（金融学专业论文）关于天津市基础设施投融资问题的研究.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t i n fr a s t r u c t u r e c o n s t ruc t i o n p l a y s a v i t al r o l e i n t h e e c o n o m i c a n d s o c i al d e v e l o p m e n t o f a p a r t i c u l a r a r e a a n d i s al w a y s t h e p ri o r i t y o f l o c a l g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t a n d m a j o r r o o t o f h e a v y d e b t s . s i n c e t h e d e v e l o p m e n t a n d o p e n i n g - u p o f b i n h a i n e w a r e a h as b e e n i n c l u d e d i n t h e n a t i o n a l d e v e l o p m e n t s t r a t e g y , i t b r i n g s a h i s t o r i c a l o p p o r t u n i t y t o t i a n j i n , as w e l l as a h i g h e r r e q u i r e m e n t o n t h e i n fr as t ru c t u r e c o n s t r u c t i o n . a c c o r d i n g t o t h e p l a n , w i t h i n t h e f o l l o w i n g fi v e y e a r s , t i a n j i n g o v e r n m e n t i s c o n fr o n t e d w i t h h i g h p r e s s u r e a n d g r e a t d i ff i c u l t i e s i n t h a t i t h a s t o p u t a l m o s t 3 0 0 b i l l i o n y u a n i n t o t h e c o n s t ru c t i o n o f t h e i n f r as t ruc t u r e s , a n d a t t h e s a m e t i m e t o g u a r a n t e e t h e p a y m e n t o f c u r r e n t d e b t s p l u s i n t e r e s t s . i t s n e c e s s a ry a n d p r a c t i c al t o c a r ry o u t t h e r e s e a r c h o n t h e i n v e s t m e n t a n d f i n a n c i n g o f t h e i n fr as t r u c t u r e , a n d t o c o m e u p w i t h t h e r e f o r m a t o ry d i r e c t i o n s a n d s o l u t i o n s t h a t a r e i n l i n e w i t h t h e p h y s i c al c i r c u m s t a n c e s o f t i a n j i n . t h e r e s e a r c h o n i n fr as t r u c t u r e i n v e s t m e n t a n d fi n a n c i n g c a r r i e d o u t b y we s t e r n e c o n o m i s t s i s i n t e r ms o f t h e f u n d a m e n t a l f u n c t i o n s o f t h e g o v e r n me n t . a c c o r d i n g t o t h e t h o u g h t s o f a d a m s m it h , t h e g o v e r n m e n t s h o u l d r e d u c e i t s i n t e r v e n t i o n i n t h e p r i v a t e e c o n o m y as m u c h as p o s s i b l e , b u t o u g h t t o p r o v i d e a d e q u a t e u t i l i t i e s ( i n fr as t r u c t u r e ) f o r t h e s o c i e t y . t h e