（金融学专业论文）加快农村金融体制改革研究.pdf

摘要 现代社会，金融与经济的发展息息相关，农村“三农”问题的解决，社会主 义新农村建设，世界贸易组织的加入，都对农村金融提出了新要求，农村金融问 题越来越受到关注。我国农村金融体制一直处于变革之中，虽然近年来有了很大 的改善，但仍然存在较多的问题，支持农业发展的功能没有完全发挥，影响了我 国农业发展以及农村经济的繁荣，所以必须加快农村金融体制改革。 论文首先对农村金融体制的改革历程作了回顾和总结，大致经历了三个阶 段：农村金融的初步改革；农村金融改革的深化；农村金融改革的全面实施。对 我国农村正规金融和非正规金融的改革作了回顾。在此基础上分别对中国农业发 展银行、中国农业银行、农村信用社、邮政储蓄、农村保险、非正规金融以及农 村金融监管体制进行了分析，指出了目前农村金融体制存在的问题，并分析了其 存在的原因。 其次从新农村建设、加入w t o 和农村资金供需矛盾三个角度分析了加快农村 金融体制改革的迫切性，建设新农村需要资金的支持，本章通过大量的数据和图 表对比财政支农和农村金融贷款对农村经济发展的推动，说明财政支农能力有 限，农民收入增长缓慢，农村金融是农村经济发展的主要驱动力，但农村金融体 制目前的状况还不能很好地推动农村经济的发展，有时甚至阻碍了农村经济的发 展；w t o 的加入、农业协议的规定，对农村金融提出了改革要求。 最后针对我国农村金融体制存在的问题，本文提出要加快我国农村金融体制 改革的建议，并提出了相应的对策：引进市场竞争机制，允许鼓励农村非正规金 融和农村正规金融展开竞争；推进农村信用社的产权创新，经济发展程度不同的 地区可以采取不同的组织形式，关键是产权清晰；强化政策金融的支农作用，使 我国对农村的支持符合农业协议的规定；加强对农村金融的监督机制，防止 出现制度真空，为农村金融的竞争创造公平的环境；改善农村金融的政策环境， 通过财政政策和货币政策为农村金融体制的改革提供一个良好的政策支持。 关键词： 农村金融农村金融体制新农村改革 a b s t l 7 a c t i nl h em o d e ms o c j e t y ，f i n a n c ei sc l o s e l yl i n k e dw i t t ie c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t ， t h es o l u t i o no f t h r e ea g r i c u l t u r e p i o b l e m ，t t 博c o i l g 虹i l c t i o no fs o c i a l i s mn e w c o u n t r y s i d e ，t h ep a r t i c i p a t i o no fw o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o n ，a t h o s eb r 主n gf o n hn c w r e q u e s tt 0t h er u r a lf i n a n c e ，t l l en l m if i n a n c eq u e s t i o nr c c c i v e s 掣e a ta t t e n t i o n mo u r c o u n t r yn l r a lf i n a n c cs y s t e mi sc o n t i n u o u s l yi r it h et r a n s f o 瑚a t i o n ，a l t h o u g hw eh a v e g o tg r e a ti m p m v e m e n ti i lt h er e c e n ty e a r s ，t l l e r ea r es t i l lm a n yp m b l e m s t h ef u n c t i o n o f 蛐p p o r t i n ga 鲥c u l t u f a ld e v e l 叩m 明td on o t m p l e t e l yd i s p l a y ，w h i c hh a sa 如c t e d o u r c o u n t r ya 鲥c u l t u r a ld e v e l o p m e n ta sw e l la st h en l r a le c o n 唧yp m s p e r i t y s ow e m u s ts p c e d su pt h er e f o r m a t i o no fn l i a i i n a l i c co r g 柚i z a t i o f i r s t ，l h ep a p e rm a l 【et h er c v i e wa j l dt h es u 珊瑚呵t ol h ec o u r s eo fn l r a if j n a i l c e s y s t e mr e f o r h l ，w h i c hh a se x p e r i e n c e dt h i 优s i a g e sa p p r o x i m a t e l y r u r a l 丘n a n c e p r e l