（金融学专业论文）中国存款保险制度研究(1).pdf

摘要 现代存款保险制度最早建立于2 0 世纪3 0 年代初的美国，现在已经成为当今多数 发达幽家金融体系的组成部分，是世界卜公认的金融安全网的三大基本要素之一。 存款保险制度是指当吸收存款的金融机构无力偿还债务时，为保护全部或部分债 权人的利益，维持金融体系的稳定而借用保险组织形式制定的保险性安排。文章在介 绍了存款保险制度有关概念后，分析了美日发达国家显性存款保险制度及中国目前隐 性存款保险制度的情况，并且进一步阐述了在中国建立显性存款保险制度的必要性。 在此基础上，文章提出了在中国建立存款保险制度的原则和具体框架。 中图分类号：f 8 主题词：存款保险存款保险公司道德风险 a b s t r a c t d e p o s i ti n s u r a n c e ，a so n eo ft h et h r e em a i nt o o l sf o rt h es e c u r i t yn e to fac o u n t r y s f i n a n c i a ls y s t e m ，i sp l a y i n gav i t a lr o l ei na n dr o u n dt h ew o r l d i ti sa ni n s u r a n c e a r r a n g e m e n tf o rp r o t e c t i n gi n t e r e s to fd e p o s i t o r s a n ds u s t a i n i n gs t a b i l i t yo ff i n a n c i a l s y s t e mw h e nf i n a n c i a li n s t i t u t i o n sa r en o ti nap o s i t i o nt or e p a y a l t h o u g hi ti si m p o r t a n t i nm a n yc o u n t r i e s ，i tm a yc a u s es o m ep r o b l e m ss u c ha sm o r a lr i s ka n dr e v e r s ec h o i c ea t t h es a m et i m e t h i st h e s i sa n a l y s e st h ea p p a r e n td e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mo fu n i t e ds t a t e sa n dj a p a n ， a n dc h i n e s ep r e s e n td o r m a n td e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，a f t e ri n t r o d u c i n gt h ed e f i n i t i o no f d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m f u r t h e r m o r e ，t h et h e s i ss t r e s s e st h en e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n ga n a p p a r e n td e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i s ，t h et h e s i sp u t sf o r w a r dt h eg e n e r a lp r i n c i p l e sa n d c o n c r e t ef r a m e w o r ko f h o wt oe s t a b l i s had e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a j e lc l a s s i f i c a t i o n ：f 8 k e yw o r d s ：d e p o s i ti n s u r a n c e ，d e p o s i ti n s u r a n c ec o m p a n y , m o r a lr i s k 存款保险制度、中央银行最后贷款人安排与金融监管当局的审慎监管制度是维护 金融安全的三道重要防线，共同构成了金融安全网。自2 0 世纪3 0 年代美国率先建立 存款保险制度以来，存款保险制度经历了多次金融危机的考验。实践证明，存款保险 制度对保护存款人利益、维护金融稳定发挥了重要作用。目前全球已有9 0 多个国家 和地区建立了存款保险制度，同时也有越来越多的国家和地区开始建立存款保险制 度。 由于存款保险制度的复杂性及限于作者的水平，本文的缺陷在所难免，恳请各位 老师和专家指正。 