（专门史专业论文）明代巡按御史权力变化与地方政治.pdf

摘要 中国古代监察制度的一个显著特点是自上而下的监督。在回顾明代以前中央 对地方监察制度的基础上，重点论述了明太祖朱元璋为巩固统治、加强皇权、监! 察地方，在地方原有监察体系完备的基础上派监察御史巡按地方，形成独具特色 的巡按御史制度，加强了对地方的控制。 有明一代，随着巡按御史由最初洪武时期l 临时派遣到永乐时期成为定制，巡 按御史制度经历了产生、发展及衰退过程，其间权力也是由弱变强，作用也相应 地发生变化，呈现出由弱到强再到弱的变化规律，本文试图通过对巡按御史权力 变化以及与地方官员之间的权力消长的研究，从中分析明王朝的地方政治。 本文以唯物史观为指导，充分利用明代的典籍、史料和前人的研究成果，以 实事求是的科学态度，对巡按制度的产生、运转方式、管理模式作出较为全面的 分析考察，从而形成对明代巡按御史制度较系统的研究。 同时也总结经验教训，试图对当前的社会主义监察体制建设提供借鉴和参 考。 关键词：巡按御史权力变化地方政治 i a b s t r a c t hm a r k e dc h a r a c t e r i s t i co fa n c i e n t c h i n e s es u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n a l ： i ss u p e r i n c u m b e n ts u p e r v i s i o mi nt h i sd i s s e r t a t i o n ，b a s e do nr e v i e w i n g t h es u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n a lo fc e n t r a lg o v e r n m e n tt ol o c a la u t h o r i t y b e f o r em i n gd y n a s t y ，i ti sd i s c u s s e dt h a tz h uy u a n z h a n g a p p o i n t e d a m b a s s a d o rt os u p e r v i s em a g i s t r a t ea n de s t a b l i s h e dan e ws u p e r v i s i o n i n s t i t u t i o n a lt h a ti sb e n e f i c i a lt og o v e r nl o c a la u t h o r i t yb e t t e r t r y i n g t or e s e a r c ht h es w i n go ft h ep e n d u l u mo fp o w e rb e t w e e ns u p e r v i s i n g a m b a s s a d o ra n dm a g i s t r a t e ，i ti sa n a l y z e do fl o c a lp o l i t yo fm i n gd y n a s t y u s i n gc o d eo fm i n g ，h i s t o r i c a ld a t aa n dr e s e a r c hp r o d u c t i o nb e f o r e ， f o l l o w i n g t h ea t t i t u d e o fp r a c t i c a la n dr e a l i s t i c 。 i n s i s t i n g o n h i s t o r i c a lm a t e r i a l i s m ，b a s e do ns o m ep r o p e re x a m p l e ，t h i sd i s s e r t a t i o n r e s e a r c h e dt h es u p e r i n c u m b e n ts u p e r v i s i o no fm i n gi n c l u d i n gi t sb e g i n n i n g ， o p e r a t i o na n da d m o n i t i o nb yt h en u m b e r s k e y w o r d s ：s u p e r v i s i n ga m b a s s a d o r ，p o w e rc h a n g e ，l o c a lp o l i t i c s i v 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究在做出重要 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明 的法律责任由本人承担。 删凇名：京坦嗍z 唧年月 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 论文作糍：黎丑导碲签名越宇吼z 唧穆月 一、刖吾 ( 一) 研究现状及发展趋势 明代中后期，科道官员的监察活动在监察百官、整饬吏治方面发生了重要作 用。