i m i n a r yr e f o n n ； r u r a lf i n a n c er e f b 珊 d e e p e n i n g ； r u r a lf i n a n c er e f o 蚰 嗍p r e h e n s i v ei m p l e m e n t a t i o n t h ep a p e rh a sm a d et h er e v i e wt of o m a lf j n 觚c ea i l d i n f o m a lf i n a l l c e o t h j sf o u n d a t i o n ，t h ep a p e ra n a l y s c sa 鲥c l l l 姐a ld e v e l o p m e n t b 蛐ko fc h i n a ，c h i aa g r i c u l t u r a lb a l l l ( ，n l f a lc r e d i tu i o n ，p o s t a ls a v i n g s ，a 鲥c i l l t u r a l i n s u r a n c e ，m r a 王i n f o r m a lf m a n c ea n dr u r a lf i n a n c es u p e r v i s i n ga n dm a n a 舀n g ，w h i c h h 髂p o i n t e d0 u tq u e s t i o n s ，a n dh a sa i l a l y z e dt l l e i rr e a s o n s n e x t ，舶mn e wc o u m r y s 王d ec o n s t m c t i o i l p a n i c i p a t i o no fw t o ，t l l ec o n t r a d i c t i o n o fc o u n 町s i d ef i l n ds u p p l ya n dd e m 蛆d ，t h ec 0 璐t n l c t i o no fn e wc o u n t r y s i d en e e d f i l i d 也e ，也r o u g hm a s s i v ed a t aa n df a p h ，c o n t r a s tf i n a n c es u p p l o r t i n ga 笋i c u h u r ea n d n l m lf i n a n c el o a nt o p u s hn l f a le c o n o m yd e v e l 叩m e n t ，e x p l a i n c dt l l ea b j l i t yo f f i n a n c i a is u p p o n i n ga 鲥c u l t i l r ei sl i m i t e d ，t l l e 粤o w mo ff 细e f sr e c e i v e sj ss l o w ， i i l l p r 0 v et h 缸t h er u i a l 矗n a n c ei st h em a i na c l u a t i o nt on i r a le c o n o m yd e v e l 叩m e n t b u tt h cn l m l6 n a n c es y s t 啪c o n d i t i o nc 锄o tj m p c lt h ed e v e l o p m e n to fn l r a l e c o n o m yw e l la tp r e s e n t ，s o m e t i m e se v e nh i d e rt h en l 豫le c o n o m yd e v e l o p m e n t ，m e p a n i d p a t i o no fw t o ，t h es t i p u l a t i o no f ”a 磐i c i l l t u r a la 孕e e m e n t ”s e tt h er e f b 珊 r e q u e s lt ot h ep r c s e n n l r a lf i n a n c es y s t 锄 f i n a l l y ，a c c o f d i n gt ot h ep r o b i e mo fo u rc 叫n t r yr u r a lf i n 卸c es y s e m ，t h ea u t h o r p m p o s ew em u s ts p e e du po u rc o u n t r yn l r a l f i n a i l c co r g a n i z a t i o n a lr e f b 加，a n d p f o p o s et h cc o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n s ：i n 虹o d u c ct h em a r k e tc o m p e t i t i o nm e c h a l l i s m ， a l l o wa n de n c o u