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县域金融体系：变迁、现状与重构 摘要 在合作金融、政策金融和商业金融三足鼎立的格局下，历史积弊和现实矛盾 的双重作用使县域金融体系运行得并不成功。尤其是1 9 9 8 年以来，四大国有银 行纷纷从县域范围内撤并机构、上收权限，这给实际工作和理论研究提出了两个 难题：从短期来看，如何减轻机构撤并对县域经济造成的不良影响；从长期来看， 如何构建一个有效的县域金融体系支持县域经济的发展。 本文以县域金融体系为线索，首先回顾了我国县域金融改革的历程，然后从 供给和需求两方面描述了县域金融体系的现状，针对其现存的问题与矛盾，提出 了县域金融体系重构的基本设想。纵观全文，制度经济学、金融发展理论的基本 原理为研究提供了理论指导，而对浙江、江西两省十几个县市的实地走访与问卷 调查则成为本文的现实依据。 通过研究，全文得出以下几点主要结论： 第一，县域金融与县域经济之间的矛盾，主要源于我国县域经济制度与金融 制度变迁的不对称性，从而激化了内生金融需求与外生金融供给之间的矛盾。 第二，县域金融紧缩是金融制度变迁不断深化的外在表现。这种紧缩体现在 商业金融、合作金融、政策金融和邮政金融等多个层面，由于这些紧缩因素都具 有历史继承性，因此县域金融紧缩将是一个长期现象。 第三，县域正规金融与非正规金融存在功能错位现象。在正规金融不断萎缩 的情况下，县域经济增长内生出了对非正规金融的需求，但当局的严格管制使其 难以形成有组织的金融资源。 第四，县域金融安排是否有效取决于宏观的金融产权制度改革。单一的产权 格局将导致金融领域的“政府失灵”现象，因此“体制内改革”还要结合“体制 外突破”，塑造多元化的市场竞争体制。 关键词：县域金融体系，县域经济，金融供给，金融需求，金融重构 t h ec o u n t yf i n a n c i a ls y s t e m ： c h a n g e s ，c u r r e n t s i t u a t i o na n d r e c o n s t r u c t i o n a b s t r a c t b e i n gc u r r e n t l yc o m p o s e do fc o o p e r a t i v ef i n a n c e ，a g r i c u l t u r a lf i n a n c ea n d c o m m e r c i a lf i n a n c e ，t h ec o u n t yf i n a n c i a ls y s t e md o e s n tr u n s u c c e s s f u l l y i ti sf a c e d w i t ht w op u z z l e s ：i nt h es h o r tr u n ，h o wt oa l l e v i a t et h es i d e - e f f e c t sc a u s e db yt h e a l t e r n a t i o no ft h em a r k e ts t r a t e g yo ft h es t a t e - o w n e db a n k s ；i nt h el o n gr u n h o wt o e s t a b l i s ha ne f f e c t i v ef i n a n c i a ls y s t e mt os u p p o r tt h ee c o n o m i c g r o w t ho f t h ec o u n t y t h i sp a p e rt r i e st of o c h so nt h ec h a n g e s ，c u r r e n ts i t u a t i o na n dr e c o n s t r u c t i o no f t h ec o u n t yf i n a n c i a ls y s t e m t of u l f i l lt h e p a p e r , ii n v e s t i g a t e d1 2c o u n t i e so f z h e j i a n g p r o v i n c ea n dj i a n g x ip r o v i n c ef r o mf e b m a r yt oa u g u s ti n2 0 0 4 t h ed i f f e r e n c e b e t w e e nt h e s ec o u n t i e sr e v e a lm a n y p r o b l e m s ，w h i c ha r em u c h w o r t hr e s e a r c h i n gf o r m e b e s i d e s ，it u r n 幻t h et h e o r yo ni n s t i t u t i o n a lc h a n g ea n dt h e o r yo ff i n a n c i a l d e v e l o p m e n t t h e f o l l o w i n g c o n c l u s i o n sh a v eb e e nc h o s e nt ob et h e k e yp o i n t