总之，在统治日趋腐朽的封建社会后期，明朝国祚之所以能存在二百多年， 与其完备而严密的监察制度作用是密不可分的，这就是明代监察制度的作用。明 代监察制度重视监察制度的完善，明确规定了各类监察官司的职责，并以巡按御 史出巡立法为重心，形成点差、巡察、回道考察三大环节系统化的详密规定等等。 对我国现代监察制度建设具有借鉴意义，这就是我们研究明代监察制度的价值。 中国古代监察制度的一个突出特点是自上而下的监督，如果一个监察官不是 自上而下地行使职权，即没有摆脱与其监察对象的利害关系，就不可能指望他会 卓有成效地进行工作。巡按御史在监察地方方面发挥了重要作用。 六、七十年代是台港地区明史研究的迅速发展时期，在政治制度方面，对于 监察制度，台港学者也进行了考察。毕耕明代监察制度评述回、巨焕武明 代巡按御史与中差御史o 、明代巡按御史之点差及出巡四 改革开放以来，随着史学界对明代监察制度研究的不断深入，大陆关于研究 明代监察机构比较有影响的论著和论文不断涌现，尤其是上个世纪九十年代 其中关于明代巡按御史研究的相关论文有： 王世华略论明代御史巡按制度固分析了洪武朝是御史制度革新时期，永 乐到弘治是发展完善时期，经过几朝补充完善，形成一整套非常严密的制度，包 括御史选派、出巡规定，j 融募内容等。从弘治以后，御史巡按制发生了变化，权 力越来越大，以致实际上取代了按察司，原来的双重监察体制破坏，制度被破坏， 最后的腐败是不可避免的。 余兴安明代巡按御史制度研究 通过对巡按御史的点差与出巡，职权与 行使，考察与开黜以及与地方政治关系的探讨，提出在明代地方监察体制中，尽 建设，1 9 6 1 年1 2 月1 0 卷7 期 l j 习立政治大学学报) 1 9 7 5 年5 月3 1 期 吲立敢治大学学撤1 9 7 6 年1 2 月3 4 期 历史研究1 9 9 0 年第6 期 巾国史研究 1 9 0 1 年第l 期 管巡按、按察、巡抚三者的监察职能有一个此消彼长的过程，但是巡按御史始终 居于核心地位。 以上文章对于巡按御史的研究大都以巡按御史制度的开创、发展和完善以及 作为一项制度它最终走向腐败为一中心，辅巡按御史的职权变化及其与督抚的关 系演变，对这一制度作了比较深入的研究。整个明代，巡抚与巡按的职责关系一 直没有得到很好解决，抚按之争成为明代政治史上不可忽略的问题。澄清二者间 的职责关系，是明代巡按制度研究中必须解决的问题。 一些学者认为：巡按御史虽职在监察地方，但当督抚演化为地方官的过程中 及这一过程完成以后，巡按对督抚的j 盔督、制约很大。方志远认为，正由于明代 巡抚要接受巡按代表中央所进行的纠举督察，才使得巡抚虽集三司之权于一体， 却不可能成为独立的政治力量，更无法象唐朝代节度使及晚清督抚那样，发展成 为与中央反抗的地方势力，而只能是紧紧地依附于中央政权。 ( 二) 选题依据 明代巡按御史制度是中国古代巡回监察制度中一个极具典型意义的范例。明 代统治者在总结历代监察经验的基础上，根据当时的政治需要，对巡按御史制度 进行了不断的完善与发展。其权力也不断的扩大与加强，这使它在明后期逐渐偏 离了最初的设计轨道，但仍然在明朝政治中占据着重要的地位，产生了广泛的影 响。无数的事实证明，典章制度是一回事，具体执行情况又是一回事。要想使政 治制度史的研究更贴近客观政治实践的历史实际，使政治制度史的研究更有价 值，就必须j n 强对政治体制的运行机制、对政治制度执行情况的研究进行。 一些学者对巡按、总督、巡抚等职位的设立时间、职权等等问题存在种种分 歧，因而得出的结论各异。就巡按御史的职权来说，明其监察职权融合了行政、 检察、司法等多项权力在内，是一种混合性职权。它既包括对官员能力的考核， 也包括对其行为的监督，还可以荐举、弹劾审判地方官员，范围很广，这与地方 官员之间的权力不可避免的存在着交叉，就这个问题的研究大有潜力可挖。 ( 三) 创新之处 历史上任何一种政治制度的产生、发展和消亡，都是一定社会经济关系发展 2 的必然反映。因此，对巡按制度的研究，必须建立在对当时社会经济基础的深入 研究之上，避免就制度论制度。否则，既无法说明巡按御史制度发展变化的内在 根据，又不能对这一制度的阶级本质和历史地位给予科学的说明，势必流于肤浅。 作为中央对地方行使监察职能的巡按御史，随着其职权的不断扩大，与同作 为中央派出官员巡抚、及承担地方监察职能的按察司之问权力消长及其带来的影 响，是本文所要解决的关键问题。力图从政治学的角度，对巡按制度的运转方式、 管理方式作出理论上的分析，并适当列举某些足以说明问题的事例，把运转方式、 管理方式以及上下左右的制衡关系形象化，也是必不可缺少的。 本文在分析巡按御史这一制度产生、发展及其崩溃的基础上，进一步深入探 讨其崩溃的根本因素，试图在实践的层面研究明王朝不同时期巡按御史制度的发 展变化，揭示巡按制度自身发展的矛盾和规律及影响帝王决策的深层次原因，这 是前述相关论文没有涉及到的。 二、明以前中央对地方监察概述 中央对地方的监察，是我国古代监察制度的重要组成部分。 中国封建社会历来重视对地方的监察，巡按御史制度则是中央对地方实行监 察的一个重要组成部分。 ( 一) 秦汉时期中央对地方的监察 从秦统一中国建立起统一的专制主义中央集权制，为适应这种大一统的统 治，秦始皇参照各国的官僚体制，设置了一整套从中央到地方的庞大而又完备的 封建官僚统治机构。为了加强专制主义的中央集权，必须加强对中央和地方各级 机构及其官员的监察。在全国范围内废除分封制，实行郡县制。所谓“秦变封建 为郡县，恐其权重，故每郡但置一监一守一尉，此上别无统治之者。”国秦初分天 下为三十六郡，每郡设三个长官或管理机构。郡守为一郡的最高行政长官，郡尉 掌一郡之军事。郡监指监郡御史，也称监御史。可见，秦代在地方最高行政机关 郡级普遍设置了监郡御史，有固定的衙署，有属官从事，主要任务是掌一郡之监 察，隶属于中央御史大夫寺，或者说是中央监察机关的派出机关。除了派遣御史 监郡之外，皇帝亲自巡视，也是监察地方的一种重要方式。秦始皇执政十二年问 五次出巡全国，主要目的是通过巡视，实地考察和监察各地官吏的言行和表现， 加强统治。 西汉时，汉武帝创设了对地方监察的刺史制度，采用巡视的方法监察郡县j 开始了中央政府的监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国划分为十三州部，每 卅i 为一个监察区，设立一名刺史，共十三名刺史，负责监察所在州部郡国。刺史 的工作方法是“乘传周流”( 传是指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视) ， 刺史的职责被武帝钦定为六条问事，刺吏有常治所，且秩卑( 六百石) 权重， 与二千石的郡守既无上下级关系，又无利害关系，监察郡守、国相、诸王不法行 为。 东汉时，对地方的监察同东汉一样，刺史职掌也与西汉相同，每年八月巡察 所部郡国，年终到京师洛阳奏事。但刺史只能监察地方长吏，不得纠举中央官员。 东汉末年州成为最高一级的地方行政区划，原为监察区长官的刺史便成为最高的 o 汉书 卷- - ；j r 上百宫表 王呜盛i s t l - 注 4 地方行政长官，在汉末演变为拥有一州军事、行政、财政和司法大权割据一方的 实际统治者。 ( 二) 三国两晋南北朝时期中央对地方的监察 三国时期，在魏、吴二国出现了带有密探性质的非常规监察官校事。其 主要职任是刺探世家大族的动向并上报最高统治者，不隶属于任何机构而直接对 皇帝负责，其权力之大，远远超过了其他监察官员，这是当时魏、吴二国统治者 在世家大族势力迅速膨胀的情况下，为维护皇权而采取的特殊措施。 两晋时期，世家大族的经济实力不断增强，政治特权也日益强化。晋武帝在 灭吴完成统一之后，不再重视监察职能的实施，不再支持监察官员对违法士族和 官吏的弹劾。使西晋的监察在晋武帝后期受到削弱，逐渐走向衰微，从而为惠帝 时“八王之乱”的发生乱埋下了深深的隐患。东晋从立国直至灭亡，监察始终处 于十分衰落的状态。 魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机构。各国的中央政府不定期地派 遣御史巡察地方，对地方官吏进行监察，并给御史以风闻言事的权力。 总体说来，南北朝时期的监察，就其实效和实力来说。比较微弱，但就其监 察制度及其功能而言，却是比前代加强了，并为隋、唐监察的完善做好了铺垫工 作。 ( 三) 隋唐时期的中央对地方的监察 隋唐时期，隋朝采用了历史上沿袭下来的御史台制度，监察御史代表皇帝出 使地方，监察郡县，保证了中央集权的统一性。唐初，对地方州县的监察是随时 随事派遣，后来则由中央监察机构御史察院的监察御史以“六条”巡察州县。遇 有非法行为，即予以纠查。到了中宗神龙二年又明确设置了一种经常性的地方巡 回监察制度十道巡按制度。巡按使由左右台及内外五品以上官员二十人担 任，任期一年，并制定新的六条，依此纠察h 县。以后改为采访处置使、观察处 置使，代表中央巡察州县。唐代地方监察御史名称变更频繁，先后称巡察使、按 察使、按察访处置使等。司掌权责无多大变化，都是中央派往地方的监察御史。 但肃宗以后的观察使，都由节度使兼任，握有军、政、财权称霸一方，实际上使 中央失去了对地方的监察权。 五代十国的监察制度基本上无所建树，处于衰落趋势。 5 ( 四) 宋元明时期的中央对地方的监察 经过唐末五代十国混战建立起来的宋朝，进一步强化了中央集权制度。 宋初中央派往州府的监察官为通判，也称监州。通判与知州同领州事，又专 掌监察，既不是知州的副职，也不是知州的属宫。“凡兵民、钱谷、户口、赋役； 狱讼听断之事可否裁决，与守臣通签书施行，所部官有善否及职事修废，得刺举 以闻。”o 通判还有遇事直达皇帝的特权，是对知州、知府权力的主要牵制力量。 元朝时期，将全国分为二十二道监察区，每道设提刑按察使一人。后改为肃 政廉访使，负责对所属地区路、府、州、县经常性的巡察任务，对地方官吏进行 监督。 历代封建王朝中，明朝最为注重监察制度。在监察制度上，明太祖? 草前元 姑息之政。治旧俗污染之徒也。”o 他一方面加强监察机构的独立性，另一方面使 监察内容更加严密。这样监察机构获得了对于皇权的部分独立性，具有制约的功 能；另一方面，监察机构无论对中央还是地方的行政系统的制约更加严密。 朱元璋改革唐、宋御史台三院为都察院，司法监察制度中“言“谏”的职 能进一步淡化，而“察”的色彩愈加明显，懿察制度更加实务化、行政化和司法 化。 