p u b l i c g o o d s t h e o ry a n d p u b l i c c h o i c e s t h e o ry d e v e l o p e d i n t h e 2 0 t h c e n t u r y f u r th e r s p e c i fi e d t h e d y s f u n c t i o n o f m a r k e t i n p r o v i d i n g t h e i n f r a s t ru c t u r e , a n d e m p h a s i z e d t h e e c o n o m i c r e as o n s a n d o b l i g a t o ry f u n c t i o n o f t h e g o v e r n m e n t a t t h i s as p e c t . b e f o r e t h e 1 9 9 0 s , m o s t o f c h i n e s e s c h o l a r s f o c u s e d o n h o w t o o r g a n i z e i n fr as t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s i n a m o r e e ff e c t i v e w a y a n d t o u t i l i z e g o v e rn m e n t a l f u n d s m o r e e ff i c i e n t l y . b u t a f t e r t h a t t i m e p e r i o d , t h e f o c u s g r a d u a l l y t r a n s f e r r e d i n t o h o w t o w i d e n t h e c h a n n e l o f f u n d s r a i s i n g a n d f in a n c i n g , h o w t o c r e a t e t h e i n fr as t r u c t u r e i n v e s t m e n t a n d fi n a n c i n g m e c h a n i s m a n d s y s t e m o p e r a t i n g i n a p o s i t i v e c y c l e t h i s d i s s e r ta t i o n t a k e s t h e e s t a b l i s h m e n t a n d i m p r o v e m e n t o f t i a n j i n i n fr as t r u c t u r e i n v e s t m e n t a n d f in a n c i n g m e c h a n i s m a n d s y s t e m as t h e m a in l i n e ; ab s t r a c t t h e o r e t i c a l l y d i s c u s s e s t h e d e fi n i t i o n a n d s c o p e o f t h e i n fr a s t r u c t u r e a n d t h e o b l i g a t i o n s s u p p o s e d t o b e f u l f il l e d b y t h e g o v e r n m e n t ; d e e p l y a n a l y z e s t h e c u r r e n t p r o b l e m s e x i s t e d i n t h i s f in a n c i n g p r o c e s s , i n t r o d u c e s t h e r e l e v a n t e x p e r i e n c e s fr o m d e v e l o p e d c o u n t r i e s a n d d o m e s t i c c it i e s i n v o l v i n g s h a n g h a i , b e ij i n g , e t c . ; a n d c o m e s u p w it h a b a s i c t h o u g h t o n a n d a n e w p l a n f o r g r a d u a l ly e s t a b l i s h i n g i n fr a s t r u c t u r e i n v e s t m e n t a n d fi n a n c i n g m e c h a n i s m o f a n e w s t y l e i n v o lv i n g t h e d i v e r s i f i c a t i o n o f t h e i n v e s t m e n t e n t i t i e s a n d f u n d s - r