so f t h i sp a p e r ： 1 t h ei m b a l a n c eo ff i n a n c i a ls u p p l ya n dd e m a n di nc o u n t i e si sc a u s e db yt h e i n c o m p a t i b i l i t yb e t w e e n t h ee c o n o m i cs y s t e mr e f o r ma n df i n a n c i a ls y s t e mr e f o r m 2 t h ed i f f i c u l t yt h a tt h ec o u n t yf i n a n c ei sc o n f r o n t e dw i 1 1i so n eo ft h er e s u l t i n d u c e db yt h ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n a lc h a n g e s b e c a u s et h er e a s o n sf o rt h ec o u n t y f i n a n c i a lr e d u c t i o na l es u c c e s s i v e ，i tw o n tb eg r e a t l yi m p r o v e di nt h en e a rf u t u r e 3 。t h ef o r m a lf i n a n c eh a ss h r u n ki nm a j o r i t yc o u n t i e sa f t e rt h ea s i a nf i n a n c i m c r i s i s ，s o t h ei n f o r m a lf i n a n c ei s p l a y i n gam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l e i nt h e d e v e l o p m e n to f t h ec o u n t ye c o n o m y b u tt h er e p r e s s i o np o l i c i e so ft h eg o v e r m n e n t a r ei n t e n s i f y i n gt h es h o r t a g eo ff i n a n c i a ls u p p l yi nc o u n t i e s i i 4 t h ee f f i c i e n c yo ft h ec o u n t yf i n a n c i a ls y s t e md e p e n d so nt h ep r o p e r t yr i g h t s s y s t e m t h es i n g l e - m o d es y s t e m o fp r o p e r t yr i g h t ss 仃u c t l l r ew i l l l e a dt ot h e g o v e r n m e n tf a i l u r e i nf i n a n c e t h e r e f o r em u l t i p l e xf i n a n c i a li n s t i t u t i o n sa n dt h e c o m p e t i t i o na m o n g t h e ma r en e c e s s a r y 5 t h e r ei sn o tas u c c e s s f u lf i n a n c i a lp a t t e r nf o ra l lt h ec o u n t i e s s ow e s h o u l d t a k ed i f f e r e n tr e f o r mp a t t e r nf o rd i f f e r e n tc o u n t yw h e nr e c o n s t r u c t i n gt h ec o u n t y f i n a n c i a ls y s t e m k e y w o r d s ：t h ec o u n t yf i n a n c i a l s y s t e m ，t h ec o u n t ye c o n o m y , f i n a n c i a l s u p p l y , f i n a n c i a ld e m a n d ，f i n a n c i a l r e c o n s t r u c t i o n i i i 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 第一章导言 第一节选题背景 建国以后，我国采取了“重城市、轻农村”的发展战略，这直接导致了显著的 城乡二元结构。二元结构的一个集中体现，就是囡家通过财政、工农产品价格“剪 刀差”和金融等渠道，从农村汲取了大量资金。陈锡文( 2 0 0 2 ) 指出，1 9 5 3 1 9 8 5 年间农民对我国工业化的贡献约为6 0 0 0 8 0 0 0 亿元。而钟伟( 2 0 0 3 ) 则认为， 目前中国农村每年流失的资金高达2 4 0 0 亿元。 