中国古代的监察制度萌芽于战国时期以郡县制为主要标志的中央集权代替 分封制之后，形成于秦汉，在隋唐时期得到发展，渐趋成熟，严密完备于明清。 在封建时代，监察权作为封建皇帝君权的集中表现、君权的延伸，历朝历代 为了不使皇权旁落，极其重视发挥监察机关的职能作用，赋予其特殊的地位和相 对独立的权限。并且监察制度起到整肃吏治的作用，而吏治的清明与否是关系封 建国家兴亡的关键。这就使我国的监察制度具备了历史悠久、机构独立和体制完 各等特点，也对国家统一、社会稳定和经济文化的发展起到了积极的促进作用。 o ( 宋史卷六七职官通削 。赵翼廿二史札记，卷三三重惩贪史 6 三、明前期巡按御史制度的设立及主要职权 ( 一) 巡按御史制度的设立 朱元璋从吴元年( 1 3 6 4 年) 十月设御史台，当时全国还没统一，只派各道 按察使巡历郡县，从洪武二年( 1 3 6 9 年) 六月起到洪武十年( 1 3 7 7 年) 五月， 先后派谢恕、邢雄、吉昌等人分巡江南、山西、山东等地。这时的派使出巡仅仅 是沿袭自汉唐以来遣官巡察地方的旧习惯，制度上还没有什么新的建树。即使有 遣行，也多为临时差遣，并无制度化的规定。 明代巡按御史制度的形成时间按明史太祖本纪二记载：“洪武十年秋 七月，始遣御史巡按州县，明史职官志也有同样记载。到洪武十五年( 1 3 8 2 年) 朱元璋将御史台变更为都察院，设监察都御史八人，正七品，分监察獭史为 浙江、河南、山东、北平、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川 十二道，各置御史3 5 名( 正九品) 。十七年( 1 3 8 4 年) ，升左右都御史各一人 ( 正二品) ，左右副都御史各一入( 正三品) ，左右金都御史各二人( 正四品) ， 十二道监察御史由正九品升为正七品。到永乐元年( 1 4 0 3 年) ，“遣御史分巡天 下，为定制”。 这标志着明代巡按御史制度的正式确立。洪熙元年( 1 4 2 5 年) 定巡按八月出巡，宣德十年( 1 4 3 5 年) 划全国为十三道，共有监察御史一百一 十人。 御史巡按制度在永乐时期成为定制并不是偶然的，这与明成祖想要迫切巩固 自己统治地位有一定的关系。 朱棣以藩王身份发难而入继大统，被封建正统观念所不容。为了要巩固自己 的地位，必须要有效地控制官僚队伍。对于中央的官员，他可以进行大撤换、大 捕杀，但对于数量巨大的地方官员，是不可能采取这种方法的，那么如何控制数 量庞大的地方官员昵? 朱棘一方面重用宦官，扩大特务组织；另一方面，对作为 天子耳目的御史自然是大为利用。明代的御史巡按制度主要是吸取汉朝的经验， 即所谓“按部之制，犹采汉仪”窜，以区区七品御史可以纠察地方所有的官员， 包括二、三品大员的三司，这种“以小制大、以卑制尊”的监察体制完全效法汉 朝。但是明代的巡按御史制度显然比前代有较大的发展。 。明史，卷二 太祖本纪 。明尘卷六成租术纪 。删经世文编卷二三六 7 明代明确了监察御史“代天子巡狩”的钦差大臣身份，御史巡按要由皇帝亲 自点差，以示隆重。改变了汉唐地方监察官“只察不举”或偏重纠察的局面，但 同时也为其侵夺监察权以外的权力留下了隐患。明代御史巡按制度比前代更加严 密，御史巡按无论是从选派、点差到出巡、更代以及回道考察等一系列环节都有 十分严格的制度规定。明代十三道御史出巡当差，根据责任的轻重，事务的繁 简，道理的远近，分为大、中、小三等。”。御史初任，例须经过试职，就是担任 小差。中差基本为专差，即监察某处某一方面的工作，如清军、印马、屯田、巡 盐等。大差基本上俱为巡按。巡按御史任职时限固定，基本上是一年一代。“御 史巡按，岁一更代，正以防上下捻情之故。”。_ 顾炎武对此十分赞赏，认为“监察 之任不可以久也，久则情亲而弊生，望轻而玩法。故一年一代之制又汉法所不知， 而察吏安民之效己见于二三百年者也。这既反映了明代统治者对地方监察的高 度重视，也反映了对监察官员本身控制的加强。由此由中央特派的巡按御史与地 方上原有的按察司互相配合，加上巡抚所担当的监察职责，形成了地方上的多重 监察体制，这是以前历代王朝所少见的。 ( 二) 巡按御史的主要职权 巡按御史，即代天子巡狩。其职凡吏政、刑名、钱谷、治安、档案、学校、 农桑、水利、风俗民隐无所不察。明史职官志- - ) 载巡按御史的责权有：“代 天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。 按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙 宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，剪除豪蠹，以 正风俗，振纲纪凡政事得失，军民利病，皆得直言无避。”。概括起来，御史 巡按的任务主要有察吏和安民两个方面： 第一方面，察吏 第一、考察地方文武官吏，举荐人才。纠劾地方文武百官，这是巡按御史 巡回监察的中心工作。