a i s i n g c h a n n e l s , t h e s t a n d a r d i z a t i o n o f t h e o p e r a t i n g m a n a g e m e n t , a n d t h e m i n i m i z a t i o n o f d e b t s r i s k s . t h i s d i s s e rt a t i o n a d o p t s t h e r e s e a r c h a p p r o a c h t h a t i n t e g r a t e s t h e t h e o ry i n t o t h e p r a c t i c e , a n d c o m b i n e s t h e q u a n t it a t i v e a n a l y s i s w i t h t h e q u a l i t a t i v e i n v e s t i g a t i o n ; p r a c t i c a l l y a n a l y z e s t h e o p e r a t i o n a l s t a t u s a n d e x i s t i n g p r o b l e m s o f t h e m a i n i n fr a s t r u c t u r e i n v e s t m e n t c a r r i e r s ; i n t r o d u c e s t h e n e w fi n a n c i a l t o o l s a n d t h e e x p e r i e n c e s i n i n fr a s t r u c t u r e i n v e s t m e n t a n d fi n a n c i n g fr o m b o t h d o m e s t i c a n d o v e r s e a s r e g i o n s ; a n d c o m e s o u t w i t h a b a s i c t h o u g h t o n a n d t a c t i c s o f t h e r e f o r m o f t i a n j i n i n fr a s t r u c t u r e i n v e s t m e n t a n d fi n a n c i n g , s o a s t o w o r k s o u t a r e f o r m a t o ry fr a m e w o r k a n d d i r e c t i o n f o r t h e p o l i c y m a k e r . k e y w o r d s : i n f r a s t ru c t u r e i n v e s t m e n t a n d f i n a n c i n g s t r a t e g y t n 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下 各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本;学校有权保存学 位论文的印刷本和电 子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存 论文;学校有权提供目 录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版;在 不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术 活动。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 截术 擎 d -0 夕 年 月6 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 指导教师签名: 学位论文作者签名: 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限 及书写格式规定如下: 内部5 年 ( 最长5 年， 可少于5 年) 秘密1 0 年 ( 最长1 0 年，可少于 1 0 年) 机密*2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行研究工作 所取得的成果。除文中己 经注明引用的内 容外，本学位论文的研究成果不包含 任何他人创作的、己 公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所涉 及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本学 位论文原创性声明的法律责任由 本人承担。 学位论文作者签名 第一章 引言 第一章 引言 第一节 问题的提出及研究的意义 基础设施建设对于一个地区经济社会的可持续发展通常起到关键作用，也 往往是 地方政府投入的重点和背负巨 额债务的主要渊源。与上海、 北京、 广州、 深圳等大城市相比， 天津市基础设施的总体水平还相对落后。 