第一章存款保险制度概述 一、存款保险制度概念及功能 ( 一) 存款保险制度概念 存款保险制度是指当吸收存款的金融机构无力偿还债务时，为保护全部或部分债 权人的利益，维持金融体系的稳定而借用保险组织形式制定的保险性安排。其作法一 般是设立专门的存款保险机构，要求银行等吸收存款的金融机构按其吸收的存款额， 依一定的保险费率向存款保险机构交纳保险费，当投保的金融机构出现支付危机或陷 入破产倒闭境地而不能支付客户存款时，该保险机构向其提供资金援助或直接向存款 者支付部分或全部的存款。一个运行良好的存款保护体系一般应符合以下几个条件： ( 1 ) 有明确的立法依据，制定相应法律。( 2 ) 有专门的存款保险机构负责具体操作， 如美国f d i c 。( 3 ) 有具体的存款保险制度安排。( 4 ) 建立专项救助基金。 ( 二) 存款保险制度基本功能 作为特殊的制度安排，存款保险制度功能主要包括以卜- 四个方面 1 保护功能。保护存款人利益，在实际运作中特别是保护小额存款户利益。对 于多数存款者而言，由于信息的不对称性，他们不可能准确评估个别银行的财务状况， 也不可能将资产流动性高的银行与资产流动性低的银行区别开来，不能对吸纳自己存 款的银行等存款机构的信誉、实力和经营状况有较全面的了解并作出适当的评价。在 这种情况下，存款保险制度可为他们提供某种程度的“制度”保护。 2 效率功能。由于存款保险制度具有保护小额存款户的特点，因而该制度促进 了银行间尤其是小银行问的公平竞争，并潜在地提高了市场效率。某些规模和影响巨 大的银行虽然在市场竞争中处于有利地位，但未必具有很高的效率。人们通常认为一 些大银行比小银行安全，当出现危机时，即使没有存款保险，金融监管当局也不会坐 视其倒闭。同样，中国国有银行由于有国家作后盾，因而具有全额支付存款的能力， 从而比那些没有参加存款保护体系的小银行及非国有银行具有超然的优势。而完善的 存款保护制度可淡化某些银行具有的垄断优势，提高某些银行的竞争地位，最终有利 2 于公平竞争和提高市场效率。 3 约束功能。存款保险机构通过对银行的检查或监管来约束银行行为：出于对 保险基金的安全性考虑，存款保险机构有权对投保银行进行日常检查，对其日常业务 经营运行做出限制，审核其财务报表，统计资料，检查其经营活动状况，公开信息并 增加透明度。 4 稳定功能。存款保险制度有利于维持金融体系的稳定，这个功能体现在两个 方面：其一，存款保险制度作为整个银行系统的一道安全网，稳定公众信心，公正而 有效的处理个别银行危机，避免因某个问题银行的挤兑传染而形成银行恐慌，导致系 统危机的出现。其二，存款保险机构将对日常的银行活动进行监督，定期检查投保银 行的财务状况，运行情况，作为对央行r 常监管的补充，也是客观上从防患于未然的 角度防t 危机的发生，从而保障整个会融体系的稳定。 二、发达国家存款保险制度 存款保险制度发展至今已有近七十多年的历史。它源于美国，成立的起因主要是 上世纪三十年代席卷全球的经济衰退所触发的金融危机。当时美国银行纷纷倒闭，整 个会融体系几乎瘫痪，存款人利益受到严重损害。为了稳定金融秩序，1 9 3 3 年6 月， 美国国会通过成立美国联邦存款保险公司( 联保公司f d i c ) 的议案，_ f 式建立美国银 行存款保险制度。至7 0 年代末，大多数发达国家都建立了存款保险制度，而美国和 闩本成为存款保险制度实施和发展的主要代表国家。 ( 一一) 美国存款保险制度 1 美国存款保险制度的建立 美国存款保险制度是根据其银行业自身发展的需要逐步建立起来的。可以分为 两个阶段： ( 1 ) 1 9 3 3 年以前存款保险制度的萌芽阶段。这一阶段存款保险主要特征是：各 州在没有政府参与的背景下自行建立存款保护方案。这一阶段的探索，不但为以后 联邦存款保险制度的建立奠定了基础，还为现代存款保险制度确立了基本原则、目 标，并在技术上证明了建立全国统一的存款保险体系的必要性。 ( 2 ) 1 9 3 3 年建立的联邦存款保险制度。在1 9 2 9 1 9 3 3 年经济大危机的五年间， 美国共有9 1 0 8 家银行倒闭，传染性的挤兑使得效益好的银行和效益差的银行一起倒 闭，银行体系面临着崩溃的灾难。为了重新树立公众对银行业的信心，美国采取了 大量措施。其中之一就是在各州先前不成功的存款保护方案基础上，建立联邦存款 保险制度。根据1 9 3 3 年颁布的格拉斯一斯蒂格尔法案创立了联邦存款保险公司， 它负责向商业银行提供存款保险。随后美国又于1 9 3 4 年成立了负责为储蓄与贷款协 会办理保险的联邦储蓄与贷款协会保险公司，1 9 7 0 年成立了负责向信用合作社提供 存款保险的全美信用合作股份保险基金，形成了比较系统、复杂的存款保险网络， 到了1 9 8 6 年，9 9 的美国商业银行都加入了联邦的存款保险体系。 2 美国存款保险制度发展中的困境及克服 ( 1 ) 美国存款保险制度的主要缺陷 首先，道德风险就是其缺陷之一。一方面，存款人在存款保险制度保护下产生 道德风险动机。