宣德五年( 1 4 3 0 年) 五月，宣宗差章杲、陈讷巡按福建、 广东，并谕之日：“御史出巡，先须考察官吏，官吏守法然后百姓受福” ，“凡 余兴安：( 明代巡按御史制度研究 ，中国史研究 1 9 9 2 年l 期 天俯广记卷二三 日知录集肆 卷二三 明止卷七十三职官志二 】宣宗实录 连六六宣铭五年五月壬寅条 8 在外有司，扰害贤良，贪赃坏法，致令田里荒芜，民人受害，体访得实，具奏提 问”。这一时期，巡按御史考察的主要对象是府州县官，对布按- - - n 的考察也 只限于其属官。 这一时期，对军职人员如总兵、镇守官等的不法行为只能奏闻请旨，不能擅 自提问。且“调度军马区画边务”，乃总兵镇守之职，。风宪官皆无得干预”。o 巡按尚有荐举优良官吏的责任，洪武二十六年( 1 3 9 3 年) 所制定的监察御 史出巡事宜中规定，巡按凡至地方“体知有司等守法奉公、廉能昭著者，随 即举奏。”o 监管遵守条款中规定，监察御史所至之处“博采诸司官吏，廉 勤公谨者，礼侍之，荐举之。”国宪纲规定，如果知善不举，见恶不拿则会 受到处罚。 第二，审录罪囚，断理冤狱。断理冤狱是御史巡按地方的一项重要任务。 明代对于不同等级的罪行，有不同的处理权限。洪武年间，大明律规定：“徒 流以下，从各府州县决配。至死罪者，在内听监察御史、在外听按察司审录无 冤，依律议拟，转达刑部定议奏闻回报。直隶点处，从刑部委官，与监察御史， 在外去处，从布政司委官，与按察司公同审决”。此时，死罪由监察御史或按 察司审录，巡按御史并不参与。( 出巡事宜规定，监察御史“凡至按临处所， 先将罪囚审录。”谚在按行府州县时，如果有民事及刑事案件，巡按御史必须受 理。具体来说，巡按御史受理军民词讼案件，审查如果是户婚、田宅、斗殴等 案件，就设置文簿，抄写状词，编成字号，加盏官印，在规定期限内发给所管， ， 追问明白，就便处理，。再将案由回报。如果告的是本县官吏就发往该府；如果 告的是本府官吏，就发往布政司；如果告的是布政司，就发往按察司：如果告 的是按察司官吏及申诉各司官吏歪曲法律等案件，则不许转托，由巡按御史亲 自审问。 第三，照刷文卷。即对各级机关所行公文档案进行审查。对于照刷文卷的 程序和方法，大明会典所载甚具：“凡监察御史并按察司分司巡历去处，先 行立案，令各该军民衙门抄袭，从实取勘本衙门并所属有印信衙门合刷卷宗， w 明宣宗实录卷六六宣德五年五月壬寅条 o 正德会典) 卷一六五( 陈宪纲 o 明会典，卷二一0 出巡琳宜 o 明会典 卷一二八监管遵守条款 学刘惟谦大明律嚣- - - a ( j 刚律睁i 狱- 有司次囚等第 ，四库全书存目从书本济南二齐鲁书社1 9 9 6 年 o 明会典卷二o 出巡事宜 9 分豁已未昭刷，己未结绝，号计张缝，依左粘连刷尾，同具点检单日并官吏不 致隐漏结罪文状，责令该吏亲赍付院，以凭逐宗照刷。如刷出卷内事无违枉， 俱已完结，则批以照过。若事己施行，别无违枉，未可完结，则批以通照。 若事已行，可完而不完，则批以稽迟。若事己行已完，虽有违枉而无窥避， 则批以。失错。若事当行不行，当举不举，有所规退，则批以违错。如钱 根不追，人赃不照之类，则扎以埋没。各内有文案不立、月曰颠倒，又在乎 推究得实，随其情而拟罪，其日照过、日通照、日迟错、日埋没， 此皆照驳之总名。”d 按宪纲规定，凡属照刷的案卷文书，要进行编目 和分类，并根据案卷内所涉事件已结未结，是否有违反规章及处措不当情节等， 分出等次，分别于卷尾批以“照过”、“通照”、“稽照”、“失错”、“违错”、“埋 没”字样。 这是对各级官吏为政情况的一种很好的检阅手段，其结果可作为考核地方 官吏的一项依据，也可有效地督促地方各机关处理公务，提高行政效率。 第二方面，安民 巡按御史要考察的民情，主要包括以下几项： 第一，督查仓库、税粮、户口和赋役。巡按御史巡按到地方，须督查地方官 盘点仓库、税粮、户口、均平赋役，各府要将岁办税粮诸色课程各项数目开报， 查看钱粮有无亏欠，出现问题要责成地方官吏处理并设法防犯库吏作弊。 第二，检查学校教育。明代规定巡按到地方时，有检查学校的义务，如遇学 校损坏，就及时督促当地官员修缮完备；考课生员有无成效，教训生徒，并将办 学校师生员额造册上报朝廷。 第三，存恤孤老，旌表孝义。对鳏、寡、孤、独、生活无法自理者，要责成 各州县收入养老院，按月支给衣粮，加以赡养。对孝子、节妇、义夫等要加以表 扬奏报，以维护封建伦理纲常。 第四，督修农田水利及公共设施。凡有荒闲土地的州县，巡按必须责成官吏 召民开垦，并将每年开垦田数上报。农田水利如陂塘坝堰等，公共设施如桥梁道 路仓库房屋等，巡按都要亲自督查，如有损坏，及时督促修理。 第五，赈济灾荒。明代巡按在视察地方时，有向皇帝报告灾情及赈济灾民的 回李东阳、巾时行大明会典卷二一0 都察院昭刷文卷 扬州：江苏广陵刻印社l 9 8 9 年 1 0 责任。如洪武二十二年( 1 3 8 9 年) ，“御史许硅巡按河南，言：自开封、永城至 彰德旱，请减夏税一，太祖。即命赈贷，蠲其税”。 巡按御史以上职权的行权一般采取明察或暗察的方式进行。明察是公开巡按 御史的身份到官府吊刷卷宗、审录罪囚，到民间采访，接受百姓诉讼。通过公开 检查、调查方式实施监察，有时还将视察的内容公开通知州县，称为刷牒， 斟县 据此预作准备。暗察是一种不张声势地深入民间微服私访的方式，如巡按御史“观 采民谣”。所谓“观采民谣”，就是巡按御史深入民间采访评价地方官吏政绩优 劣的民谣，作为实旄监察的参考依据。