在资金流失的同时，我国县域金融正面临“空洞化 趋势，现状不容乐观。首 先，县域正规金融自1 9 9 8 年以来呈现萎缩趋势，无法为县域提供较好的金融服 务；其次，正规金融机构正逐渐成为县域金融资源外流的主要渠道；再次，监管 部门对非正规金融采取了严厉管制的态度，使其难以形成有组织的金融资源。总 之，缺乏具有放贷能力的高效的基层金融机构、县域金融的供需缺口不断拉大， 就构成了当前县域金融发展的主要困境。 在这种背景下，县域金融机构不约而同地走上了改革前台。( 1 ) 2 0 0 3 年6 月，国务院下发深化农村信用社改革试点方案，并在浙、鲁、赣、贵、吉、 渝、陕、苏等八省市展开试点。此次改革有三大亮点：一是改革试点模式多样化； 二是把农村信用社交由地方政府管理；三是国家对试点地区的信用社给予政策扶 持。( 2 ) 近几年，随着粮食流通体制改革的不断深化，农业发展银行业务逐渐萎 缩、亏损不断扩大，因此呼吁农业发展银行重新定位的论调越来越响。( 3 ) 从历 史渊源来看，农业银行是农信社和农发行之母。过去的十年，农业银行先后经历 了“一分一脱一剥离”，即农发行分设、农信社脱钩和长城资产管理公司的不良资 产剥离，如今已经明确了股份化的发展目标并将于2 0 0 7 年实现上市。 从表面上来看，我国县域金融体系由合作金融、政策金融和商业金融共同构 成，完全符合教科书的理论逻辑。但在历史积弊和现实矛盾的双重作用下，这一 体系运行得并不成功。尤其是亚洲金融危机之后，国有商业银行从县域内大规模 撤并机构、上收权限，这给理论研究者提出了两个亟待解决的问题：第一，从短 期来看，如何减轻机构撤并对县域经济造成的不良影响；第二，从长期来看，如 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 何构建一个有效的县域金融体系支持县域经济的发展。在这种背景下，县域金融 的准确界定与合理重构，不仅具有积极的理论意义，对于壮大我国县域经济、实 现均衡发展也具有重大的现实意义。 第二节基本概念的界定 一、县域经济 “县积而郡，郡积而天下；故县治，天下无不治。”自古以来，县就是我国行 政区划中的一个重要层次。而县域经济作为宏观经济的微观基础，既是国民经济 的活力源泉和潜力所在，也是改革过程中各种矛盾和难点相对集中的地方，改革 往往发端与此并从这里取得突破。 关于“县域经济”的内涵，少数人提出了自己的看法。李小三、徐鸣( 2 0 0 0 ) 认为，县域经济是一个功能相对完备和健全的经济系统单元，它以县城为中心、 以集镇为纽带、以农村为腹地，不同层次经济要素间的联系是其基本结构。中 国县域经济工作部则指出，县域经济是以县级行政区划为地理空间、以县级政 权为调控主体、以市场为导向，具有地域特色和功能完备的区域经济。 笔者认为，以上观点都过于强调县域经济的行政区划色彩。事实上，县域既 是一个行政层次，也是一个经济单元，而且县域经济的相对独立性和重要性使得 县域作为一个经济单元的作用日益明显。随着我国市场化程度的不断提高，县域 经济的活力与动能已经逐渐超越了行政区划的束缚，更多地成为一个微观经济、 基层经济的范畴。它是以城镇为中心、以农村为基础并由城镇向农村辐射，是由 各种经济成分有机构成的一种区域经济。它介于城市经济和农村经济之间，一方 面承载着农村发展的重担，另一方面又面临着城市经济的冲撞。 二、县域金融 近年来，随着我国县域经济的异军突起和国有商业银行县及县以下机构的大 规模撤并，“县域金融”从一个实际工作中的热点问题逐渐进入理论研究的视野， 引起了少数学者的关注。无论是理论上还是实务上，我国都存在城市金融与农村 金融的划分，而本文所研究的县域金融正是界于城市金融与农村金融二者之间的 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 一个范畴，它以农村金融为主体却又不等同于农村金融。县域金融的核心要素包 括：县域金融体系的构成及其运行效率、县域金融需求的表现形式及其满足程度、 县域金融与县域经济的相互关系及其协调机制。 改革开放以来，我国县域经济得到了迅速发展，并且很有希望成长为经济发 展的下一个增长点。然而，县域金融发展却呈现出不断紧缩的趋势。这是因为， 一方面国有商业银行机构撤并、权力上收导致县域金融服务越来越薄弱：另一方 面金融管理当局重新定位于货币政策或金融监管，县域金融发展和金融服务得不 到应有的重视。因此，金融格局与经济格局的矛盾在县域层面表现得更加突出。 三、县域金融体系 一直以来，我国县域金融改革都是围绕金融机构展开的。从这种背景出发， 本文研究的外延包括：自身定位就在县域的农村信用社；农业发展银行、四大国 有商业银行在县域设立的分支机构；依托邮政网点发展起来的县域邮政储蓄；广 泛存在而且日益重要的非正规金融。也就是说，本文所研究的县域金融体系，主 要是指在县域范围内提供信贷服务的存款类金融机构，并未包括中国人民银行的 县支行以及保险、证券等金融机构在县域内的分支机构。由于股份制商业银行在 县域范围相对较少，故也未包含在其中。 第三节结构安排、研究方法与创新之处 一、全文的结构安排 1 、引言。首先介绍本文的选题背景、结构安排以及研究方法，然后对与本 题相关的国内外文献做简要综述。 2 、县域金融体系的历史变迁。结合我国县域金融体制改革的历程，描述县 域金融体系的发展变迁，随之得出对我国县域金融改革的几点评价。 3 、县域金融的供给与需求分析。