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构建我国存款保险制度的设想 摘要 在经济金融化和金融全球化的今天，银行作为一种制度安排，能够为社会公众 提供防范流动性冲击的保险手段，在经济运行系统中发挥着无可替代的核心作用， 因此确保银行业安全稳健经营、进而保证金融体系安全高效地运作是现代经济和金 融发展的关键。存款保险制度作为防范银行挤兑与系统性危机发生、保障银行等存 款机构安全的一种制度创新，由于其行使相应的监管功能，在防范银行挤兑和恐慌 以及事后的救助处理方面具有特殊的作用，开始得到越来越多国家的认可。存款保 险制度构成国家金融安全网的重要组成部分。 在我国，对存款保险制度问题的研究意义尤为突出。一方面，中国银行体系的 脆弱性十分突出。另一方面，现行的隐性存款保险制度存在弊端，该制度是造成我 国银行业，尤其是四大商业银行的高额不良贷款的一个重要原因。此外，这些高额 不良贷款存量，又必须依靠“政府存款保险制度”自身不断向银行注资来解决，从 而使政府实施这项制度的成本越来越高。 本文在综合现有存款保险理论分析的基础上，首先从存款保险制度的产生和发 展、组成要素、实施绩效等方面，对几个有代表性的国家和地区存款保险制度的实 施情况进行了对比分析，并从中得出有益的借鉴。结合中国金融体系发展现状，本 文尝试着提出了适合我国国情的存款保险模式选择，即我国应建立一个正向激励机 制相对完善、充分发挥市场约束作用的存款保险体系，该体系的主体是全国性的、 统一的、独立的存款保险公司，该公司兼有保护与监控的双重复合功能，推行“有 管理的、浮动的机构差别费率制”，实施限额比例赔偿机制的模式。最后本文认为， 我国存款保险制度的构建不可能一蹴而就，要在总体模式的框架下，实施各要素的 分步推进。 关键词：存款保险制度；系统性危机；制度创新：模式选择 构建我国存款保险制度的设想 a b s t r a c t a st h ed e v e l o p m e n to ff i n a n c i a lg l o b a l i z a t i o n ，t h eb a n ks y s t e mi sp l a y i n gak e yr o l ei n t h ee c o n o m i c a ls y s t e m ，w h i c hc a np r o v i d et h es a f em e t h o dt og u a r dt h ef l u i d i t yi m p a c t f o rt h ep u b l i c ；t h e r e f o r ei ti sac o r ef a c t o rt og u a r 锄t e ct h eh i g h i ye f f e c t i v eo p e r a t i o no f b o t ht h eb a n k i n gi n d u s t r ya n df i n a n c i a ls y s t e m a sak i n do fs y s t e mi n n o v a t i o n s ，t h e d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mg u a r d sa g a i n s td e p o s i t o r yi n s t i t u t i o na n ds y s t e m a t i cc r i s i s ，a n d i ts t a r t st oo b t a i nt h ea p p r o v a li nm o r ea n dm o r ec o u n t r i e sb e c a u s eo fi t ss u p e r v i s i n ga n d m a n a g i n gf u n c t i o n d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tc o n s t i t u t i o ni nt h e n a t i o n a lf i n a n c i a ls a f e t yn e t w o r k i ti ss i g n i f i c a n tt or e s e a r c ht h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a o no n eh a n d ，t h e s y s t e mo fb a n k si nc h i n ai se x t r e m e l yv u l n e r a b l e ；o nt h eo t h e rh a n d ，t h e r ea r cm a n y d i s a d v a n t a g e so ft h ep r e s e n tr e c e s s i v ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，w h i c hi sa ni m p o r t a n t r e o