另一方面，由于银行在实行存款保险之后，所受到的失去存款来源 的硬性约束降低，从事高风险业务动机大增。其次，固定同一费率制也是一大缺陷。 对不同风险的银行收取同样比例的保费，意味着同样规模但风险较大的银行并不需 要付出更多的保险费用。银行经营者会更倾向于用银行资产去”赌博”。 ( 2 ) 2 0 世纪8 0 年代美国存款保险制度的改革 美国在1 9 8 9 年通过的金融机构改革、复兴和巩固法中，设立清理信托公司 负责处理有问题的储蓄与贷款机构，撤销联邦储蓄与贷款保险公司，将其监管责任 移交给联邦存款保险公司；将银行保险基金与新建立的储蓄协会保险基金的管理权 也交给联邦存款保险公司，授权它可以立即暂停或取消某家存款金融机构的投保资 格，根据实际情况随时可以向投保银行发出停业命令。1 9 9 1 年联邦存款保险公司 促进法的颁布，标志着美国存款保险制度的一次重要改进。其中的重要内容包括： 一是实行基于不同风险的差别保险费率。二是赋予联邦存款保险公司“迅速采取纠 4 正行动”的权利。三是赔偿方法的改革。这方面的改革主要是为了降低存款人在存 款受保护之后产生的道德风险，促使存款人加强对投保银行的监督。最重要的一条 就是将全额赔偿改为比例赔偿，即便是1 0 万美元之内的存款，也不能得到1 0 0 的 赔偿，联邦存款保险公司负担大部分，存款人个人也要承担- - + 部分。 ( 3 ) 美国存款保险制度的新发展 1 9 9 9 年底，美国通过了金融服务现代化法案，该法案虽然没有单列存款保 险制度的内容，但其对美国存款保险制度的影响不容忽视。在金融服务现代化法 案中，明确要求包括联邦存款保险公司在内的监管部门加强对金融机构的资本管 理，加强对金融机构内部的交易和其他关系的管理；并要求就一些尚无确切解决方 案的重大问题在限期内向国会提交报告，这些问题中就包括防止存款保险制度对金 融体系的负面影响问题。 2 0 0 0 年8 月，联邦存款保险公司发表了研究报告讨论存款保险体系的缺陷以 及解决办法，在充分征求意见之后，于2 0 0 1 年4 月提出了改革建议。第一，合并联 邦存款保险公司管理运作下的两个存款保险基金银行保险基金和储蓄协会保险 基金。第二，取消对保费风险定价的限制。无论投保机构的资本多么充足、风险多 么低，或是基金的准备金多么充足，联邦存款保险公司都有权向每家受保护的机构 征收保费。第三，设定基金准备金目标区。现行的法律规定存款保险基金余额与被 保险的存款余额的比例应为i 2 5 ，当基金储备低于这一标准时，联邦存款保险公 司就应该设法提高保费以便能使准备金恢复这一标准。这种做法虽然是为了维持固 定的准备金水平，但却可能突然改变保费标准，使得保险费率波幅过大。所以联邦 存款保险公司建议：设定一个目标区，使保费费率保持相对稳定。第四，存款保险 保护的金额上限比例化。美国存款保险制度建立的初衷是保护中小存款者的利益， 所以受保护的存款一直有一个最高的限额，从1 9 3 3 年的2 5 0 0 美元，经过多次调整， 于1 9 8 0 年提高为1 0 万美元，这一上限一直沿用至今。但是由于通货膨胀等因素， 这一限额的实际值已经大大缩水了，因此存款人的潜在损失是在增加的。联邦存款 保险公司建议将保护的上限指数化，保护存款人的实际利益。 ( 二) f 1 本存款保险制度 早在1 9 5 7 年，日本金融当局就意识到存款保险对维护金融稳定的作用，向国会 提交了存款保障制度基金法案。1 9 7 1 年日本国会公布了存款保险法，设立 日本存款保险公司。自上世纪8 0 年代后期，日本泡沫经济崩溃后，金融机构的经营 状况不断恶化，破产案件不断增加，日本政府通过修改存款保险法，对同本存 款保险制度进行了数次改革，日本存款保险公司不断被赋予新的职能与权力，目前 已成为稳定日本金融体系的重要机构之一。1 9 8 6 年，赋予存款保险公司对倒闭机构 进行购并的职能，增加赔付额度，提高保险费率，从而充实了保险基金的基础。1 9 9 6 年，颁布了金融机构重组的特殊程序条例和存款保险法案的补充条例，对 存款保险制度进行了一系列的改革，赋予存款保险机构一些新的权力。从2 0 0 2 年4 月起，对于存款和其他请求取消全面保护，具体包括：1 存款保险范闱最高限额是 1 0 0 0 万本金加上存款利息，包括定期存款、零存整取储蓄、放款信托和银行债券； 2 从2 0 0 3 年4 月起，取消对于流动性存款( 包括普通储蓄、活期储蓄和特定储蓄) 的全面保护。2 0 0 2 年u 月，存款保险法再次修订，规定对于流动性存款的全面保护 可以延长到2 0 0 5 年3 月。 第二章我国存款保险制度概况及其建立的必要性 一、目前我国存款保险制度概况 在计划经济时代，银行是政府的“出纳”。因此，银行不必承担什么风险，也没 必要建立存款保险机构。目前，我国存款保障这方面仍较为薄弱，主要是商业银行 法中关于对存款人保护的条款，其中最有效的措施是商业银行应当按照中国人民银 行的规定，向中国人民银行交存存款准备金，留足备付金。