r a g et h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nm r a li n f o 皿a lf i n 柚c ea n df o n n a l f i n 柚c e ；a d v a n c et h ec o u n t r y s i d ec r e d i t 蕊s o c i a t i o l h ep r o p e n yr i g h ti m l o v a t i o n ， d i f f e r e ma r c a sm a yu s ed i f 托r e n to r g 强i z a t j o nf o r m ，m ek e yi st h a t i l ep m p e n yi i g h i sd e a f ；s t r e n 殍h e nt h ef u n c t i o no fp o l i c yf i n a n c et os u p p o na g d c u l t l l r e ，w h j c hc a u s e s t h es u p p o nt ot h ec o u n t r y s i d 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农村发展和农民增收。主要表现为农村资金大量外流；农村资金的需求缺口不断扩 大；农村金融体制不能适应w t o 的规定；农村非正规金融合规性障碍有所增加；农村 金融服务品种单一等等。这些问题都说明我国农村金融体制的现状远不能适应农村 发展的需要，加快农村金融体制改革，已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外农村金融理论 从世界范围看，关于农村金融产生原理的传统理论有两种，即农业信贷补贴论 和农村金融市场论。农业信贷补贴论认为农村居民、特别是农村贫困阶层没有储蓄 能力，所以需要通过银行的农村支行和农业信用合作组织将大量低息的政策性资金 注入农村。农村金融市场论强调市场机制的作用，强调农村金融也有市场机制在运 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 行，它们是互相对立的两种理论。随着研究方法的改进，在农村金融补贴论和农村 金融市场论的研究基础上，提出新的农村金融理念。如哈耶克( h a y a k ) 从信息经 济角度出发，提出了局部知识论。而斯蒂格利茨( s t i g l i t z ) 从市场竞争角度出发 提出了不完全竞争市场论。他们的理念对指导现代农村金融发展十分重要。 1 农业信贷补贴论 2 0 世纪8 0 年代以前，农业信贷补贴论( s u b s i d i z e dc r e d i tp a r a d i g m ) 是农村 金融理论界占主导地位的传统学说。这个理论认为，农村居民、特别是贫困阶层没 有储蓄能力，农村面临的是慢性资金不足问题。而且由于农业的产业特性( 收入的 不确定性、投资的长期性、低收益性等) ，它也不可能成为以利润为目标的商业银行 的融资对象。该理论由此得出结论：为增加农业生产和缓解农村贫困，有必要从农 村外部诸如政策性资金，并建立非盈利性的专门金融机构来进行资金分配。根据该 理论，为缩小农业与其他产业之间的结构性收入差距，对农业的融资利率必须比其 他产业低。考虑到农村中比较富裕者发放的高利贷及一般以高利为特征的非正规金 融使得农户更加贫困和阻碍了农业生产的发展，为促使其消亡，通过银行的农村支 行和农业信用合作组织，将大量低息的政策性资金注入农村，同时还提出国家应该 提供以贫困阶层为目标的专项贷款，以增加农业投入，缓解农村贫困。 2 农村金融市场理论 2 0 世纪8 0 年代以来，农村金融市场论或农村金融系统论( r u r a lf i n a n c i a l s y s t e m sp a r a d i g m ) 逐渐替代了农业信贷补贴论。农村金融市场论是在对农业信贷 补贴论的批判的基础上产生的，强调市场机制的作用，其主要理论前提与农业信贷 补贴论完全相反( 张晓山、安耐主编，2 0 0 2 ：1 7 0 1 8 0 ) ：( 1 ) 农村居民以及贫困阶 层是有储蓄能力的，没有必要由外部向农村注入资金；( 2 ) 低息政策妨碍人们向金 融机构存款，抑制了金融发展；( 3 ) 运用资金的外部依存度过高是导致贷款回收率 降低的重要因素；( 4 ) 由于农村资金拥有较多的机会成本，非正规金融的高利率是 理所当然的。因此，农村金融改革是十分重要的( 张晓山、安耐主编，2 0 0 2 ：1 7 0 1 8 0 ) ： ( 1 ) 农村内部的金融中介在农村金融中发挥重要作用，储蓄动员是关键；( 2 ) 为实现 储蓄动员、平衡资金供求，利率必须由市场决定。实际存款利率不能为负数；( 3 ) 农村金融成功与否，应根据金融机构的成果( 资金中介额) 与经营的自立性和持续 性来判断；( 4 ) 没有必要实行为特定利益集团服务的目标贷款制度；( 5 ) 非正规金融 2 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 具有合理性，不应无理取消。应当将正规金融市场与非正规金融市场结合起来。