s o nf o rt h eh i g hq u o t an o n p e r f o r m i n gl o a n so f t h eb a n k i n gi n d u s t r y , i np a r t i c u l a rf o u r b i gc o m m e r c i a lb a n k s i na d d i t i o n ，i no r ；d e rt od e c r e a s et h i sn o n - p e r f o r m i n gl o a ns t o r a g e ， t h eg o v e r n m e n tm u s tp o u rm o r ec a p i t a lt ot h eb a n k s ，a n di tw o u l di n c r e a s et h ec o s t i nt h eb e g i n n i n g ，o nt h eb a s i so fe x i s t i n gt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，t h ea r t i c l ea n a l y z e da n d c o m p a r e dt h ep r o d u c t i o na n dd e v e l o p m e n t ，i n g r e d i e n t s ，e f f e c t s 掣电o ft h ed e p o s i t i n s u r a n c es y s t e mo fs e v e r a lr e p r e s e n t a t i v ec o u n t r i e sa n dt h ea 代a s a n dt r i e dt ol e a r nt h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c e sf r o mt h ep r a c t i c e a c c o r d i n gt ot h ep r e s e n te c o n o m i c a ls i t u a t i o n o fc h i n a , t h ea r t i c l ea t t e m p t e dt op r o p o s eap a t t e r nc h o i c es u i t i n go u rc o u n t r y ，w h i c hh a s f o r w a r dd r i v em e c h a n i s mr e l a t i v ec o n s u m m a t i o na n df u l l d i s p l a ym a r k e tr e s t r a i n t f u n c t i o n t h ec o r eb o d yo ft h es y s t e mi st h ed e p o s i ti n s u r a n c ec o m p a n yw h i c hi s n a t i o n w i d e ，u n i f i e da n di n d e p e n d e n t ；t h ec o m p a n yh a sd u a le f f e c t so fp r o t e c t i o na n d s u p e r v i s i o nc a r r y i n go u td i f f e r e n t i a lr a t ea n dq u o t ap r o p o r t i o nc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m f i n a l l y ，t h ea r t i c l ep r o p o s e dt h a ti ti si m p o s s i b l ef o ro u rc o u n t r yt oe s t a b l i s ht h es y s t e mi n o n ea c t i o n ，a n dw em u s ti m p l e m e n tt h ev a r i o u se s s e n t i a lf a c t o r ss t e pb ys t e pu n d e rt h e o v e r a l lp a t t e r nf r a m e k e yw o r d s ：t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ；s y s t e m a t i cc r i s i s ；s y s t e mi n n o v a t i o n s ； p a t t e r nc h o i c e 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名目期：丛i l 塑 关于论文使用授权的说明 本人完全了解学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交 论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容 可以采用其他复制手段保存论文。 