明朝巡按御史出巡事宜还明确规定“凡 考察官吏廉贪贤否，必于民间广询密访，务循公议，以协众情”。巡按御史实行 便服暗察，由于被监察者并不知道，事先很难准备，搞弄虚作假，或通关节，因 此，所获的官吏信息具有较强的客观性，使御史能够获得比较真实的信息。 巡按御史即代天子巡狩，其职凡吏政、刑名、风俗民隐等无所不察，巡按的 设立及派遣，其实质是明统治者以品秩稍卑下的中央官员监察品位较高的地方官 员，以加强中央对地方的控制，巩固中央集权。在明朝前期皇帝励精图治，对巡 按御史进行着有成效的监督管理，使其发挥正面作用。这一时期，巡按御史的权 力虽大且宽，但还是受到很多的制约，对地方的监察还是以按察司为主。 。明会翌 卷三四 四、巡按御史权力消长及与地方的关系 ( 一) 巡按御史权力的加强与扩大 如前所述，巡按御史的职权范围非常宽泛，虽然普遍意义上认为明中后期后 其职权进一步扩大，但其端倪早在宣德年便已显现出来。仁宣之际，由于阶级矛 盾、民族矛盾以级统治阶级内部矛盾目益激化，尤其是巡抚制度形成并日益地方 化，为了加强中央对地方的控制，明统治者有意加强了巡按御史更大的权力，以 保证其执行任务时不遇任何障碍，保障中央对地方的绝对控制权。尤其是到嘉靖 年间，巡抚最终成为凌驾于三司之上掌握军政实权的行政长官，所以，明中期， 巡按御史的权力远比前期大。具体表现在监察司法权力的进一步加强，以及部分 军事、行政权力的获取。这些权力，有制度化的规定的，也有无明文规定的，但 在事实上巡按御史获得这些权力。 ( 1 ) 对地方官员的监察考核权进一步加强 明代考核文官的方法分为两种，一是考察，一是考满。考察又称为大计，包 括京察、外察两种形式。且为考核治绩，建立了朝觐制。洪武初，地方官每年一 朝。到洪武十八年，正式确定“三年一朝，赍其纪功图册、文移稿簿赴部考核” o ，“布政司考府，府考州，州考县。每岁进课之时，布政司将本司事迹并府州县 各赍考过事迹文簿赴京通考”o 。即各县每月向府汇报，各府每年汇总各县情况 上报布政司，布政司审核后交与按察司、巡抚，总督复核，最后汇总呈报吏部。 吏部每三年进行一次总的检查，检查形式一是朝觐考察，二是巡视考察。 明中期以后，赴京考满日渐不行。主要原因是“然官或有缺不候考满而升去 者多矣，是三考陟官之法不守也。又三年一朝觐，考察不候满考而黜去者多矣， 是三考黜官之法不守也。既行三年考察之法，又行遇缺推补之例，天下庶宫九载 考绩者几何人哉? ” 正统以后地方文职官员的考满，除“九年通考黜陟”必须赴京外，其余逐渐 转为以巡抚和巡按御史的考核为主，“在外有司官员九年考满，称职者给与应得 诰牧。至正统十四年，凡外官曾经抚按官保举，政职果有卓异，不拘三六年考满， o 明太祖实录 卷一七三 。万历大明会驰卷十二史部十一 o 王琼考课议) 张翰编皇叫琉议辑略 卷十一下( 考- - - 课 四库全书存目从书本济南：齐鲁书社，1 9 9 6 年 1 2 先与应得诰敕旌异。”所以巡按御史的举荐对地方官员来说是十分重要的。 巡按御史直接参与其事则始于弘治年间。弘治前，巡按御史不能直接参加朝 觐考察。布按二司乃地方重臣，朝觐考察时一般由本人述职，吏部和考察院会考。 表面上看起来，地方官员的任免完全取决于中央，也就是吏部。无论是布政司、 府、州、县，只要有官品者，均由吏部统一任免。这种任免权高度集中于中央的 结果是导致地方长官对下属无法进行有效的管理，而高高在上的吏部由于对地方 官吏缺乏了解，无从下结论，只能依赖巡按御史，吏部和都察院的作用在慢慢减 弱。这使巡按御史的权力更加扩大化，加强了巡按御史对地方官员考核权的控制。 但随着巡按御史权力日大，布按二司在赴京接受考察时，必须先由巡按御史 考察。布政使每三年一次朝觐京师时“陈其属吏之赃否，而听去留”，或岁察僚 ， ， 属、文武官之赃否而上下其考，“以报于抚按，以达于吏部、兵部、都察院”，山 定其夺。弘治六年( 1 4 9 3 年) ，明孝宗下旨：“今后朝觐之年，先期行文布按 二司考合属，巡抚、巡按考方面，年终具奏，行下各该衙门立案，待来朝之日详 审考察”o 。加上之前己有的对布按属官的考核权，到嘉靖二十二年( 1 5 4 3 年) ， 巡按御史在朝觐考察时基本上己经有权对辖内所有大小官员作出考语，密封送吏 部惟供考察时参考。 除直接参与对地方大小官员的朝觐考察外，巡按御史出巡时对朝觐考课合格 的地方官也有权进行重新考课，不能因其已考课称职就作罢。明宣宗说：“然今 观之，九载而后黜陟，藉使所任非人，民受弊其多矣。今在外有司从巡按御史及 。 。 按察司官考察，贪婪不律者即纠举之，最为良法。朝廷择守令固为急务，而御史， 按察司官尤宜择人，御史、按察司官得人，则守令贤否，有不待于考绩而后黜陟 者矣。”。另外御史出巡还可补充朝考课的不足，嘉靖五年十二月为了严格地方官 的考课。整肃吏治，明世宗下令“在外官员朝觐考察未久，姑且策励戒饬i 若奸 贪不法，实迹显著，抚、按官亦要悉心访察”，o 武官考察称之为“军政”，军政起源于明宪宗成化年问。 明代地方武职官员，有两套系统。一是以都司卫所为主的军事体系，包括都 。嵇璜等续文献通考 卷十九选举考考绩 上海古藉出版社1 9 8 7 年 。明孝宗实录卷四八弘冶三年十一月丙子 。明宣宗实录卷五一宣铭叫年二月壬寅 。