存款准备金制度的初始目 的是为确保银行体系不会因放款太多而发生经济危机，保证商业银行能够应付客户提 取存款，但在一定程度上也起到保护存款人利益的作用，但8 0 年代之后，准备金制 度基本上演化为中央银行限制银行体系信用创造和调控货币供应量的政策工具。 我国存款准备金制度与西方稍有不同( 9 8 年前) ，由法定准备金与备付金组成， 且法定准备金不能用于支付清算，其作用在于三个方面：支付准备、信用控制、结构 调整。这是由我国中央银行信贷资金管理体制和银行体系资金管理体制决定的。9 8 年的准备金改革，将两者合二为一，这基本上与西方国家的存款准备金制度差别不大， 主要作为一项货币政策，而保护存款人利益并非其主要功能。 虽然我国没有建立类似国外的存款保险制度，但是并不意味中国的金融机构不 会破产。1 9 9 8 年6 月2 1 日，国家关闭海南发展银行。在此之前其公众挤兑已经相 当严重，国家为此曾紧急调拨3 4 亿元人民币抵御风险。后又由工行托管其全部资产 负债，由于公众对工行背后国家信用的信任，危机才没有继续蔓延。浙江某城市信 用社因董事长挪用侵占信用社资金6 0 0 0 万元，大量存款人来到信用社发生挤兑。为 此，央行立即把其全部准备金注入，政府也从全省调资4 5 0 0 万元注入。最后虽然多 数个人储户本息兑付，但企业客户的资金则要根据清收贷款情况再行定夺。所以长 期以来我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直实行的是隐性的存款保 险制度。电就是说，任何金融机构出现风险，最终都由政府买单。这种隐性存款保 险制度甚至还覆盖到证券、信托等非银行金融领域。无论是剥离四大银行的不良资 产，还是向它们注资，或是向被关闭金融机构提供再贷款偿还私人债务，都可看作 是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。与美国普遍采用的显性存款保 险制度不同的是，这种存款保险方式几乎覆盖了所有的银行存款，而“保费”是从 纳税人那里筹集来的。 这种隐性存款保险制度的最大缺陷在于强化了金融企业的“道德风险”动机。 无论是小额存款人还是大额存款人，在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况。 单一零存款保险费率制也使得各银行不用为它们的过度冒险行为支付额外的成本。 概括起来讲，就是隐性的存款保险制度隔断了银行资金运用和资金筹集成本之间的 制衡关系。 可见政府存款保险制度是造成我国银行、尤其是四大国有商业银行高额不良贷 款的重要原因。更为严重的是，因“道德风险”问题形成的不良贷款存量又必须依 靠政府自身不断向银行注资来解决，从而使隐性存款保险的成本越来越高。自银行 商业化改革以来，银行的经营风险逐渐显现。特别是从2 0 0 4 年丌始，我国金融改革 将全面加速：利率、汇率市场化将逐步推进，大型国有商业银行改制上市，而中小 商业银行也需要一个良好的进入和退出机制。所有这些改革的进行，将很难避免金 7 融风险的发生。例如，美国在推进利率市场化进程中，发生大量商业银行的倒闭事 件。利率市场化初期，美国每年商业银行倒闭的数量为两位数，1 9 8 5 年开始达到三 位数，1 9 8 7 1 9 9 1 年平均每年达到2 0 0 家，最高一年达到2 5 0 家。因此，随着商业 银行市场化进程的最终实现，国家信用的隐性担保作用将逐步弱化，就需要建立显 性存款保险制度，由存款保险公司、银行和存款人来分担银行的存款风险。 二、我国建立存款保险制度的必要性 在我国，目前这种由国家事实上承担了存款保险责任，对市场退出金融机构的 储蓄存款实行优先偿付和全额收购的隐性存款担保制度，对保护居民存款人利益、维 护金融稳定发挥了积极作用。但随着经济体制改革的深化，这一制度的弊端日趋明显， 道德风险大量出现，中央银行承担的责任实际上最终转移给了纳税人和社会公众。因 此迫切需要建立适合市场经济的存款保险制度。下面主要从五个方面阐述了在我国建 立存款保险制度的必要性及优越性。 ( 一) 存款保险制度的缺失使金融监管体系呈现“三缺一”的尴尬局面 首先，从1 9 9 6 年起，中国几乎每年都出现商业银行和国际信托公司等倒闭事件， 但这些机构的最终命运通常是政府主导的兼并和接管，这给人以中国的存款性金融机 构不会破产的假象。就中国建立存款保险制度的法律基础而言，在1 9 9 3 年国务院发 布的关于金融体制改革的决定中就明确指出：“金融机构经营不善，允许破产， 要建立存款保险基金，保障社会公众的利益”。在1 9 9 5 年颁布的商业银行法中 也明确规定：“商业银行不能支付到期债务，经中国人民银行同意，由人民法院依法 宣告其破产。”可见实现存款保险制度从隐性向显性的转变并不存在法律障碍。 其次，目前中国的央行和银监会分立，在此背景下存款保险制度的推出非常必 要。央行以通货稳定作为其利益取向，银监会以银行体系的有序稳健作为其利益取向 如何保护存款人的利益? 这需要明示的存款保险机制。 ( 二) 存款保险制度的建立有利于我国银行业的改革和发展 首先，中国国有银行的改革在全面加速，必须辅之以存款保险制度。