签名：簿导师签名： 矿“f 、伊 构建我国存款保险制度的设想 第1 章绪论 1 1 问题的提出 银行是经济中最为重要的金融机构之一，在金融业中占据着突出地位，在经济 中发挥着不可替代的作用，银行作为一种制度安排，能够为社会公众提供防范流动 性冲击的保险手段，保证经济的运行效率。尽管银行业在发达国家中的融资地位正 在逐渐下降，但银行的特殊地位并未改变。因此，确保银行业安全稳健经营是现代 经济和金融发展的关键。 银行业的经营特点又决定了其具有内在不稳定性。银行业的安全性通常受到存 款挤兑的威胁。一家银行因经营不善存在的流动性和清偿力问题或存款入对之丧失 信心往往会发生挤兑，而信息不对称又极易导致挤兑的传播，从而造成系统性风险， 进而转化为现实的银行危机，造成贷款被迫收回与投资的终止，严重影响实体经济 部门的产出，对社会经济产生难以估量的损失。此外，随着经济金融化和金融全球 化进程的加快，银行在经营过程中，会面临各种风险，包括国家风险、信用风险、 利率风险、汇率风险、经营风险以及竞争风险等，金融危机无论从发生的频率，还 是从发生的规模来看都大大超过了以往任何时代，因此，如何保证银行体系安全高 效地运作已成为无法回避的问题。 在我国，保证银行体系安全稳定运行尤为重要。自2 0 世纪8 0 年代初建立以来， 我国形成了以国有商业银行为核心、其他多种产权形式并存的商业银行体系，银行 业的规模和业务扩展迅速，但同时也积累了一些问题，如银行资产质量不高、资本 充足率低下、市场绩效较差，有的金融机构甚至出现了支付危机和经营失败等。究 其原因，很大程度上源于我国的政府存款保险制度。政府以剥离银行的不良资产、 注资、向被关闭金融机构提供再贷款及偿还私人债务等形式，以其自身信用为国有 金融机构提供隐性保险。它的缺陷在于强化了金融企业的“道德风险”动机，隔断 了各银行资金运用收益和资金筹集成本之间的制衡关系。此外，因“道德风险”问 题而形成的不良贷款存量，又必须依靠“政府存款保险制度”自身不断向银行注资 来解决，从而使政府实施这项制度的成本越来越高。因此，我国需要建立显性存款 保险机制，明确补偿和救助标准，实现国家信用退出，商业银行信用回归，降低政 构建我国存款保险制度的设想 府为维护金融稳定所付出的成本。 存款保险制度作为防范银行挤兑和恐慌以及事后的救助处理方面的一项制度安 排，在防范银行挤兑与系统性危机发生、确保金融体系稳定发展方面，具有特殊作 用，在理论和实践方面均得到越来越多国家的认可。因此，有必要对存款保险制度 相关理论与实践进行研究。 存款保险制度是指为了维护金融体系的稳定发展、保护存款人利益，对商业银 行和其他存款机构所吸纳的存款提供保险所需要的一系列保障和管理措施等的制度 安排1 。该制度是2 0 世纪金融业创新的成果，由于其行使相应的监管功能，在防范 银行挤兑和恐慌以及事后的救助处理方面具有特殊的作用，作为防范银行挤兑与系 统性危机发生、确保金融体系稳定发展的一种制度安排，开始得到越来越多国家的 认可。 1 9 3 3 年，美国率先正式建立联邦范围内的存款保险制度。此后，从1 9 6 1 年印 度和挪威两个国家建立存款保险制度到2 0 0 4 年，全世界已有6 7 个国家建立了显性 存款保险制度，5 5 个国家建立了隐性存款保险制度。同时，存款保险制度在许多不 同国家和地区得到了不同程度的改革与发展。目前，建立这一制度的国家( 或地区) 约占全球的1 r 。 我国存款保险制度的构建一直处于论证中。1 9 9 3 年1 2 月国务院关于金融体 制改革的决定提出要建立存款保险基金；1 9 9 7 年初全国金融工作会议提出要研究 和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构；2 0 0 4 年2 月1 0 日，存款保险制度的 推进工作明显加快；2 0 0 4 年4 月，金融稳定局存款保险处挂牌；2 0 0 4 年8 月下旬， 存款保险条例的起草工作开始提上日程；2 0 0 5 年1 月，存款保险制度已有初步 方案；2 0 0 5 年3 月，国务院原则性批准方案；2 0 0 5 年底，央行关于“加快建立中国 存款保险制度”的详细方案上报国务院。 何光辉：存款保险制度研究，中国金融出版社，2 0 0 3 年版。 2 尹继志；存款保险：经验借鉴与制度设计 毕北金融) 。2 0 第2 期，第6 5 页 2 构建我国存款保险制度的设想 1 2 理论研究现状 1 2 1 有关存款保险制度的两种相互对立的观点 对存款保险的理论研究，一直存在着支持与反对两种相互对立的观点。这种观 点的争论激励着人们对存款保险制度进行更加深入的思考。 1 2 1 1 对存款保险制度予以支持的观点 1 、存款保险制度能防范和控制挤兑现象发生 以德布卫格和斯巴特( 1 9 8 4 ) 为代表的经典理论认为，保险政策的实施可以避 免挤兑均衡出现，存款保险的可信承诺意味着这一承诺不需要兑现，存款保险根本 不必实际介入，就可以防范和控制挤兑现象发生，这与提供商业性存款保险形成鲜 明的对照。