进入2 1 世纪，天 津的发展既面临滨海新区纳入国家总体发展战略的重大历史性机遇，也面临基 础薄弱、资源匾乏、财力不足等一系列困难和挑战。 按照天津市 “ 十一五”国民经济和社会发展规划以 及滨海新区发展规划， 2 0 0 6 - 2 0 1 0 年， 天津市需投入近3 0 0 0 亿元资金，建设交通运输、能源、引水及 给排水、 生态环保等方面的基础设施。 其中， 滨海新区就需要投入近2 0 0 0 亿元， 建设和完善海港、空港、信息港、 “ 四横四纵”高速公路网、铁路交通以及 7 个产业功能区内的基础设施等。2 0 0 3 年4月天津市与开行签订的5 0 0 亿元土地 开发及配套城建项目 贷款，从 2 0 0 8年起将进入还本付息期，每年需还款 8 0 亿 元左右，相当于2 0 0 2 年全市用于城市建设财政支出的总和.未来几年，天津市 一方面要千方百计筹集资金完成大规模的基础设施建设，另一方面还要保证地 方政府承担的各类债务本息的偿还，困难和压力相当大。因此在我市当前发 展形势下，研究基础设施的投融资问题具有较强的现实意义。 本课题旨 在运用经济学和金融学理论原理，分析天津市基础设施投融资现 状和问 题，借鉴国内外部分地区基础设施投融资经验和利用新的金融工具，力 求为化解上述难题探寻出路。 第二节 本文涉及问题的研究现状 西方学者早在几个世纪以 前，就开始对基础设施问题展开研究。 英国 著名 古典经济学家亚当 斯密在1 7 7 6 年发表的 国富论中，对政府职能进行了 系 统论述。在这本论著中，他提出 “ 君主或国家的第三种义务就是建立并维持某 些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益 第一章 引言 的，但就其性质说，设由 个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费”以 及。 一 国 商 业 的 发 达 ， 全 赖 有 良 好 的 道 路 、 桥 梁 、 运 河 、 港 湾 等 公 共 工 程 ” 等 。 亚当 斯密主张一个国家政府应尽量减少对私人经济的千预， 但同时却强调政 府应为社会提供公共物品与劳务。凯恩斯也多次强调要通过财政政策发挥政府 投资的作用，“ 要达到离充分就业不远之境，其惟一办法乃是把投资这件事情， 由 社 会 来 综 揽 ” 。 2 0 世 纪 以 来 发 展 起 来 的 公 共 产 品 理 论 和 公 共 选 择 理 论 进 一 步 阐明了市场在提供基础设施方面的失灵和不能，强调了政府提供基础设施的经 济原因和应尽职能。1 9 5 0年，美国著名经济学家 p 萨缪尔逊对公共产品最优 供给理论进行了完整的表述，提出了政府履行资源配置的合理性标准。公共选 择理论也探讨了 “ 政府失灵”的问题，强调把公共消费保持在限度以内。美国 著名经济学家斯蒂格利茨在描述公共服务的作用和重要性同时，研究了私人机 构进入公共产品生产的可能性。他提出的 “ 私有化基本定理”指出，在私人部 门不能实现政府政策目标的情况下例如提供公共产品，政府可以通过签订 合同、授予经营权、经济资助、法律保护等手段和途径，委托私人部门生产并 提供， 政府只要指定 “ 生产多少”就可以了。总体上看，西方经济学家主要围 绕政府的基本职能，对基础设施投融资问题进行研究。 改革开放以来，尤其是上世纪九十年代以来，我国一些学者越来越重视研 究基础设施投融资问题。 从搜集的资料和信息看， 1 9 9 0 年郭功侄同志编著的 中 国城市基础设施的建设和发展一书，较早地对政府如何组织好城市基础设施 建设进行了研究。2 0 0 0 年以后， 关于城市基础设施的研究论著逐步增多。比如， 2 0 0 2年朱会冲、张燎同志著作了 基础设施项目 投融资理论与实务，张伟同 志编著了 城市基础设施投融资研究等。曾任上海市政府研究室副主任的肖 林博士于 2 0 0 0年至2 0 0 3 年期间，比较系统地研究了大型基础设施项目 融资及 风险控制等问题。北京大学金融研究中心的王铁军教授2 0 0 6 年编著了 中国地 方政府融资2 2 种模式，对中国地方政府的经济与投融资职能进行了 研究，在 归纳总结各地投融资实践的基础上， 提出了债权融资、股权融资、项目 融资、 资源融资等2 2 种地方政府可采用的投融资模式。本文中部分案例均来自 上述学 者的论著，尤其是肖 林博士和王铁军教授的研究成果，给予本人很大启发。本 亚 当 . 斯 密 著 ， 凯 恩 斯 就 业 、 郭王本、王亚南译: 国富论，下卷，商务印书馆，1 9 9 6 年。第2 7 2 页。 利息和货币通论，商务印书馆，1 9 9 6 年，第3 2 8 页。 第一章 引言 文结合现代金融学、财政学理论对天津市基础设施投融资的历史、现状以及存 在的问题进行了认真探讨，力求提出有实践意义的改革和完善本市基础设施投 融资体制和机制的思路与对策。 第三节 研究目标及研究方法 本文研究的主要目 标是如何改革、完善天津市的基础设施投融资体制和机 制，即改变目 前以 政府财政性资金和以财政资源为抵押的贷款为主要资金来源 兴建各类基础设施的投融资模式，通过引入各类社会投资主体、拓宽融资渠道 尤其是直接融资的渠道，尽快建立起新型基础设施投融资体制和内 在运行机制。 本文主要采用了理论与实践相结合、定性和定量相结合的研究方法。