借助于对浙江、江西两省1 2 个县市的调查 数据，首先分析我国县域金融体系的现状及结构，然后从需求主体、表现形式两 个方面分析县域金融需求。 4 、县域金融供给与经济发展需求的失衡分析。结合调查数据，剖析我国县 浙江工商火学硕士学位论文县域金融体系：变迁、现状与重构 域金融体系存在的突出问题，总结出县域金融体系与县域经济发展之间的基本矛 盾。三、四两部分是全文的重点，也是第五部分的分析基础。 5 、县域金融体系重构的路径选择。明确县域金融体系重构的基本原则，并 在此基础上提出县域金融体系重构的基本设想。 二、研究方法 本文涉及的研究方法主要有：( 1 ) 运用制度经济学的基本原理，剖析我国县 域金融体系的变迁以及县域金融体制改革的特点；( 2 ) 坚持实地调查与问卷调查 相结合，通过对浙江、江西两省十几个县市的走访与调查，准确、详实地掌握了 县域经济和县域金融的第一手资料，在此基础上分析县域金融的供给、需求以及 两者之间的矛盾；( 3 ) 引入比较分析法，选取有代表性的样本县市，针对县域金 融体系运行中存在的问题进行横向或纵向比较；( 4 ) 借助于金融发展理论，研究 县域经济发展过程中的金融抑制。 三、创新之处 本文的创新之处主要有以下几点：首先，大多数对于基层金融的研究都着眼 于农村金融，而随着我国县域经济的异军突起和国有商业银行县及县以下机构的 大规模撤并，“县域金融”从一个实际工作中的热点问题逐渐进入理论研究的视 野，本文以县域金融为线索，对其进行合理定义和系统研究，具有一定的开创性； 其次，在研究经济与金融的关系时，现有文献大多以某个国家为研究对象作时间 序列分析，或者选取若干国家作纵向与横向比较，而本文则把广大县域作为研究 的立足点，通过实地调查与问卷调查，从一个相对微观的角度来分析县域经济与 县域金融的互动关系，这是研究视角的创新；再次，研究县域金融的构思，来源 于现实中县域经济金融关系的不协调，本文把实务工作中的问题提升到一定的理 论高度，具有一定的创新价值。 第四节文献综述 一、金融发展理论的演进及其主要观点 半个多世纪以来，国外学术界对金融与经济关系的研究基本沿着两条路径推 4 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 进：一是经济发展的金融推动机制；二是金融发展的内在动力机制。前者以发展 中经济为背景，强调金融中介、金融市场在经济发展中的作用( g u r l e y ，1 9 5 5 ； s h a w ，1 9 5 6 ；g o l d s m i t h ，1 9 6 9 ；m c k i n n o n ，1 9 7 3 ) ，指出在落后经济中，政府 应努力为金融中介创造租金机会，确保金融中介的健康发展( h e l l m a r m 、m u r d o c k & s t i 9 1 i t z ，1 9 9 7 ) 。后者则主要以成熟的市场经济体制为研究对象，指出交易成 本、信息成本的节约，参与成本的分摊以及信息非对称( 即风险因素) 是金融中 介与金融市场发展的原动力( g u r l e y & s h a w ，1 9 6 0 ；d i a m o n d ，1 9 8 4 ；m e r t o n ， 1 9 8 9 ) 。 p a t r i c k ( 1 9 6 6 ) 提出了两种金融发展路径：“供给引导型”( s u p p l y l e a d i n g ) “需求尾随型”( d e m a n d f o l l o w i n g ) 。前一类型的金融发展是实体经济部门发展的 结果，市场范围的持续扩张和产品的日益多元化，要求更有效地分散风险和更好 地控制交易成本，因此，需求尾随型的金融发展只是在经济增长进程中对实体经 济部门金融服务需求的被动反应。供给引导型的金融发展则先于实体经济部门的 金融服务需求，动员那些滞留在传统部门的资源转移到能够推动经济增长的现代 部门，从而促进资源配置效率的提高，因此它对经济增长起着积极的主动作用。 p a t r i c k 还认为，在经济的不同发展阶段，金融发展的路径有所差异。对发展中国 家而言，在经济发展的早期，供给引导型金融居主导地位，而随着经济的发展， 需求尾随型金融逐渐居于主导地位。 g o l d s m i t h ( 1 9 6 9 ) 把各种金融现象归纳为三个基本方面，即金融工具、金 融机构和金融结构，提出了“金融发展就是金融结构的变化”的著名论点，还指出 “金融理论的职责就在于找出决定一国金融结构、金融工具和金融交易流量的主 要因素，并阐明这些因素怎样通过相互作用而促进金融发展”。戈氏论证了金融 发展与经济增长的关系，归纳了各国金融发展所共有的规律性趋势，并创造性地 提出了衡量一国金融结构与金融发展水平的基本指标金融相关率( f i r ) 。 m c k i n n o n ( 1 9 7 3 ) 和s h a w ( 1 9 7 3 ) 以广大发展中国家为研究样本，对金融 与经济发展之间关系进行了潜心研究，提出了金融抑制与金融深化理论。所谓金 融抑制，即政府对金融体系和金融活动的过多干预压制了金融体系的发展，而金 融的不发展，又阻碍了经济的发展，从而造成金融抑制与经济落后的恶性循环； 所谓金融深化，主要是指政府取消对金融活动的过多干预，形成金融深化与经济 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 发展的良性循环。