叫世宗实录 卷一六六霈靖十三年八月癸丑 指挥使、都指挥同知、都指挥佥事等正二品到各品级；一是以总兵为首，包括副 总兵、参将、游卫、都司、总在内的无品级、无定额行伍官系统。 前文所述，巡按御史在前期对武官的考察不过是六七品，均属低级武官。至 正统元年( 1 4 3 6 年) 议准，“各处卫所官员，听巡按御史、按司，照依文职事例 一体考察。”此后，包括卫指挥使( 正三品) 等在内的卫所所有官员，巡按均可 参预考察。到弘治时，巡按对地方武官的考察范围再次扩大，巡按御史可与巡抚 或按察司官一同对参将等官进行考察。据孝宗实录载：弘治元年正月己末， 命巡按同按察司“考察武官镇守等官，凡有疾者，戴罪待问者，年老政声无闻者， 不惬人望者，皆罢之，年及六十者令致仕。”o 明中叶后，对武官的考察成定制。“考选军政系抚按职掌”o ，具体方法据大 明会典记载：“考选之法，兵部先通行南北直隶、浙江等处巡抚都御史，转行 都布按三司掌印官，各将所属卫所、副参游以下，千户以上贤否履历访察明白， 各注考语径送抚按官处，另注考语，造册三本，限四月终旬，差人齑部”，“其 他都司卫所官，抚按照例会官从公考选进退”。辔弘治元年，左都御史马文升、 兵部尚书余子俊奏准，命巡抚、巡按风核镇守总兵、中官及分巡、守务官兵政， 行保举、论核。 因巡按御史主监察，而巡抚主安民，故巡按御史的考语对都司卫所武职官员 军政考察更为重要。 ( 2 ) 司法权加强 ， 宣德八年( 1 4 3 3 年) ，明宣宗“谕法司，天下重囚遣的当官分临各处，公同 巡按御史详审处决”回。正统四年( 1 4 3 9 年) 又对审级作了调整：“凡各都司、布 政司所属并直隶府州县军民诸衙门应有罪囚，追问完毕，杖罪以下，依律决断， 徒流死罪；备申上司详审”。 对于徒流以上罪囚，直隶巡按御史有权进行审录。 而死罪则各处巡按御史皆有权审录：“直隶去处从刑部委官与巡按御史、在外从 都司、布政司、按察司及巡按御史公同审录处决”。回 明代巡按弹劾之权很大，嘉靖十九年( 1 5 4 0 年) 规定：“今后抚按官于六品 明孝宗实录卷九 明世宗实录卷一四五 万历大明会典 卷十二变都十一 李东阳中叶行大明会典，卷二一0 郝察院昭刷文卷 扬州：江苏广陵刻印社t 9 8 9 年 李东阳、中时行大叫会弛 卷二一0 批群院惴刷文卷 扬州：江苏广陵刻印社1 9 8 9 年 李东| 覃i 、蚪| 时行大】会典 卷二一0 ；i f 察院昭刷文卷 扬州：江苏广陵捌印社1 9 8 9 年 1 4 以下有司贪酷不法者，许径自拿问，不待劾奏”。嘉靖二十一年( 1 5 4 2 年) 规 定：“御史出巡，务要痛革淫刑，严惩酷吏，如用酷刑及打死无辜者，密拘尸属 审实，六品以下径孥，五品以上参题，俱照律例重治。”对于六品以下文官， 巡按御史可直接拿问。 ( 3 ) 军事权进一步扩大 监军是巡按御史在军事方面的法定权力，正统初，陈泰巡按贵州，“官军征 麓川，岁取士兵二千为乡导，战失利，辄杀以冒功，泰奏罢之。”园成化时，许宁 镇守大同，蒙古小王子入寇，“宁等掩其败，更以捷闻，巡按程春震发之。”o 前文谈到凡涉及调度军马、边防等事也不得干预。巡按御史，“不过监军纪 功，原无调遣之文也。”曰但自明中叶起，巡按御史则逐渐干预军事，不仅参与军 事谋略，且可以调兵遣将，下令征讨，有一定的军事指挥权。如正统十四年( 1 4 4 9 年) 四月，“( 总兵官) 徐恭等未至，处卅i 告急，巡按浙江御史遣参议耿定、佥事 王晟、都指挥沈辚率兵四千往，与贼战于丽水。” 由此可知，如遇有紧急战事情 况，巡按御史有调兵遣将之权。此后，每有盗贼等情况发生时，巡按御史均有平 叛乱的重任。英宗天顺年间，福建上杭姓生盗贼，福建巡按御史伍骥得知，“立 驰入汀州，调援兵四集”。o 成化年间，贾锭巡按两浙，“值温处矿陈广胡等构乱， 势焰甚烈，公不避危险，提兵剿平之。” 如果说以上事例是在紧急情况下巡按御史作为应急所采取的侵权职责的话， 那么陈选平广东义军则是奉命征讨了。成化元年( 1 4 6 5 年) 二月，“广东山贼流 动赣州龙南地方，敕巡按江西监察御史陈选、都指挥王贵、布政使翁世资、按察 使林鹗讨平之。”西嘉靖十四年，辽阳发生兵变，巡按辽东御史曾铣“方按金、 复，蔼；l 变，急檄副总兵李鉴抚谕乱卒。” 万历三年( 1 5 7 5 年) 三边总督石茂华， 曾因御史督战太急，鲁莽进兵，受到不小的挫败。张居正还曾去信诰诫过：“今 之时政，与先年异。公受分陕之寄，凡事当守便宜，谋定而后发，亦不必汲汲求 徐学聚国朝典汇) 卷四一济南：齐鲁书社1 9 9 6 年 大明会典卷二0 九 明史卷五九陈泰传 明史卷一七四许宁传 ( 明缔世文编，卷三八四 明通鉴卷二四 叫史卷一六五伍骥传 固伽献征录 卷六一 f f f 代典则卷一七 明通鉴，卷五六 j 5 解于群议也。”居正认定边疆督、抚，不应受御史底牵掣。可见当时由于巡按 御史插手军事，使督抚、总兵等常受到牵制的事件很多。 ( 4 ) 行政权进一步扩大 布政使原是一省之内掌管行政权，但是到明中后期，巡按御史权侵布政使职 掌，拥有了部分行政权。，“凡有大兴革及诸事务”，布政司必段“请于抚按若总 督”。圆巡按还可不经奏请就自行改革赋役制度，根本就没有巡抚和布政司的参 与，巡按御史也没上奏，就自行其事。