商业性保险公司必须在持有足够的储备以后才能使承诺可信，这是政府 在提供存款保险上具有的先天优势3 。 2 、存款保险制度是解决银行挤兑的最优方法 持这种观点的研究者认为，解决挤兑主要存在三种方法，即最后贷款人、暂停 支付与存款保险，而存款保险具有其他两种方法无法替代的功能。 迪布维格( 1 9 9 3 ) 认为，银行向存款人提供了重要的风险分担的服务，这一服 务只有伴随着政府的存款保险才能有效地完成4 。在解决挤兑的三种方法中，中止变 现对存款人而言损失过大。而政府作为最终贷款人有可能影响其信誉。故存款保险 是一种比较可行的折中办法，而且控制货币同样需要保留存款保险。 戴蒙德等认为，作为最后贷款人的贴现窗口能够提供类似于存款保险的服务， 但当银行的流动性问题总是由最后贷款人来担保时，就会有严重的逆向选择发生 逆向激励银行涉足更多的风险，即使许多银行已经同时被引起失败5 。唐明琴， 郑尊信( 2 0 0 5 ) 认为，中央银行在充当最后贷款人职能时，可能会面临最后贷款人 职能与货币政策目标不协调的矛盾。在个别银行出现清偿能力危机时，中央银行有 责任对其进行援助，通常是向有问题银行提供借款。如果原来的货币流通处于正常 状态则这部分额外的货币投放会破坏原本正常的货币流通，成为经济发展的不稳 3d e m i r g u c - k u n t ，“p r i n c i p a l a g e n t p r o b l e m s i n c o m m e r c i a l - b a n k s f a i l u r e d e c i s i o n s ，“w o r l d b a n k i i 1 9 9 0 4 v i t t o r i oc o n t l r o n yh a m a n t ：( f i n a n c i a lm a r k e t sl i b e r a l i z a t i o na n dt h er o l eo f b a n k s c a m b r i d g eu n i v e r s i t yu k 。 d i m o n d , d o 蛔砒a n d 剐a i l ，p q g h m a m g ，“a t h e o r y o f b o n kc a p i t a l , m i m e o ，u n i v e r s i t y o f c h i c a g o ，a p d l1 9 9 9 3 构建我国存款保险制度的设想 定因素；如果原来的货币流通本来就已超量，则为问题银行提供的额外的清偿手段， 对本已超量的货币流通无疑是雪上加霜。如果不向问题银行提供资金援助，虽然有 利于币值的稳定，但又与中央银行作为最后贷款人的职能相矛盾。 至于与暂停兑现的比较，c h a r i 和j a g a n n a t h a n ( 1 9 8 8 ) 认为，如果存款人因信 息不完备而发生挤兑，那么暂停存款支付就能阻止这一挤兑，但暂停挤兑要以牺牲 一些存款人的流动性需要为代价。也就是说，暂停兑现削弱了银行提供流动性这一 特有功能，而存款保险则不会。 总之，支持者认为，存款保险是维护银行体系稳定所必需的一种制度安排，是 一国金融安全发展的重要保障措施之一，它的功能无法替代。 1 2 1 2 对存款保险制度予以反对的观点 1 、存款保险加大了信息不对称 帕克( 1 9 9 2 ) 就指出，存款保险的确一方面减轻了存款人对银行清偿能力的担 心，对意外冲击具有一定的缓冲作用，从而有助于银行体系的稳定；但另一方面它 却降低了银行提供证明自身实力特有信息的激励，因而加大了信息不对称问题，导 致了银行恐慌及危机的传染8 。因为阻止危机扩散的有效措施是提供更多的银行特有 信息，当存款人仍以一般性的判断来对待存款保险中的个别银行时就会产生“视角 误差”，因此挤兑难以彻底消失。 2 、存款保险会弱化银行的竞争力 d o w d ( 1 9 9 3 ) 的观点是银行只有在充分竞争的市场环境下才能更有效率地运行， 竞争可以使银行在保护存款人和投资收益之间找到最优均衡，政府支持的存款保险 只能弱化银行的竞争力并使其更易失败。 分析发现，之所以出现两种截然不同的观点，是因为他们各自站立的角度不同。 支持论者更多的是站在必要性这个层面上看存款保险的，强调存款保险的积极的一 面；反对者则是从可行性角度出发，强调存款保险的不足和挑战。 1 2 2 存款保险制度有效运行的前提是良好的制度监管环境 c u l l ，s e n b e t 和s u r g e ( 2 0 0 0 ) 的实证分析认为，存款保险在制度监管松弛的 6p a r k s a n g k y u m “m a r k e t d i s c i p l i n e b y d c i m i t o r s e v i d e n c e f r o m r e d u c e d f o r m e q u a t i o n , q u a r t e r l yr e v i e w o f e c o n o m i c sa n df i n a n c e 。v 0 1 3 5 。1 9 9 2 4 构建我国存款保险制度的设想 环境中导致了金融波动；而在良好的制度监管环境中则对金融发展和经济增长产生 了理想效果。