本文 第二部分着重从理论分析角度， 探讨了 基础设施的内 涵和范围， 政府对提供公 共产品的职责，历史形成的各国基础设施投融资基本模式，以及政府融资和债 务的性质等，为以后几部分分析提供理论基础。第三部分至第五部分从实践角 度，分析了天津市基础设施投融资现状和问 题，总结了国内外部分地区基础设 施投融资主要做法和经验，以及可借鉴利用的金融工具，提出了改革天津市基 础设施投融资的基本思路和对策。 第四节 文章内容和结构安排 本文以建立完善天津市基础设施投融资体制和机制为主线， 在对基础设施 涵义、范围和政府在此领域应履行的职能作一般理论探讨的基础上，通过客观 分析我市目 前基础设施投融资现状和问题，归纳总结欧美发达国家以及上海、 北京等城市基础设施投融资的经验，以此为借鉴，结合天津实际，提出了逐步 在我市建立起 “ 投资主体多元化、融资渠道多样化、运营管理规范化、债务风 险最小化”的新型基础设施投融资体制和机制的基本思路和对策。本文包括引 言共五章。 第一章，引言。 第二章，对基础设施投融资的理论基础进行研究。本章共分三节。第一节 对基础设施的内涵、公共产品与私人产品、地方政府在基础设施领域应履行的 基本职能进行了研究。第二节研究了基础设施的基本投融资模式及产生这些模 第一章 引言 式的历史原因。第三节探讨了地方政府的融资及债务问题，并从公共选择理论 角度对 “ 形象工程”作了理论阐释。 第三章，对天津市基础设施投融资现状及存在问题进行研究。全章共分三 节。第一节简要回顾了天津市基础设施投融资历史概况。第二节分析了天津市 政府性基础设施投资公司经营情况及建设的主要项目 情况。第三节研究了天津 市基础设施投融资方面存在的一些比较突出的问 题。 第四章，介绍了美国、英国、 法国各具特色的基础设施投融资模式，以 及 上海、 北京等大城市积累的一些好的做法和经验， 分析了 b o t等几种值得借鉴 利用的融资模式和金融工具。全文共三节内容。 第五章是论文的重点部分，分四节研究了完善天津市基础设施投融资体制 和机制的基本思路和对策。其中，第一节探讨了如何加快推行基础设施投资主 体多元化问题。第二节探讨了进一步拓宽基础设施项目融资渠道的问题。第三 节就加强政府性投资公司和基础设施项目 建设的管理提出了思路和对策。 第四 节重点探讨了如何尽快建立全市政府性债务监控和偿债机制，防范可能出现的 债务风险。 第二章 基础设施投融资的理论基础 第二章 基础设施投融资的理论基础 第一节 提供比较完善的基础设施是地方政府应履行的基本职能 2 . 1 . 1 基础设施的内涵 基础设施是一个从国外引入的重要经济概念。美国一家权威的出版机构麦 格劳希尔公司 1 9 8 2 年出版的 经济百科全书的解释是:基础设施是指那些对 产出水平或生产效率有直接或间接提高作用的经济项目，主要内容包括交通运 输系统、发电设施、通讯设施、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有 序的政治和经济体制。西方国家的一些经济著作中，将基础设施分为广义和狭 义两种，狭义的基础设施是指能源、通讯、交通运输等提供有形产品的基础部 门，广义的基础设施在上述基础上还包括教育、科研、卫生等提供无形产品的 部门。为便于研究，本文中的基础设施采用狭义范畴，主要包括能源系统、水 资源及给排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、生态环境维护系统、防灾 和战略系统、住宅安居系统七个子系统。 2 . 1 .2 公共产品与私人产品 公共产品理论认为， 在经济生活中存在着两种性质不同的产品，即私人产 品和公共产品。私人产品是一种能够在消费者个人之间进行分割的产品，具有 受益的排他性和消费上的竞争性两个基本特征。受益的排他性，是指产权所有 人拥有享用私人产品的权利，并且能够利用这种所有权将他人排除在本产品的 享用之外。消费上的竞争性，是指随着消费私人产品人数的增加，该私人产品 的边际成本也相应增加。同私人产品相对应，公共产品是指为整体意义上的社 会成员而生产的产品。公共品又可分为纯公共品和准公共品两大类。萨缪尔逊 认为，纯粹的公共品的典型特征在于每一个人对这种产品的消费并不减少任何 其他人对该产品的消费.公共品一般具有效用的不可分割性，消费的非排他性， 受益的外溢性 ( 技术上不具有排除他人的手段或排除他人消费的成本过高)等 第二章 基础设施投融资的理论基础 特征。实践中纯粹的公共品相对较少，部分公共品只具备上述特征中的一个或 两个，可被认定为准公共品。 在市场经济条件下， 私人产品的供求机制能够有效地发挥作用。由于消费 收益被严格地内部化，消费者获得私人产品就必须采用通过市场出价竞争的手 段来明确表达自己对某一私人产品的需求程度。具体来说，居民对于其认为有 价值的私人产品必然会投出“ 货币选票”，只有 “ 货币 选票” 超过生产者的供 给成本，生产者才会进行私人产品的生产提供。生产者会尽量采用成本最低的 生产手段，以期获得最大的利润。由 市场机制提供的私人产品能够较好地解决 私人需要的问题。但公共产品的供应却不同，由于公共品在消费上所具有的非 排他性和受益的外溢性， 使得人们在消费公共品时 “ 免费搭车”行为成为可能。 作为理性的经济人，人们都会倾向于隐瞒公共品给自己带来的真实效用，少支 付费用或不支付费用，造成公共品的市场失灵，这种市场失灵最终只能通过政 府对公共品提供的途径加以解决。 