该 理论完全依赖市场机制、极力反对政策性金融对市场的扭曲，2 0 世纪8 0 年代以来 一直受到人们的广泛关注。 3 农村金融理论的研究现状和新趋势 虽然农村金融补贴论和农村金融市场论各有偏颇，但是两者对以后的研究有借 鉴意义。随着研究方法的改进，在农村金融补贴论和农村金融市场论的研究基础上， 提出新的农村金融理念。如哈耶克( h a y a k ) 从信息经济角度出发，提出了局部知 识论。而斯蒂格利茨( s t i g l i t z ) 从市场竞争角度出发提出了不完全竞争市场论。 哈耶克知识论中的局部知识( l o c a lk n o w l e d g e ，1 9 4 8 ) 理念，或称为局部知识论， 它与农村金融市场论相呼应，更多考虑了如何从知识论角度出发解决不完全竞争和 信息不完全问题。根据哈耶克的局部知识论，在一个范围内总是存在着许多局部知 识，它们散布在特定时间和地点，只有通过知识的分工，才能更加充分利用这些知 识，而竞争是一种发现信息，减少不完全信息和信息不对称的过程。竞争有助于发 现这些知识，促进知识分工，从而增进合作。据此，在特定时间和地点的局部交易 应该最能利用局部知识，从而减少信息不对称。金融市场上的机构多样性可以导致 更多金融工具的创新，使得该市场逼近或者近似于完全竞争市场。对于农村金融而 言，地方分散的局部知识的最佳利用者，是那些着眼于服务地方经济主体而成长起 来的合作金融机构、非正规金融、地方中小型商业金融机构、小额信贷机构等等。 这些金融组织机构之间存在的竞争，对于农村金融体系的效率以及金融资源的优化 配置是至关重要的。因为政府不如市场主体本身更能因地制宣地发现和利用分散的 局部知识，所以政府在农村金融市场中的直接参与供给作用只是辅助性的。 为避免农村金融市场存在不完全信息而导致的贷款回收率低下问题，应该充分 利用分散在地方的局部知识，促进知识分工，包括借款人之间的知识分工。比如办 法之一是可以利用借款人连带保证小组以及组织借款人互助合作。政府应该鼓励这 种农民组织的形成。互助合作市场，具有交易成本低，信息对称，能够充分利用地 方局部知识等优点，一般具有较高的效率，但是也存在一定的负面影响。如农村合 作基金会可能在经济危机时期出现退会浪潮，这就需要某种最低程度的运作秩序框 架，而建立和维持这样一种秩序框架是政府的任务。因此在局部知识分析范式框架 。何梦笔( 德) 、冯兴允、何广文，试论中国农村金融组织机构的多元化( 上) ，九鼎公共事务研究所 3 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 内，政府仍然有其位置，它提供授能环境( e n a b l i n g e n v i r o m e n t ) ，对建立与维 持市场秩序框架方面起着辅助性的、促进性的作用。 斯蒂格利茨的不完全竞争市场论认为：培育有效率的金融市场，不仅仅是需要 市场要素，也需要一些社会性的、非市场的要素去支持。其基本框架是：发展中国 家的金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方对于借款人的情况根本无 法充分掌握，存在信息不完全，如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一个社会 所需要的金融市场。为了补救市场的失效部分，有必要采用诸如政府适当介入金融 市场以及借款人的组织化等非市场要素。斯蒂格里茨对不完全竞争市场、信息不对 称问题的研究成果，对现代金融研究有着较大的影响。其信息经济学分析工具也成 为金融市场分析中的重要工具，比如竞争秩序分析需要纳入信息不对称分析工具。 国 1 - 2 2 国内农村金融理论 近年来，国内许多学者对农村金融发展问题进行了广泛研究，并且随着时间的 推移和实践的推动，这方面的研究还在不断深入，他们有的从农村发展、金融体制 改革等宏观层面研究了农村金融发展问题；有的研究了正规金融和非正规金融；有 的研究了农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行等现有农村金融组织机构 的改革与发展问题；有的对农村保险和证券市场支持农村发展等问题进行了积极研 究和大胆探索。他们的研究成果对中国农村金融体制的改革有着很大的推动作用， 也为后人的研究提供了丰富的研究资料，其中比较突出的有以下几位： 1 张杰的中国农村金融制度：结构、变迁与政策，本书是一本论文集，这本 书从制度经济学的角度分析了造成中国农村金融目前问题重重的原因，不仅从宏观 的角度分析了影响中国农村金融体制的深层次原因，还从微观角度分析了农村金融 的需求主体特征，农业银行、农业发展银行以及农村信用社存在的问题，并提出了 很多有新意的解决办法。 2 马忠富的中国农村合作金融发展研究对中国的农村合作金融发展有了很 深刻的分析，这本书对合作经济的理论演变进行了概述，介绍了合作经济理论研究 的最新进展；对各国合作金融的发展模式作了系统的比较，归纳了各国合作金融发 。邱美琴我国农村金融对农业发展支持作用研究海河大学硕上学位论文，2 0 0 5 4 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 展中值得借鉴的经验；系统总结了中国农村合作金融的历史演变和改革的最新进展， 探讨了农村合作金融发展的思路和政策选择。