他们认为，“分割性经济”的存在是造成金融抑制的最主要原因。 为此，必须实行以放松利率管制为核心的金融深化。此外，二人还提出了衡量金 融深化的一系列指标。 h e l l m a n n 、m u r d o c k 和s t i 西i t z ( 1 9 9 6 ) 在金融深化理论的基础上，提出了 金融约束论。他们认为，信息不对称导致金融市场失灵，就要求政府进行选择性 的政策干预，“本质是政府通过一系列的金融政策在民间部门创造租金机会，而 不是直接向民间部门提供补贴”，它有助于而不是阻碍了金融深化。因此，发展 中国家应实行金融约束政策，在一定的前提下，通过对存贷款利率的控制、对市 场准入及竞争的限制、对资产替代行为的限制等措施，来为金融部门和生产部门 创造租金，通过租金机会的创造提高企业和银行的绩效，进而促进金融深化，为 经济发展提供有力的支持。 随着金融发展理论的不断完善，实证层面的研究也不断涌现，这些研究大致 可以分为三类：横截面研究、时间序列研究及因果关系研究。第一类主要采用横 截面研究和相关性检验的方法，对若干国家金融发展与经济增长的关系进行实证 研究，认为金融中介发展和经济发展之间存在较强的正相关关系，金融部门的发 展在相当程度上具有引导作用，由此第一次证明了两者之间可能存在的因果关 系。第二类研究则采用时间序列分析方法，针对不同国家分别建立回归模型，考 察这些国家金融发展与经济增长的关系。第三类研究主要采用因果检验的方法， 对不同国家在一段时期内金融发展与经济增长之间的因果关系进行研究。 二、国内关于县域金融问题的研究成果 目前，国内关于县域金融问题的研究成果集中在以下几方面： ( 一) 农村金融制度变迁 对于我国农村金融制度变迁，不同的研究者站在不同的立场上提出了不同的 看法。曾康霖等( 2 0 0 3 ) 认为，农村经济制度与金融制度变迁的不对称，形成经 济的多元性和民营性与金融的单一性和“官营性”的反差。而谢家智、冉光和 ( 2 0 0 0 ) 认为，长期形成并不断自我强化的利益机制是农村金融制度变迁路径依 赖的根本原因，也是农村金融发展滞后的关键所在。 黄燕君( 2 0 0 0 ) 把我国农村金融制度变迁的特征概括为两点：一，农村金融 制度的每次变迁均是自上而下的政府强制性行为；二，农村金融制度变迁与农村 6 浙“工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 经济制度变迁的路径相悖。她提出将强制性变迁方式改变为需求诱发性变迁方 式，通过建立竞争与激励机制来增加农村金融制度的创新供给，以适应农村经济 发展的内在要求。郑泽华( 2 0 0 4 ) 指出，只有内生于农村经济内部的金融制度安 排才是有意义的。他认为，农村金融改革的要旨在于放开市场的进入和退出壁垒， 让底层的金融交易行为发展出更大更多的市场所需的上层组织，使得国家对农村 金融制度的外在供给让位于对农村金融制度变革的内在需求，以形成一个稳定的 农村金融制度结构。 上述关于农村金融制度变迁的研究，虽然角度和观点各有不同，但对我国农 村金融制度变迁的路径基本上形成了一致的看法。一方面，它们都认为中国农村 金融变迁走的是一条渐进式的改革道路，即在改革动力与阻力的对抗中逐步消耗 阻力，从而稳步地推动改革。另一方面，它们都认为我国农村金融制度变迁自始 至终都是在政府主导下的典型的强制性制度变迁，随着外生性金融供给与内生性 金融需求之间的矛盾不断激化，诱致性制度变迁的因素将逐渐增强。 ( 二) 县域金融体系的现状与国有商业银行机构撤并的情况 张红宇( 2 0 0 4 ) 认为，经过多年的改革与发展，中国目前已具备比较完备的 农村金融组织体系。然而，由于历史积弊过于沉重，使得人们对农村金融制度安 排的批评多于赞扬。对中国农村金融制度最多的批评，是认为农村对国民经济的 资金贡献远远大于其从国民经济发展格局中获得的资金支持。而且，从最大限度 满足农户和农村其他经营主体不断增加的资金需求角度出发，中国现阶段尚缺乏 一个完整意义的农村金融组织体系。 关于国有商业银行的机构撤并、撤并后留下的金融服务空白及其对县域经济 发展造成的影响，许多学者做了大量富有探索性的研究。阿拉腾高娃( 2 0 0 2 ) 指 出，四大银行从1 9 9 8 年开始在全国范围内进行机构撤并，主要是对长期以来经 营状况不佳、负担沉重、没有发展潜力的分支机构予以撤销、降格或合并，这实 际上是国有金融从落后地区逐步撤退的开始。1 9 9 8 年至2 0 0 1 年间，国有银行基 层机构撤并了三分之一，达3 1 万个，所撤并的分支机构多为县以下营业网点。 银行经营策略的调整弱化了农村金融组织体系，县域金融供给严重缺失。陈剑波 ( 2 0 0 2 ) 认为，在国有商业银行从农村地区战略性“撤退”之后，农村金融的主体 农村信用社由于历史包袱沉重，并不能承担支持农村发展的重任，金融抑制与萎 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 缩已使县域经济成为无源之水。 ( 三) 县域金融与县域经济的相互关系 目前，县域经济的金融需求主要源于农业产业化经营、民营经济发展和城镇 化建设等因素。周立( 2 0 0 4 ) 认为，农村金融需求在发达、中等发达和欠发达地 区分别表现为农村发展需求、农业生产需求和农民生活需求。与一直处在动态变 化中的金融需求相比较，农村金融供给结构明显缺乏弹性。