，市场秩序比较混乱 在市场经济条件下，市场机制和政府机制的有效作用都要建立在良好的市场秩 序上，地方政府因其特定的职能，在加强市场监管、维护市场秩序中肩负着具体的 直接的责任。但现实市场秩序状况表明，地方政府在这方面存在着一定程度的职能 不到位的问题。主要表现有三个方面：一是市场秩序的一些方面还比较混乱。这是 市场监管不到位的最集中的体现。如，制售假冒伪劣、盗版侵权商品的行为仍屡禁 不绝，商业贿赂行为十分猖獗，不正当竞争行为、市场垄断行为仍有较多的表现， 等等。这些问题的存在，直接表明地方政府市场监管的职责没有到位。二是市场监 管主体还比较混乱。“十顶大盖帽管一顶破草帽”的现象仍然存在。由于客观上存在 着职能交叉、职能竞合的问题，众多部门都负责、都不负责的现象比较突出，在利 益机制的驱动下，有名有利的事，各相关部门努力地抢前争先，有名无利或有利无 名的事，大家也会比较认真地去做，而无名无利的事，往往就等待观望或争相逃避。 三是市场监管行为还比较混乱。地方政府市场监管部门寻租趋利的意识比较强，搞 效益执法、选择执法的问题比较突出。一些部门把市场监管权力作为自己谋取部门 利益的资源，一些向“钱”看，有利可图的，该制止的可以不制止、该整治的可以不 华中科技大学硕士学位论文 整治，无利可图的，该管理的不管理、该服务的不服务。一定程度上，导致市场监 管职能的“越位”和“缺位”。 3 1 3 地方保护主义盛行 在现行财政体制和利益格局下，地方政府利益刚化，它们一方面努力地扩张地 方经济规模，另一方面为了一时一地的发展不惜动用传统的地方保护主义手段，导 致违背市场经济体制要求的地方保护现象比较盛行。其主要表现是一些地方政府为 了“促进本地区经济发展”，不惜使用行政手段干预市场公平竞争，对本地区企业及 其产品采取“保护措施”，实行“优惠政策”，对外地产品实行更高的“技术标准”、抬高 进入门槛，或者通过直接设卡查稽、课以费用等手段，以抵制外地产品的进入，扩 张本地产品的市场。一些地方政府为了达到封锁、分割、垄断本地市场的目的，出 台各种“红头文件”保护本地产品，为地方产品撑起一把“保护伞”。与此同时，一些地 方行政执法部门也积极“为地方经济保驾护航”，“胳膊肘儿”统统往里拐，为外地产 品的进入设置重重障碍，使其无法突破重围，甚至一些纪检监察部门也参与其中， 认为消费本地产品就是“爱县”、“爱市”，而消费外地产品则是违纪行为，就要受到追 究。还有些地方政府专门成立了本地产品销售机构，层层落实责任制，签订责任状， 并实行把手”负责制，保护本地产品的销售。地方保护与市场经济是格格不入的， 它使国内市场处于分割状态，对短缺资源的市场流通进行强力干预，使行政区与经 济区相重合，妨碍经济结构优化配置，造成资源的巨大浪费，同时妨碍中央政策的 有效实施，制约全国统一市场的发育和成熟，也直接造成公共管理的低效率与无效 率。 3 1 4 社会管理和公共服务不到位 在地方政府的职能配置中，社会管理和公