作者在书中提出了许多有创见的理论 观点和值得重视的政策主张。 3 何广文教授对农村金融方面的研究非常广泛，从不同的角度分析了农村金融 存在的问题，并且有自己独到的见解。他认为目前农村居民的借贷扭曲行为是金融 抑制的后果，金融抑制的重要特征是“金融的二元性”，中国正是这种情况，在解决 金融抑制，推进金融深化，他认为应该从完善农村金融服务的组织体系和利率市场 化两个方面努力，并且前者是关键。对于农村信用社改革，他认为其长远目标是通 过产权制度和管理体制的改革，使农村信用社真正成为自主经营、自担风险、自我 约束、自我发展的市场主体，成为产权明晰、治理完善、可持续发展的现代金融企 业。不管农村信用社采用哪种经营模式，都应该建立市场化经营模式，成为市场主 体。 1 3 框架体系 论文主体内容主要分为以下五部分： 第一部分是导论。提出本文研究的背景，评述相关的国内外研究理论，介绍研 究内容的组成。评述相关的国内外研究理论时，首先对传统农村金融产生的理论进 行回顾，即农业信贷补贴论和农村金融市场论，然后介绍了农村金融产生理论两种 新理念。最后，对我国农村金融理论研究进行了概述。在这里奠定了本论文涉及的 理论基础。 第二部分是农村金融体制改革历程。对我国农村金融体制的改革历程进行了总 结和回顾，分析了各个阶段改革的成果和政策，对我国的农村金融组织体系做了初 步总结。 第三部分是农村金融体制的现状。对目前农村金融体制存在的问题进行了分析， 中国农业发展银行的功能单一，难以胜任政策性金融的重任；中国农业银行在农村 金融领域内的功能趋于弱化；农村信用社支农能力有限、功能异化；邮政储蓄分流 了农村金融资源，削弱了金融支持农业的力度；农村保险市场发育不完善，阻碍农 村经济的深化发展；农村非正式金融异军突起、但发展不规范；农村金融监管体制 不健全。 5 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 第四部分是加快农村金融体制改革的迫切性。从新农村建设资金的缺乏，加入 w t o 对我国农村金融的影响以及农村金融供给和需求的矛盾角度出发分析了加快农 村金融体制改革的迫切性。 第五部分是加快农村金融体制改革对策分析。在目前农村面临的大背景下，针 对农村金融体制存在的问题，本文提出以下对策：引进市场竞争机制；推进农村信 用社的产权创新；强化政策金融支农作用；加强对农村金融制度的监督机制；改善 农村金融的政策环境。 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 第二章农村金融体制的改革历程 2 1 农村金融体制的改革历程 从1 9 7 9 年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村 经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，基本上经历了以 下三个阶段： 2 1 1 农村金融的初步改革( 1 9 7 9 1 9 9 3 ) 这一阶段的主要改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成农 村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括1 国务院于1 9 7 9 年2 月发出关于恢复中 国农业银行的通知。规定中国农业银行直属国务院，由人行代管，自下而上建立各 级机构，并领导农信社。农行于1 9 7 9 年3 月正式恢复成立后，形成了由农行统一管理， 农行和农信社分工协作的农村金融体制，适应农村普遍推行的家庭承包责任制。2 随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地 位。农村信用合作社也不是农业银行的基层机构，但它接受中国农业银行的管理； 3 放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例 如8 0 年代末首先在四川省成立的农村信用合作基金会。同时允许成立的还有一些农 业企业的财务公司，企业集资异常活跃；4 允许多种融资方式并存，包括了存款、 贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。5 1 9 8 2 年恢复 办理农业保险业务。 2 1 2 农村金融改革的深化( 1 9 9 3 一1 9 9 6 ) 1 9 9 2 年，邓小平发表南巡讲话和党的十四、十五大以后，农村金融体系改革作 为整个金融体制改革的重要组成部分，其改革步伐也大大加快，这一阶段的改革更 明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、 有效服务的金融体系的口号。具体来说，这一农村金融体系包括以工商企业为主要 7 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 服务对象的商业性金融机构( 中国农业银行) ，主要为农户服务的合作金融机构( 中 国农村信用合作社) ，支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以 及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构( 中国农业发展银行) 。