从中国居民 几乎从不考虑储蓄是否会遭受损失的普遍心态，以及从未有存款性机构步入破产清算 程序的现实来看，中国政府对存款性机构提供政府隐含担保，使居民相信国家信用保 证了储蓄安全。但政府不是无条件地对国有商业银行提供隐含担保的，国有银行的存 款在享受政府隐含担保的同时，是以其贷款体现政府意志的政策性负担为代价的。因 此，政府隐含担保和政策性负担是互为因果的，国有银行如果要改制成功，就必须既 摆脱政策性负担的沉重束缚，同时又将丧失的还包括政府对其的隐含担保，建立明确 的付费的存款保险制度。 其次，民营银行的设立更需要明确的存款保险。民营银行在资本金、从业经验和 人员素质等诸多方面更需要存款保险，否则其失败几乎就无法处置。 再次，缺乏明示的存款保险制度成了“公共物品”，外资机构可以免费“搭便车”， 从而扭曲了竞争格局。根据中国加入w t o 的银行业准入承诺，外资银行陆续开展对企 业和个人的人民币业务是必然的。理论e 外资银行不应享受中国政府对其经营失败的 隐含担保，外资银行也存在在华经营失败而导致其储户损失的可能性。目前外资银行 的“搭便车”至少体现在它们没有清晰地向中国公众传递这样的信息：即存款人在外 资银行的存款有可能因其经营失败而蒙受损失，中国政府不是必然具有补偿这种损失 的义务。 ( 三) 良好的存款保险制度可以有效防范道德风险 目前我国实行的国家隐性存款保险制度不仅增加了国家的经济负担，而且弱化了 市场纪律的约束，鼓励了金融机构的高风险偏好，同时也造成了自然人的存款偿付优 先于机构债权人的局面，为金融业的长期健康发展留下隐患。建立显性存款保险制度， 用存款金融机构缴纳的保费限额补偿市场退出机构的所有存款人，不仅可以减轻政府 负担，而且可以增强市场主体( 特别是大额存款人) 的风险意识，使其慎重选择存款机 构和产品，发挥市场约束作用。实行强制存款保险，采取与风险挂钩的差别保险费率， 辅以审慎监管，可以有效防范道德风险和逆向选择的发生。 ( 四) 建立存款保险制度可以促进银行业金融机构形成自我发展能力 目前我国实际上采取由国家提供隐性存款保险的做法，是有体制和历史原因的。 近年来园家花费巨大成本对国有商业银行和农村信用社进行改革，目的是通过改革提 升银行业金融机构的自我发展能力，为建立市场化风险分担机制和逐步取消国家提供 的隐性存款保险创造基本条件。随着市场化改革的推进和各类银行机构市场主体地位 的确立，其历史包袱已大幅消化，而且股权趋向多元化，国有资本、民营资本和外资 资本共同存在，从维护公平、公正和公丌的市场经济原则看，国家不宜再对我国银行 业金融机构提供隐性保险。凼此，从长远看，要积檄探索包括存款保险制度在内的市 场化风险分担机制，逐步建立有限补偿机制，增强市场主体的风险意识，发挥市场约 束作用，形成正向激励机制。存款保险制度的引入，可以在确保金融体系安全的情况 f ，改变存款人对围家信用的依赖，进一步促进银行业的市场化改革，同叫增强公众 对中小银行的信心，解决国有银行与其他商业银行事实上小平等竞争的问题，促进中 小银行健康发展，形成更加合理的存款金融机构体系 ( 血) 建立存款保险制度可以确保广大中小存款人利益，有助于提高公众信心 目前，储蓄仍是中国城乡居民家庭财富占有的重要方式，城乡居民储蓄安全构成 社会稳定的基右。由于金融活动有着信息不对称的特。件，数量众多的普通存款人可能 缺乏足够的自我保护能力，有必要在设计制度时给予特别的关注与保护。建立存款保 险制度，通过设定合理的存款保险赔付上限，可以保证中小存款人在金融机构芙闭时 能得到及时补偿，显著增强存款人信心，进而有效避免因个别金融机构倒闭或突发事 件向引发的挤兑，防范系统性金融危机、维护金融稳定。 第三章建立我国存款保险制度的框架构想 一、国外存款保险制度对我国的重要借鉴意义 当然，存款保险制度也存在许多制度缺陷，其最根本的问题在丁它可能诱发道 德风险。方面，存款保险制度的存在使得存款者风险意识f 降，特别足在利琦夏市 场化实现以后，他们就可能不顾银行经营风险，将饯存到愿意支利蛀高存款利息的 场化实现以后，他们就可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付昂高存款利息的 银行；另一方面，商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为追求 高额利润而过度投机。 怎样建立我国的存款保险制度，发达国家特别是美国的存款保险制度给了我们 熏要的启示。存款保险制度在美国七十几年的发展历程，是一个不断权衡利弊、趋利 避害的过程，对建立我国的存款保险制度有重要的借鉴意义。 ( 一) 制定存款保险法律法规，对存款保险制度的有效运行具有重要保障作用 我国要建立存款保险制度，首先必须制定相关的法律法规。像美国1 9 3 3 年的格 拉斯一斯蒂格尔法案和1 9 5 0 年的存款保险法，都是作为美国存款保险制度的基 本准则，在很长的时间内发挥重要的作用。