i f a d ( 2 0 0 1 ) 也指 出，中国农户和乡镇企业存在着巨大的金融服务需求，但是中国农村金融市场存 在着正规金融机构单一化、垄断化趋势，正规金融机构的金融服务供给比较单一， 服务覆盖面低，农民的信贷需求主要依赖非正规金融。中国人民银行上饶市中心 支行课题组( 2 0 0 2 ) 认为，金融格局与经济格局的矛盾在县域层面最为突出，决 策当局面临两难选择：一方面，如果按市场化原则打破金融层面的行政区划壁垒， 那么资金必然会因逐利性而向大城市、发达地区集中，导致县域经济发展面临资 金瓶颈；另一方面，如果继续按行政区划分设机构、配置资金，则必然造成效率 损失，违背了市场经济的基本原则。 ( 四) 对县域金融改革的建议 许多学者都对县域金融改革提出了富有建设性的意见，这些意见大致可以分 为两类： 一种观点认为，农村金融的风险( 尤其是欠发达地区) 形成于过度竞争，为 防范和化解风险应限制农村金融市场的竞争性，通过深化农村信用社改革和县域 金融制度的重新安排寻找出路。如曾康霖、蒙宇、刘楹( 2 0 0 3 ) 认为，竞争程度 要跟经济发展状况相适应，在资源有限的情况下，过度竞争会造成两败俱伤的结 果，因此在经济欠发达地区应该“强化合作、弱化竞争”，通过改造现存的县域金 融机构来完善县域金融制度安排。 另一种观点认为，我国县域金融的问题在于缺乏竞争从而导致效率低下，因 此当务之急是通过金融机构的多样化促进竞争、提高效率。如何梦笔、冯兴元、 何广文( 2 0 0 2 ) 认为，改造农村金融组织体系，实现金融机构的多元化，营造竞 争性农村金融秩序，是中国农村金融体制改革的核心问题，而竞争性农村金融秩 序的核心是存在一个良性运作的农村竞争性商业金融市场。社科院农村发展研究 所的课题组( 2 0 0 1 ) 也认为，我国农村金融市场的秩序政策的目标应是保护竞争， 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 反对垄断。为了推动农村金融的发展，在目前农村信用社产权改革不可能取得大 进展的情况下，应该适度开放市场，允许新的符合条件的农村金融机构加入，以 促进农村金融市场的适度竞争，通过竞争促进农村信用社改革和农村金融的发 展。新的金融机构应是产权明晰的民营性质的金融组织，但要对其进行严格的监 管：农村金融市场上的竞争应是公平、公开、有序的竞争，这需要国家制定相关 的秩序政策，创造一个平等竞争的制度环境，促进农村金融市场秩序的形成。 通过以上综述，基本上可以对县域金融情况有一个总体的把握，这为我们深 刻认识县域经济与县域金融的关系，并根据县域经济的内生需求提出重构县域金 融体系的对策提供了有益的启示。但是这些研究也存在着不足。不足之处在于， 这些研究大都是从某一个角度来研究县域金融问题，缺乏系统性和严密性。而且， 许多研究仅仅着眼于一般层面的现状描述，缺乏现实依据及数据支持。这正是本 文致力于解决的问题。 9 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 第二章县域金融体系的历史变迁 第一节县域金融体制改革与县域金融体系的形成 一、已有研究对我国农村金融改革的阶段划分 不同的研究者从不同的角度出发，对于我国县域金融体制改革有不同的阶段 划分。张少刚把我国农村金融体制改革划分为四个阶段：( 1 ) 起步阶段( 1 9 7 9 1 9 8 4 年) ；( 2 ) 全面改革阶段( 1 9 8 51 9 8 8 年) ；( 3 ) 调整、治理阶段( 1 9 8 9 1 9 9 2 年) ：( 4 ) 明确改革目标并实旋构建新体制阶段( 1 9 9 3 年至今) 。而章奇 认为，农村金融体制改革的演化主要经历了三个阶段：第一阶段( 1 9 7 9 1 9 9 3 年) ，主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争 状态；第二个阶段( 1 9 9 4 1 9 9 6 年) ，明确提出要建立个能够为农业和农村经 济发展提供及时、有效服务的金融体系；第三个阶段( 1 9 9 7 年至今) ，在经历了 亚洲金融危机后，强调重视对金融风险的控制，客观上强化了农村信用合作社对 农村金融市场的垄断印。 无论是划分为四阶段还是三阶段，这些研究者都认为我国县域金融体制改革 的步伐明显慢于整个金融体制改革的步伐，而且县域金融发展与国家宏观政策的 走向及金融管理体制密切相关。此外，这些研究普遍都把1 9 9 3 年或1 9 9 6 年作为 我国县域金融体制改革历程的重要分界点，把1 9 9 3 年国务院关于金融体制改 革的决定、1 9 9 6 年国务院关于农村金融体制改革的决定作为县域金融体制 改革过程中的标志性文件。 二、县域金融体制的变迂与县域金融体系的形成 我国金融制度变迁的初始条件是高度集权的政治经济秩序、大一统的金融体 制，1 9 4 9 1 9 7 9 三十年间，我国形成的金融制度是一个由国家垄断的中央集权 的计划金融制度，最基本的特征是：单一的国有银行制度( 江其务，2 0 0 2 ) 。同 样，我国县域金融制度变迁也是以这一初始条件为出发点，沿着政府主导的白上 。张少刚；农村金融体制改革2 0 年回顾，农村金融研究，1 9 9 9 年第3 期。 。章奇：中国农村金融现状与政簸分析，亚洲开发银行( a s i a n d e v e l o p m e n t b a n k ) 研究报告，2 0 0 3 年。 