为此1 于1 9 9 4 年成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银 行和农村信用合作社业务中剥离出来；2 加快了中国农业银行商业化的步伐，包括 全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限等 等；3 继续强调农村信用社商业化改革。根据国务院1 9 9 4 年关于金融体制改革的决 定，计划在1 9 9 4 年基本完成县联社的组建工作，1 9 9 5 年大量组建农村信用合作银行。 不过，实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。另外一个重要的政策变化就是 规定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信用社的业务管理，改由县联 社负责；对农村信用社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。 2 1 3 农村金融体制改革的全面实施( 1 9 9 7 一) 在经历了亚洲金融危机和1 9 9 7 年开始的通货紧缩后，在强调继续深化金融体制 改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对 农村金融市场的垄断。主要体现在：1 开始在国有商业银行中推行贷款责任制；2 收缩国有商业银行战线。1 9 9 7 年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县 ( 及以下) 机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业 银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；3 打击各种非正规金融活 动，对民间金融行为进行压抑。1 9 9 9 年在全国范围内撤消农村信用合作基金会，并 对其进行清算；4 将农村金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上， 且进入2 0 0 3 年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用 合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良 资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。2 0 0 3 年1 1 月底8 省( 市) ( 浙 江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏) 农村信用社改革实施方案已经 国务院批准。2 0 0 4 年，国务院同意正式提出申请的北京、天津等2 1 个省( 区、市) 作为进一步深化农村信用社改革的试点单位。此次改革的重点是以法人为单位，改 革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定 不同的产权形式；改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级政府负 8 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 责；转换农村信用社经营机制，改善支农服务。这标志着深化农村信用社改革试点 工作已进入全面实施阶段。2 0 0 6 年农村合作金融机构要争取在1 年左右实现贷款风险 五级分类，3 年基本理顺管理体制，5 年至l o 年分期分批逐步建成产权明晰、经营有 特色的社区性农村银行业机构。农村合作金融机构的改革方向更加明确。 2 2 农村金融机构的组成 经过近2 0 多年的农村金融体制改革，迄今为止形成了包括商业性、政策性、合 作性金融机构在内的，以正规金融机构为主导、非正规金融为补充、以农村信用合 作社为核心的农村金融体系。这一金融体系的组织结构如下图所示： 农村金融组织体系 黼钒删眦如m 洲排 一一一一 一一一 删肺劬! 喜嚣豢亳鬻删瑁隧蜘 一一一一 ， 一一一一一 ， 麒脸槲蝴渐 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 第三章农村金融体制的现状 表面上看我国的农村金融体制是非常完善的，既有正规金融，也有非正规金融； 正规金融中既有政策性的( 中国农业发展银行) 、也有商业性的( 中国农业银行) 、 还有合作性的( 中国农村信用合作社) 以及保险公司。从理论上说应该能够满足农 村的金融需要，但是实际中并不是那么完美，这些金融机构本身的问题影响了农村 金融应该发挥的功能。 3 1 中国农业发展银行政策性功能不强 中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构，其主要任务是：按照 国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金， 承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村 经济发展服务。