c u l l ( 1 9 9 8 ) 的实证分析发现，从整体上看，1 9 8 0 年以来建立了存款 保险制度的国家，似乎比隐性保险担保的国家在金融深化的程度上稍微大些；但如 果对影响金融深化的其他相关因素加以控制，则与隐性存款担保相比，存款保险导 致较低的金融深化；只有在制度环境发展提高时，存款保险才与接下来的金融深化 存在正相关关系。如果在银行部门波动性大的背景下引入存款保险制度，则金融深 化就会严重倒退；只有在对存款保险与金融不稳定之间的相互影响加以控制时，存 款保险才与金融深化之间的变化存在正相关关系7 。 1 2 3 相关指引性文献 1 2 3 1 国际清算银行关于建立有效存款保险制度的指引 2 0 0 1 年9 月通过的国际性存款保险指引中，强调了配套监管、法律与会计 制度的重要性，这一指引提出了存款保险制度设计中的三条基本原则：首先，明确 的有限存款保险优于隐含保险，因为它说明了这一机构对存款人及债权人的职责， 限制了决策的随意性：其次，存款保险制度必须正确设计、很好实施并为公众所理 解，以使其可信和避免道德风险；第三，为保证有效，存款保险制度应成为正确设 计的金融安全网的组成部分，由强有力的审慎监管与制度、有效执行的法律和稳健 的会计与披露制度所支持。 1 2 3 2 国际货币基金组织的存款保险制度最优实践原则 存款保险制度最优实践原则的主要内容见表卜1 ： 表卜1 存款保险制度最优实践原则 问题最优实践偏离表现待解决的问题 希望存款保险制度能避免 基1 有切实可行的目标 和解决危机，并补助享有优 说服政治家和公众接受什么 是可行的，什么是不可行的 础 惠的行业 2 慎重选择公营或私 私营方式管理但政府出资 谁给存款保险制度提供资金 营的存款保险制度 和管理 c u l l ，r o b e r t h o w d e p o s i t i n s u 瑚a 疵粥f 嘲凼l d 印赴a c r o s s - c 柏t m t a y a n a l y s i s , p o l i c y h s 锄曲w 啦 p a p e r l 8 7 5 ，w o r l d b a n k j 1 9 9 8 构建我国存款保险制度的设想 3 明确存款保险机构当有政府支持时自称是私与现有机构协调，寻找有道 的职权范围营的存款保险制度德和技术的人员 什么结构最佳? 如何将最佳 结构 4 建立完善的立法、司较低的评估水平，有关抵 结构落实到法律和法规中以 法、会计、财务和政治押、破产和财产的法律不健 及如何贯彻实施? 什么是优 基础结构全，法庭制度不完善 先条件? 5 实施明确型存款保 如何健全立法以保证存款保 仅有隐含型存款保险制度， 险制度，并立法以规范险制度实施中的透明度和明 实际执行中含糊、不规范 其执行确性? 紧急救助权应由监管者自行 6 监管者可采取紧急 监管者不能及时采取救助 掌握，还是应由监管者无条 道救助措施行动 件执行? 德 对破产机构的处置方式有哪 风 7 监管者对破产机构拖延处置，或对应当关闭的 险 的处置迅速及时机构任其继续经营 些? 存款保险制度是否应当 参与破产机构处置? 保险限额过高，或提供全额 应当对哪些存款机构的哪些 8 设定较低保险限额存款提供保护? 如何确定保 存款保险制度 护程度? 是否采取共同保险 9 用存款抵消违约的 赔付违约借款人的存款 未违约借款人的存款如何处 贷款置? 逆 存款保险制度应承保什么级 l o 实行强制性投保存款机构可自愿投保 向别的存款机构? 选 1 1 保费与风险挂钩 单一的保费征收比倒 怎样根据风险程度确定保费 择 代1 2 独立可靠的存款保受行政干预过多，缺乏公信怎样设置存款保险机构以避 理险机构力免行政干预，增加公信力? 问1 3 成员机构只起顾问 某些成员机构干扰存款保怎样才能最好地化解成员机 题 作用，不影响存款保险 险制度的正常决策构之间的利益冲突? 制度的决策 6 构建我国存款保险制度的设想 1 4 存款保险机构与最最后贷款人机制配合不善会 后贷款入、银行监管者各方联系甚少加大存款保险制度的成本， 联系密切如何共享信息? 1 5 在银行体系稳固时银行体系脆弱时才设立存怎样解决银行体系出现的问 设立明确、有限的存款款保险制度，因而不得不提 题，为建立存款保险制度扫 保险制度高保险限额清障碍? 应采取事前融资还是事后融 金1 6 确保存款保险制度存款保险制度自身资金不资? 怎样确定适当的保费额 融 资金充足足或濒临破产和基金总额? 是否应有后备 安 资金来源( 如政府) ? 全1 7 正确运用存款保险将基金投资于风险资产，如投资于国内政府债券还是外 与 基金存放在问题银行国政府债券? 信 1 8 很快完成存款清偿存款清偿缓慢、有拖延怎样提高存款清偿的效率? 誉 1 9 对每个机构状况或因会计、评估、贷款分类或存款保险机构和监管机构需 存款规模分布有充分准备金制度不完善，导致信要什么数据? 如何有效共享 的信息息不充分这些数据? 2 0 恰当的风险披露以仅仅披露部分风险，或误导 保证存款人信心，有助性的披露和毫不可信的报应公布什么? 