我国在建立存款保险制度之初，也必须用 法律形式明确存款保险制度在我国的基本事项，包括：存款保险制度的宗旨；存款保 险机构的设立、职能、权利、运作方式；存款保险基金的设立、基金来源、管理方式； 对出现问题的银行的处理方法，以及赔付等有关存款保险本身的事项。然而，仅是“建 立”还远远不够，在存款保险制度运行的过程中，推进存款保险制度的改革，使其摒 弃不利于自身有效运行的做法，不断适应具体情况的变化，更好地发挥其积极作用， 也需要依靠法律进行保障。同时，与存款保险制度相关的，如信息披露制度和社会信 用制度，也需要以法律形式加以明确。 ( 二) 完善的配套制度是存款保险制度有效运行的必要条件 仅有存款保险制度，缺乏相关的配套制度也是不行的，我国要建立存款保险制度， 深化金融体制改革、建立相关配套制度的任务也是刻不容缓的。例如，要实行差别风 险费率制，就必须有一套科学的风险评级体系。在美国，联邦存款保险公司根据银行 的资本充足水平和监管评级将银行分类，我国也可以朝着这个方向努力，在条件成熟 的时候，设定+ 个更加符合我国需要的评级方法。再如，要加强对银行的日常监管， 联邦存款保险公司促进法要求采取银行定期报送各项业务报表与联邦存款保险公 司不定期检查相结合的做法，及时了解银行的情况，我国也可以借鉴这一做法。其他 还有，要防止大额存款人把存款化整为零，从多个银行获得对存款的保护，就要有严 格的存款实名制；要保证较高的信息透明度和社会公众的披露与各监管机构之间的信 息共享。 ( 三) 抑制道德风险，是存款保险制度有效运行的关键 首先，在抑制金融机构的道德风险方面，可以吸取的经验有二：一是实行与风险 相联系的差别费率。保险费率的确定，必须与投保银行的风险状况密切联系。低风险 的银行只需要定期向存款保险机构缴纳小额的保费；而风险高的银行不但要向存款保 险机构缴纳较高的保费，还要按照存款保险机构的要求进行相关调整。这样做是为了 增加银行从事高风险投资的成本，从而抑制其冒险的动机。但是这一措施的顺利实施， 有赖于一个科学的风险评级体系及其他配套制度的建立。二是存款保险机构要拥有一 定的监管权利。对投保银行强有力的监管，不但是防止银行道德风险的必要措施，而 且便于及时发现问题，及时采取警告、提高保费费率、停止为其新增存款提供保险等 有效措施加以解决，把日。能发生的问题消灭在萌芽状态。 其次，在降低存款人的道德风险方面，可以吸取的经验就是限额赔付。需要科 学地确定一个赔付上限，一旦银行破产；限额内的存款，由存款保险公司赔付，限额 以上的存款则要等到银行清算之后再进行偿付。这不但是存款保险制度保护中小存款 人宗旨的体现，也是我国现阶段实际情况所决定的。我国储蓄存款现状是大部分存款 掌握在小部分人手中，只有实行限额赔付，彳能有效激发大额存款人监督银行的积极 性。同时，大量的存款人都是小额存款人，保护了小额存款，就是保护了最大范围内 公众的利益，所以限额赔付对我国金融稳定乃至社会稳定意义重大。 二、我国建立存款保险制度应把握的原则 建立我国的存款保险制度，在总体上应把握下面几个原则： ( 一) 我国建立存款保险制度要集保险、银行监管和破产处置为一体 央行独立负责货币政策的制定和执行，并对有流动性困难的银行系统以最后贷款 人的姿态补充流动性；银监会负责银行系统的准入和监管，与证监会、保监会统合为 伞形金融监管架构；而存款保险的重点在于保护存款人而不是银行，因此它扮演的是 银行体系的“有序退出”角色。这决定了存款保险制度本身的定位是否准确。 ( 二) 我幽建立存款保险制度应渐进的进行 所谓渐进，是指目前国家对银行的担保不能全部立刻撤销，这不仅可能导致银行 体系的振荡，对公众也欠缺公正性。目前可考虑将国有和非国有银行区分丌来，继续 维持政府对国有银行的隐性存款保险，选择对非国有银行系统建立明示的存款保险为 突破口，随着国有银行商业化和非国有银行的发展，最终实施对整个银行体系的明示 存款保险。 ( 三) 我国的存款保险制度应注意保障的范围 存款保险制主要是为保护小额存款人而设立的，因此大额存款人的存款保险应受 到一定限制。这是因为大存款人与小存款人不同，前者具有监测银行情况的资料来源， 其资会卜需要予以无限额的保护。即使是它们对存款的安全性关注不够，也不应鼓励 他们去依靠保险机制求得保护，这样爿能避免干扰金融市场的运作。因此保险的额度 必须有个上限。保险制度应说明，这个e 限在银行倒闭时是否适用于所有存款，是 否在银行倒闭时只适用于某一存款人在其多个账户上所有存款。保险制度还需决定是 否保护外币存款。保险上限的大小将影响到该制度的需求规模。小的上限将保障多数 个人存款者，而不是那些能获得银行运营资料的公司存款人。保险额上限正是为避免 给大存款人以错觉，认为可以忽视其开户行的安全性。同时，如果大存款人不关注有 问题银行的运营情况，他们必然安心把钱留在银行，这就不会激励银行去关注自身的 风险。一种有效的保险制度必须清楚规定保险金的上限，以警示存款人认真对待破产 银行，否则，问题银行将把损失转移至未保险存款人身上。 除了大额存款人之外，另外还有相当多种类的存款不应享受存款保险，这主要包 括：银行间存款、政府存款、银行内部人员的存款( 尤其是银行董事和高管人员的银 行存款) 、非法存款和高息存款。