但从1 9 9 8 年5 月以来，由于政策调整，农业发展银行的业务越来越窄， 仅在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，只承担粮棉油收购资金的封闭 供给和管理，以确保收购资金持续稳定封闭运行。农业发展银行这种单一性的功能， 远远没有发挥其政策性银行应该发挥的作用，并且逐渐地退化成“粮食银行”。此 外，农业发展银行缺乏立法支持，政策性银行是特殊的法人主体，商业银行法不适用 于它，许多国家都单独立法明确农业政策性银行的职能，如：美国的农业信贷法， 日本的农林渔业金融公库法等，目前我国农发行的运营依据为建行初期所制定 的中国农业发展银行章程，随着经济的发展和农村金融体制的不断改革，其具体 内容与指导作用已经相对滞后；资金来源渠道狭窄，根据国务院的规定，农发行的 资金筹集应该具有多元化特征，包括：业务范围内开户企事业单位的存款，发行金融 债券财政支农资金，向中央银行申请再贷款，境外筹资等，但在实际操作中，农发行的 主要资金来源渠道为：由农发行总行负责向人民银行统借统还，各基层行则通过直接 向总行申请系统内借款满足资金需求，在主要依赖中央银行供应资金的情况下，既加 大了中央银行投放基础货币的压力，也提高了农发行的资金运营成本，其结果是与农 业发展银行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口，进而影响其政策性银行的作用。 1 0 郑州大学硕士学位论文珈快农村金融体制改革研究 3 2 中国农业银行在农村金融领域内功能趋于弱化 农村金融市场需求的满足需要大量储蓄和贷款支持。然而，为了规避风险，提 高资金的运行效率，最近几年，各国有商业金融机构大大弱化了农村的金融业务， 市场定位和经营战略都发生了重大变化，纷纷以利润最大化为最终目标，按照市场 机制配置金融资源，根据成本收益原则撤并了达不到保本点的县及县以下的营业网 点。在农村金融领域发挥主导作用的中国农业银行也毫不例外。具体表现为：机构 设置上，大量的撤销、合并县、市以下的农村营业机构，努力向大中城市增设网点； 资源配置上，将内部人才、资金、技术装备等重点向金融资源富集的城区分支机构 倾斜；管理机制上，提升系统内经营重心，上移核算单位，上收基层营业所乃至县 级支行的贷款审批权和财务权；业务开展上，不再直接面向一般农户和众多乡镇企 业开展业务，重点开发城市优良大客户、行业垄断型客户、城镇高收入群体客户等。 并且中国农业银行在办理贷款业务时采用抵押贷款形式，由于在办理抵押登记 时存在的“环节多、手续繁、收费高、耗时长”等问题上未能得到有效解决，这一 要求实际上极大地限制了基层网点信贷业务的开展。据了解，当前农村贷款户办好 一项抵押登记手续，需时2 0 天左右，各项费用需达到贷款金融的3 ，且一次抵押有 效期一般只有一年，过期后贷款还得重新办理抵押登记。办理抵押难的问题不仅严 重影响了金融机构对农村资金需求者的及时满足，而且对于一次需要资金量不大的 农村资金需求者来说，很不合算，这就使得在城镇普遍推行的抵押贷款业务在农村 实际尚无法开展。 与此同时，中国农业银行还普遍推行了新增贷款基层审批制度，一个农村基层 网点要发放新增贷款需经过基层网点、县( 市) 支行和二级分行三级审批，由于各 级均设立了审贷委员会，因此一笔新增贷款的发放从客户申请到最终发放至少需要 1 0 天左右的时间。由此看来，中国农业银行在农村金融领域发挥的作用逐步下降， 业务重点逐步向非农领域倾斜。 3 3 农村信用社支农能力有限、功能异化 随着对农村金融市场非规范金融业务和机构的清理整顿，商业银行的基层网点 也相继从农村撤出，农村信用社客观上已成为农村金融市场的主体，从农村金融体 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 制的改革和发展方向及中央银行货币信贷政策导向上看，国家也在有意识地支持和 发展农村信用社，使其尽快成为支持农村经济发展的主角。近几年，农村信用社也 逐步向支农角色转化，但农村信用社信贷支农的客观能力却受诸多因素的制约，一 时难以大幅度提高，有效供给不足的矛盾至今仍然存在。 1 9 9 6 年根据国务院关于农村金融体制改革的决定，农村信用社与农业银行脱 离行政隶属关系，由“官办”转为“民办”，走上了按照合作制规范的道路。然而这 种性质的转变异常艰难，一直没有没有实质性的进展。农村信用社的合作没有形成 真正意义上的合作制度。其原因是吸收农民社员的股金数额较小，农户没有真正意 愿上的合作意识，合作是靠政府强制力量实现的。这一先天不足，使其难以体现出 合作金融自愿、互助和民主管理的原则和特点。管理体制和管理方式不完善，使合 作金融内部的民主管理制度未能得到根本落实；再加上经营环境不佳，地方干预严 重；以及在与农业银行“脱钩”时被动承担了大量呆账，造成我国农村信用社历史 包袱非常沉重。与国有商业银行可以将大量呆坏账贷款剥离给金融资产管理公司相 比，合作金融机构的信贷包袱却无从卸去，经营风险增大。根据人民银行1 9 9 9 年的 统计，农村信用社普遍存在三大问题。1 亏损面严重。1 9 9 9 年全国农村信用社亏损 面和亏损金额增加3 2 7 个百分点和3 2 9 5 亿元。全国信用社系统当年净亏2 1 4 亿元， 比上年增加亏损4 6 6 亿元，同时5 7 以上的信用社是亏损社。