1 0 浙江工商大学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 而下的变迁路径演进的。建国以后到改革开放之前，县域金融的演进主要是围绕 农村信用社和中国农业银行展开的，其主要线索是农村信用社的曲折发展与农业 银行的“四起三落”。改革开放以来，随着我国金融体制改革的整体性铺开，我国 县域金融体系也不断完善，二十多年来逐步由单一的国家银行系统分化改组成合 作金融、政策金融与商业金融三足鼎立的现有体系。 我们认为，县域金融体制改革、县域金融体系形成主要经历了以下几个阶段： ( 一) 第一阶段( 1 9 7 9 1 9 8 4 年) 2 0 世纪7 0 年代末，以家庭联产承包责任制为核心的改革揭开了农村经济制 度变迁的序幕，极大地解放了农村生产力、提高了劳动生产率，这对县域金融改 革发挥了引导和推动作用。首先，1 9 7 9 年到1 9 8 4 年问，农、中、建、工四大银 行先后恢复或设立，初步形成县域金融组织的多元化和竞争状态，对于克服金融 机构单一、加强县域金融服务具有重要的意义。其次，农村金融体制改革实施“放 权搞活”，农业银行根据形势需要调整了资金管理体制、信贷营运权限等，而农 村信用社则开展了以恢复“三性”为主要内容的改革，形成了农业银行统一管理、 农行和农村信用社分工协作的农村金融体制。 表2 11 9 8 1 1 9 8 9 年我国国家银行机构网点的扩张 1 年份 1 9 8 l1 9 8 21 9 8 31 9 8 41 9 8 51 9 8 61 9 8 71 9 8 81 9 8 9 i 机构 4 7 2 5 14 8 9 2 54 9 6 8 75 3 8 9 85 8 3 6 46 7 6 2 67 9 6 1 99 8 0 7 69 4 5 6 3 l 员工 6 8 5 4 8 37 0 4 0 7 77 3 2 4 9 98 4 7 0 0 09 2 4 8 2 81 0 0 6 8 0 8 1 1 2 2 4 0 41 2 0 4 0 0 91 3 4 3 3 l o 资料来源：郑泽华，中国农村金融发展问题研究，贵州财经学院学报2 0 0 4 年第1 期 ( 二) 第二阶段( 1 9 8 5 1 9 9 3 年) 这一阶段，我国农村经济体制改革向纵深方向发展，突出表现为乡镇企业和 农村二三产业的迅速发展，县域经济剩余不断增长大大强化了政府扩张国有金融 边界的激励，主要有三个表现：第一，中央银行允许金融机构的业务适当交叉， 从而出现了“工行下乡、农行进城、中行上岸、建行破墙”的交叉竞争局面，工、 中、建、交等银行逐步将机构向底层延伸、在县域及农村设立网点，一个由政府 主导的庞大的国有金融组织体系在短时间内初步形成( 见表2 - 1 ) 。第二，普遍建 立了县级农村信用联合社，调整农行与信用合作社的关系，增强了农村信用社经 营管理的独立性和灵活性。第三，多种农村金融组织应运而生，在一些地区涌现 浙江工商大学硕士学位论文县域金融体系：变迁、现状与重构 了乡镇金融服务机构和多种形式的合作基金会，民间信用由过去的互助性转向盈 利性叫。通过这一时期的改革与发展，初步形成了以四大国有银行为主导、农村 信用社为基础、其它金融机构为补充的县域金融体系。 ( 三) 第三阶段( 1 9 9 4 1 9 9 6 年) 这一阶段，以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工协作的县域金 融体系初具雏形锄。( 1 ) 中国农业银行加快了商业化的步伐。以1 9 9 5 年全国银 行业经营管理工作会议为标志，农业银行走上了目标明确的商业化道路，包括全 面推行经营目标责任制、对信贷资金进行规模经营、集中管理贷款的审批权限等 等。( 2 ) 农村信用社的改革目标和任务进一步明确。1 9 9 6 年农村信用社与中国 农业银行脱离行政隶属关系，农村信用社的业务管理改由县联社负责；而对农村 信用社的金融监管则由中国人民银行真接承担。从此，农村信用社改革的重心转 向恢复农村信用社的合作制性质。( 3 ) 中国农业发展银行正式成立。1 9 9 4 年， 国务院下发关于组建中国农业发展银行的通知，试图通过该银行的建立将政 策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来。至1 9 9 6 年农 业发展银行的分支机构延伸到县( 市) 级，农村独立的政策性金融体系初步形成。 ( 四) 第四阶段( 1 9 9 7 年至今) 1 9 9 7 年以来，合作金融、政策金融与商业金融三足鼎立的县域金融体系在 实践中得到了巩固与发展，但随着县域经济的发展和农业产业结构的调整，这一 体系也暴露出很强的不适应性、较差的稳定性以及低下的运行效率等缺陷。原因 在于：( 1 ) 1 9 9 7 年1 1 月，中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县及 县以下机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略”。1 9 9 8 年6 月，中国人民银行根据会议精神制定了关于国有独资商业银行分支机构改革方 案，国有商业银行的机构撤并从此拉开序幕( 见图2 一1 ) 。( 2 ) 为了加强对粮棉 油等收购资金的管理，1 9 9 8 年中国农业发展银行被重新定为于粮棉流通领域。 随着我国粮食流通体制改革的深入，农发行正面临着业务萎缩、亏损扩大的发展 困境，这有两方面的原因：一是粮食流通体制中出现了市场主体多元化趋势，这 。