根据国家统计局城市调查总队的估算，中国城市户 均储蓄为5 1 2 万元，但储蓄余额分布不均，其中最富裕的2 0 家庭拥有人民币储蓄 总量的6 4 8 ；最贫困的2 0 家庭拥有人民币储蓄总量的1 2 。【1 】因此，中国城乡居 民储蓄存款保险上限可设置为储蓄总额的5 0 一9 0 。不过存款保险在覆盖普通储蓄存 款的同时，也要避免多头开户、公款私存等道德风险问题。 ( 四) 建立存款保险制度的同时，注意减少逆向选择的发生 钟伟保障中国公众储蓄安全需要存款保险制度搜狐嘲2 0 0 451 3 1 3 尽管准确衡量这种风险非常困难，但包括阿根廷、保加利亚、葡萄牙、瑞典和美 国等几个国家现在已开始尝试根据风险调整他们的保险费。在缺乏这种风险调整的情 况下，制度安排必须是强制性的，以避免银行逆向选择的发生。否则，经营最好的银 行将避免加入这一体系，或者从这一体系中被排除出去。仅包含经营最差银行的存款 保险体系将在履行其赔偿义务时面临困难，同时体系风险也将加大。 ( 五) 存款保险制度应安排足够资金和周密规划来应付银行体系的危机 资金不充足的体制将会是关闭破产银行的一个障碍。依靠自身积累保险资金的体 制则需要收取足够的费用，以应付正常和恶化情况下资金支付的需要。然而在后种情 况下，它可能需要暂时借入资金米应付所需。政府应该向存款保险制度提供这些资金， 或者提供担保。 对于应付银行危机来说，最佳的方法是明确的全额保险，并且由政府提供保险赔 偿资金。这是因为存款保险公司不同于商业保险机构。普通保险是对财产所遭受的意 外损失进行赔偿。而存款保险所面临的银行危机与之完全不同。银行倒闭经常是连锁 式的，所以一旦发生范围广泛的危机，最佳解决方法就是明确的全额保险。当然这只 是临时措施，与常规存款保险制度不一样，并且也伴随着其他一些问题。如全额保险 有可能会出现扩展随意，持续时间太长等问题：如果出现危机，政府1 i 向存款保险基 金提供支持，基金会出现资不抵债；当出现存款保险体系资不抵债时，当局可能不愿 意关闭破产银行，局势将更恶化等等。 三、我国存款保险制度的具体框架构想 作为一项完整的制度创新，我国存款保险制度具体框架应包括以下几方面内容。 ( 一) 制订存款保险公司法和银行存款保险法 实施存款保险制度宜先制定相关法律。首先应组织有关专家制定银行存款保 险法、存款保险公司法，依法构建我国存款保险机构。存款保险制度对金融业影 响巨大，宜采取先立法后组建的方式。相关法规应包括以下主要内容：存款保险制度 的基本运作程序、存款保险公司的组成、存款保险公司的主要职能及其检查权、存款 保险费率、问题机构处理等内容。法律制度的出台将为有关部门组建存款保险公司提 供法律依据，同时也确定了存款保险公司、银行、存款人在存款保险法律关系中的权 利与义务，一旦发生支付风险或其它金融风险便可依法处理。 ( 二) 组建存款保险公司 1 存款保险公司的法律性质 存款保险机构具有商业保险公司的外在表现形式，实际承担了问题存款机构对 公众存款的赔偿责任，执行经济补偿职能。为防范风险，它捐j 有对投保机构的检查权， 对公众而言，存款保险公司最根本职能是保护存款人的利益；对国家而言，则是通过 对存款人晌保护来防止银行挤兑。那么，存款保险制度的实施就要有存款保险公司明 确的法律地位来保证。 ( 1 ) 存款保险公司并非国家监管部门 在小的发展中国家，保险体系可能是中央银行一个独立的融资和管理部门；较 大的发达国家则倾向于成立一个独立机构，但必须同银监会和英行保持非常紧密和合 作的工作关系。 ( 2 ) 存款保险公司不受公司法的约束 从法理上讲，根据公司法注册成立的公司，都是以盈利为目的的，公司都 存在破产或解散的问题。存款保险公司依据存款保险公司法成立，虽然以公司的 形式运作，但具有垄断性和强制性，资产的保值增值性经营不以盈利为目的。另外， 良好的存款保险制度不允许存款保险公司倒闭或解散。虽然存款保险公司的资本金是 象征性的，管理的保险基金也有限，但当其出现支付困难时，政府或银行同业组织一 般均会采取注入资金或允许借款的方式予以支持，保证公众存款的安全，防止其成为 金融危机的导火索。如果存款保险公司受公司法的约束，则很难树立权威性，也 无法起到金融安全网的作用。因此，根据目前金融业运行特点，我国的存款保险公司 应是由国务院批准成立，以国家信誉为基础的特殊金融组织，依法为维持公众信心、 维护会融体系稳定而提供必要支持。其职能可归结为：负责归集、管理、运用存款保 险基金，对投保金融机构实施检查权，对“问题存款机构”进行处理，并在投保金融 机构倒闭后，负责对存款人的存款进行赔付。 2 存款保险公司的组织体系 作为特殊的金融组织，存款保险公司的组织体系也十分特别，最高决策机构是 公司管理委员会，委员会委员可由央行行氏提名，国务院总理任命，主席由委员会选 举产生，由国务院总理任命。为加强对其运行的监督，公司还没立监事会，监事长可 由央行行长及财政部长定期轮任：成员可由有关金融管理部门、存款机构代表、金融 学家等构成。 3 存款保险公司的资本金构成 建立存款保险计划，设立存款保险基金，有助于应付商业银行当前所面临的风 险。