2 贷款质量持续下降， 1 9 9 9 年末全国农村信用社不良贷款占全部贷款的4 1 8 2 ，比年初增加近6 个百分点。 3 资不抵债状况更加严重。全国一半以上的( 5 1 5 5 ) 信用社已经资不抵债，资不 抵债的金额为8 5 7 亿元，仍比上年末增加2 8 7 亿元。同时全国农村信用社资本净额为 ( 一3 5 9 5 9 ) 亿元，比年初减少3 1 3 9 亿元，加权风险资本也近于亿元，比年初增长 9 4 6 。很多农村信用社成为名副其实的空壳社。所以，农村信用社根本没有能力为 农村经济发展提供足够的资金支持。同时出于自身利益的考虑，许多农信社相继跳 出了为农村服务的宗旨，向盈利性水平比较高的领域发展，目前农村信用社经营行 为在很大程度上是以比较利益为原则的，把资金更多地投向获利机会较大的乡镇企 业、个体工商户，甚至出现中西地区农村信用社把资金投向经济发达的东部和东南 沿海地区，致使农村信用社贷款中农户贷款的增长速度低于农户在农村信用社中存 款的增长速度，农村信用社贷款构成中农户贷款比重呈下降趋势。这种“存贷款剪 刀差”的存在，不可避免地造成农村资金流失，呈现农村资金城市化现象，继而导 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 致了农村金融领域出现了资金供给空自，农民的资金需求难以解决。 据典型调查反映，兴化市海南镇是近年来信贷支农政策落实较好的乡镇之一， 2 0 0 0 年上半年该镇新增各项存款9 0 万元，而新增支农贷款就达6 2 0 万元，即使这样， 据该镇农户信贷人员统计，3 0 个村6 9 4 6 户农户中有2 0 0 0 户左右曾向农村信用社提出 过不同额度的信贷申请，而农村信用社实际上对其中1 0 7 l 户给予了贷款支持，有贷 款需求的农户中尚有4 6 4 5 未能得到及时满足。由此可以看出，虽然各地农村信用 社因经济发展的不平衡性和金融服务水平的差异，在贷款需求的满足程度上可能会 有所不同，但贷款覆盖面存在一定局限却是各地普遍反映的共性问题。贷款额度普 遍偏低，农村新经济主体的合理流动资金需求难以得到及时足额满足。随着农村经 济结构调整的步伐加快，不少农户开始摆脱传统农户生产经营模式，向工业化、市 场化和现代农业转轨，农户资金需求呈现了多元化的层次性，不少个体私营业主和 现代农业主资金需求量扩大，传统小额、分散的支农贷款已不能足额满足其生产经 营规模扩张的需求。据对个私经济发展迅速的兴华市海南镇的调查，2 q 年上半年 l o 家规模较大的个私企业共向金融机构申请贷款4 3 笔，金额3 l l 万，金融机构实际批 准2 6 笔，金额1 6 1 万元，贷款满足率仅为5 0 左右，单笔平均金额也仅有6 1 9 万元。 3 4 邮政储蓄分流农村金融资源，削弱了金融支持农业力度 邮政储蓄依靠它遍布农村各地的网点，以存款的方式吸收了大量农村资金， 但由于2 0 0 3 年之前邮政储蓄吸收的存款不能发放贷款，而是作为人民银行的资金来 源上缴，这笔资金在转存人民银行后大部分流出了农村。而且邮政储蓄机构在吸收 存款上还有农村信用社、农业银行不可比拟的优势，更加剧了农村资金的分流。按 规定邮政储蓄存款金额要转存人民银行，人民银行按季度支付利息，邮政储蓄部门 从中获取利差a2 0 0 0 年商业银行存入人民银行的一年定期存款，年利率仅为2 0 7 ， 而邮政储蓄转存人民银行的年利率为4 6 0 0 8 ，两者相差2 5 3 0 8 个百分点。包括人工、 场地、设备等各项费用支出在内，目前邮政储蓄组织存款的综合成本约为2 9 1 ，光 “吃”人行利息一项的利差收入就有1 6 9 个百分点左右。这使邮政储蓄扩大资金来 源的积极性大大提高，也为其在吸储竞争中采用不合理手段提供了空间。再加上邮 政储蓄在全国实现了通存通兑，哪怕是在偏远小镇，都可以通过邮政金融网提取现 金。这些资源优势使其明显超过了实行独立核算，电子化水平偏低，服务手段落后 1 3 郑州大学硕士学位论文加快农村金融体制改革研究 的农村信用社。到2 0 0 1 年1 0 月底，全国邮政储蓄余额已达到5 6 1 3 亿元，仅次于四大 国有商业银行而位居第五，其中七成以来来自农村。 3 5 农村保险市场发育不完善，阻碍农村经济的深化发展 农业是国家的基础产业，但同时又是弱质产业，自然风险和市场风险并存，迄 今为止各种自然灾害对我国农业生产的打击仍较严重。据统计，我国平均每年水旱 灾害的成灾面积约占耕地面积的l o ，成灾率在3 0 一4 0 之闻，说明我国农业生产对 突发性自然灾害的抵御能力仍然很低。自然灾害的频繁发生，使受灾地区的农作物 和其他财产蒙受重大损失，也给农村产业和农民生活带来困难。与此同时，在从传 统的封闭型农业向现代化的开放型农业的转变过程中，现代经济和金融运行所固有 的市场风险、信用风险、流动性风险、操作风险和法律风险等也势必逐渐进入农村 地区，与自然灾害和意外事故等共同构成威胁现代农业生产的和农村经济发展的主 要因素。因此，对农业保险提出了迫切要求，以使其生产经营和家庭生活得到切实的 基本保障。但是9 0 年代中期，我国农业保险的发展已经陷入停滞不前，日益萎缩的 局面，究其原因，是商业保险机构无一例外地在农业保险方面全面亏损，这与一般 商业保险的经营目标严重背离，从而使各商业保险公司极不