第一个提倡一条编法的是浙江巡按御史庞 尚鹏，“民苦徭役，为举行一条鞭法。” 后来在万历四年( 1 5 7 6 年) ，张居正才 把条编推行到湖广，最后全国推行。 潘季驯巡按广东，“行均平里甲法，广人大便。临代去，疏请饬后至至守其 法，帝从之。”回 赈济灾民，原也是布政使的职责，后 大明会典明确规定赈济权归巡抚， 并由三司等官协助，巡按不得准行。事实上，皇帝又赋予巡按御史以赈济之权， 如嘉靖二十九年，“免浙江台州府被灾税粮，仍敕巡按御史设法振之。” ( 二) 巡按御史与地方三司的关系及地位变化 ( 1 ) 巡按御史与地方三司的关系 明太祖朱元璋为强化封建专制主义中央集权，在对中央机构进行重大改革的 同时，对地方行政机构作了大的调整。地方上，废除行省制度，改由承宣布政使 司、都指挥使司、提刑按察使司分掌一省行政、军事、司法，并称“三司”，三 司互不统属，各对中央负责。 承宣布政使司的职责是布政使“掌一省之政，朝廷有德泽、禁令，承流宣播， 以下于有司。凡僚属满秩、不称职，廉其称职，上下其考，报抚、按以达于吏部、 都察院。” 都指挥使司负责管理所辖区内卫所，以及与军事有关的各项事务，是地方平 时最高军事领导机构，分别隶属于中央的五军都督府，并听命于兵部。 提刑按察司，简称按察司，是明代地方监察的主体。明史刑法志云： 书牍七答陕西督抚石毅庵 明史 卷七五职官凹 明史 卷二二七庞尚鹏传 明史卷二二三褥季驯传 明通牲卷一五七 卅j 史，卷七二职官一 1 6 “按察名提刑，盖在外之法司也。”按察司始设于明建国前至正二十四年( 1 3 6 4 年) ，有湖广等处提刑按察司，吴元年( 公元1 3 6 7 年) 定为正三品衙门，有自 己的驻署、长官、属官等完整的体系，“按察使一人，正三品；副使，正四品； 佥使，正五品，均有定员。”雪专人专职，提高了监察效率，“按察使掌一省刑名 按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大 者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部院”o 。从以上规定看来，在明前期， 二司的权力很大，如洪武十八年，浙江按察使陶晟，“将会稽县知县凌汉，吹毛 求疵，入狱收监五月有余，有罪无罪，并不与决，故意枉禁凌汉”o 。 并且作为主管一省的“刑名按劾之事”的监察机关，按察司当然也有“分道 巡查”的职责，按察使坐镇省城，负责全面工作，按察副使、佥事每年二月至七 月、九月至十二月分两次巡察各道，“凡官吏贤否，军民利病，皆是廉问纠举”o 。 明初提刑按察司职专权重，朱元璋说，提刑按察司之设，“本在整肃纪纲， 澄清吏治，非专理刑名”固；与巡按御史“颉颃行事。”o 所谓“颉顽行事”，是指 双方共同行事，帮其时与都察院均权，有“外台”之称。地方上一应纠举弹劾、 刑名诉论，皆为按察司与巡按御史共同掌握；按察司使、副使、佥事与巡按相见， 礼仪也是均等的；面且按规定按察司与巡按御史也可互相纠劾。可知这时按察使 和监察御史共同执行监察地方的任务，即在地方上实行一种双重的监察体制。而 且在明前期对地方的监察过程中按察司占有主要地位。 随着明代总督巡抚制的逐渐确立，布政、按察二司地位渐降，巡梭御史的权 力加重，稍晚时候，巡按御史也取得了对布政、按察两司方面官员的巡察之权。 永乐十三年( 1 4 1 5 年) ，明成祖对即将分巡各地的巡按御史训示：“凡朝廷所差人 及郡县官有贪刻不律者执之，郡县官有翕茸不职及老病者悉送京师，惟布政司、 按察司堂上官以状来闻”。 不过，这项举措为一时之举，并未持续下去。宣德七 年( 1 4 3 2 年) ，明宣宗又曾一度授予巡按御史巡察布按两司方面官员的权力，“令 各处巡抚侍郎同巡按御史考察方面官。仍同方面官考察州县官。直隶府州县，从 i 聊史卷九三刑法一， 孙承泽天府广记 卷二三 明史卷九三刑法一 大诰续编任禁凌汉第三十一 明史) 卷七三职官二 明太祖实录) 卷一七二 明会典，卷二一0 | j 巡事宜万有文库本 李东阳，申时行大叨会典嚣二一0 都察院昭刷文卷) 扬州：江苏广陵刻印社1 9 8 9 年 1 7 巡按御史考察”。但明英宗即位之时，此权旋即又收归中央：宣德十年( 1 4 3 5 年) ， 令“今直隶府州县官，从吏部及巡按御史考察，在外府州县官，从布政司、按察 司及巡按御史考察。务在广询细民，不许偏私粮长、里长、老人扶同之言，以昧 至公。若考察得实贤才者，悉留在职，具名奏闻。不才者，就起送吏部，照例发 遣。其布政司、按察司上官，从吏部、都察院考察，属官从巡按街史、按察司考 察”。o 直到景泰七年( 1 4 5 6 年) ，巡按御史才重新取得了对方面官员的巡察之权。 是年，“令巡抚、巡按会同按察司堂上官考察府州县官，其布按二司官，听抚按 考察”。 弘治九年( 1 4 9 6 年) ，明廷宣布：“在外布、按二司府州县等官及教官有政 绩才行者，并许( 督) 抚、( 巡) 按奏举。”固 这样，就赋予了巡按御史对布政司、按察司官员的举荐权，因此，明会典 称：“迨后按察司官听御史举劾，而御史始专出巡之事。” 明中叶以后，按察司地位更是每况愈下。而且按察司原有的监察权也所剩无 几。当时的山西按察使吕曾概乎言之：“所可叹者，司日按察司，官日按察使， 按察何谓? 但以刑名为