赵海宽、郭田勇：中国金融体制改革2 0 年，中州古籍出版社，1 9 9 8 年，第1 7 1 8 页a 。1 9 9 3 年国务院关于金融体制改革的决定提出“金融体制改革的目标是：建立独立执行货币政策的 中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存 的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系建立政策性银行韵目的是，实 现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题a ” 1 2 浙江工商火学硕士学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 使得以国有粮食企业为贷款对象的农发行的贷款出现萎缩；二是农业种植结构不 断变化，一些地区发展特色农业，粮食种植面积和产量下降，因此粮食收购资金 需求也在降低。( 3 ) 农村信用社逐渐成为县域金融体制改革的重点和难点。2 0 0 3 年1 1 月底，新一轮农村信用社改革试点工作在浙江、山东等8 省市正式启动， 国家加大了对农村信用社的政策扶持力度，包括：放宽对农村信用合作社贷款利 率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题等 等。( 4 ) 打击各种非正规金融活动，对民间金融彳亍为进行压制。1 9 9 9 年在全国 范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算。 注：国家银行1 9 9 5 年及以前年度统计口径为：中国人民银行、中国工商银行、中国农 业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行；1 9 9 6 年统计口径为中国人民银行、国家开 发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、 中国建设银行。 资料来源：根据中国金融年鉴( 1 9 9 8 2 0 0 0 年) 、中国统计年鉴( 2 0 0 1 2 0 0 3 年) 整理获得 第二节对我国县域金融体制改革的评价 中国改革沿着先易后难、逐步推进的路径已经走过t s 十多年，如今已经进 入改革的深水区，而金融则成了经济发展的最大瓶颈。同样，虽然我国县域金融 体系的框架初步确立，合作金融、政策金融、商业金融各有分工、相互合作的体 系基本成型，但县域经济的快速发展与县域金融改革的滞后之间的缺口不断拉 大，使得县域金融正逐渐成为县域经济发展不可逾越的瓶颈。要明确未来的改革 浙江工商大学硕上学位论文 县域金融体系：变迁、现状与重构 目标，还有赖于对过去的正确认识。回顾我国县域金融体制变迁的历程，我们得 出以下几点看法： 一、农信社与农行的改革、金融机构多样化是我国县域金融改革 的两大线索 我国县域金融改革是围绕农村信用社和农业银行的改革展开的，在这两大机 构改革目标逐渐明确、市场定位不断调整的过程中，县域金融改革的前景也逐渐 清晰。1 9 7 9 年，关于恢复中国农业银行的通知指出“农村信用社既是集体所 有制的金融组织，又是农业银行的基层机构”。1 9 8 4 年，关于改革信用社管理 体制的报告提出恢复和加强农村信用社的“三性”原则山，把农村信用社真正办 成群众性的合作金融组织。但事实上，农村信用社的发展却逐渐偏离了合作金融 的轨道。于是，1 9 9 6 年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，但刀切” 的政策严重脱离了实际，脱钩异化为农行向信用社甩包袱。可见，农村信用社、 农业银行的改革以及改革过程中两者关系的调整是我国县域金融改革的第一条 线索。 为改善县域金融结构、促进县域经济增长，金融机构的多样化是2 0 世纪8 0 年代以来中国县域金融体制变迁的另一条主线。7 0 年代末8 0 年代初，农、中、 建、工四大银行相继恢复或设立；8 0 年代中后期，交通银行、中信实业银行、 深圳发展银行和广东发展银行等1 0 家全国性股份制商业银行相继成立；1 9 9 4 年， 三大政策性银行成立；1 9 9 5 年，部分经济发达的城市在城市信用社合并重组的 基础上组建城市商业银行；2 0 0 1 年，江苏常熟、张家港、江阴在农村信用社合 并重组的基础上分别成立农村商业银行。金融机构多样化对县域金融的影响主要 是四大国有银行分支机构的下伸、农业发展银行分支机构的设立以及农村信用社 向农村商业银行、农村合作银行的转变等。从9 0 年代中后期开始，国有银行的 商业化则成为金融改革的首要目标，商业化目标的直接后果是国有银行从县域的 退出，这成为县域金融困境的导火索。 二、与经济改革的方式相一致，我国县域金融改革走的也是一条 渐进式的道路 。农村信用社的“三性”原则，指“组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性”。 1 4 浙江工商大学硕士学位论文县域金融体系：变迁、现状与重构 渐进式改革的一个明显特点，是在改革动力和改革阻力之间形成的张力中不 断消耗阻力，逐步摆脱对原有路径的依赖，从而推动改革稳步前进。( 1 ) 县域金 融改革的动力可以分为内部动力与外部动力。内部动力指金融机构希望通过改革 谋求自身发展，这种激励