2 . 1 . 3 公共品的受益范围是地方政府存在的经济学基础 无论在相对集权还是相对分权的国家，地方政府作为中央政府在地方的职 能派出机构，都发挥着必不可少的作用。在市场经济条件下，市场机制在资源 配置中发挥着基础性作用，但在一些领域也可能发生市场失灵。政府的基本经 济职责在于用 “ 看得见的手”来弥补市场失灵，纠正 “ 看不见的手”在资源配 置、收入分配等方面的失灵。 市场失灵的一个重要领域是无法有效地提供公共产品，必须通过政府来提 供。虽然公共品是具有共同消费性质的产品和服务，但是不同的公共品受益范 围是不同的。有的公共品受益范围遍及全国，如国防等，这种公共品被称为全 国性公共品。受益范围遍及整个国家疆域，其外溢性问题可以忽略不计，政府 提供的边际成本从整体范围上应该等于整个社会成员享用该公共品的边际社会 收益之和。而地方性公共品受益范围是有限的，一般具有利益递减性、规模经 济空间性和利益外溢性三个特征。利益递减性，是指消费地方性公共品的效益 有一定的区域范围， 距离中心位置越远，利益就越少，而且当人口密度增加时 也会因为拥挤而使受 益减少。 规模经济空间性，是指有些地方性公共品的受益 区域是可变的，提供者可以通过伸缩受益区来获取规模经济效益。利益外溢性， 第二章 基础设施投融资的理论基础 是指地方性公共品提供的收益可以外溢至辖区之外，使提供者无法单独决定最 适数量，从而无法达到帕累托最优。地方性公共品的边际收益之和一般会小于 边际成本。据此，美国学者埃克斯坦认为，应当根据公共品的受益范围来有效 划分各级政府的职能，并把它作为分配财权的依据。经济学家斯蒂格里茨也在 其 地方政府功能的 有理范围一文中提出，与中央政府相比，地方政府更接 近于自己的听众，比中央政府更加了解他所管辖的选民的效用与需求，因此在 提供地方公共品方面比中央政府更具有效率。 地方政府存在的基本经济学基础， 就在于提供当地居民所偏好的地方性公共品，弥补市场失灵和中央政府在这方 面提供的不足，提高公共品的供给效率。 2 . 1 .4 提供比较完善的基础设施是地方政府的重要职能 按照公共产品理论，基础设施的七大子系统中包括水资源及给排水系统、 交通运输系统、邮电通讯系统、生态环境维护系统、防灾和战略系统在内的基 础设施都是公共产品或准公共产品，而且大部分都是地方性公共品，组织其供 给理应是地方政府的基本职能，也是应履行好的一个重要职能。能源系统、住 宅安居系统较多地具有私人产品的性质，但从大规模提供的角度看，仍然是地 方政府应履行的职能之一。 比较完善的基础设施是一个地区经济社会发展必不可少的条件。基础设施 中很大一部分如能源、供水、交通运输等设施，以各自 特殊的方式直接进入了 物质生产全过程;另一部分虽不直接参与物质生产，但也间接影响物质生产的 正常运转和效率。基础设施是否完善，还直接影响一个地区居民的生活质量和 社会福利。因此，评价一个地区或一个城市的综合竞争力如何，基础设施的完 善程度通常作为评判的一个重要方面。 第二节基础设施的基本投融资模式 从历史角度看， 基础设施的建设筹资方式主要有三种基本类型，即由 政府 筹集公共资金 ( 主要是税收) 投资建设、私人 ( 主要是使用者)集体集资建设、 私人经营性投资建设。 第二章 基础设施投融资的理论基础 2 .2 . 1 政府征税是基础设施建设筹集资金的主要方式 人类公共设施的兴建始于城墙、城堡、道路等军事防御和交通的需要。当 时基础设施的资金来源主要是包括劳役、实物和货币在内的税赋。劳役的征用 在中国古代长城的建筑中起着重要作用.古罗马兴建了发达的公路网，为此设 置了大量关卡，通过征收过境税作为建设和维护公路的主要资金来源。 进入近代社会，随着工业化和城市化发展对公共设施和公共福利的需求不 断提高，整个社会的生存和发展对基础设施的依赖程度也在不断提高。从1 8 世 纪后期开始，工业革命带来的财富使各国税收收入不断增加，政府较以前更有 能力兴建各种基础设施。经济学家和各国政府也逐步认识到基础设施在经济发 展中的重要战略地位以及与国计民生的直接效益关系，从而更强调了政府对基 础设施的所有和直接投资经营。从 1 9 世纪后期到 2 0 世纪中期， 尽管存在程度 上的差别，政府财政性资金一直是各国基础设施建设的主要资金来源。 2 .2 .2 私人集体集资建设基础设施 私人集体集资建设基础设施在历史上虽不是主要模式，但也发挥过重要作 用。在中世纪的欧洲，1 3世纪末以前的大多数桥梁都是由市民出资建造的，例 如马斯河上的马斯特里赫特、迪囊等地的桥梁，塞纳河上的巴黎、卢昂等地的 桥梁以 及泰晤士河上的伦敦大桥等，都是如此。意大利与北欧的重要交通咽喉 一阿尔卑斯山的通道都是由旅客、香客和商人们自 动捐资建设和维护的。欧洲 工业革命时期，大量移民的涌入使得原有的基础设施和其他公共服务设施不堪 重负， 卫生设施、下水道、取暖、交通等供应不足的矛盾变得尖锐化。但是早 期的资本家不愿投入市政建设、改善城市环境，城市公共事业的发展在很大程 度上由“ 社会资本” 来支持，即大量来自 志愿者和市政当局的努力筹集的。 近 代以来，私人集体集资建设基础设施的方式虽然仍在部分地区沿续，但在规模 越来越大、所需资金越来越多的现代基础设施建设中，其作用已越来越小，在 基础设施建设中的原有地位逐渐被私人经营性投资方式所取代。 2 .2 . 