何时公布 于他们保护自己利益道 资料来源：魏志宏：存款保险制度的国际规范与指导原则 1 2 3 3 欧盟的存款保险方案指令 指令包括如下主要内容： 1 要求所有成员国家向有资格的存款人提供2 0 0 0 0 欧元的最低保险限额，这一 最低限额到2 0 0 4 年底进行重检。 2 对实施共同保险的国家，最少应对被保险存款账面价值的9 0 进行保护。 3 应用“母国负责”的原则，即一家银行是由哪个国家批准的，这个国家就负 责这家银行所有被保险存款的保护，不管这些存款是在母国分行还是在海外分行。 4 对于欧盟内其他国家批准的银行的分行是否参加东道国的存款保险方案有专 门的安排，即如果东道国的保险上限更高，则应该参加东道国的存款保险方案：如 果母国的保险上限更高，则必须将该分行降低到东道国的水平。 7 构建我国存款保险制度的设想 5 将某些存款强制排除在存款保险方案之外，这些存款包括同业存款、自有资 金和涉嫌洗钱的资金等；对另外一些存款，如银行关联人的存款、保险金、养老金、 政府机构的存款等自行决定是否排除在存款保险方案之外。 6 在有资格的机构宣布某家银行无法偿付存款或依据法庭裁决暂停存款人对银 行索偿后的3 个月之内，存款保险机构应支付存款人的存款。 7 对于融资安排、存款保险定价、可提供的保险上限、组织架构安排、对有问 题银行的处置等未做规定。 1 3 主要研究内容 在我国，对存款保险制度进行研究的意义尤为突出。首先，中国银行体系的脆 弱性十分突出，表现在金融机构不良贷款数额比例较高，银行资本充足率较低，市 场绩效较差，有的金融机构甚至出现了支付危机和经营失败等。同时，在我国商业 银行体系中，各项存款是支撑商业银行资产运作的重要来源，近8 0 的资金来源于 存款。因此，保证银行存款业务的安全是关系到我国经济发展和社会稳定的重要问 题。其次，在现行的隐性存款保险制度下，国家尚未建立完善的金融机构退出机制， 出现危机时，国家予以全额担保，未设定明确的补偿和救助标准，缺乏必要的程序 设置，增加了处理成本。因此，有必要建立明示的存款保险制度，维护存款人的利 益，缓解政府压力。 本文在综合现有理论分析的基础上，首先对几个有代表性国家和地区，从存款 保险制度的产生和发展、制度要素、实施绩效等方面进行了分析对比，进而分析了 对我国的借鉴意义。之后结合中国金融体系发展现状，从中国建立存款保险制度的 可行性角度，阐述了我国建立该制度的必要性、现实基础及局限性，指出该制度的 有效运行需要相关制度措施的支撑与配合，在文章的最后尝试着提出了适合我国国 情的存款保险制度的模式选择。 文章的创新点主要表现在以下两个方面。第一，从制度角度出发，将存款保险 制度作为维护金融安全、完善金融体系及构建金融安全网的一种有效途径。第二， 利用比较分析的方法，对以美国、德国为代表的发达国家和以印度和台湾为代表的 发展中国家和地区存款保险制度实施情况进行具体分析。 s 构建我国存款保险制度的设想 文章总体内容框架如下图所示( 图卜2 ) ： 图l - 2 文章主要研究内容 9 构建我国存款保险制度的设想 第2 章存款保险制度基本理论 作为金融安全网的一个重要组成部分，存款保险制度在维护存款人利益、降低 银行和其他金融机构破产关闭风险以及维护金融秩序稳定方面具有重要的作用。作 为一项制度安排，存款保险制度具有较为完备的理论体系和要素构成。 2 1 存款保险制度的内涵及其分类 存款保险制度是指为了维护金融体系的稳定发展、保护存款入利益，对商业银 行和其他存款机构所吸纳的存款提供保险所需要的一系列保障和管理措施等的制度 安排。该制度在防范银行挤兑和恐慌以及事后的救助处理方面具有特殊的作用， 从制度实行目的的角度看，存款保险制度是指为了维护金融体系的稳定发展、 保护存款人利益，对商业银行和其他存款机构所吸纳的存款提供保险所需要的一系 列保障和管理措施等的制度安排。从制度实行方式的角度看，存款保险制度是指在 一国的金融体系中根据国家相关法律由国家资本或民营资本以股份制形式共同出资 参股设立存款保险机构，并由其依照国家法律规定向存款类金融机构强制性或非强 制性吸纳存款保险金的金融制度。 由予各自的社会经济环境不同，各国所推行的存款保险制度也不尽相同，概括 起来主要有两种基本形态：一种形态是显性存款保险制度，另一种形态是隐性存款 保险制度。 显性存款保险制度是指一个国家的政府以法律形式推行的存款保险制度，由依 法设立存款保险机构对存款人的存款提供补偿性的保险或保障，政府不再为存款人 的合法利益买单。这一法定制度对银行系统吸收存款的风险行为产生更强的约束力。 目前引进或建立显性存款保险制度的国家主要有三类：第一类是实行完全市场经济 的国家：第二类是爆发过金融危机的发展中国家；第三类是经济高度发达的小国家 和地区。推行显性存款保险制度的国家，其主要特征表现为：资金配置市场化，融 资渠道市场化，投资行为市场化，金融市场一体化，经济合作全球化，银行体系独 立化，金融产品市场化，利率市场化等等。显性存款保险制度在促进金融稳定和维 护银行体系安全方面发挥出重要作用。 隐性存款保险制度是指一个国家没有通过法律形式建立明确的存款保险制度， 1 0 构建我国存款保险制度的设想 既没有设立存款保险机构，也没有明确承诺当问题银行破产关闭时，政府或中央银 行对存款人合法利益提供救助性的补偿率有多高，但为了维护金融稳定和社会安定， 一国政府或中央银行在救助问题银行时，往往由政府或中央银行为破产关闭的银行 买单。