存款保险公司是以国家信誉为后盾的，可以考虑实行象征性的资本金制度。存款 保险公司承担责任不以资本金为限，而应以管理的保险基金为限。因此，存款保险公 司的资本金对其承担存款赔付责任来讲只是象征性的。成立公司初期资本金规模不宜 过大，为体现国家信誉，可由财政部和中国人民银行代表政府出资一部分，剩余由投 保机构按资产规模分摊。在存款保险制度建立之初，如果财政出资有困难的话，可考虑 由中央银行先行用再贷款垫付( 设立存款保险基金) ，以后逐年由保费收入偿还。目前 比较可行的做法是先制订并实施存款保险计划，再以中央银行再贷款垫付的方式设立 并运转存款保险基金。 4 存款保险公司的经营权 存款保险公司在法律授权下合法经营，其运作依据是存款保险公司章程，该 章程由国务院批准，公司业务运营接受中国人民银行的领导与财政部的监督。存款保 险公司的经营权由国家权利部门赋予，具有垄断性。 5 存款保险公司的监查权 存款保险制度安排应该独立于政治干预之外，以建立公众对其的信任。只有对 存款保险体系的财务报告进行独立审计，并定期向有关政府机构和公众报告，可信度 1 6 才能顺利建立。为实现存款保险机构独立性和可靠性之间的平衡，国家的特殊政治和 机构体制是应予以仔细考虑的。 ( 三) 存款保险的范围 在我国建立存款保险制度还有特殊问题：主要是四大国有银行有政府为其做后 盾，无偿享受政府提供的保险，为了节省运行成本，显然不愿加入存款保险体系。如 果不把国有独资商业银行纳入这一一体系，由于保险基金数额小、范围狭窄，就很难保 证银行资金发生大量损失的时候对储户进行赔付。从维护系统稳定和公平公正的原则 出发，应当实行强制型存款保险制度，逐步将所有银行类金融机构都纳入存款保险体 系。 ( 四) 对存款人实行有限偿付 考虑到我国居民投资渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数 中小存款人的利益，应以覆盖面为主考虑偿付限额。在限额偿付时，个人及机构债权人 同等受偿。 ( 五) 由执行单一费率逐步向差别费率过渡 保险费率有单一费率和差别费率之分。 况，差别费率则与投保银行风险水平挂钩， 单一费率和根据风险调整险费的差别费率， 单一费率不考虑投保银行各自的风险状 风险高的费率高，风险低的费率低。实施 究竟孰优孰劣呢? 在单一费率征收方式下，投保存款不分存款种类，不分投保金融机构的差别，同 样以相同的费率征收存款保险费。因为其操作简单易行，因此被国际上许多国家采用。 但是，在单一费率制的存款保险模式下，各个投保金融机构所缴纳的保费无法反映该 机构的财务状况和承担的风险程度。这就容易引起金融体系的“道德风险”问题。由 于高风险高收益的普遍经济规律，银行为追求利润最大化而提高其资产组合的风险。 从而，高风险经营机构充斥整个金融体系，使得整个金融体系的营运风险不断攀升。 其次，在单一费率征收方式下，商风险业务被金融机构广为推行，直接促使社会资金 流向高风险经营的企业，导致整个社会资源的非优化配置。最后，在许多采取自愿投 保方式的国家，单一费率征收方式还会引发逆向选择问题。稳健经营的金融机构因为 自身具有严格的内控机制，能较好地把握经营风险，所以不愿参加存款保险，支付保 险费而徒增会融机构的经营成本。这使得参加存款保险的大多数是高风险金融机构。 相对而言，差别费率更能体现公平。但要以准确鉴别银行的风险水平为基础。然 而在现实经济中不完全信息情形下，很难对各金融机构的风险程度进行客观评价，并 且由于缺乏历史经验而难以对未来风险进行预期，因此很难科学地确定费率的差别。 此外，还有许多问题是采取差别费率所必须考虑的，如差别费率导致对银行风险“级 别”的划分，一旦公开或引起公众的怀疑，就会动摇信心，带来新的不稳定因素。 正因如此，尽管实行差别费率制是存款保险制度改革的方向，但各国几乎都选择 了单一费率模式。其一般作法是按照投保存款余额或总额的固定比例提取。世界上大 多数国家的保险费率大都低于o 1 。德国为0 0 3 ；英国对银行征收累进保险费，最 高限额为存款总额的0 3 ；美国因银行破产倒闭较多，保险费率较高，大都在 0 2 3 5 0 3 1 之问。【1 至于具体费率水平的制订，除参照国外的一般情况，同时还 要结合我国的实际。 当然，在未来的发展方向上，存款保险机制可以充分考虑市场化因素，谨慎设计 应收取的保费，为单一费率制向差别费率制的过渡打下良好的基础。例如，允许商业 银行设立有保险但利息稍低的存款，和无保险但利息稍高的存款，并进行差别对待， 存款人可以自行衡量，冒险一点儿多挣利息，还是牺牲部分利息保证储蓄安全。存款 人也可以进行两种存款的转换，但需支付两种存款的利率差。各银行则通过利率差别 化争取存款，这样每家银行支付的存款保险费，不仅取决于保险存款的规模，还取决 于保险存款和非保险存款的比例，银监会应将商业银行吸收的有保险和无保险的存款 和资本充足率要求等挂钩，通盘考虑。此外，中国存款保险公司还应广泛地参与商业 银行监管，通过多重监管和监管前移使商业银行失败