3 私人经营性投资建造基础设施 私人经营性投资建造基础设施主要是进入工业化、 城市化后的现象。 从1 6 8 8 第二章 基础设施投融资的理论基础 年到1 8 世纪中叶，欧洲社会经济一系列史无前例的深刻变化推动了 城市化的发 展。工业革命实现了从手工工场到大机器工厂的飞跃， 机器的发展促进了纺织、 冶金和采煤等工业的发展，也推动了交通运输业的革新。大机器工业与交通运 输业的革命改变了欧洲各国的经济基础和人口 分布，大量移民 进入城市， 促使 公共事业出现较快发展，城市的功能也起了根本性变化。 工业化城市之前的私人经营性投资建造只是个别事例， 所起的作用不大。 促使私人经营性投资方式成熟的制度基础是1 7 世纪开始出现的公司制度，尤其 是股份公司制度的产生。在美国，修筑铁路的最初投资者是向居住在铁路沿线 的农场主、商人或制造商筹募，州政府和市政府通过发行公债也投入部分资金。 商人还以合伙公司形式经营运输和集资的业务。随着 1 9 世纪4 0 年代末铁路繁 荣期的到来，原有资金渠道不敷提供这些服务，当人们认为向公众吸收资本来 修建收费道路、运河以及改善金融服务和运输服务有利可图时，开始组织股份 公司.股份公司不仅大大加速了社会资本集中的过程，使铁路成为美国第一批 由外部获得大量资本的私人企业，而且铁路股票的发行将纽约等股票市场的买 卖和投机生意带入了现代模式。 私人机构真正开始在基础设施领域发挥重要作用是在2 0 世纪后期。 2 0 世纪 6 0 , 7 0年代，随着经济的迅速增长，人口的急剧膨胀， 对基础设施提出了越来 越高的要求，但是基础设施的实际建设速度远远不能与需求同步增长。政府有 限的财政预算还要用于教育、卫生、社会保障等事业的支出，不断增加的债务 危机也使一些国家举债能力减弱。面对大量需要兴建的基础设施项目，各国政 府只能拿出有限的预算去资助那些急需建设的项目 ，邀请私人机构参与基础设 施建设就成为一种必要的选择。 自8 0 年代以 来，世界思潮发生了根本性逆转， 缩小公共企业部门的规模、 放松管制、中性化政策和私有化成为改革的口号。在西方国家， 政府政策的改 变主要表现为将国有企业出 售给私人。私有化浪潮影响了英、德、荷兰等几乎 所有的西方发达国家，也影响了作为公共生产重要组成部分的基础设施建造和 经营取向，使得私人经营性投资成为现代基础设施的重要投融资方式之一。 第三节地方政府的融资及债务问题 第二章 基础设施投融资的理论基础 2 .3 . 1 地方政府的融资 地方政府的融资，是以 地方政府为主体，以 地方政府所属的投融资机构为 载体，为实现地方经济增长和社会发展目 标而进行的资金融通活动。其基本特 征是: ( 1 )政策性。通过预算收支或信贷活动体现政府的意图。 ( 2 )非竞争 性。不以盈利为目 标，投资重点是市场竞争所排斥而又是经济社会发展必需的 领域。在追求社会效益的同时，也兼顾经济可行性，避免财政危机发生。 ( 3 ) 社会性。以追求社会效益和宏观经济效益最大化为主要目 的。 ( 4 )多样性。政 府融资的渠道和模式是可以多样化的，可通过财政预算取得资本金，也可以直 接向金融机构贷款，或通过信用渠道发行债券、支持所属企业上市发行股票来 融资等。 2 .3 .2我国 地 方 政 府 的 债 务 问 题 我国现行的 预算法等有关法律禁止地方财政出现赤字和地方政府举债， 但事实上，我国各地区、各层级地方政府大都在不同程度上举债.地方政府的 债务包括: ( 1 ) 显性直接债务，即国家法律或合同明 确规定应由 地方政府偿还 的债务，如国债转贷资金、地方政府统借统还的外债、从中央借的专项借款、 拖欠上级财政周转金、拖欠的行政事业单位人员工资和离退休费以及政府部门 拖欠的工程款等。 ( 2 ) 显性或有债务，如地方政府担保的外债和国内 债务等。 ( 3 )隐性直接债务，虽然没有由 法律或合同明确规定应由地方政府偿还， 但出 于公共利益或政治压力最终会由 地方政府承担的债务，如扩大地方义务教育及 成人教育的支出、改善本地区基础设施建设滞后状况的支出、由地方承担的粮 食亏损补贴挂账及社会保障计划等。 ( 4 )隐性或有债务，如本地区国 有企业改 革所支付的一些相关成本、政策性投资公司的呆坏账损失、未根据国家有关规 定提供担保或允诺承担偿还责任的部分外债和对国内金融机构的债务、政府直 接干预下形成的国 有企业和国有政策性投融资机构的债务、地方金融机构支付 缺口、项目单位不能偿还从政府借用的资金以及对下级政府财政危机的救助等。 我国理论界普遍认为，目前我国地方政府的各种债务总体规模相当庞大。 悔见 2 0 0 3 中 国 地 方 财 政 发 展 研 究 报 告 ， 中 国 财 政 经 济 出 版 社 2 0 0 3 年 版 。 第二章 基础设施投融资的 理论基础 厦门大学张馨教授在 透视中国公共债务问题:现状判断与风险化解一书中 推算， 我国地方政府直接债务规模大约为g d p 的1 0 % - 1 5 % ， 或有债务规模大约为 g d p 的1 0 % - 1 5 % ，总的债务规模可能己经高达g d p 的2 0 % - 3 0 % 0 2 0 0 6 年天津市地 方生产总值为4 3 3 7 . 7 亿元，地方可支配财政收入为4 1 6 . 8 亿元，仅占全市地方 生产总值的 9 . 6 % 。 如果按上述比例估算，我市地方政府的债务规模可能相当于 目 前地方可支配财政年收入的 3倍左右。