也就是说，隐性存款保险制度是以国家信用作为保证，对存款人的合法提供 保险或保障。当前采用隐性存款保险制度的国家也有三类：第一类是经济市场化程 度相对较低的国家；第二类是资金相对匮乏的发展中国家或欠发达国家；第三类是 部分经济相对发达的小国家和地区。这三类国家采用隐性存款保险制度主要是考虑 自身的经济成本。采用隐性存款保险制度的国家，其主要特征表现为：金融市场不 发达，金融制度不完善，金融法律不健全，金融工具单一化，金融产品层次低，经 济市场化程度低，资金配置、投融资行为和利率水平等受政府和中央银行干预，银 行体系缺乏独立性等等。这些国家出于对自身社会经济环境和维护金融稳定与政治 安定的考虑，推行隐性存款保险制度是其最佳选择。 我国目前采用的是隐性存款保险制度，即主要依赖国家信用作为保证，对存款 人的合法利益提供保险或保障。表现为储蓄存款市场占有率高达7 0 的四大国有商 业银行实际上是以国家信用为后盾。在破产处置程序上，未设立必要的事前资金积 累来承担损失，所有处置措施都由临时个案来决定，需要各级政府、司法部门、监 管机构的临时合作，处置成本较高。 2 2 存款保险制度的作用 存款保险制度在社会经济和金融业发展过程中都发挥了重要的作用，主要表现 在以下方面： 2 2 1 维护存款人的利益 银行的主要资金来源就是各种存款。事实上，在市场经济中，银行业存在着激 烈的竞争，随时都有破产的可能性。一旦银行破产倒闭，受到最大损害的就是存款 人。在存款保险制度下，当保险机构承保的银行因陷入财务困境，或不幸破产倒闭 而不能支付存款户存款时。按照保险合同条款，保险机构可以支付保险金，从而最 大限度地保护了存款人的利益。 构建我国存款保险制度的设想 2 2 2 降低银行和其他金融机构破产倒闭的风险 当社会经济出现动荡时，存款人保护自己的利益不受损失的方式就是尽快地从 银行取出存款，这样就会出现“挤兑”风潮，从而造成银行和其他金融机构的连锁 破产。而在存款保险制度的保护下，就可以大大降低存款户的挤兑，以及银行和其 他金融机构的连锁破产倒闭的风险。 2 2 3 维护金融秩序稳定，促进经济健康运行 银行处于整个社会信用的核心地位，一旦破产，对社会造成的负面影响极大。 往往一家银行破产倒闭，就会产生连锁反应，殃及经营状况良好的银行，从而可能 导致一连串银行的破产。而且，银行破产倒闭所产生的信用危机，严重的会破坏一 个国家的结算制度，导致严重的经济动荡，危及人民生活和社会安定。建立存款保 险制度，可以将这种风险转移到保险机构身上，当银行和其他金融机构破产倒闭， 无法满足存款人提款要求时，由保险机构支付全部或部分的存款，安定人心，抑制 挤兑，减少银行连锁的破产倒闭。 2 3 存款保险制度的要素分析 2 3 1 存款保险机构的设置 一般地，从独立性来说，存款保险机构有三种基本模式：一是由政府出资建立， 以监管为主要目标，与中央银行共同组成联合的金融监管体系，如美国、英国的存 款保险公司；二是民办的存款保险机构，由银行同业协会在央行支持下建立，属于 行业自律性质的机构，如法国、瑞士的存款保险公司；三是政府与民间合办，由央 行与政府共同设立存款保险机构，如日本和西班牙的存款保险公司。 2 3 2 存款保险机构的职能 存款保险机构的职能可以归结为两种类型：一是单一付款箱型。在这种存款保 险制度下，通常存款保险机构只负责存款保险基金的筹集管理和在投保的银行类金 融机构破产时对所承保的存款进行赔付，只有在金融机构破产后存款保险机构才介 入提供资金援助并对问题金融机构进行重组或者清算。因此属于事后介入型，救助 的社会成本比较高。二是综合职能型。在这种存款保险制度下，存款保险机构集保 险、危机救助、银行监管和破产处置等功能于一体，可以对存在问题的银行类金融 构建我国存款保险制度的设想 机构采取实际纠正措施。 2 3 3 存款保险的加入方式 存款保险的加入方式有三种：一是采取强制的方式，如英国、日本、加拿大等 国；二是采取自愿的方式，如法国、德国、意大利等国；三是采取自愿和强制相结 合的方式，如美国。根据g i l l i a ng h g a r c i a ( 2 0 0 0 ) 的调查研究，在被调查的 6 7 个正式存款保险体系中，1 5 个采取自愿加入的方式，其中主要是私人存款保险机 构。可见绝大多数的国家均采用强制或强制和自愿相结合的方式8 。 2 3 4 投保人的范围 存款保险的投保一般实行属地原则，范围可以是该国属地所有存款机构，也可 以是部分机构，包括外国银行在本国的分支机构和附属机构，一般把本国银行在外 国的分支机构排除在外。美国银行的国外分支行不在联邦存款保险公司投保之内， 外国驻美国的分支行必须接受联邦存款保险公司规则的限制，属于比较典型的类型。 2 3 5 存款保险的标的 存款保险的标的范围一般包括活期储蓄和定期存款，同业存款、内部人存款和 外币存款则往往不在标的范围之内。根据g i l l i a ng h g a r c i a ( 2 0 0 0 ) 的调查研 究，在被调查的6 7 个正式的存款保险体系中，标的范围内的存款类型：所有类型的 存款( 9 ) ，大多数类型的存款( 2 9 0 , 6 ) ，一部分类型存款( 4 1 ) ，主要居民存款( 2 1 ) 。 标的范围外的存款类型：外币存款( 2 5 个国家) 、同业存款( 5 3 个国家) 、政府存款( 2 9 个国家) 、内部人存款( 2 7 个国家) 、非法存款( 1 5 个国家) 、除居民存款外的所有其 它存款( 1 8 个国家) 9 。 2 3 6 存款人的保护程度 依据对存款人的保护程度的不同，存款保险制度可以分为完全保护和部分保护 两类。 1 完全保护。实行完全保护是最有效的，但完全保护又会带来严重的道德风险， 在实践中大多数国家都不实行完全保护的存款保险。迄今为止，只有土耳其、日本、 。g i l l i a n g h c r a f c i a , d e p o s i t h s u r a n c e ：a s u r v e y o f a c t u a la n d b a s t p r a c t i c e s , i m f w c c k i n g p a p e r , 1 9 9 9 n 0 5 4 g i l l i a n g h g 删a d e p o s i t i n s u r a n c e ：a s u r v e y o f a c t u a la n d b e s t p r a c t i c e s ，i i v l f w o r k i n g p a p 矗, 1 9 9 9 。n 0 5 4 构建我国存款保险制度的设想 韩国等为数不多的国家实行过完全保护的存款保险。而且，除土耳其外，其他国家 都将完全保护作为金融危机的一种过渡安排，如韩国在2 0 0 0 年取消了完全保护，日 本也于2 0 0 5 年全面恢复保险上限制度。 2 部分保护及保护限额的确定。部分保护即对存款账户明确规定一个最高控制 线，这应当根据保险公司的实力和居民的实际收入水平确定。过低的保险金额，虽 然有利于减少保险基金的消耗和减少投保银行的负担，但是银行一旦出现倒闭，会 使存款者保障不足，降低客户存款信心，而将货币转为其他投资，导致银行存款减 少；若保险金额过高，虽然可以扩大保护面，有利于银行体系的稳定，但是会使存 款者的依赖性过大，降低存款者的风险意识，不利于存款者对银行经营的监督。从 发达国家存款保险的限额来看，除挪威和芬兰外，都对投保的存款规定了最高限额。 对每个存户的最高限额，美国为1 0 万美元；日本为1 0 0 0 万日元；英国为受保护存 款的7 5 ，为每个存款人保护的限额是1 5 万英镑。 2 3 7 融资安排 可靠的融资安排对于维持存款保险制度有效性和公众信心是非常重要的，存款 保险制度须具备所需的所有融资机制，以确保对存款人的及时支付。资金不足可能 延迟对倒闭银行的处置，明显增加成本和损害存款保险制度的公信力。 存款保险的保险资金的来源主要包括：一是投保的银行类金融机构交纳的保险 费；二是来自政府投入，比如政府提供的初始基金或者国家担保的中央银行贷款。 此外，还包括基金投资收益、问题金融机构清算后所分配的收益以及金融机构未能 及时交纳保费的罚款等。在保险费率方面，有两种方法计算。一种是采用单一的保 险费率，如美国。单一费率简单、易操作，但会造成逆向选择风险和道德风险。因 为银行无论好坏，均实行相同的费率；另一种是实行差别费率，存款保险机构对各 个金融机构进行全面的资信评估，制定差别费率，使存款机构对所承担的风险得到 足够的补偿，能有效约束银行的行为，降低银行的风险。存款保险基金的收取方式 包括三种。一是事前收取，即每年收取保险费，不考虑银行类金融机构破产的可能 性大小和实际的处置成本。二是即时收取，即根据处置成本实际支出收取保费。三 是事后收取，即危机发生时先借款，事后根据处置成本收取保险费并偿还借款。 1 4 构建我国存款保险制度的设想 2 3 8 对问题银行的处理 当投保银行出现危机时，存款保险机构应及时给予资金援助。可以通过对受保 银行发放贷款，但贷款一般只占保费收入的一小部分，而且期限相对较短。若在采 取资金补助措施后仍无法挽救危机银行时，可以根据实际情况采取以下措施：一是 由存款保险机构直接以现金的形式在最高限额内支付存款人的应得金额；二是在存 款保险机构主持下由另外的银行兼并、收购倒闭的银行，即购买资产承接业务，存 款得到1 0 0 6 的赔偿；三是由另一家银行代保险机构支付。 以上关于存款保险制度的基本要素组成，可简单归纳为表2 - 1 。 表2 - 1 存款保险制度的要素 事项内容 机构的设置政府出资民办政府与民间合办 机构的职能单一付款箱型综合职能 加入方式强制自愿强制与自愿 投保人的范围属地原则 保险标的一般为活期储蓄和定期存款 保护程度完全保护部分保护 资金来源金融机构缴纳政府投入其他 保险费率单一费率差别费率 基金的收取方式事前即时事后 对问题银行的处理资金补助1 支付存款人兼并、收购l 其他银行代为支付 2 4 存款保险制度是一项制度创新 舒尔茨在其制度与人的经济价值的不断提高一文中认为，制度的功能就是 为经济服务，制度所执行的功能具有经济价值。他列举了部分制度：( 1 ) 用于降低 交易费用的制度，如货币、期货市场；( 2 ) 用于影响生产要素的所有者之间培植风 险的制度，如合约、公司、保险；( 3 ) 用于提供职能组织与个人收入流之间联系的 制度，如财产；( 4 ) 用于确立公共产品和服务的生产与分配框架的制度，如高