因此，在加大基础设施投入力度的同 时，也要注意防范地方政府债务危机的发生。 2 . 3 . 3 建设 “ 形象工程”的理论阐释 根据公共选择理论分析，政府运作机制是带有不同的具体利益内 容，同时 又是追求利益最大化的个人进行经济活动的舞台。在政府机制的框架下，与在 市场机制的框架下一样，人们遵循着经济人动机的规律，驱使机制运行的动力 就来自 于个人的逐利行为。在间接民主决策机制中，各级地方官员同样追求自 身利益的最大化。 尽管他们要接受政治家的指令，贯彻执行既定的方针政策， 但由于对自 身管辖领域的技术和信息优势， 使得这些地方官员能够在同上级政 府或政治家的博弈中获得相对优势，实现自 身利益的最大化。而他们追求的自 身利益集中表现为追求本地区、本部门规模的最大化以及个人的升迁等。由 于 体制原因，我国地方官员的提升与否往往与其管辖地区的城市建设等浅层次现 象直接相关，造成各级地方官员热衷于搞 “ 形象工程”。 由 于我国还是发展中国家，政府可动用的财力十分有限，基础设施建设的 适度超前与“ 形象工程” 有着本质的区别， 在基础设施建设中还应尽量避免“ 形 象工程”的出现。 第三章 天津市基础设施投融资现状及存在的问 题 第三章天津市基础设施投融资现状及存在的问题 第一节天津市基础设施投融资历史概况 从上个世纪 5 0 年代到2 0 0 3 年，总体上看，天津市的基础设施投融资方式 大体有三种类型，经历了三个不同的发展阶段。 3 . 1 . 1 全额财政拨款型 从建国 后实行计划经济体制一直到上世纪八十年代以 前，天津市基础设施 的投资建设和管理基本上都是由政府部门或专门设立的事业单位负责，建设与 运营维护资金大都来源于财政，包括财政预算资金、财政部门设立的基金以 及 专项收费等。这一时期， 天津市的 基础设施建设整体上相对滞后， 其中1 9 7 6 年 发生的大地震，一度使天津的基础设施遭到严重破坏。1 9 8 0年，天津市建成区 面积约1 9 0 平方公里，城镇人口3 9 2 . 6 万人，城区人均居住面积3 . 5 8 平方米， 人均日 生活用水量7 9 . 5 升，市内 六区使用煤制气、液化石油气和天然气的家庭 比 例 ( 气化率)仅占 到 3 1 . 2 % ，人均公共绿地 1 . 1平方米，建成区绿化覆盖率 6 . 2 % ，公交运营车辆1 3 9 7 台， 市区 道路面积7 4 3 万平方米， 基础设施的总体水 平比较落后。 3 . 1 .2 财政拨款加集资建设型 上世纪八十年代中期是天津市基础设施建设力度较大、成效比较显著的一 段时期。在国有经济占绝对比 重的条件下，市政府依靠行政力量，针对需要建 设的大型基础设施项目分别成立工程指挥部，通过自 愿和 “ 摊派”等手段集中 了全市大量的人力、物力和财力，先后兴建了引滦入津工程以及中环线、外环 线、天津东站等大型基础设施工程， 建设了 第一、 第二煤气厂，改造了一批三 级跳坑和危陋平房，开辟了体院北、小海地、真理道、丁字沽等1 7 片大型居住 区， 还建成了南市食品街、 旅馆街、 古文化街等一批商贸旅游设施。 到1 9 9 0 年， 天津市建成区面积已 经达到3 3 5 平方公里，城镇人口4 8 5 . 4万人，城区人均居 第三章 天津市基础设施投融资现状及存在的问题 住面积6 . 6 6 平方米，人均日 生活用水量 1 1 7 . 5 升， 气化率提高到8 3 % ，人均公 共绿地2 . 2 平方米， 建成区绿化覆盖率 1 1 . 5 % ， 每万人拥有公交车辆4 . 8 台， 人 均道路面积6 . 2 平方米， 污水处理率达到1 8 . 4 % ， 垃圾处理率1 8 . 7 % ， 有近3 0 0 万平方米住宅实现了 集中供热，占到市区住宅总面积的5 . 4 % . 3 . 1 . 3 政企分离型 从上世纪九十年代初到2 0 0 3 年，天津市大部分基础设施部门 都在政府给予 一定财政资金扶持的前提下，逐步向政企分开、市场化运营方向发展。其中， 住宅安居系统、通讯系统由于财务效益较好，较早实现了真正意义上的企业化、 市场化运营。其中，通讯系统主要由中央直属的大型企业 “ 垄断”经营;民营 企业较早涉足了住宅安居项目 的建设与经营，除了廉租房、安居房等特殊用途 住宅建设需要部分财政资金补贴外，政府只需履行监管和调控职能，不参与住 宅的具体建设和经营中。 天津港自 上世纪八十年代中期就开始实行 “ 以港养港” 政策，港务局除履行部分如航道、口岸管理等行政职能外，对港口设施的建设 与经营负主要职责，建设与运营资金基本上都来源于港口收入和税收政策的优 惠。能源方面，1 9 9 2年市政府以能源交通建设基金和电力建设基金为资本金设 立了津能投资公司 ( 后并入津投集团)，从事能源基础设施的投资建设与经营 管理。1 9 9 8年后，能 源交通建设基金和电力建设基金停止征收，从此基本上没 有政策性增量资金投入津能公司，促使该公司向比较规范的企业化运作方向发 展。开发区、保税区、新技术产业园区以及塘沽等区县相继成立了一批基础设 施开发与建设公司，包括开发区的泰达集团、新技术产业园区的海泰集团、保 税区的天保投资公司、塘沽区的城市建设投资公司、临港工业区开发公司和海 洋高新技术开发总公司等。2 0 0 1年前后，市自 来水公司、燃气公司、公交公司 等相继从市公用局分离， 独立运营。 2 0 0 3 年1